新美國 · 第7章　新議題

詹姆斯·艾伯拉姆·加菲爾德總統還沒有會見國會成員就去世了。這是美國的第四十七屆國會，是1880年與他一起當選的國會。但生前他預見到了自己會在1875年後第一次參與政黨事務。在1874年的選舉中，尤里西斯·辛普森·格蘭特失去了對眾議院的控制，眾議院轉而為民主黨人所控制，印第安納州的邁克爾·克勞福德·克爾則取代了詹姆斯·吉萊斯皮·布萊恩成為眾議院議長。1876年，邁克爾·克勞福德·克爾去世，賓夕法尼亞州的塞繆爾·傑克遜·蘭德爾繼任眾議院議長之位，歷經了兩屆國會。其中，在他經歷的第二屆國會，也就是美國第四十六屆國會，他的黨派民主黨也控制了參議院。在一些重要的事務上，參議院、眾議院和總統之間很難達成一致意見。在經費問題上，他們同樣難以達成一致。1880年選舉過後，所有的共和黨人都與詹姆斯·吉萊斯皮·布萊恩的夫人有同樣的感觸。她寫道：「你們意識到了嗎？眾議院在共和黨的控制下，而參議院在票數持平時，也會將決定性的一票交給共和黨的副總統。可見，贏得勝利並站在強者一方的人占盡優勢！」 邁克爾·克勞福德·克爾 塞繆爾·傑克遜·蘭德爾 新一屆的國會成立之後，塞繆爾·傑克遜·蘭德爾不再是議長，轉而成了少數派的領袖。俄亥俄州的約瑟夫·沃倫·凱弗接替了議長之位，擁有大多數共和黨人的支持。在參議院，詹姆斯·吉萊斯皮·布萊恩夫人的預言全部應驗，切斯特·艾倫·阿瑟意料之外地成為總統，卻使參議院失去了副總統。隨後，參議院由兩個獨立人士控制。「從美國最高法院走到政界」的大衛·戴維斯法官雖然當選為民主黨監選員，卻與共和黨投票一致。弗吉尼亞州的威廉·馬洪是愛爾蘭人也是前邦聯成員，自稱「重新調整者」，與政府投票一致。這兩人使通過國會執行黨派政策成為可能。 約瑟夫·沃倫·凱弗 1881年國會會議結束不久，切斯特·艾倫·阿瑟總統對內閣進行重組，允許詹姆斯·艾伯拉姆·加菲爾德的支持者辭職，並讓自己堅定派的支持者繼任。新任國務卿弗雷德里克·西奧多·弗里林海森接手了詹姆斯·吉萊斯皮·布萊恩的政策，但執行不力。他繼承了詹姆斯·吉萊斯皮·布萊恩修建美洲運河的宏偉藍圖，並盡力擴大美國在歐洲的影響力，還安排詹姆斯·拉塞爾·洛威爾在英國為愛爾蘭裔美國人的利益奔波——對地方自治的強烈願望讓他們陷入了與英國警方的糾葛之中。他沒有採用南美政策，取消了泛美會議發出的邀請，也沒有插手智利戰爭。儘管詹姆斯·吉萊斯皮·布萊恩對此表示抗議，認為此舉使美國蒙羞，但並沒有起到作用。 切斯特·艾倫·阿瑟總統聽取了堅定派的建議，共和黨其他派別開始擔憂切斯特·艾倫·阿瑟總統領導的政府是一屆分肥者的政府。切斯特·艾倫·阿瑟總統總統發出的第一份咨文減輕了他們的擔憂，因為這份咨文是針對差強人意的文官制度以及管理官員開除與任命的考績制度的。切斯特·艾倫·阿瑟總統承諾將以超過改革者要求的力度實施改革措施。1883年1月，他簽署了關於文官制度改革的法案。 在四屆政府中，利用公職達到黨派目的的行為都被兩黨中的獨立人士視作醜聞。19世紀70年代，一連串背叛人民信任的官員名單曝光，改革者們意識到政府的無能與分肥制已經威脅到整個美國的命運。1880年，在共和黨代表大會上，一個代表在對一條關於文官制度的政治綱領條款投票表決時，憤怒地大聲說道：「總統閣下，德克薩斯州受夠了這種文官制度……我們並不是為民主黨提供官職的……如果可以，贏得這場較量之後，我們要將這些職位給那些有資格接受它們的人。現在我們到底在做什麼？」改革者們已逐漸習慣「實用」政治的倡導者以沉默或直言不諱的方式做出的抵抗。 切斯特·艾倫·阿瑟宣誓就職 切斯特·艾倫·阿瑟與詹姆斯·艾伯拉姆·加菲爾德總統的內閣成員 美國文官的歷史可以分為以下三個時期：1829年之前、1829年到1865年以及1865年到1883年。在第一個時期，文官通常被當作永久官員來對待，很少有文官因為黨派原因被開除，正如托馬斯·傑斐遜曾發出的悲嘆：「除極少數人去世外，沒有人會辭職。」官職的授予往往基於一個人過去所做的貢獻，沒有人會覺得開除一個官員需要經過新任總統的許可。 1880年的共和黨代表大會，代表們抵達芝加哥 1829年，安德魯·傑克遜總統實施了一項新舉措。在他當選後，美國爆發政治革命。在這場革命中，他的支持者們認為美國共和黨已經開始走向腐敗。將在任者從其職位上趕走是一個關乎信仰與承諾的問題。垂涎這些職位的愛國者們蜂擁而至。安德魯·傑克遜總統的顧問們，包括來自紐約州和賓夕法尼亞州的顧問在內，已經了解為未來的公共事業保留職務之道。民主黨提倡職務輪流制，並且已經開始實施，但很容易妥協於「戰利品屬於勝利者」的堅持。 安德魯·傑克遜 安德魯·傑克遜總統之後的每一任總統都利用職位達到黨派目的，極少有人會在理論層面提出反對意見。當時的美國政府還比較簡單，這樣的習慣還沒有造成太大的破壞。分肥制沒有進入陸軍和海軍部門，因為這兩個部門的大部分職位都有較高的技術要求。在其他部門，絕大部分官員都是沒有什麼從政經驗的文人。他們的職務很容易就被同他們一樣缺乏經驗的人所替代，所以經常會有一些熟悉業務的職員留下來指導新職員入職。通常，各部門在總統會見國會成員之前就已經投入他們原有的工作中了。 在利用官職方面，林肯總統與他的繼任者們並沒有什麼不同。他准許政府成員大換血，但實際上當時這一工作已經完成。為了排除政府部門中的南方人，他不得不大範圍地任命新官員。在他手中，任免權成了聯邦政府一個額外的有力武器，激勵著國會的領袖們，同時打擊了墮落者。1864年的選舉中，聯邦黨執掌政府所有部門，有望在接下來的四年中完成對公職的徹底控制。直到林肯總統去世，一位田納西州的民主黨人才得以進入白宮。 從理論上來說，有關文官制度改革的討論始於1865年左右，當時，參議院認識到出於黨派考慮而開除公職帶來的惡果。安德魯·約翰遜總統想要利用戰利品達到自己的目的，因而反對國會中共和黨激進派的主張。改革者們曾一度保持著這種不公正的慣例。共和黨開始做出臨時的職位變動。1866年，文官制度委員會成立。在執政早期，尤里西斯·辛普森·格蘭特總統宣布繼續將官職作為戰利品分配出去。 1871年，國會撥款二萬五千美元用於文官制度改革試驗。尤里西斯·辛普森·格蘭特總統把這一任務交給了新制度改革的領袖喬治·威廉·科爾蒂斯。文官制度委員會與美國當時的政治主流相左。後來的事件表明，在關鍵情況下，尤里西斯·辛普森·格蘭特總統並不支持它。所以，經過短時間的試驗之後，國會放棄了這個委員會。要求改革的聲音有增無減，1872年，得到了獨立人士，也就是共和黨自由派的支持。此後，這些人威脅到了共和黨的團結。卡爾·克里斯汀·舒爾茨、埃德溫·勞倫斯·戈德金和喬治·威廉·科爾蒂斯是共和黨自由派公認的領袖。1872年和1876年，他們力勸兩大政黨對文官制度改革做出基本承諾並寫進政治綱領。拉瑟福德·伯查德·海斯總統的內政部長卡爾·克里斯汀·舒爾茨實現了他們的部分理想。1881年，共和黨自由派已經是一個公認的組織了，擁有明確且高效的無黨派原則，一個鮮有政客否認但也不支持的原則。 1881年，公眾開始關注文官制度改革問題。詹姆斯·艾伯拉姆·加菲爾德總統和羅斯科·康克林之間的矛盾不僅引發了對總統和參議院任免權問題的討論，也引發了對利用公職謀求政治機器[1]支持的討論。如果郵政部門的官員們有足夠的經驗和能力，在星標路線的調查中被揭發的欺詐行為可能根本不會發生。詹姆斯·艾伯拉姆·加菲爾德總統遭到求官失意者的暗殺，進一步說明了改革的必要性。而這段時期發生的事件共同助推了《文官制度法案》的通過，比支持者們預想的還要早。 喬治·威廉·科爾蒂斯 1881年，切斯特·艾倫·阿瑟總統建議對文官制度進行改革。經歷了1882年秋季的選舉之後，在1882年到1883年間，共和黨召開會議開啟了文官制度改革的立法進程。多爾曼·布里奇曼·伊頓是其中的一位改革領袖，也是美國文官制度委員會的首任主席。他起草了文官制度改革的法案，國會對此並無異議。痛恨改革的人也清楚，一味地反對並不是明智的做法。1883年，一個只包含三個委員的委員會成立了，主要負責文官職務分級，並制訂相關規定，進行一系列的審查工作。從政治中脫離出來的文官職務經過分級之後，從1884年的一萬三千七百八十個職位增加到1896年的八萬七千零四十四個，1911年，增加到二十二萬七千六百五十七個。這個數字在每屆總統任期的最後增長得最為迅速，因為即將離任的總統們把他們曾經擔任過的職務也加了進來。很多反對者也對文官制度改革提出了建設性意見。 切斯特·艾倫·阿瑟總統在促成和執行《文官制度法案》方面做得比改革者們預期的還要好。他依法對星標路線案進行審判，甚至在涉及他堅定派支持者時也能保持公正。 1882年，在切斯特·艾倫·阿瑟總統的支持下，國會對關稅進行改革。這一年，無論是共和黨還是民主黨都沒能得到明確的關稅管理權。實際上，大多數共和黨人對目前的關稅制度基本滿意，但多數民主黨人卻主張修訂關稅和關稅納入財政收入。上一次總體修訂關稅制度已經是十八年前的事。那時起，一些無法預料的情況逐漸出現，這一趨勢意味著美國需要再次調整關稅了，一部分公民的利益也將因此受到影響。1865年到1875年期間，通過財政重建，美國保護性關稅的實際稅率得到了提高，超過了支持者的預期。 總統任上的切斯特·艾倫·阿瑟 1865年，美國財政收入達到了三億二千二百萬美元，主要來自關稅和國內稅收，遠遠超過了財政部在和平時期的需要。這兩種稅收之間存在關聯：國內稅收增長必然導致關稅增長，以免美國製造業承擔太大的壓力。美國一貫主張保護本國貿易，也從未停止尋找特殊利益的腳步，但戰時稅收的主要目的還是增加財政收入。 國會希望減輕賦稅以緩和緊張形勢，卻發現每次減輕關稅都會刺激與之利益相關的製造商們，每次減輕國內稅收則會得到公眾的歡迎。本著最小阻力原則，1870年，大多數國內稅都被取消，僅剩關稅仍居高不下，比貿易保護者的要求還高。大部分的關稅稅率一直保持與國內收入稅持平。但後者被取消無意間形成了一種貿易保護。這是意料之外的，但仍然在可接受的範圍之內。關稅政策的一些具體條款依據特別法進行了修訂。1872年，美國關稅穩步下降了百分之十。在1873年的恐慌中，美國財政收入減少，國會為此擔憂。1875年，減少的百分之十又漲了回來。1882年，美國的稅率基本保持在1865年的水平。意外得到保護的行業為此慶幸。經營者們不曾想過稅收的總體下降竟帶來這樣的好處。 19世紀70年代，美國斷斷續續進行著關稅制度改革，但因為很少有人能依據原則保護關稅，所以改革並沒能影響到整個社會。關稅問題不是一個政治議題。為了對抗共和黨和那些與政治圈鮮有交集的理論家與經濟學家，部分民主黨人對關稅政策持反對態度。1868年後，美國開始出現自由貿易組織。其目的並不是形成真正的自由貿易，而是減輕貿易保護以及建立合理的稅率。埃德溫·勞倫斯·戈德金、卡爾·克里斯汀·舒爾茨、來自耶魯大學的威廉·格雷厄姆·薩姆納、大衛·艾姆斯·威爾斯和亨利·德馬雷斯特·勞埃德到處宣傳將關稅納入財政收入的理論。1875年，大衛·艾姆斯·威爾斯就「自由貿易的信條」在《亞特蘭大月刊》上撰文，確信自己找到了1876年的議題。在接下來的兩屆選舉中，沒有任何一個政黨提到這一議題。1880年，關稅問題只是為難溫菲爾德·斯科特·漢考克的手段，就連詹姆斯·艾伯拉姆·加菲爾德總統的就職演講也未曾提及關稅問題。 1882年到1883年，關稅制度修訂的方向與財政收入和支出息息相關。隨著新繁榮時期的到來，美國財政收入的增長超過了國會的支出。1879年，美國出現少量財政盈餘。1880年，美國財政盈餘達六千八百萬美元；1881年，達到一億零一百萬美元；1882年，達到一億四千五百萬美元；1883年，達到一億三千二百萬美元。財政盈餘必然導致浪費現象的出現，也擾亂了通貨秩序。如果財政盈餘留在國庫，數百萬美元將從流通中退出，從而引起通貨緊縮；如果用來購買或償還債券，因為債券歸銀行所有，則會造成國家銀行通貨緊縮。如果沒有新的用途出現，這些盈餘就無用武之地。於是，要求增加津貼的聲音越來越多，公共工程也毫無理由地大量增加。 政治漫畫：溫菲爾德·斯科特·漢考克在1880年的關稅問題上損害了北方工人的利益，這也成了政敵故意刁難他的手段 公共工程投入上的浪費現象使切斯特·艾倫·阿瑟總統開始宣傳減少稅收的必要性。每年都會有關於《河流與港口法案》項目的支出。1870年，這一支出達到三百九十萬美元，1880年，則高達八百九十萬美元。1882年，因為貪婪的政客相互勾結，該法案的相關支出竟高達一千八百萬美元。切斯特·艾倫·阿瑟總統指責《河流與港口法案》不合理且不合憲法，1882年8月，他否決了該法案，但他的否決並沒有起作用。1882年11月，共和黨失去了對眾議院的控制，它的失敗被認為是對切斯特·艾倫·阿瑟總統行為的無罪辯護。馬薩諸塞州和賓夕法尼亞州選出了民主黨州長，而在紐約州、康乃狄克州、新澤西州和印第安納州，評論家們紛紛預測共和黨是否就此走向滅亡。有一點可以確定，即因為控制權分流，政黨議案不可能在下一屆國會中通過。這一點激勵著共和黨儘可能去實施這些法案。1883年初，《文官制度法案》獲得通過，就在同一天，眾議院開始考慮新的關稅政策問題。 1881年，切斯特·艾倫·阿瑟總統極力主張降低稅收和修訂關稅制度。1882年5月，國會成立專門委員會針對需要做出的變動展開調研。在1882年的整個夏天，該委員會都在開會討論此事。委員們來到美國東部的各個製造業中心，廣泛聽取製造商的意見。為嚴謹起見，該委員會既包括了解羊養殖戶與羊毛製品製造商需求的委員以及熟悉鋼鐵業和糖業的委員，也包含懂得行政管理的專家。反對者們卻認為該委員會一開始就是以貿易保護為出發點。該委員會早就認識到美國改革和降低關稅的必要，認為美國迫切需要堅持貿易保護的基本思想。1882年12月，它將計劃書遞交眾議院審議，要求通過相關法案將關稅稅率降低至少百分之二十。在此基礎上，1883年1月16日，籌款委員會提出法案，進入辯論程序，一直持續到1883年2月20日。後來，參議院通過另一項相關法案，導致眾議院廢除該法案。 在此之前，《參議院法案》就以《國內稅收法案》修訂案的形式遞交參議院。1883年2月20日，在來自羅德島州的參議員納爾遜·威爾瑪斯·奧爾德里奇的領導下，該法案獲得通過，一周後遞交眾議院審議。會上，新法案取代了《參議院法案》。兩院匆忙做出決定以保證在1883年3月3日得到切斯特·艾倫·阿瑟總統的簽字確認。 納爾遜·威爾瑪斯·奧爾德里奇 1883年，關稅政策沒能滿足改革的需要。關於關稅政策的辯論則顯示出關稅政策構建的困境。針對貿易保護政策的理論問題，國會分成了兩個不同的陣營，兩黨之中都有激進貿易保護主義者和主張關稅納入財政收入的人。主張關稅納入財政收入的一方讓事情變得更複雜，因為稅率的每次變動都可能影響財政部的聲譽。另外，出於經濟與財政的迫切需要，負責遊說議員的製造商團體不厭其煩地對議員們施加影響，以滿足對其所在行業有利的稅率需要。很少有國會議員能在利益面前做到絕對的不偏不倚，公平公正地制訂關稅制度的改革方案。很多人甚至對促進本地收益的欲望完全不加掩飾。1882年，無論是共和黨還是民主黨都沒有獲得關稅的決定權，但當法案變成法律進程中，共和黨領袖們明顯很樂意投票支持所有能令他們得到貿易保護的法案。減少稅收的願望破滅，而反對方的改革提案希望更加渺茫。《國家》評論道：「萬花筒變得只有一根頭髮絲兒那麼細了，色彩的變換也很少，但組成它的部分還是那麼多。」美國的關稅修訂至始至終都是對公眾信任的刻意背叛。一位民主黨領袖憤怒地說道：「（關稅政策）這根軸花了大量時間建立，廢除對紙牌徵收的國內稅，超出《聖經》要求徵收百分之二十的稅是關稅政策為自己加冕粉飾的最後一塊寶石。」 在整個關稅政策的辯論過程中，貿易保護主義者的理由最充分。他們聲稱自己改革關稅的目的是為了保護勞工的利益。歐洲的貧民勞工待遇不斷下降的情況被反覆拿來與美國勞工待遇上升的狀況對比。美國社會首次關注到這個需要安撫的階級。 南北戰爭之前的勞工問題主要集中在徵集足夠的勞工以應對因西部大量自由土地而引起的競爭。當時，勞工組織和罷工事件在公眾眼中並不是正常的社會現象。19世紀60年代，在鋼鐵、紡織以及其他機器生產領域，製造業的發展將越來越多的工人聯繫在一起。因為擁有共同的利益，工人群體作為一個階級出現在美國社會。在19世紀70年代的大蕭條時期，店鋪紛紛倒閉、工人工資不斷下降，罷工事件一觸即發。1877年左右的罷工事件極大地震驚了美國社會。社會並沒有引導勞工們罷工，勞工領袖也不知道如何把握罷工的度。如果罷工失去了度，就不可能留住公眾的同情心，也不可能獲得勝利。對勞工組織的反感情緒席捲了全美國，威脅到了勞工運動。 在眾多勞工組織中，勞工騎士團最不受歡迎。1869年成立的勞工騎士團是一個行業聯盟性質的秘密組織，擁有來自各個行業的勞工成員。工人一旦被解僱，幾乎都會進入一個秘密組織尋求庇護，使公眾感到困惑與恐懼。1882年，「莫利·馬奎爾社」的過激行為敗壞了所有勞工組織的名聲。在團長沃克曼·鮑德利的帶領下，勞工騎士團在整個組織中開展了一場公開的、積極的、針對勞動與監督法的學習活動。1881年成立、1886年接受重組的美國勞工聯合會給此項工作提供了援助，並與勞工騎士團一起說服公眾認可他們的工會主義原則。 勞工騎士團團長沃克曼·鮑德利 為應對社會上出現的種種紛亂，州立勞動部門如雨後春筍般出現。1868年，美國社會廣泛採納針對聯邦雇員的八小時工作制。1884年，美國內政部增添了勞工委員一職。切斯特·艾倫·阿瑟總統原本主張讓沃克曼·鮑德利擔任這一職位，但後來卻選擇了在政治宣傳中並不活躍的經濟學家卡羅爾·戴維森·賴特。在他的帶領下，美國勞動部的重要性與日俱增，勞動部的報告成了美國勞工問題的數據來源，1903年，勞動部順利併入美國商業與勞工部。 美國勞工聯合會的徽標 被沃克曼·鮑德利稱為「不滿大軍」的工人們要求接受教育和立法保護。1882年左右，他們開始將注意力轉移到階級鬥爭上來。初到美國的農民工因為遭受了剋扣工資的不公待遇，不久就開始有了階級意識。在遠西區，勞工反對勢力極為惡劣，那裡的外來者主要是華人。太平洋沿岸各州的華人比美國人更加節儉和勤勉。19世紀80年代，他們初飽受蹂躪，在美國許多地區都遭遇過暴力襲擊。1880年，一封偽造信讓詹姆斯·艾伯拉姆·加菲爾德總統的威信大打折扣，僅僅因為信的內容顯示他歡迎更多的華人來美國。儘管1880年美國曾立下條約保證平等對待華人，但美國國會迫於當時對華人施加迫害的美國人眾多，不得不對他們提出的《排華法》做出回應。切斯特·艾倫·阿瑟總統否決了第一個排華的法案，卻接受了第二個言辭沒有那麼激烈的法案。此後，美國的勞動力就基本都來自移民了。 在歐洲受到壓迫的人來美國尋找機會，這一觀念在美國根深蒂固。移民們在美國受到歡迎與同化。1864年，國會專門成立相關部門以鼓勵移民來美國，並保證他們的安全。移民的湧入總是在繁榮的年份增加，在蕭條時期減少。1878年之後，美國每年的移民人口不斷刷新記錄。西部的鐵路公司樂意讓移民使用他們的土地，而製造商們也歡迎他們到製造廠工作。移民人口總數從1879年的十七萬七千增長到了1882年的七十八萬八千，創造了19世紀美國移民人口之最。這些初來乍到的移民吸引了美國新聞界的關注，同時讓城市各慈善機構意識到自己的責任所在，各個工會也意識到要爭取移民成為會員。幾乎所有的移民都是生產者，而且大多數都是身強力壯的年輕人。美國的移民中來自英國的人數最多，其中愛爾蘭人大多定居在美國東部城市。其次是德國人，主要定居於芝加哥、聖路易斯。斯堪的納維亞人則大多在美國西北部地區的麥田裡勞作。 在勞工對投票權的呼籲下，1882年，國會為監督移民行為並且驅逐不受歡迎的移民做出相關規定。1885年，國會宣布禁止熟練合同工移民。當時的勞工運動通常比較勢利，僅僅為熟練工提供保護，卻忽視了一般工人的待遇。 關於《排華法案》的政治漫畫：山姆大叔（代表美國政府）將華人踢出美國。這幅漫畫是對美國民主、自由的最好諷刺 關於《排華法案》的政治漫畫：一名華人被禁止進入「自由金門」。告示上寫著「中國佬不得入內」 當時，各州還未出台關於工廠、僱主責任或是保護如婦女兒童等弱勢群體的法律，勞工與移民團體在某種程度上拓寬了經濟立法領域。勞工與移民團體也使美國政治局勢複雜化。南北戰爭時期，德國人與斯堪的納維亞人支持聯邦，據說是從比他們先到美國的同胞那裡吸收了共和黨的綱領與信仰。愛爾蘭人則基本都是民主黨。他們中唯一的共和黨領袖是詹姆斯·吉萊斯皮·布萊恩，擁有一大批愛爾蘭裔支持者。他與加利福尼亞州的愛爾蘭裔領袖丹尼斯·卡尼結有深交。作為美國國務卿，詹姆斯·吉萊斯皮·布萊恩維護了那些呼籲地方自治的愛爾蘭裔美國人的利益。他有幾個天主教徒的直系親屬。堅持修建美洲運河的主張為他爭取了很多有仇視英國傾向的支持者。 1876年和1880年的選舉結果顯示，這個時期兩黨幾乎勢均力敵，以至於任何輕微的受歡迎傾向或是意外事件都有可能在選舉中起到決定性作用。1884年，加入美國國籍的外國人突然變得重要起來，所有候選人都想要爭取他們的支持。競選活動不可能以舊的議題來開展，但文官制度改革、關稅政策或是勞工問題之中哪一個會成為新議題仍未可知。 * * * [1]19世紀後期，美國許多城市中盛行的一種准政治組織，由老闆或一小群人控制，負責為候選人籌措競選經費和徵集選票，一旦當選便以政府職位、公共資源的分配獎賞追隨者。