問學諫往錄 · 一七、是亦為政（二）·談憲政民主
在民國二十一年到三十七年當中，我發表過若干討論政治的文字。為數不多，但涉及的範圍頗廣。「立言」的宗旨在促進中國政治的現代化。我認定肇造民國孫中山先生的「民權主義」是政治現代化的最高原則，政府近年關於憲政的宣示是實行民權主義的正當途徑。軍閥餘毒是民主憲政的魔障，我們必須極力掃除、反對。一切不利於現代國家建設的錯誤觀點和不良風習，無論其存在於政府或社會裡面，我們要從速一一糾正。我這些文字不包含任何高深新奇的學理，但自問尚能針對現實，直言無隱。
我既充當大學政治系教授，討論政治問題是我的本分。就我記憶所及和照我手邊殘存的稿件看，憲政是我談論時事的主題，尤其在三十二年十一月十二日憲政實施協進會成立以後。（三十六年初成立的憲政實施促進會是另一組織。）協進會決定約請適當人士分區考察四川各地「基層民意機構」組織和運用的情形。川西區由成都耆紳黃肅方先生和我兩人負責考察。這項工作給予我實地觀察地方政治的機會，增加我討論憲政問題的興趣。
我對憲政一般性的討論可以三十二年刊載於「《中央日報》、《掃蕩報》合刊」以「和平奠基之年」為題的一篇時論為例。我認為一九四二年秋冬盟軍在地中海和太平洋戰區所發動的有力攻勢，使民主國集團的最後勝利有了完全把握。我們應當從速研討重建世界和平的方案。人類和平的維持固有待於合理平情的國際組織。這是我們必須研究的一個課題。同時我們不可忽略一個歷史的教訓：獨裁或專制政府統治的國家多迷信武力，實行民主政治的國家卻傾向於和平。因此我們要協助民主政治的推進。我們中國人當然要準備參加這項工作。我們要「循三民五權之遺教以施行全民參政之制度」，追步英美等民主先進之國，成為「世界上民主重鎮之一」。
民主政治不但有利於國際和平的維持，「政由民出」的制度更有助於國內康樂生活的實現。這種制度誠然不是完善無疵。除了哲學家理想中的「烏托邦」或「郅治之世」以外，古今中外只有彼善於此的政府而沒有絕對優良的政府。歷史的經驗證明一個事實：君主專制和各型各式的獨裁政體都弊多利少。「全民參政」的辦法無疑地遠較專制或獨裁為妥當安全。我們不可因為「民主」有缺點而加以菲薄。我們也不可對「民主」求全責備而延誤其實現。
根據這個認識，我提出一個主張：我們對於中國正待施行的憲政必須求實而不可求全。我不贊成當時若干人士訾議《中華民國憲法草案》為「未臻完善」，有待大加修改的主張。我在三十五年所寫《制憲與行憲》一文里說：
企求完美本是人性中的一個優點。道德、社會、物質生活所以能夠繼長增高，日新月異，多有賴於這種追求滿意的上進思想。然而經驗告訴我們，至美盡善的理想可能是領導行動的標準而不是任何時間和任何地方所能達到的境界。我們可以由努力上進而接近理想，我們不可因理想境界未能實現而放棄既得的成就，終止前進的努力。
我解釋何以人類有高妙的理想而沒有完善的政治制度。少數聰明卓越的人能夠見常人所未見，他們的計劃自然不會為多數平庸人所了解接受而付之實行。有效用的制度大都是適應實際需要或針對事實妥協的產物，因此不能與理想的方案完全符合。「人心之不同如其面」，任何高妙的理想不能得到每個人的贊同。在反對者的眼中「高妙的理想」無異拙劣的詭計。在黨派並立的國里，政治上的協同尤為難得。各黨各派的立場觀點互相歧異，甲黨所是，往往為乙黨所非。建立一個人人滿意的制度是「超越人力的工作」。
完美的制度既不可得，我們惟有通力合作，建立一個適合當前需要的制度。
這樣一個制度只能成於多方面的善意妥協。妥協不一定是壞事。為獲取有用的結果而妥協，為避免決裂而妥協，可以說是民主政治不可少的一個運用原則。（中略）如果毋意、毋必、毋固、毋我是儒家聖人的美德，願意服從自己所不滿意的決議，接受自己所不樂意的主張便是民主政治家的雅量。
我們不必顧慮由妥協而制定的憲法不能精美。我們要知道不妥協便根本不能夠制定憲法。有精美的憲法當然比有不精美的憲法好些。有不精美的憲法又比根本沒有憲法好些。沒有憲法，一個國家連民主政治起碼的條件都缺乏了。在沒有憲法的國里高談完善的憲法，其可笑有點像對沒有飯吃的人說：「何不食肉糜？」
我們也要承認，不滿意的憲法未必就是惡劣的，不精美的制度未必就是不能行的。
只要我們有實行憲政的誠意，以諒解的態度對人，以守法的精神律己，條文縱不盡善，民治也能成功。反過來說，假使多數的國人於守法則責難他人，於立論則自尊惟我，不要說制憲難有結果，即便製成了良好的憲法也會成為廢紙。中華民國的制憲史中已經有了好些廢紙。我們千萬不可再制廢紙了。
三十五年十二月二十五日國民大會通過《中華民國憲法》，議決三十六年十二月二十五日為施行日期，同時規定憲法實施程序。我在《行憲的準備》一文中提出四項建議：選舉法規的制定必須審慎，選舉的辦理必須純潔，民選立法和監察委員的素質必須提高，國人必須用心學習民主憲政的運用。我籲請他們避免眼高手低（嫌憲法條文不完善但自身缺乏民主風度）和心灰意懶（對憲政不感興趣）的錯誤態度。我勸他們不要在行憲之初較量條文的美惡，而要用積極的行動使憲政成為事實。我說：
憲法誠然包含若干缺點，但是如果我們能夠把這一百七十五條的規定，不折不扣，實行起來，我們中華民國便可以預於世界上民主國家之林而無愧色。
我不相信必須有完美的憲法才能有民主政治，但我相信必須有普遍的守法習慣憲政方能實行。「民主之精義在以民決政。憲政之精義在以法治國。」這是我在三十二年發表的《憲政專論》里對民主憲政所加的簡單解釋。民元以來論政的人多注意於「以民決政」的制度和方式而不甚注意於「以法治國」的重要性。這是一個錯誤。憲法頒行了，「總統制」或「內閣制」的政體規定了，但全國上下的人缺乏守法的習慣，換句話說，缺乏一個實行憲政的必要條件。結果「憲法」成為具文，「民主」也等於夢想。這個錯誤必須立即矯正。我在上面所說的一篇文字里提出一個結論：中國四萬萬五千萬人當中很少具有行使「四權」的能力。在這種情形之下，我們最好先著手於行憲基本條件的取得而不必急於推進「全民政治」。
「異黨」人士不滿於三十五年國民大會通過的憲法，這是意中之事。其餘政黨的黨員都是「愛國的民主人士」。他們的願望與國民黨並無根本上的歧異：中國民主憲政的實現。假定我的分析不誤，他們最好與「執政黨」通力合作，以便達成彼此的共同願望。既然如此，他們最好引國民黨人為他們的盟友而不當作政敵，以言行去打擊後者有關推行憲政的措施。這樣的言行可能會有延緩憲政實現的不良作用。即使政府提出的方案，擬定的憲法有不愜意的地方，為了促成憲政，他們無妨大度包容，暫不計較，等到憲政根基穩固以後，再圖變更國策或修改大法，並不為遲。
根據這個認識，我不贊同「異黨」人士在憲政實行以前修改憲法的要求。我相信在當前局勢之下，接受國大通過的憲法是最切實際的辦法。制定這套憲法的工作，國民黨員居於領導地位，雖然各黨派和無黨派人士曾經參加。若干條文（尤其第一條）明白地或間接地表示出國民黨的立場或政綱，我們可以說接受憲法等於無形中承認國民黨的領導地位。但這是承認一個當前的和歷史上無可否定的事實，無所用其反對。（我前此發表的幾篇時論，如《怎樣研究憲草》《憲政的心理建設》《憲政實施後的中央政制》等，大體上是就這個觀點所寫的。）
三十三年考察川西區地方民意機構的工作讓我對於行憲的準備過程得著一點親身體會。黃肅方先生是成都的有名耆紳，我同他商量有關考察的種種事項之後，他很客氣而誠懇地說：「蕭先生，你是政治學專家，考察工作，只好偏勞你了。」協進會撥給我們一筆為數不大的考察經費，以支付考察員和書記的旅費，以及購置紙張文具等的費用。我商承黃先生之後，約請國立四川大學若干年前畢業生雷君放任書記。六月中旬各校課務結束之後，我同著君放進行考察。完畢之後，由君放協助，作成一篇詳細報告，送請黃先生過目簽名，寄交協進會。本年考察工作於是結束。（第二年出行考察時，君放另有高就，推薦四川大學另一畢業生楊履中繼任。）
在各縣各鄉考察的時候，我們看見不少令人難於滿意的現象。這都在我們預料之中。例如成都參議員選舉進行的時候，投票的「選民」當中有許多是婦女和十幾歲未成年的童子。有一些投票人手拿十幾張，甚至幾十張選票，塞進票匭。最離奇的是，開票時發現某區所投選票的總數竟超過該區登記選民的總數。「首善」之地尚且如此，偏僻外縣的情形可推想而知。又如按法律規定，縣、市參議員選舉以前選民要預先登記。就各縣、市政府的統計看，登記的人極不踴躍。成都市於三十四年十月七日舉行第一屆市參議員選舉。全市人口總數是七二八四四四，其中二十歲以上有選舉權的公民總數是四二二四二七。登記的選民總數是一七五○九一，約占公民總數百分之四十。屆期投票的人數一○八二四四，約占登記選民人數百分之六十，公民人數百分之二十五。（換言之，一百個公民當中，七十五人放棄了他們的選舉權。）成都如此，外縣可知。市參議會尚且如此，縣以下民意機構——鄉、鎮、保民大會——的情形更是「每下愈況」了。
一切情形，我們據實詳報。但在報告中我提出一點意見。我認為我們對於目前種種不健全的現象，不必苛責。這是行憲前夕推動地方自治的初步嘗試中，也是成千成萬沒有民主政治經驗的人民初次運用選舉權。值得我們注目的不是這些不健全的現象而是地方選舉居然辦成了，民意機構居然組成了，各級民意機關居然參照近代的議會手續，針對當地需要而有「提案」「討論」「決議」等程序了。千里之行始於足下。我們應當對這些略具地方自治雛形的機構加以鼓勵，培其根柢，促其長成。消極的指摘沒有多少用處。
有人也許會說，所謂「提名」「投票」「開會」「付議」等動作幾乎隨處受政府直接或間接的監視，甚至操縱。所謂「選民」，十之八九不了解什麼是「民主」，什麼是「民意」。因此當前一切都是假的。我的答覆很簡單：縱然我們懷疑政府還沒有行憲的真心，這些「做假」的行動盡可證明政府已經明白承認實行憲政是無可延緩的建國工作。何況我們不能憑空咬定政府缺少行憲的誠意。縱然大多數的人民還沒有力量去實行真民主、真憲政，現在的「粉墨登場」至少可以讓他們得一點憲政的知識，嘗一點民主的滋味。現在縱然作假，過些時候盡可弄假成真。照我看來，目前片面的成就已足令人對憲政前途抱無窮的希望。
也許有人要問，現在一般人民缺少政治知識和經驗，我們有何保障不讓將來的憲政被邪惡勢力所把持操縱？我的答覆是這樣的：
我們一般民眾的政治能力誠然不足，但憲政必須早行確是無可反對的主張。這是孫先生建國的目標，國民黨既定的政綱，蔣主席明確的決策，國人殷切的願望，世界潮流的趨勢，時代邏輯的結論。我們生在這偉大的時代當中，明知憲政實行不易，也只有盡心竭力，勉為其難。
我又指出：
英國的憲政從發端到完成歷時數百年之久。美法的憲政受英國經驗之賜，也需時十數年或數十年才底於完成。其他歐美民主國的憲政也不是一蹴而就。明了這些歷史先例以後，我們對於中國憲政的實行既不必著急，也不必害怕。（三十三年十一月十二日成都《星期快報》專論，《憲政二疑及其解答》）
我這些鼓吹憲政的論調，事後看來，不免過度樂觀。
「異黨」人士贊成憲政，但不滿於國民黨獨掌政權的現狀而企圖分享政權。我在三十五年發表的《低調談選舉》一文中會對這種「企圖」加以檢討：
據報載消息，青民兩黨頗注意於三黨候選人名額的分配。這似乎不是一個理想的辦法。（中略）民主憲政要以健全的選舉為基礎。健全的選舉要以公開競選為手段。三黨商談候選人（乃至當選人）的名額，顯然有背公開的精神。假使國民黨果有支配各級候選當選人數的實力，青民兩黨要求分配名額便是無形中承認包辦選舉。假使國民黨沒有支配人數的實力，青民兩黨要求名額分配便是徒勞唇舌，貽人口實。筆者希望兩黨人士看輕一時的得失，著眼於憲政的成敗，毅然決然，依照憲法第一百三十一條「各種選舉之候選人一律公開競選」的規定，各別提名，各自競選，在競選的活動當中表現最充分，最真實的民主作風。（中略）青年和民社在目前都是少數黨。公開競選，失敗的成分可能較多。但這不是嚴重的事情。「大選」每六年或三年要舉行一次。兩黨縱然一次失敗，只要黨品日高，黨譽日隆，黨員日眾，何嘗不能夠在下一次或兩次競選的時候得到勝利。英國工黨經廿餘年的奮鬥終能再度執政，便是一個先例。由公開競選而當政總比由分配名額而共政要更民主，更有力，更成功一些。
同年稍後，我發表《中國政黨的過去與未來》一文，作為行憲的一種參考，也算是給國民黨的一項建議。我認為民元以來中國政黨的演變前後可分三期，同時孫先生對政黨政治的看法也隨之有了改變：
在民國初建的幾年當中，國民黨在孫先生領導之下大體上以歐美式的普通政黨自居。在這個期間，孫先生曾不止一次表示他對於政黨的意見。例如民國二年一月，他向國民黨員作如下的談話：「今後之興衰強弱，其樞紐全在代表國民之政黨。各政黨集一般優秀人物組織而成，各持一政見，活動於國內。（中略）吾國民黨現在國內所占優勢固有恃乎群策群力，但政黨之發達不在勢力強弱以為進退，全視乎黨人智能道德之高下以定結果之勝負。（中略）至於對於他黨除商榷政見而外，一切意氣之爭，匪特非所必要，且足以損黨之榮譽。」
這些話充分表現了大政治家的胸襟和見識，不但是國民黨員所當服膺，也是其他合法政黨人士所應借鑑。
孫先生在同年另一演講里說明政黨與政府的關係：
一國之政治必賴有黨爭始有進步。（中略）本黨將來擔任政治事業，實行本黨之黨綱。其他之在野黨則處於監督地位。假使本黨實施之黨綱不為人民所信任，則地位必至更迭，而本黨在野亦當盡監督責任。此政黨之用意也。互相更迭，互相監督，而後始有進步。（民國二年一月十九日在國民黨茶會講）
這些話精審切要，無與比倫，更是全國擁護憲政的人士所當傾耳敬聽，努力實行。
從上面所舉各點來看，可見孫先生在肇造民國的時候，主張實現英美等典型民主國家的政黨政治，以為運用民權的一種主要方式。假使其他政黨接受他的主張，官僚武人不阻撓破壞，中國的民主憲政定可早有成果。可惜的是，他們不能遵行孫先生的指示，初生的民國幾乎歸於夭折。用孫先生的話來說：
十年來名雖民國，實為官僚國。革命主義未行，革命目的未達。僅有民國之名而無民國之實。率至釀成袁世凱帝制自為，宣統復辟，武人專政，種種惡現象。（十年十一月在梧州對國民黨員講）
在惡劣艱難的環境中，孫先生修改了他的主張。黨人的道德力量既不足以達成革命的預定目標，組織和宣傳的工作必須加強。和平的黨爭既尚不能有效，國民黨必須建立黨軍以為政爭的後盾。實行憲政的條件既未備具，中國必須經過軍政和訓政之後才能夠到達「全民政治」的境地。
國民黨遵奉孫先生的遺教，循著軍政、訓政的途徑前進。但十年來的努力，仍未收到預期的結果。「異黨」秘密或公開組織起來。共產黨（民國十年）、青年黨（十二年）、「第三黨」（十九年）、國家社會黨（二十三年）先後成立。
抗戰開始，中國政黨發生再度轉變。二十七年國民黨臨全大會通過《抗戰建國綱領》，決議組織國民參政機關，完成地方自治以為實施憲政的準備。這些措施明白地顯示了這轉變。此後國民參政會的組織，地方民意機關的成立，定期實施憲政的決議，各黨合法地位的承認，以及青年、民社兩黨的參加政府，都是這轉變的具體表現。
綜括上面的事實，可見民元以來，中國政黨形勢凡經三變。最初各政黨公開並立，國民黨在野活動。北伐以後國民黨執掌政權，各黨派大體上秘密活動。抗戰期間，各黨又公開並立，國民黨開放政權，但仍為執政的主體。民國初年，孫先生昭示他的主張：以並立的政黨運用民主政治，以政黨的互相競爭，互相監督，保證政治進步。這是他的基本主張，也是民主憲政的基本原則。後來為了適應國情的需要，他提出了一黨訓政的過渡辦法。但「還政於民」仍舊是革命的最終鵠的。現在各黨公開並立，有一點像民初的局勢。這不是退步，而是繞彎之後，回到民主憲政的正途。孫先生的基本主張終究趨於實現。
此時的局勢與民初相較，有一個重要不同之處。國民黨在民初是「野黨」，現在是執政的主體，地位略同於「朝黨」，有左右政局的力量。因此現在國民黨的責任也重於民初。加入政府的青年和民社黨誠然可分擔一些責任，然而僅僅分責是不夠的。為了獲得正常的、有效的監督作用起見，必須要有健全的反對黨。孫先生在民國二年歡迎共和黨的成立，就是這個意思。
我指出一個樹立反對黨的原則：凡是擁護民主憲政而用合法的和平手段做政爭的政黨都有資格做忠實的反對黨。執政黨對這樣的黨，雖然忠言逆耳，也要雅量優容。優容的正當表示不是分讓職位而是傾聽諍言。孫先生民國二年對日本神戶國民黨員說，「各政黨之中，若逢政策與自己意見不合之事，可以質問，可以發揮意見。逐日改革則無積滯。無積滯則無變亂之禍亂」。這段話可以做我們的南針。
我雖始終不會從政，但時常關心國事，並且撰寫政論，貢獻一偏之見，一得之愚，也算小盡匹夫的責任。借孔子的一句話來說，「是亦為政」。