政治中的人性 · 第二章 代議政體

然而我們對政治衝動的原因以及有效政治推理的條件的愈益豐富的知識不僅可望改變我們的政治行為的理想，而且還會改變我們的政治制度的結構。 上文我已經指出，產生了當今絕大多數文明國家在其下生活的體制的民主運動，乃是由一個純粹理智的人性概念所激發的，這個概念正在年復一年地變得不真實。因此我們可以問，如果代議民主是在對其作用的條件的錯誤認識下實行的，那麼它的實行本身是否就是一個錯誤呢？ 任何一個擯棄傳統民主哲學而為代議民主辯護的人在回答這個問題時都只能從頭做起，研究代議制打算達到什麼目的，這些目的對於好政府必要到什麼程度。 第一個目的大致可以用「同意」兩字來說明。代議政體的實質在於依靠相當一大批人民的定期更新的同意：所需要的同意的程度可以從單純接受既成事實到宣布多數公民作出的、政府必須予以解釋和服從的積極決定。 因此，實行代議民主究竟是否錯誤這個問題又引出了社會成員的同意是否是好政府的必要條件這一先決問題。對於這個問題，柏拉圖（在古代政治哲學家中，他的觀點最接近當代心理學家的觀點）毫不猶豫地回答：否。在柏拉圖看來，一個穩定的政體竟必須以轉瞬即逝的民意為基礎，是不可思議的。因此，他鄭重其事地建議他的理想國的公民們要生活在那些靠「拚命工作」而獲得隱藏在現象背後的現實知識的人的專制統治之下。孔德寫作之際正值現代科學開始顯示力量，他實際上也提出同樣的建議。H．G．威爾斯先生在他的一個真摯而勇敢的推測中也師法柏拉圖。他描繪了一群飽學的科學家自發地成立一個貴族政府，用暴力推翻了代議政府而建立的烏托邦。他在一段明顯受柏拉圖的形上學影響的話里訴諸「覺醒和受啟發的人在表面世界的欺騙和愛國心、怨恨和人身攻擊背後組織起來的全面運動」。 [18] 跡象表明，英、美兩國有越來越多既渴望社會改革，又對民主經歷深感失望的思想家可能「回歸柏拉圖」，把它作為職業政客冷酷地操縱人民衝動和思想的替換辦法；這個問題一經提出，無論我們現有的思想習慣，還是我們對民主傳統的忠誠，都不能阻止它獲得充分討論。 對於這樣一種討論，我們英國人，作為印度的統治者，能夠提供比現代文明條件下曾經嘗試過的任何其他無需同意的統治經驗更加豐富的經驗。英屬印度文官組織約有一千名訓練有素的人。他們是在這樣一個制度下選拔出來的，這個制度保證他們幾乎所有的人都不僅智力超群，而且還屬於一個（儘管有某些智力上的限制）統治能力極其強的種族；與此同時，他們在近似專制主義的制度下統治一個大陸，在那個大陸里，人數最多的種族儘管頭腦敏銳，卻缺少統治能力的證據。 然而，我們在印度進行的試驗表明，一切人，無論挑選得多麼仔細，訓練得多麼到家，還是不得不居住在「表面世界」。英裔印度文官在工作時間實行水利工程、林業或防止饑荒計劃時，可能生活在一種科學氣氛里，遠遠離開他那個地區村民的嫉妒和迷信。但是，判斷一個專制統治者不僅僅是看他選擇政治手段的效率，而且還要看決定他選擇的目的的人生觀，而英裔印度人的人生觀不是受一千年後歷史將證明的英屬印度問題的限制，而是受小的政府所在地內日常生活的種種因素（包括惱人的風氣、狹小閉塞的社會以及一個異己的、可能敵對的種族的持續存在）的限制。我們確實還沒有嚴格執行柏拉圖的體系，沒有用選擇英裔印度官員的同樣方法來為他們選擇妻子。但是，即使我們這樣做，一位夫人對內文遜先生說：「對於我們這些在印度的人，一個親土著的人乾脆是個十足的外來者。」這位夫人恐怕仍舊是具有代表性的。 一個甚至更重要的事實是，由於英裔印度文官統治的那些人也生活在表面世界，他對一切涉及民意的問題的解決方法的選擇甚至比他如果是國內一位黨派政治家更徹底地不是依靠本來面目的事物，而是依靠能使之看上去是的事物。因此，我們的許多高級官員總是把大英帝國在東方的戰術放在心理基礎上而不是放在邏輯基礎上加以考慮。我們控制「德巴」 [19] ，發布公告，槍殺無辜，並在對付列強時堅持對我們的權利作出自己的解釋，一切都離不開「對土著心理的道德影響」。還有，如果極端帝國主義作者和談話者暗示的事情有一半是真的，那些認為必須不惜一切代價維持我們統治地位的人往往對印度人與穆斯林之間的種族仇恨和宗教仇恨表示歡迎，如果不是火上加油的話。 因此，理智與民意之間的關係問題將至少像存在於柏拉圖的專制政體一樣地存在於最徹底的民主政體。休謨在他的《政府本原》中有一段深入人心的話：「政府只建立在民意之上；這個原則既應用於最自由和最得民心的政府，也應用於最專制和最瀆武的政府。」當一位沙皇或一位官吏覺得自己在統治時必須反對一種隨時都能創造一個壓倒一切的民族目的的模糊的民族感情時，人類的邏輯本性就被最無情地利用。於是獨裁者就成為最無恥的煽動者，挑起種族、宗教或社會仇恨或者對外戰爭的欲望，比民主國家中一張最下流報紙的老闆更肆無忌憚。 柏拉圖以他慣有的冒失面對這個困難，建議他的共和國應該以宗教信仰一勞永逸地獲得國民階級的忠誠。共和國的統治者們必須建立和傳播一個他們自己無需信仰的宗教。他們必須對人民撒一個「冠冕堂皇」的謊；這種救治辦法就它對他們的統治的特性的最終影響來說可能比它要醫治的病更糟。 但是，即使承認未經人民同意的統治是一個複雜和醜惡的過程，並不就此可以說經人民同意的統治永遠是做得到的，或者代議政體是唯一可能或永遠最可能獲得同意的方法。 由一個被人們習慣性地服從，本身由於習慣而防止暴政的首領實行統治，在文明某些階段可能勝於任何其他可行辦法。代議制即使在能夠實行的時候也並不是一個永遠不變的實體，而只是一個能有無窮變化的權宜之計。在當前的英國，我們給年滿二十一歲，在同一地方居住滿一年的男子以議員選舉權，並按地區劃分的選區列入選舉名冊。但是在年齡、性別、資格和選區以及賦予議員的政治權利這一切方面，是可能會有變化的。 確實，如果出現一個不是受芬倫 [20] 和愛爾維修 [21] 的訓練，而是受種族心理學訓練的當代邊沁，他的天才和耐心的最充分發揮莫過於發明這樣一種憲法上的權宜之計：在大英帝國一些地方實行恰如其分的同意的統治，在那些地方，人們能自己思考政治問題，但是英國議會體制在那裡卻行不通。例如，在埃及，據說在一般地方性選舉中，只有百分之二有選舉權的人前往投票站投票。只要情況是這樣，代議政體就決計實行不了。緩慢的教育過程可能提高選民的百分比，但是與此同時，那些懂得埃及人或阿拉伯人的思想感情方式的人，肯定會找到其他方法來弄清當地老百姓的模糊的願望，並使政府的政策多多少少倚重這種願望。 在印度，發明這樣一種憲法上的權宜之計的需要甚至更為迫切，印度政府本身顯然已經認識到這點。不過，莫利勳爵及其智囊的發明創造力目前似乎並未超出將英國上院的模式照搬於印度以及組織一個「名人顧問委員會」的範圍；其結果可能是我們在同農民打交道時向孟加拉的世襲收稅員請教，在管理工廠工人方面向孟買的工廠主請教。 在英國本土，儘管政治發明永遠大有可能，新知識給我們政治體制帶來的變化卻可能沿著緩慢地起作用的、已經看得出的傾向所規定的路線進行。 例如，在過去三四十年里，聯合王國制定了一系列法律，每一條法律同其他法律沒有什麼有意識的聯繫，但是從整體看，卻表明政府如今不但要控制弄清選民的決定的方法，而且還要控制該決定據以作出的更複雜的方法，這樣做不是為了哪一種輿論團體的利益，而是由於相信正確思想方法的總效用以及通過控制來鞏固這些方法的可能。 要了解這種變化的性質，最好是把它同陪審團裁決形成過程中所發生的類似的、然而較早和遠為徹底的變化作一比較。陪審團審問就其起源來說，純粹是一種從普通人那裡聽取他們對每個案件的真實意見的方法，而這些人的誠實是以宗教制裁為保證的。至於這些意見如何形成，皇家官員是管不了的，皇家官員的任務只是把陪審員召集起來，讓他們宣誓，並把他們的裁決記錄在案。因此，英國的陪審團可能是按照雅典的陪審團同樣方式發展起來的，也由於同樣的原因而消亡。陪審團的人數可能會增加，各方可能聘請律師為他們書寫或遞送狀子，狀子中歪曲事實，製造偏見，猶如德摩斯梯尼 [22] 的《演講錄》中的一樣厚顏無恥。證人激動得涕淚交流可能比他們說出真話更加重要，最後的裁決可能在一個迅速退化為烏合之眾的人群中舉手表決。如果這樣一種制度沿用到今天，報紙在每一重大案件中都將各自偏袒一方。每張報紙都對案情有不同看法，最有力的論據要保留到判決前夕才見報，被告的命運將往往取決於嚴格根據本黨路線投的一票。 但是，在英國的陪審團審判中，經過一系列細微的、已被遺忘的變化，陪審員的意見已不再形成於審判開始之前，而是在法庭上形成。因此，意見據以形成的方法越來越徹底地被控制和演變，直到它（不是僅把裁決記錄下來）成了裁判的特徵。 如今陪審團在整個審案過程中是同他們的同胞隔離的。他們被引入一個新的感情價值的世界。法庭的儀式、法官和律師的嗓音和服裝全都表明一個環境，在那個環境裡，日常生活的瑣碎利益和衝動與真理和正義的最高價值相比，是不重要的。他們受到警告，要他們把心中一切先入為主的推理和感情統統去掉。對證人的訊問和盤問按照舉證規則進行，這些規則是悠久經驗的結果，使不少陪審員生平第一次上了一堂課，知道人的頭腦里沒有經過觀察、不受控制的推理極容易犯錯誤。「我說」、「我想」、「他說」等平常推理材料在法庭上是被排除的，因為它們「不是證據」，證人必須把他們記憶中的所見所聞簡單地陳述出來。 原告和被告的證人，如果他們是好心人，往往會驚奇地發現自己把待裁決的訴訟說得頭頭是道。律師的辯護技巧多少有點受職業習慣以及法官權威的限制，他們互相向陪審團指出對方的錯誤時十分小心謹慎。新聞記者不得入陪審席，法律規定不許對審訊中的案件加以評論，違者以藐視法庭罪論處。法官做總結工作，詳細地說明對爭端進行有效推理的條件。並告誡陪審團要防止那些經驗證明最容易發生的非理性和下意識推理。陪審員於是退庭，腦子裡全都裝著同樣的經過簡化和分析的證據，全都被敦促用同樣的思維方法形成他們的結論。因此時常發生這樣的事：十二個通過抽籤選出的人對一個問題會作出完全一致的裁決（如果在法庭外面，他們對這個問題會有極大的分歧），而那個可能取決於其難度使老練精幹的法官委決不下的罪行的問題的判決在一般情況下都是正確的。一次組織有方的陪審團審判期間的英國法院確實是個實驗室，其中有效推理的心理規則由實驗說明；一旦那些規則無法執行，就像在美國某些州和市快要發生的那樣，陪審制度本身也就崩潰了。 [23] 與此同時，陪審員審判目前是實行得相當少的，這既因為這種制度作用慢，開銷大，又因為人如果經常被召去當陪審員就當不成優秀陪審員。為了使刑事審判獲得人民的支持，為了使法律不至於被不公正地用來保護統治階級或統治者的利益或政策，大多數文明國家都明文規定：任何人非經陪審團裁決，不得判處死刑或長期徒刑。但是，絕大多數其他司法裁決現在不是由抽籤選出的人，而是，至少在理論上，由因為特別勝任這項工作而入選的人作出的。 根據陪審團審判的這種發展情況，現在我們可以來檢查一下自從1867年改革法案頒布以來聯合王國選舉法所進行的一系列試驗性改革。早在1867年以前，大家就承認國家不應當過分強調個人自由原則，以致對候選人可能施加於選民的動機不聞不問。很明顯，如果容許候選人公開行賄，整個代議制馬上就會垮掉。因此，反對行賄的法律在幾個世代里一直載入法令全書，這方面唯一需要的是在1880年大選醜聞發生後努力使這些法律生效。但是，一個有錢的候選人可以不同個別選民作討價還價的交易，而徑自在競選中大把大把地花錢，既使他本人大受歡迎，又製造一種印象，似乎他同選區的關係對行業大有好處。因此，1883年的反行賄法對議員競選中每個候選人的支出規定了最高限額。按照1883年的同一法令以及此前和此後許多應用於議會選舉和市選舉的法令，一切種類的恫嚇，包括以死後報應相威脅，都在禁止之列。任何徽章、旗幟或樂隊的費用均不得由候選人或者替候選人支付。為了使政治見解不受較簡單的口腹快感的影響，任何競選集會都不得在習慣性出售食物或飲料的場所舉行，即使該場所只不過是一個接待室有茶水供應的合作社大廳。 誠然，現行反行賄法代表的毋寧說是國家日益增強的控制選民意見據以產生的條件的宗旨，而並非是實現該宗旨的成功措施。今天，英國任何一次選舉的開支越來越大的一部分是由選區外的團體承擔的，名義上不是為了使哪一個候選人當選，而是為了宣傳它們自己的原則。有時候，如果它們退出的話，它們支持的並儘可能使之受義務束縛的候選人反倒會如釋重負。它們的代理人通常是候選人的戰鬥組織的一個組成部分，它們在一次競選中的全部支出往往是由候選人向中央基金作專門捐助加以補償的。誰都知道，這種做法是明目張胆地鑽反行賄法中那些限制競選費用並禁止出錢雇用遊說者的條例的空子，雖然至今尚未有人提出任何計劃予以制止。但是眾所公認，除非把整個競選原則放棄，否則就必須制定新的立法；羅伯特·塞西爾勳爵已經談到一項「嚴厲而涉及面廣的反行賄法」的必要性。不過，一項法令要嚴厲得能夠有效地制止目前競選伎倆的翻新，就只能根據涉及新的、從未想到過的干預政治宣傳自由的方針來制訂。 一百年前，任何一個選區的一次競選可能熱火朝天地持續三四個星期，在那段時期內，選民的心境一天比一天不適宜對他們投票的可能結果進行認真思考。現在，沒有一次選舉可持續一天以上，我們可能很快就頒布法律，規定大選全部投票都必須在同一天進行。目前，在甚至持續幾周的大選角逐的狂熱中，報社外的數字逐步高升，入夜閃光燈通明，政黨俱樂部里群眾歡呼或嘆氣，這一切不僅是浪費精力，實際上還阻礙了有效的政治推理。 在關於投票的討論中，還產生了一個更棘手的心理問題。一個選民在作出一個經過認真思考的熱心公益的決定以後，是記名投票好還是無記名投票好？絕大多數邊沁的信徒都贊成無記名投票。鑒於人是按照他們的快樂和痛苦觀念行事的，鑒於地主和僱主們能夠不顧任何禁止恫嚇的法律而將「邪惡」的動機加之於其投票意圖已為人所知的選民，無記名投票似乎是功利主義的必然結果。不過，約翰·斯圖亞特·密爾（他的全部哲學生活在於逐漸發展起來的對功利主義哲學的厭惡，最後只在名義上對功利主義加以支持）卻反對無記名投票，其理由真正意味著放棄整個功利主義觀點。密爾說，如果把快樂和痛苦的觀念等同於那些可總結為賺錢或賠錢的經濟動機，說這些觀念是促使老百姓投票的主要原因，哪怕在記名投票制下也是不正確的。「一千次中只有一次，例如在和平或戰爭的情況下，或減稅的情況下，他可能會想到，如果他投票支持的一方獲勝，他一年的開銷將可節省幾鎊或幾先令。」事實上，他投票是按照是非觀。「他的動機，如果是個正大光明的動機，是希望做得正確。我們不打算管它叫愛國主義或道德原則，以免給選民的心情抹上一層不屬於它的莊嚴。」但是，當我們知道我們是在眾目睽睽之下投票，是非感是加強了，而不是削弱了。「這樣，由於促使一個人老老實實地投票的真正動機基本上不是一個徇私的動機，而是一個社會性的動機，要決定的問題就是：與一件事相聯繫的社會情感以及做這件事的社會義務感，是否能夠和這件事如果是秘密做的，做的人既不因為無偏私而受讚美，也不因為作風卑賤自私而受指責，同樣地強烈。但是這個問題一提出就解決了。既然一個人生活中所有那些與對他人義務有關的事情如果公開出來和受到批評，一般都有助於這個人改進行為，那麼不可能唯獨在選舉議員這件事情上由於不公開出來和不受批評而幹得更好。」 [24] 今天，幾乎整個文明世界都已實行無記名投票，因此密爾好像是錯了，儘管與堅定不移的功利主義者相反，他對一般人的動機的說明是正確的，他還是錯了。但是密爾雖然很快就不再是原來意義上的功利主義者，卻始終是個唯理智論者，他在無記名投票這件事上犯了把政治衝動作過分理智和邏輯的描述這個老錯誤。人在政治行為上的確不是僅僅根據證券交易所物質上有利和不利進行估計的。他們一般是根據對政治行為的良好結果或不良結果的模糊推理形成模糊的是非感。如果選舉和陪審團審判一樣，這種推理可以通過一個在思想者頭腦里留下一個基本信念的過程形成，而且可以在宗教和公民道德的莊重氣氛下表達，其力量由於公開宣布而增強，密爾所謂的「一個人生活中所有那些與對他人義務有關的事情」（比方償還因打賭或賭博而欠下的債務或待親戚公正）就是如此。但是，在現行選舉條件下，一系列往往由報紙或傳單的半有意識暗示產生的想法與感覺到的事物相比，是軟弱的。除了直接的恐嚇之外，遊說者的嗓音、朋友的興奮、對手臉上得意的神色，或者村長的隱隱不贊成的表情，全都比一個人頭腦里得出的朦朧的、不確定的結論強有力得多。因此，無記名投票使思想有最充分的發揮機會，遊說者至少必須在選民頭腦里製造一種儘管朦朧然而真誠的信念，而不是靠操縱瞬間的衝動而獲得一個許諾，選民因為作了許諾只好怯生生地當眾履行。 考特尼勳爵是公共生活中密爾的碩果僅存的信徒，眼下正致力於開展一個贊成「比例代表制」的運動，在這個運動中，我覺得，老的唯理智論誤解又改頭換面地出現了。他建議解決兩個困難。第一，在現行「單投票」制下，在任何單名制選區內，如果有二個以上候選人，少數人就可以選舉他們的人當代表；第二，某些自己思考而不是讓政黨領袖為他們思考的公民——例如自由貿易工會主義者或高教會派自由黨人——照例沒有代表他們自己見解、他們可投票支持的候選人。因此，他建議選票上應列入各大選區的候選人名單，每個選區選舉六七名議員，曼徹斯特作為範例選舉八名，每個選民都可在選票上按照優先選擇次序畫記號。 照考特尼勳爵所說，這個做法「能擺脫目前束縛自由思想的桎梏，能使男男女女站起來，堅毅不屈，獨立不羈」。 [25] 但是他使用的種種論據似乎有一個致命傷，就是完全著重於民意據以查明的方法而忽視了民意據以產生的方法。如果在巡迴審判期內，全體陪審員被組成一個大陪審團，在全體律師都發過言，全體證人都經過盤問以後，如果他們對一切案件統統表決「有罪」或「無罪」，裁決的確不會再依靠各個陪審團的偶然組合，但是形成裁決的過程將在很大程度上變得無效。 比例代表制協會主要依靠的英國試驗是一次假想的選舉，於1906年11月通過協會會員和協會同情者以及八家報社散發的選票進行。「選區應選出五名議員；十二名候選人都是政治家，他們的名字是一般報紙讀者所熟知的，他們可被認為是各種不同意見的代表。」十二名候選人的大名是：艾克蘭·胡德爵士、坎貝爾·班納曼爵士、托馬斯·惠特克爵士、休·塞西爾勳爵以及理察·貝爾先生、奧斯汀·張伯倫先生、溫斯頓·丘吉爾先生、霍爾登先生、基爾·哈迪先生、阿瑟·亨德森先生、博納·勞先生和菲利普·斯諾登先生。總共收到了12418張票。 我是12418票之一，就我來說，選票是在一個晚餐會結束時分發的。對各位候選人沒有進行討論，唯一的例外是，我對阿瑟·亨德森先生有點記憶不清，因此向旁座的人小聲提了個有關他的問題。我們都是搞政治的，這十二個名字幾乎統統屬於聖誕節特刊漫畫家希望讀者認出他們的臉的那一小群四五十個人。 在晚餐會上，從唯理智角度假定名單上的名字「對於我們」就像對於「他們本身」一樣，這並沒有什麼不實之處。但是，發給一位普通選民的一張普通候選人名單「對於他」卻不過是一張印有黑色標記的紙，他拿著這張紙要麼什麼也不做，要麼照人家吩咐的做。 比例代表制協會似乎假定報上將進行充分的預備性討論，不僅名字和政綱，就連選擇某一個人當候選人以及這位候選人的政綱的全部項目的理由也都會讓「一般報紙讀者」知道，讀者被認為就是一般公民。但是，現代報紙財產是集中掌握在資本家手裡的，他們可能利用他們控制的報紙為赤裸裸的金錢目的服務，即使我們無視其中包含的政治危險，所謂每個人都閱讀或可能閱讀一張矢忠於單獨一個候選人或宣傳一個小政治團體的報紙也是不盡然的。人們看報是為了看新聞，由於採訪新聞的費用十分昂貴，十分之九的選民只看少數幾張鼓吹籠統政黨原則的老牌報紙。這些報紙，至少在大選中，只報道政黨領袖在其中作為正式報道題材的那些競爭，直到選舉當天發布「投票須知」總指示為止。選擇候選人的工作是由報紙交給地方黨組織做的，如果要使一個候選人的品格或其政綱的細節為一般選民真正了解，這項工作還得由每個選區的地方競選委員會來做，也就是開會、遊說和散發「競選材料」。考特尼勳爵的建議即使僅僅把普通選區的規模擴大六倍，有效競選的難度至少也增加六倍，即使每個候選人準備在每次競選中花六倍的錢，也不能使他的聲音的傳布範圍擴大六倍，或者使他一天中能夠對之講話的集會的數目增加六倍。 這些想法是我親身經歷了英國歷來最近似比例代表制的一次選舉後所產生的。1870年，弗雷德里克·卡文迪什勳爵勸使下院對教育委員會選舉實行「復投票」制。我在倫敦教育委員會選舉中曾三次作為候選人參加競選，在另外兩次中作為政治工作者參加競選。在倫敦，法定規則是十一個大選區中每個選民可投五六票，每個選區應分配同樣數目的席位。在地方上，一個市鎮或教區分配五至十五個席位。選民可以把自己全部選票投給一個候選人，也可以任意把選票分配給任何幾個候選人。 這樣，倫敦和全國各地組織者就有兩個選擇。他們可以把每個選區的政黨候選人名單搞成像美國的「列有候選人名單的選票」那樣面熟的東西，並鼓勵全體選民按照黨的路線投自由黨或保守黨「八票」、「五票」或「三票」。如果他們這樣做，就可以省去鄭重其事地教選民了解名單所列各候選人的品質的麻煩。要不，他們也可以取消復投票法，通過自願安排把選區分成許多單名制區，用數周時間使每個單名制區的一位黨的候選人為眾所知。第一個方法是倫敦以外的地方普遍採用的，從政黨觀點看，效果就像法國的「對成批名單投票法」一樣好壞都有。第二個方法是倫敦所採用的，也許傾向於使倫敦的選舉更注重每個候選人的品質。無論政黨領袖採取哪一種方法，選民幾乎都照辦不誤，唯一的例外是組織有方的羅馬天主教徒，他們只投教會的票而不投個人的票，還有就是那些把全部選票投給教師或學校管理員專門利益代表的人。 如果考特尼勳爵的建議被採用於議會選舉，「列有候選人名單的選票」制由於政黨感情強烈，將會被普遍使用。每個選民進投票站時領取一張複製的選票，上面按照他的黨組織的決定標有1、2、3等數字，選民進站後把這些數字抄在未標明數字的正式選票上。也就是說，按照考特尼勳爵的方案，政黨策略主要依靠的因素不是以這種或那種方式把選票最後加起來，而是選民必須在選舉時把許多名字按次序排列，而根本來不及等這些名字在他頭腦里化作具體的人。 1907年4月30日考特尼勳爵在上院就他的市代表議案二讀發言時，把他提議的方法與倫敦市議會選舉所採用的方法相比較，按照後一種方法，每個選區分配一定數目的席位，選民可以對所有候選人每人各投一票而不必指出優先次序。倫敦市的選舉機構的確是美國以外全世界任何地方最糟的。我面前放著我黨的投票卡，指示我在我目前所在市最近一次議會選舉中如何投票。我的選區有六個席位，十五位候選人。我按照黨組織的指示給六位候選人各投了一票，六人中沒有一人我曾經見過。假使只有一個席位比方說三位候選人，我至少可以充分了解一位候選人的情況，多多少少獨立地投上一票，而當地的黨委員會也肯定知道我和其他人會這樣做。這樣，每個黨都會散發候選人的一張相片和一份關於他的競選綱領的書面說明，也會有一個選擇一個卓有名望的人當候選人的強烈願望。但是我沒有工夫對十五位候選人形成真正的看法，這十五人根本沒有主動說明自己的情況。因此，我只好把票統統投給了黨的候選人，參加市選舉的人當中，三十個人中恐怕有二十九個都是這樣做的。要是由於某種原因，黨委會在候選人名單中放進一隻美國式的「野狗」 [26] ，那我也會投野狗一票的。 按照考特尼勳爵的方法，我應當以同樣的選票、同樣多的了解投票，但是必須從我的黨發給我的卡上抄下不同的數字。也就是說，根據一張長選票上的每個名字都代表一個全體選民熟知的人這個假定，考特尼勳爵所提議的制度與倫敦市現行制度有很大的差別。但是，如果根據名字只不過是名字這個事實，那麼，兩種制度的作用直到計票為止是沒有什麼了不起的差別的。 如果一次選舉的唯一目的是查明選民中願意投各個政黨組織提名的候選人的票的準確百分比，並把它記錄下來，那麼，考特尼勳爵的方法可以整個地採用。但是，英國的經驗，還有美國更悠久的經驗表明，所提名的候選人的品格至少和他對黨的忠誠一樣重要，一個由選擇得當、大致代表民意的代表組成的議會，要勝於由一些選擇不當的代表組成的議會，這些選擇不當的代表，就其黨的標記而言，引用考特尼勳爵的話，卻是「社會的精華、典範、縮影和反映」。 對考特尼勳爵來說，可作廣泛選擇的多名制選區，以及可充分利用那種選擇的選擇選票制 [27] ，兩者同是他的計劃的重要組成部分，這個計劃不久就將獲得認真討論，因為議會由於工黨崛起和晚近「三角」競爭劇烈之故，馬上就得處理這個問題。到那時，就可以有興趣地看到，關於選舉的新的、量的和心理的思想方式日益取代老的、絕對的和理智的思想方式到底能否提高到足以使下院把兩者加以區別。如果是這樣的話，他們會採取可轉移選舉制 [28] ，以克服「三角競選」的困難，同時保留單名制選區，使一位候選人的品格能為全體選民知道。 對選舉方法進行思考的另一個結果是：1888年以來，議會在改革英國地方政府體制方面大大減少了選舉的次數，其公開宣布的目的是提高選舉效率。1888年和1894年的兩個地方政府法取消了改進委員會、殯葬委員會、教區委員會等好些選舉。1902年，單獨進行的教育委員會選舉被取消，貧民保護人委員會選舉肯定也馬上就要取消。1894年設立的、標誌著自由黨恢復舊的民主思想方式的農村教區委員會是失敗了，要麼被廢除，要麼不起作用，因為不給它們真正的行政權。但是，撇開農村選區不談，「市」的居民很快就會只參加議會選舉及市議會選舉，而倫敦或其郊區的居民只參加議會選舉、郡議會選舉或市議會選舉。平均一年不會要求選舉一次以上。 在美國，人們注意到同樣一種向集中選舉發展的傾向，把集中作為增強選舉責任的手段。在費城，我發覺採取這種集中方式是由於心理上犯了一個根本性的量的錯誤。由於改革者只考慮到節約政治力量，卻忽視了政治知識的局限性，許多選舉都合併在一天進行，以致我看到的費城「一攬子選票」，上面密密麻麻印著一行行候選人名字，共有四百個之多。這對費城政治人員的影響是明顯而可悲的。不過，在其他美國城市，集中往往表現為取消許多選舉產生的委員會和官員，而代之以單獨一個選舉產生的市長，市長靠由他任命的委員會治理全市；由於指望市長的人品在選舉期間為全體選區知曉，提名者必須鄭重考慮。 人們還注意到，下院在就1907年上院關於有權在他們認為對自己有利的任何時刻強制舉行大選（或公民投票）的要求進行辯論時所顯示的以量的和心理學的選舉觀點代替絕對的、理智的選舉觀點的愈益增強的傾向。例如，赫伯特·塞繆爾先生論證說，這個要求如果獲得通過，將會使富人的選舉力量在政治上占到更大便宜，因為富人可以在上院精心選定的日子直接地並通過控制報紙採取行動。羅伯特·塞西爾勳爵反駁說：「那是什麼樣的對『人民意志』的批評！」他認為塞繆爾先生沒有按照托馬斯·潘恩的哲學捍衛民主有點不合理，因為否則他就可以用坎寧 [29] 的方式來回答了。目前兩院之間的爭吵確實可能向人民控制政治意見的產生方法前進一步，以定期舉行的大選代替目前在全國騷動時突然解散議會的做法。 但是，在選舉過程中，就像在其他許多事情中，人們不敢奢望理智態度中這些緩慢而半無意識的變化足以說明解決我們日益增加的困難所必不可少的機構已大有改進並將貫徹到底，除非以一個有意識的目標使它們加快。在上次倫敦郡議會的競選中，我必須在投票結束前半小時待在一個非常窮的選區的投票站里。我眼睛注視著投票結束前一片吵嚷中必然有點不正常的活動，心裡卻在琢磨我要寫的這本書。進來投票的人是雙方遊說者「最後一次行動」的結果。他們一個接一個迅速而雜亂地進入室內，仿佛被一台超快失靈的機器推向前去。其中約半數是婦女，戴著破草帽，臉色蒼白，頭髮蓬亂。所有的人都神情迷惘，手足無措，都是在糊火柴盒、鎖扣眼、製造蹩腳家具的時候，或在小酒店喝酒的時候，或者因為是星期六晚上的緣故，被從床上拖起來用馬車或汽車運送來的。在這陌生的環境中，他們多數人似乎在拚命記住剛才大門口提醒他們應投票支持的那個名字。有幾個人喝醉了酒，其中一個顯然是我的支持者，他一把摟住我的脖子，給我講了一樁超出他語言能力的聳人聽聞的事兒。我求勝心切，自以為已經勝券在握，但是當時我的主要感覺是強烈感到這絕對不是為一個五百萬人口的城市建立政府的哪怕差強人意的辦法，只有自覺地、堅決地面對形成政治見解的整個難題才能有所改進。 可以做些事情（也許在不久的將來就能做到）來消除英國競選活動中一些醜惡的現象。酒店在選舉日應當關閉，既防止酒醉和草率從事，又創造一種比較嚴肅的氣氛。可惜我們不能像法國那樣在星期日進行選舉。如果在星期日選舉，選民就可以經過二十或二十四小時休息再來投票，即使當著遊說者的面也會有堅持自己思考的力量，而目前遊說者的沖天幹勁必然操縱剛做完一天工作的人們的疲乏的神經。與星期日的宗教用途下意識地相聯繫的道德責任感對思考也大有裨益，即使反對教權最堅決的人也願意冒星期日選舉會增強教會政權的風險。英國的基督教安息日，儘管有基督教創建者的記錄在案的反對，仍然受史前禁忌的傳統干擾，難以用來履行最神聖的公民職責，這種情況今後可能改變。另外還可以給投票站增添一點法院式的莊嚴氣氛，如果沒有更合適的房子，至少可以把目前使用的骯髒的教室打掃裝飾一下。但是選舉日外部環境的改善無論多麼令人滿意，卻只能收到很小效果。 有些作者爭辯或暗示說，一旦人類實現社會平等，選舉過程中的一切困難就會迎刃而解。他們認為，到那時，目前那些富有的人既不會有選舉舞弊的動機，也不會在選舉上花過多的錢，而目前被剝奪選舉權或政治上不活躍的婦女和工人則會在政治中注入一股新的動力。 如果我們的文明能垂諸永遠，社會肯定會有更大的平等。人們將不再繼續死心塌地地居住在大城市裡，那裡的條件非任何敏感的人（無論是從這些條件占便宜的，還是吃虧的）所堪忍受。但是，任何了解政治情況的人都不會相信，更大的平等或選舉權普及能夠收到把政治組織中的道德和智力方面的困難一掃而光的直接效果。 單單英國關心政治的人數目的增加本身就會帶來一個新的和困難的政治問題。英國積極從事政治，也就是除投票選舉外還參加其他政治活動的人，目前還是極少數。不久前，我要在一個競選大會上講話，但是弄錯了開會地點，來到倫敦北面一個陌生的地方，只好逢人就打聽會場或黨委辦公室在哪裡。我有好半天一無所獲，最後總算有一個正在回家去吃午茶的馬車夫告訴我說，他住的那條街上有一個賣牛乳的人是「搞政治的，可能知道」。倫敦有七十萬選民，而一位最有資格了解內情的人告訴我說，真正參加各黨選區年會的只有不到一萬人，各種黨協會的會員只有不到三萬人。政治工作被分配給一批專門的熱心分子（被不少鄰居當作好心的愛管閒事者）去做，這種分工在英國多數地方不及在倫敦來得普遍。但是，據我所知，在英國任何一個郡里，真正積極參加政治的人數都不到全體選民的百分之十。 我認為，跡象表明，這種現象很快就會改變。英國初等教育法是1870年通過的，小學到1880年可以說已卓有成效，1880年入學的人，當時六歲，現在已經三十四歲。報紙和廉價書的生產和銷售以及免費圖書館使用的統計資料表明，英國年青一代工人閱讀的書報比他們的父輩多好幾倍。這一點，再加上各城市腦力活動普遍增多，在社會問題日趨嚴重的條件下，極可能使人們對選舉的興趣大大增強。假使事實果然如此，目前在地方選區內主持英國三大黨事務的少數工作人員就會發覺自己陷入無數個堅持要在挑選候選人以及制定政綱方面出一份力的支持者的重圍。這樣一來，每個地方黨組織的委員會、執行委員會以及官員的任命方法將變得更加複雜。議會將和美國的許多州一樣不得不制訂一系列法令來防止政黨內部管理中的欺騙行為。老百姓將會比現在更清楚地認識到，有效地行使選舉權不光是選舉當天在選票上畫畫記號，而是要積極參與任命和控制黨委會的工作，對於這項工作，許多其見解對國家極其寶貴的人眼下是本能地敬而遠之的。 但是，關心政治從極少數人擴充到大多數人所引起的最嚴重的困難，與其說是政治機器方面的，不如說是政治動機方面的。令人驚訝的是，早期的英國民主主義者認為個人利益是政治的唯一動力，竟想當然地（沒有認識到這種想當然的性質）說，一個當選議員如果任期很短，必然會感到本身的利益與社會的利益完全一致。 [30] 目前有為數甚多的人，其想像力和同情心足夠敏銳和豐富，願意為公眾利益從事無報酬的競選和管理工作。但是，每一個選舉組織者都知道，這樣的人的數目從來不夠需要，而議員的報酬儘管能使目前被關在門外的好心人挺身而出，同樣也使不太高尚的動機變得更加有效。行政工作和立法工作集中於內閣之手雖能節約時間和精力，卻使下院年復一年變成更乏味的場所，最近議員們常常對我深表憂慮，唯恐下院的人員會嚴重蛻化變質。 就兩個老黨來說，主要的直接危險是，由於競選費用日益增加，立法對商業和金融的影響日益擴大，越來越多的議員和候選人將從「強幹」的公司發起人和金融家當中產生。另一方面，工黨現在可以吸收充分數量真正熱心公益的人，它在這方面的困難不在於意料中的人的自私，而在於工人階級生存的社會和智力環境。在過去二十年中，我曾經同不少英國做政治工作的工人打交道，有幾年是接連不斷，後來是斷斷續續。我感到，他們基本上有一個極大的便宜，就是生活中一些實在的事情對他們本來就是實在的。比方說，在英國就和在歐洲大陸一樣，「有階級覺悟」的工人是防止歐洲大戰恐怖的主要支柱。但是，隨著他們人數和責任的增加，我認為，他們必須學習大規模代議政體的智力條件的一些相當深刻的教訓。城鎮工人生活的天地里是很難選擇朋友的。如果他是自大狂氣質（成為政治家的正是這種人）就只能在車間裡找夥伴，在公共住宅里找鄰居——這些人都生活在他鼻子底下。因此，他的存在所必不可少的社會美德就是愉快地容忍人性的一般缺點。他十分清楚自己做工的地位不可靠，習慣於幫助人和被人幫助，極不願意使任何人「丟掉飯碗」。他的父母和祖父母讀書甚少，他是在一個沒有幾本書的家庭里長大的：如果他長大後自己也不讀書，不是他直接觀察到的東西對他來說就相當虛幻模糊，對不懂的事情很容易多疑。另一方面，如果他成年後才開始讀書，文字和思想對他就容易有一種抽象和概括的性質，同他的日常生活格格不入。 現在，政府所需要的美德首先是習慣於懂得我們從書本中推斷出其存在的事物就和我們親身感受的事物一樣地重要，例如，從一張候選人名單中找一個合適的人，並用衡量一個他曾經在前一天見過並對之喜歡或同情的人的同樣標準來衡量一個從未見過的人；或者以完全不偏不倚的態度就一項從地圖上知道的地區與天天見到的地區之間的改良措施作出決定。如果一個當選治理一大片地區的代表讓他的親朋好友和自己的好惡左右他的決策，他的親朋好友和他的好惡就會被那些別有用心的人策動和利用。同樣的困難產生於紀律問題，受一位官員無能之害的千千萬萬無名者的利益必須與這位由於受處分或撤職而受損失的官員的利益相抵消；正如一個工人必須使廣大消費者的利益與他對自己工友的同情相抵消的無數事例一樣。 這些事實所產生的政治危機目前在議會工黨中還不太大。被選送進議會的工人至今照例都是一些智力超群、道德高尚並有豐富政治經驗的人。但是，任何一個旨在實現社會平等的計劃，其成敗主要都決定於實施該計劃的地方機關，而工人階級只能輸送一些能力和經驗都較有限的人到這些機關中去。我本人在許多選舉產生的地方機關做過工作，從來沒有一個機關的多數工作人員是掙周薪的。但是我同不少工作人員談過話，他們當中工人階級和中產階級出身的都有，他們所說的話證實了我從切身觀察得出的結論，即在這樣一個機關里，既能看出高度的熱心、同情和工作幹勁，又能看出在處理局部利益和執行官方紀律方面很難維持較高的標準。 在這種機關里，許多人都不懂得，一個好心腸的人處理他個人開支的方式（例如因為一個相當不中用的零售商人家庭人口多而繼續作成其生意，或者由於不願被指摘存心不良而不對賬目表示懷疑），如果在使用公家機關的大宗款項方面也依法炮製，將會造成不堪設想的後果。跡象甚至表明，好心而非惡意地隨便使用公款（這在美國曾造成極其悲慘的後果），極容易被那些其賜予和接受個人恩惠的習慣已變成蓄意欺騙的人非法利用。兩年前，西哈姆一個貧民救濟委員因被控貪污而自殺。《星報》派記者去調查，這位記者寫了一篇專欄文章，其中說：「他的去世使本地區失去了一位不知疲倦的公益工作者。他把全部閒暇時間都用來為郡議會、貧民救濟委員會和自由黨的利益服務。」據稱「他的一個朋友」對《星報》記者說：「你們輕而易舉就能了解他的菩薩心腸。濟貧院的貧民們將永遠懷念他。」 [31] 當你吃力地讀完有關美國市政府貪污腐敗的大量證據以後，「菩薩心腸」這個詞語會使你不寒而慄。 英國合作社運動和工會運動的早期歷史充滿了這些可悲的失敗事例。兩種運動說明一種新的和更有說服力的理想可以緩慢地形成，但是這種理想不會不費力氣地自動實現，要使它永遠行之有效，就必須每代人自覺地進行有組織的思考。 這些困難過去主要是由民主主義的反對者指出的。但是民主主義要獲得成功，這些困難就得由民主主義者自己來坦率地研究，正如造橋的是工程師而不是根本反對造橋的渡船主。工程師的任務是計算材料所能承受的張力，他要提高他的計劃的安全係數，就必須把增強材料的化學手段以及縮小材料的張力的結構變化當作同一個量的問題中的多種因素。所以，那些希望提高民主主義的安全係數的人必須具備尋求真理的精神，既要估計每個公民的政治力量在一定時期內能被道德和教育的變化增強到什麼程度，又要估計在民主結構中維持、擴大或發明那些能防止對公民過高要求的辦法的可能性。 * * * [1] 威爾斯：《現代烏托邦》第263頁。「現代國家選舉產生的民主政府沒有一個不能在五分鐘之內被粉碎。很明顯，無數重要的公共問題上無集體意志可言，一般人頭腦里除漠不關心外一無所有；選舉制度僅僅把權力交在最精明老練的競選者手裡。」 [2] 德巴：印度土邦君主等宮廷的正式接見室。——譯者 [3] 芬倫（1651—1715）：法國聖職者、思想家、文學家。——譯者 [4] 愛爾維修（1715—1771）：法國哲學家、啟蒙思想家。——譯者 [5] 德摩斯梯尼（前384—前322）：古雅典政治家，雄辯家。——譯者 [6] 關於陪審制度，參閱威爾斯先生的《發展中的人類》第七章，他建議在許多行政案件（那兒政府最好能獲得人民同意的支持）中使用陪審團。 [7] 《給讀者的信》，1865年4月29日，署名約·斯·米，亨利·羅米利在其《公共責任與無記名投票》小冊子中作為密爾的話予以引用。 [8] 考特尼勳爵1907年3月22日在斯托克波特技工協會的演說。 [9] 野狗：美俚「無恥小人」。——譯者 [10] 選擇選票制：選舉者可在選票上註明對被選人的優先選擇次序的選舉制度。——譯者 [11] 可轉移選舉制：選舉人在選票上註明，如無人以絕對多數當選，則他的一票轉投給某人的選票制度。——譯者 [12] 喬治·坎寧（1770—1827）：英國首相，托利黨人。——譯者 [13] 詹姆斯·密爾：《政府論》（1825年）。「我們已懂得用什麼方法可以防止議員中產生一種與選擇他們當議員的人們的利益不同的利益，那就是，不給他們充分時間可以不遵照那些人的意願行事。」（第27頁） [14] 《星報》，1906年11月28日。