曾國藩傳 · 第一章 清政府
第一節 軍事
太平天國尚在襁褓中時，土匪流寇和宗教狂熱分子都並不成氣候，不足以威脅清王朝，甚至連一個省都奈何不了，百姓都以為朝廷能盡一切努力將其剿滅。然而當時整個朝廷似乎都癱瘓了，面對流竄於湖南、廣東和廣西諸省的流寇，朝廷的軍隊顯得尤其無能。兩廣總督名義上統領著89000人馬，除去軍官不算，廣西有22532人，廣東有66907人。為公允起見，必須說明，其中55401人肩負戍邊或巡防的任務；即便如此，依然還有34000名步兵和騎兵，組成一支野戰軍還是不成問題的，本應足以肅清1894年之前集結的流寇團伙。
軍隊軟弱的根本原因在於朝廷在文武官員中實行的分權體制。就軍隊而言，全國實行兩類不同的兵制，即八旗和綠營，兩者的組建方式以及所享受的待遇都不同。
早在1614年，滿族人還沒有開始攻打明朝的時候，他們就已將自己的軍隊劃分成8個旗，每個旗大約有7500人，分別由一位都統統領，所有的滿族人都被編入旗內。這就是後來的八旗制度的雛形。而每個旗又被劃分為若干個甲喇，每個甲喇由1500人組成，而甲喇又下轄若干牛錄，每個牛錄300人。
在逐鹿明朝疆域的過程中，滿族人得到了蒙古軍隊和漢人軍隊的協助，因此，在滿族問鼎中原後，這些軍隊的大多數官兵都被編入了八旗。最初他們的兵籍與滿族人混雜在一起，但隨著漢軍和蒙軍人數的增加，將這些官兵分開整編才是上策。於是，1635年，八旗蒙軍建立，人數達16840人，同樣，7年之後，從一開始就協助滿軍入關的漢人軍隊被編入了八旗漢軍，人數在24050人左右。攻占京師之後，整個清軍的總數達到了10萬人。自此，這些官兵就成了駐軍的核心，是保衛紫禁城、京師、直隸以及鎮守北方和西北邊陲的不可或缺的力量。他們的人數逐漸增加到了20萬人，其中很大一部分人駐紮在當時的滿洲、突厥和直隸。他們的兵籍是世襲的。
很明顯，這種兵力部署的主要目的就是牢牢守住滿洲和都會省份，抵禦蒙古和突厥的入侵。直隸守軍分布較廣，足以構成京師的屏障，而陝西、甘肅和山西等西北省份也有重兵把守，他們是至關重要的前哨部隊。在中國其他地區，守軍一般都駐紮在總督所在的省份，雲貴兩省因位置邊遠而成為例外。廣西、湖南、江西及安徽等省份只有巡撫，因此並無旗營駐紮；而河南、山東和四川諸省的駐軍規模相對較小，駐守開封的官兵不足千人；山東守軍分別駐紮青州和德州，總人數不過區區2600人；而以四川範圍之廣，成都守軍中的戍卒也不過2528人，軍官222人。
而長江一線則有所不同。朝廷意識到了掌控這一航運要道的重要性，因此派了駐軍把守湖北荊州，這樣上可控制四川，下可震懾湖廣；江寧、鎮江也有旗營駐紮。荊州駐軍中，戍卒有6292人，軍官516人；駐守江寧的戍卒有3122人，軍官369人；鎮江則有1596名戍卒和147名軍官把守。
沿海的浙閩兩省分別由兩名韃靼將軍鎮守。駐節杭州的將軍統領1970名兵卒，270位軍官，此外，另有一支水師駐紮在乍浦，其中有1526名兵士和104名軍官；福建的駐防將軍統領的步兵中有2000名兵士和209名軍官，同時他也另外率領著一支小型的水師防禦部隊，共有475名兵士和39名軍官；廣東省則共有4599名兵卒和249位軍官把守，這些官兵全部駐紮在廣州。
除山東和河南外，各省旗營全部處於韃靼將軍的控制之下。這些駐防將軍的地位在總督之上，直屬京師，但他們所轄部隊的供給還是依賴於他們所駐紮的省份。山東、河南兩省並非韃靼將軍駐守，這兩個省份的旗營由比巡撫低一級的軍官統領。京城的旗人則由24名都統或副都統組成的特殊機構統領，每個都統分別代表一個旗，並受兵部管制。
清朝的軍隊就是由這些世襲的旗人組成的，而這些人又根據他們與皇家的關係被分為兩類，一類侍衛宮中，另一類駐防宮外。前者專為皇室、王公效力，後者則可隨意服務於軍隊或官署衙門。事實上，所有成年的滿族男子都會被編入八旗，不是效力於軍中，就是供職於官府。上三旗子弟不論是否在公門任職，都能領取供養，而下五旗子弟則需實際供職於現役或後備役，才能領取俸祿。
以上是清軍的大致情況。在京師及易發戰亂的地區，這支軍事力量是皇室主要的倚靠。在這些區域，八旗官兵還有一些勇與德的名聲。在內地諸省，八旗軍則是統治階級的獨立駐軍，分別聽從各自統領的指揮，一旦發現總督在其所駐省城謀反的苗頭，便會立即取締或鎮壓，但其力量不足以應付戰亂。這些地區的旗人「雖有個榮耀的虛名，實際上不過是一群囚徒，被禁錮在城牆之內，周圍全是敵視的目光。他們除了自己的母語，還要另外學習當地的方言，否則去大街上買棵白菜都買不成；而韃靼將軍們雖然享有高於漢人總督的地位，卻被輕蔑地稱為『老古董』或『醉鬼』」。不過，這段引文的作者帕克自己也承認，這種說法需要加以修正，優秀的韃靼將領和勇武的將士也還是有的，但他還是認為，自己的描述大體上是真實的。
我們說旗營無能，實際上並不誇張，他們作戰能力差，防禦也並不盡如人意，1853年太平軍攻占江寧時，滿人的所作所為就是旗營墮落的最好證據。當時江寧府領取朝廷俸祿的官兵共5106人，由此可推測，當地成年人口共2—3萬人。太平軍在外城發起猛攻，漢人的官兵還多少作了些抵抗，攻下外城後，太平軍便長驅直入，直攻內城的滿人。密迪樂曾對這次進攻作過這樣的記載：
滿人必須為所有他們所看重的東西而戰，比如一向善待他們的皇室，比如他們民族的榮耀，比如他們自己和妻兒的性命。他們都清楚，天王洪秀全已經發話，稱自己最重要的使命就是除掉他們。所以，按照常理，就算只為自保，他也該作一下困獸之鬥，然而事實上他們竟完全放棄了抵抗，好像在太平軍勢如破竹的進攻和根深蒂固的仇恨面前，旗人們已經喪失了理智、力量和血性；他們撲倒在地，高呼著「天王饒命」，向太平軍領袖們求饒，但是得到的回答是，不論老幼，無人可得赦免。
比起江寧，直隸旗人的表現也未見得能有多好。攻占江寧後，太平軍派了一支規模很小的部隊北上，他們抵達直隸省邊界的時候，皇帝只得派名將僧格林沁率領蒙古部隊火速救援天津。毫無疑問，如果旗人善戰，那麼直隸的旗營人數足以擊潰太平軍。然而，他們非但無力作戰，反而還將直隸省的財政收入消耗殆盡。威妥瑪曾對中國內地八旗官兵的薪俸和津貼做過詳細的統計，每年的總額達13785020兩白銀，如果再加上滿洲、伊犁和突厥，則將近1600萬兩。如果帕克的統計沒錯，那麼這個數字超過了太平天國運動前一年總收入的1/3，並至少占了年支出的一半。
再說漢人軍隊。我們很容易發現他們與八旗軍隊的一個很大的差異，漢人是自願參軍的，軍隊將士來自全國各地。軍官可以是滿人，也可以是漢人，但普通士兵都來自當地；全國18個省份，漢軍分布比較平均。如果我們誤認為它是中央軍，那就錯了。漢人軍隊的高級軍官確實系京師直接任命的，然而一經任命，軍官就可以全權指揮自己的人馬，形成獨立的武裝力量；但是由於制衡關係錯綜複雜，他們還是要依賴省內其他軍官和文官。這套體制與西方國家軍隊的指揮系統完全不一樣。
這支由漢人組成的武裝力量被稱為「綠營」，字面意思是「綠色的帳篷」。綠營的歷史始於清朝初期，那時候滿族人還在爭天下。與八旗軍一樣，綠營也以7500人為一個團，而它下轄的單位是否與旗營一致，我們不得而知，但這種可能性很大。據我們所知，順治帝定都北京時，至少有3個漢人軍隊在漢人將領的指揮下為他征戰，總人數不下15萬人。正如之前所述，後來這些官兵中有一部分被編入八旗，但多數還是在八旗之外，成立綠營軍的核心力量。追溯到清朝初年，共有4位漢軍降將助清有功，分封藩王，即吳三桂、耿仲明、尚可喜和孔有德。其封地分別位於雲南、廣東、福建和廣西，都在中國南部。
1673年，吳三桂與另外兩位在世的藩王在雲南、廣東和福建地區發起叛亂，形勢一度有利於三藩，整個西南地區，甚至部分北方地區都處於他們的控制之下，只是他們棋逢對手，他們要面對的是年輕但有雄才大略的康熙（1662—1722），一位註定會躋身中國最偉大的統治者之列的帝王。於是，叱吒風雲的吳三桂與一代雄主康熙之間展開了一場曠日持久的爭鬥。1678年，吳三桂在圍攻湖南永興時病故，這場叛亂才漸漸平息。但它帶來了重大的影響。自此以後，滿人就改變了漢人原來的官府設置，一省之內，文武官員權力分立，同一組官員中，又由不同級別的官員各自掌握權力。
△綠營，清朝國家常備兵之一。順治初年，清朝在統一全國過程中將收編的明軍及其他漢兵，參照明軍舊制，以營為基本單位進行組建，以綠旗為標誌，稱為綠營，又稱綠旗兵。全國綠營兵額總數時有增減，在咸豐以前有六十萬左右，較之八旗兵多三四倍。在清朝前期，尤其是在康熙初平定三藩之亂及在乾隆中葉以前的歷次戰爭中，綠營都曾起到重要作用。
在康熙和後來的歷代帝王治下，這種制度逐漸發展，各個省份的民事和軍事權力被分散到至少2到3個權力中心，最多的情況能分散到8到10處。總督和巡撫可以通過對地方財政的控制來間接操控省內的軍隊，但被直接置於其掌控之下的只有5000到6000名護衛。
韃靼將軍的駐地通常就是總督所在的省城，或在其附近。韃靼將軍統帥的人馬與總督大致相當，以達到制衡的目的，但韃靼將軍在京師的地位居於總督之上。與之類似，巡撫受各省最高軍事長官提督制約，提督控制著整個省份的軍事力量，在軍事等級上與巡撫相同。個別情況下，提督會駐紮在省城，但更常見的是在省內的另一大城市。這樣，督撫、韃靼將軍和提督就形成了三個互相獨立的指揮體系。
但實際上，連提督都覺得自己的權力被自己的下級，即總兵，也就是各地的主將所牽制。雖然總兵必須通過提督才能聯絡北京的兵部，而且在理論上必須聽命於提督，而事實上，與其說是聽命，不如說是被迫。總兵統帥的人馬都已形成獨立團體，駐紮在各地，要把他們調離駐地是非常困難的，因為他們多與同級別的文官來往，這個級別的文官稱為道台，即他們駐地的行政長官，而他們的兵力則分布在各大城鎮和商業中心的戰略要地。對於級別不高的文官來說，這種小規模的軍隊非常重要，一旦因集結需要而被調離駐地，如果遇到像1847到1850年間廣西盜匪蜂起那樣的情況，駐地官府就會陷入無防的困境，束手無策。因此，這些官府都很不願意讓軍隊離開駐地。
在地處中原的省份，綠營軍內還有其他問題。管理著大運河的漕運總督，也就是負責糧食運輸的官員，以及負責治理長江黃河的官員，手下都有一批人馬。
在康熙眼裡，這是一個非常理想的體系，但實際上，只有文武百官相安無事，這個體系才能正常運作，然而，這有悖於人的本性，各個指揮機構從來都不可能太平地共事。這局面其實是康熙故意造成的，其目的是防止這些機構相互勾結，向京師發難。從這個角度看，這個做法還是非常明智的。
所以綠營的戰鬥力也非常堪憂，只是比八旗好了一點點而已。遇到緊急情況，根本不能指望巡撫或提督能把各個駐地的軍隊集結到一起。指揮機構過於分散，充其量只能保衛一下京師和幾個重要的城市。綠營的駐防的能力比實戰能力要強很多。他們能防止其他官員發動兵變，比如提督或總兵發起暴動，總督的部隊可以鎮壓；或者農村地區發生小規模的叛亂，他們也可以出面平息。但是由於這些部隊很難集結到一起形成更強大的兵力，因此，一旦發生大規模暴動，綠營是幾乎指望不上的，除非再招募新兵。即使各個綠營部隊勉強集結，軍官之間也未必能默契配合。
步兵、騎兵和守兵人數的比例，各省不盡相同。但所有省份中，有十四個省的駐防兵馬比當地步兵和騎兵人數加起來還要多。1850年，綠營軍的總人數是：騎兵87100人，步兵194815人，守兵336404人，加起來共618319人。每個省的兵力分布如下：
從地位等級上來講，騎兵最高，士兵可通過部隊間的調動獲得升遷。
軍官的任用方式與文官一樣，步兵、騎兵和水師之間也並無差別。兵部考核是必經程序，武進士和三甲都是武舉過後獲得朝廷任命的，除此之外，軍官任職還有另外四個途徑：公爵以下，包括五品官階在內，其職位可世襲；軍官之子可因其父軍銜而獲得榮譽晉升，軍官之子可因其父為國捐軀而獲得榮譽晉升；低職位的人可因立功而獲得提拔。
但是獲得任職資格與實際任命是兩碼事。任命有三種方式。一定等級的軍官，尤其是從副軍校到副參領，通過常規渠道甄選出來的，會被派遣到各省等候缺位。在某些省份，由總督、巡撫或提督從現役軍人名單中舉薦升遷人員，實際上是論資排輩。在這些省份，通過這種途徑獲得提拔的軍官，在下一次升遷時就需要通過另一種途徑。第三種方式就是純粹根據功績來決定晉升人選。副參領以下的軍官可由一省最高軍政長官甄選，級別更高的則必須由京師根據這些軍官受到的舉薦來任命。對於參加過戰爭的軍官，升遷或允諾升遷則是對其戰場勇武表現的嘉獎。
武官的等級劃分與文官完全一樣，只是同一品級的武官比文官地位略低，因為身為武官僅代表此人具備武力，而非學識。下表羅列了各個等級武官的官銜、品級以及他所統領的人數：
我們縮小一下範圍，僅細說兩廣，也就是太平天國運動興起的地方。兩省加起來共有14個師，兵力分布在142個軍營，共有騎兵3688人，步兵30330人，守兵55421人；然而由於營地數量頗多，平均每個軍營的騎兵數量不過240人，步兵和守兵不過390人。這些兵力不足650人的小營在兩廣的分布非常分散，實際上根本無法調動，充其量不過是地方安保力量而已，所以造反勢力在山間鄉野能夠潛滋暗長，也不足為奇了。
這種兵力部署的弊端，在軍情告急、需要大規模兵力集結的時候便暴露無遺。軍官不願放走手中那點少得可憐的人馬，而他們的上級則一心想避免因招集援軍或填補缺位而產生的巨額開支。地方官員們想保住官帽是不容易的，因此他們會想盡辦法隱瞞動亂情形不報，或者買通叛亂者，又或者說服他們轉移到別的地區，這樣便可一時瞞過巡撫，直到事態失控。與之類似，巡撫也存在僥倖心理，希望造反團伙被粉碎，或被驅趕出本省，流竄到別的轄區去，所以他們也會向京師隱瞞事態的嚴重性。
官員之所以會瞞報，是因為他們擔心自己會因失職而被罷免，畢竟動亂就是在他們的眼皮底下發生的，此外他們也不想看到自己的錢打水漂。文武官員能得到官位都是花了重金的，通常他們會把這筆錢當成一種必要的投資，以確保自己在任期間有利可圖。因為突發動亂遭到廢黜或開支浩繁都會對他們的經濟狀況造成打擊，有時甚至會帶來無可彌補的後果。
行伍之中最為常用的貪污手段，就是向省級官府索要全部人馬的俸祿和津貼，而實際上只保留一部分兵力，同時將在役人員的薪俸削減到最低。因此，步兵、騎兵和守兵人數長年缺損，而且其中多數是老弱病殘。一旦閱兵將近，或因其他原因需要大規模調集兵力，軍隊便臨時招募農村青壯年充數。這些人沒有接受過什麼訓練，就作為戰鬥力量加入了軍隊。言官們紛紛進諫，痛陳清軍不敵太平軍和洋人的種種理由，諸如：首先，朝廷兵力不足，軍官僅向上級匯報兵馬人數，卻並不上報名冊，以致上級無法核實，致使朝廷為那些根本不存在的士兵支付俸祿。其次，軍營疏於練兵，致使實際存在的兵力根本無法應付實戰。第三，軍官把士兵當做僕役，竊取其應得的俸祿，致使士兵與盜匪勾結。第四，兵員常常從流浪者中招募，這樣做的後果與竊取士兵俸祿無甚差別，至少會讓軍隊更加無能。更有甚者，不少士兵由於缺乏訓練，不會使用弓箭火器，或者單純出於怯懦，往往臨陣脫逃。此外，還有人雇替身入伍的，這些人更是無心留在軍營，一旦找到機會便會逃脫。
毫不誇張地說，這情形已是一片黯淡了。清軍的致命弱點已在抗英戰爭中暴露無遺，朝廷並未採取任何明顯措施來改善體制上的缺陷。就連1839—1842年間廣東臨時招募以擴充兵力的兵員也被遣散了，這樣一來，清軍根本敵不過雖裝備落後但是訓練有素的太平軍。即便朝廷派了欽差大臣親赴前線（但欽差大臣無權徵收稅賦，缺乏關鍵的掌權要素），或是令韃靼將軍親自從廣東趕去戰場，依然於事無補。朝廷需要的是一支全新的軍隊，而這項使命，便是由曾國藩來完成的。
第二節 民事
清朝軍事力量不足以應對危機，而民政部門也好不到哪裡去，因為清朝的衙門架構也遵循著與軍事組織相同的原則，即分散權力，反對集權。
在京城，掌握行政大權的主要有兩個機構。內閣在明朝居中樞地位，到了清朝則居兩者之次，演變為皇家的秘書處，共設4名大學士，兩滿兩漢，2名協辦大學士，一滿一漢，另有10名學士。舉國上下大小事務都由內閣一應掌控，皇帝則通過內閣與下屬機構接觸。
內閣之上是軍機處。軍機處原本作為軍事議事機構設立的，後來逐漸發展為皇帝私人的秘書班子，其權力凌駕於內閣之上，每天清晨4點到6點，軍機處都需要召開例會商討國務。軍機處通常有5名軍機大臣，都是由其他衙門的官員兼任。軍機處是皇帝掌握下的中樞權力機關，而內閣則成了一個傳旨辦事的機構。
清代承前朝官制，設六部，各部兩名尚書，四名侍郎，滿漢各半。戶部、兵部和刑部還另有專人管部。六部分別為：吏部，下設4司，主管全國上下的文職官員；戶部，下設14司，掌管地方官署和財政事務；禮部，下設4司，另轄屬衙教坊司；兵部，下設4司，掌管軍務，直到19世紀末，還管理著水師和郵驛；刑部，與都察院和大理寺協作，覆核各省份案件的審理結果。工部，下設4司，掌管全國的營造工程。
除上述六部外，另有專門的佐理機構必須提及。一個是理藩院（譯者註：前身為蒙古衙門），最初是專為處理清廷與蒙古的關係而設立的。理藩院架構與六部類似，但主管官長只有一位。在主管邦交事務的獨立機構成立之前，除蒙古、回族和邊境朝貢國事務之外，對俄事務也由理藩院主理。
△鴉片戰爭以前的清朝主要職官隸屬簡表
另一個機構就是都察院。它與刑部及大理寺共同覆核刑案，主持審判。但它更重要的職責是監督京師及各省份官員的言行。如官員有失，則由都察院向皇帝奏裁，有瀆職或貪腐行為的官員隨時都有被降職或罷黜的可能。各種革除弊政的進諫也是由都察院主導的。
與英法聯軍交戰失敗後，清廷開始感覺到需要有一個機構專門管理邦交。迫於門戶開放的壓力，朝廷專門設立了一個部院，而不是一個司，去主管外務，這就是總理衙門。總理衙門最初有10名大臣，一般都是由各部院正副職官員署理，包括軍機大臣。直隸總督和兩江總督就曾兼任總理衙門通商大臣。
如此一來，各部院權力並非集中在一人手裡，六部、內閣、軍機處都有人分管。雖然實權還是很有可能落到為數不多的幾人手中，但至少在理論上，權力是非常分散的。總的來說，這個龐大的國家機器似乎運作得非常順利。
各省的衙門設置似乎也承襲了前朝的做法，只是稍加調整而已。滿族統治者們吸取了蒙古人的失敗教訓，不再企圖直接施政，而是選擇與漢人合作或藉助漢人的力量來實現統治。明朝全國共有15個省，清朝時增加到了18個，原先的陝西省被劃分成陝西和甘肅，原先的江南省被劃分成江蘇和安徽，原先的湖廣被劃分為湖北和湖南，但這些一分為二的省份又依然由同一個總督管轄，這又在一定程度上延續了這些地區的統一性。關東地區也被劃分為三個省份，但當時的劃分是出於軍事目的。直到1876年，奉天才開始實行新的行政制度，成為東北地區第一個與內地行省統一制度的地區。
清朝18個省份，共設8名總督，16名巡撫。8名總督分管：1.直隸；2.兩江，由江蘇、江西和安徽組成——兩江的名稱在江南省一分為二前就已存在了；3.兩廣，廣東和廣西；4.湖廣，湖北和湖南；5.四川；6.閩浙，福建和浙江；7.陝甘，陝西和甘肅；8.雲貴，雲南和貴州。直隸和四川直接由總督管轄，而山東、陝西和河南則不設總督，由巡撫管轄。
督撫通常都有加銜，掛兵部尚書兼都察院副都御史銜。督撫掌握著一省的最高行政權力，同時又有兵權。鴉片戰爭前，在與英法聯軍的交戰中，督撫有時要受一位特殊官員的領導，這位官員叫做欽差大臣。欽差大臣在他所駐省份沒有行政權力，但他直接代表皇帝，地位在督撫之上。有時督撫本人也會被額外授予欽差的頭銜以鞏固其地位——這種現象在太平軍動亂時期非常常見。
△總理各國事務衙門，簡稱「總理衙門」「總署」「譯署」，為清政府辦洋務及外交事務而特設的中央機構，於1861年由咸豐帝批准成立。總理衙門存在了40年，直到光緒二十七年（公元1901年），據清政府與列強簽訂的《辛丑條約》第12款規定，改為外務部，仍位列六部之上。
各省份衙門的職能由民事和軍事兩套班子執行。這兩套班子為大批候補官員提供了職位。這些官員都已通過了常規的任職考核，其中還有不少人已經為獲取提名交了費用，因而被授予知縣、知府甚至道員，並被派往各省需次。但是他們當中有許多人要等上好幾個月甚至好幾年才能正式任職。督撫就在這些候補官員中招募下屬，挑選自己的布政使。民生諸事主要由督撫負責，而軍務則另有專門部門負責。
總督下一級是巡撫，授加兵部侍郎銜，兼都察院右副都御史銜。巡撫的實際職能很難與總督區分開來。當一省之內同時有總督和巡撫駐節，他們明顯不會將彼此看作上下級，更多的是以正副職的關係相處。與總督一樣，巡撫也手握著生殺大權；刑案需經巡撫審核，下級官員需要巡撫監督，下級想與京師取得聯繫，必須通過巡撫，巡撫可與總督一起或單獨向皇帝上奏。
上面我們已經提到過韃靼將軍，在某些省份，同時有韃靼將軍和督撫駐節，這種情況下，這三名官員就組成了一個特殊的省級議會，共同討論本省行政事務，也可召下級官員參與商討。
這些最高級別的官員之下一般有3到4名省級官員，分別是布政使、按察使、督糧道、鹽法道，這些官員也在省城駐節。
布政使相當於巡撫副職，若巡撫臨時缺位，布政使可暫時代管巡撫官印。明朝初年，布政使主管各類民政事務，但到了清朝則主要負責掌管一省財政了。
按察使主管一省刑名，審核地方刑案裁決，並與布政使共同負責民政事務。然而，因為只有督撫才能向皇帝上書，所以他們決定著自己轄區內的一切任免事務，只是在形式上徵求布政使和按察使的意見而已。常規事務一般都是由這兩名官員向督撫提議。因此，說這四名官員便可包攬一省衙門的全部職能也不為過，他們全權掌控著執法權、立法權、司法權和審議權。事實上，他們四人就能組成一個衙門。
各地皆需徵收鹽稅，因此各省皆設鹽法道。鹽法道的主要職責不在地區的管理，而在財政。
全國共有12個省份設督糧道，督糧道負責徵收糧食稅，上繳京師。在其他省份，這項工作由布政使負責。
此外，品級較高的省級官員中還有一位重要人物，就是提督學政。提督學政主管一省教育科舉，主持各省科考，科考在省城進行，朝廷會欽派考官協助。
帕克曾說過，每個省份各自獨立，「與其他地區互不依賴，當然，貧窮省份向富裕省份催討朝廷『撥款』的除外。每個省份都有自己的陸軍、水師、賦稅系統和風俗。只有在進行食鹽交易或遇到與水師有關的事務時，不同的省份才需要在朝廷輕微的調控下互相作出一點讓步。其情形下，各省督撫相互掣肘，如若不同省份恰好牽涉同一問題，則督撫們達成初步共識後，再一起向皇帝或六部稟報」。然而出於邦交需求，又因為需要水師，19世紀末，各地區的團結比太平軍動亂時期要好得多。
雖然各省相互獨立，但官員還是要受到監督。一方面，朝廷派來的人會默默地監督著省內高官的舉動，而這些高官也會用同樣的方式監督著下屬。另一方面，省城和其他較大城市的士紳階層會藉助村鄉的民間組織來防止官員獨斷專行，魚肉百姓。縣級或以上的官員都不能在本省上任，這一規定是為了防止地方官員和民眾勾結，危害朝廷，事實上也確實起到了一定作用，但也導致衙門內部出現與軍營同樣的弊端，那就是缺乏團結，軟弱無力，一旦碰到大範圍的動亂，全國的資源很難集中，無法為前線提供補給。
一省之下通常有6個單位，其中一個是功能意義上的劃分，其餘屬於地域劃分：1.道，主要是為了行使政府職能；2.府；3.直隸廳；4.直隸州；5.州；6.府下轄的縣或直隸州下轄的縣。下圖也許能將它們的關係解釋清楚：
主管道的官員稱為「道台」。道台對兩個或若干個府有一定的管轄權，同時在其職權範圍內還可以調動一定的兵力，因此道台又稱兵備道。如果道台在口岸坐鎮，那麼海關通常就由其掌控，這時，道台又被稱為「海關監督」，其品級通常與外國領事掛鉤，如果當地沒有專門處理外務的機構，道台便肩負起外事管理的職責，而重大事件需經督撫審核。
府這一行政區域的最高官員稱「知府」。知府的職能定義並不明確，但他有一定的司法審核權。或許可以把知府理解為一個監管職位，他同時也是建立省級官員和州縣官員之間的聯絡關係的角色。
廳或直隸廳的長官叫作同知。一府副職或其他一些特殊的職位也使用相同的官名，其中有些官員手握兵權，有些負責水陸交通，還有些則被派駐到某些原始部落聚居的地方。與直隸廳平級的是直隸州，而散州與縣雖名稱不同，但在行政區劃上的級別是相同的。
朝廷命官當中，州縣長官是級別最低的，而只有他們才是直接與普通百姓接觸，處理日常瑣事的人。州縣長官既是朝廷中堅分子，又是其所轄地區的核心人物——他們是最低級別的朝廷命官，也是百姓的「父母官」。在提到縣的時候，帕克教授很好地總結了知州知縣們的職責：「民刑諸事，無分巨細，皆在其管轄之下；另需行牢頭、仵作、巡檢、縣試主考、稅吏、主簿、巡捕、主祭之職，凡此種種，不一而足，因此百姓常稱其為『父母官』。」
至於這些官員是如何得到官位的，我們在這裡沒法一一細說。總之買官是一種常見的手段。曾國藩曾在一封信中提到，自己的一個朋友花了7000吊錢買了個知縣，8000吊錢買了個知州。按照常理，只有通過科舉才有資格為官。知縣手下有四名官員，分管政務、文書、稽查賦稅和秩序維護。這四名官員手下的爪牙稱為衙役，不幸落到他們手中的人就沒有好日子過了。
一個縣的收入主要來源於賦稅及行政司法收入，在這個過程中，衙門就有機會謀取一些不義之財，比如「審訊、發放特許、批文、鄉紳送禮、土地買賣、郵驛、官糧存放和供應」等等。
雖然縣衙是一個縣的管理機構，但實際權力大部分都在當地人，或者更確切地說，是在當地鄉紳手中。鄉村巡防工作由「團總」或「練總」負責，治安工作倚仗的就是「地保」或「保正」。這些人並非官吏，只是平民百姓，但對當地衙門來說至關重要。他們會儘量不讓事情鬧到官府，諸如傷害、錢財糾紛、絕婚等事務，他們會儘量通過民間調解私下解決。通過與其他鄉村頭目聯手，地保能代行地方衙門的一些微小職能。所以，地保固然能帶來不少好處，但若他本人行為底線不高，那麼他帶來的負面影響也相當大。他很有可能會利用自己的地位行敲詐勒索、徇私舞弊之事。地保是百姓和官府之間的紐帶，毫無疑問，整個中國歷史的長河中，他們的存在很大程度上防止了暴政的發生，有效地保護了百姓的利益，使其不至受到太大的侵害。
這樣的描述也許能讓我們更好地理解要調集一個省的資源去鎮壓暴動有多麼困難。各省督撫相互獨立，但同時又都處在監視之下。類似的，省城也只能通過府對各州縣進行微不足道的控制。全國上下權力分散，掌權的人又不容許自己的權力受到干涉，於是收回權力成了上級對付下級的主要武器。州縣之間不願配合，除非迂迴地通過省城來實現合作，各個知縣或知府之間幾乎沒有直接的交流。百姓鄰里之間的日常瑣事，通常不經官府出面就自行解決了，而所有的官員也都遵循著這一古已有之的慣例，限制著自己的行為。這種為分散權力、保護皇權而設置的衙門架構在太平盛世運行得可謂有條不紊，但是，在這樣的架構下，協作與聯合很難實現，因此，一遇到戰亂，這個體系便立刻榱崩棟折了。