晚學盲言 · 一七 中國歷史上的政治制度

政治該有一理想，從那條路，向那裡去。孔子曰：「政者，正也。」社會人事有所不正，政府便該率以正，改其不正以歸於正。治猶治水，戒鯀之防，效禹之導。故國人常連言政教，不言政法。教主化導，法主刑防，此其大不同。即就中國文字，可了解中國理想。政治兩字，亦即其例。但理想須有人領導執行。故選賢與能，乃中國政治一大事。政治屬長期性，人物隨時有變，制度乃定一長期性選擇之標準。理想、人物、制度，乃中國傳統政治最重視之三要項。茲姑就制度一項約略言之。 秦前政治制度為封建，分封列國，共戴一中央政府，王朝天子為列國諸侯所同尊。政治上大設施，大作為，一切政令必自天子出。其他不詳述。秦以下封建改為郡縣，是為中國政治制度史上一大變。遠自五帝三王，封建制度已推行兩千年。秦以下，郡縣制度亦已兩千年。封建貴族取消，宗法社會一變而為四民社會，乃有士人政府。政治人物大變動，但選擇人物之制度則甚多相襲，有一貫傳綿之意。 秦代博士官，我嘗稱之曰學官制度。政府重視學術，特選學者加以廩給，許其自由講學，傳授弟子。政府不煩以行政雜務，對國家大政大法，許其參加討論，各抒意見，以供政府之採擇。此一制度，承襲自戰國齊之稷下先生制。而齊制亦有承襲，茲不詳論。而秦代博士官，乃有公開反對郡縣制，而主恢復封建制度者。在一次宮廷大宴會中，公開發言，成為一大爭論。秦始皇帝並未即由私人加以裁判，下其議於丞相李斯。丞相府複議奏上，乃有焚書法之決定。此事大為後代中國人所詬病。而秦始皇之為暴君，千古來亦從未有人為之作平反者。此事已成歷史定論，不煩再提。然近代國人崇慕西化，乃稱中國自秦以下歷代政治胥為一君主專制的政體，實大有商榷餘地。 法國孟德斯鳩分政治為君主、民主兩種，又分有憲法、無憲法兩種。有君主無憲法，為君主專制。有君主同時亦有憲法，為君主立憲。無君主有憲法，為民主立憲。此乃孟德斯鳩根據西方歷史所作之分別。但在中國歷史上，無憲法，有制度。政府中各種職權之分配，皆有詳密之規定。精細周到，遠非西方憲法可比。所謂君權，在中國歷代政府制度中，亦有種種規定，種種限制。 即如焚書一案，始皇帝乃遵丞相意見，非徑自作主張。李斯乃一楚國學人，封建郡縣兩項制度之得失，誠是當時政治上一大爭論，李斯主廢封建行郡縣，亦不失為政治上一開明進步的意見。其所奏對，僅主廢除那些主張恢復封建制度之博士官，並焚其所掌書之流傳在民間者，政府所藏則仍保留。最要在禁止民間之根據歷史舊傳統，來反對政府之新創製。此乃承其師荀子法後王之主張，實屬當時學術思想上一大爭議，並未主張君權專制。秦始皇亦一學者，未統一六國前，曾讀韓非書悅之。韓非亦與李斯同學於荀卿，主張為當時國家創新制，成為當時一法家。韓國特派其赴秦，辦理外交事項。但韓非依然忠心韓國，並不轉忠於秦，遂死秦之獄中。始皇長子扶蘇，仍遵傳統，為守孝道而自殺。可見在當時學術思想界，本極複雜，難於一致。而後人批評秦制，則專歸罪始皇帝一人，李斯亦無資格同受譴詬。於當時情實，實未恰當。 西漢興，博士制度依然承襲。直待漢武帝始特尊儒家，表彰六經，博士官才為儒家所專有。在學術思想史上，較之秦始皇時代，實為一轉變。漢武帝生平作為，在當時，在後世，亦多受人批評，但今日國人乃與秦始皇帝同舉為中國歷史上專制皇帝之標準人物，則實無根據。 漢武帝亦一學者，其為太子時，即奉儒者為師。即位後，即廣徵社會賢達，詢以國政，謂之賢良對策。此豈專制之謂？董仲舒對策合武帝意，繼加詢問，三次問對，原文俱在，可以復誦。政府重視學人，豈即帝皇專制。公孫弘乃一東海牧豕奴，因賢良對策獲武帝拔用，打破高、惠、文、景七十年來，非有功不得侯，非封侯不拜相之慣例。倘如此即謂專制，亦未可厚非。 漢武英明有為，引用極多文學侍從內廷人來和丞相府打交道。公孫弘雖稱曲學阿世，但亦不得不大開東閣門，廣攬學人，來對付武帝那一批內廷侍從。此乃中國傳統政治內廷外朝相對立一具體例證。姑不論武帝公孫弘為人，但當時制度如此，稍讀史書，誰能否認。 武帝卒，霍光以大將軍大司馬輔政，僅是一內廷侍從之長，但可徑由內廷諸臣集議，援用伊尹廢太甲故事，不經朝廷會議，廢去昌邑王。謂是內廷王室事，不必經外朝宰相同意。後代對此亦未加批評。所受批評者，乃霍光以內廷輔政，而權任在外朝宰相之上。此豈贊成帝皇專制？王莽以大司馬大將軍接受漢禪，由外朝群臣共同主張。意謂湯武革命不如堯舜禪讓。王室不禪讓，難防政府有革命。又豈崇獎帝皇之專制。 但王室尊嚴，則自黃帝、堯、舜迄於清季，上下四五千年，古今一律。此因中國乃廣土眾民一大國，欲求和平統一，非在政治上有一共尊對象不可。唯王室雖尊，其政權則有限制。封建時代諸侯並列，王畿千里，所轄不大。秦後行郡縣制，王室地位益高，但其限制亦益密。政府由士人組成。王室近親，絕無在政府任職之可能。朝綱失常，亦唯有外戚宦官弄權。其腐敗處，即可見其制度之用心處。唯王室失其尊嚴，則全國即陷禍亂。然如三國時，曹操並不敢自踞帝位，先為周文王，待其子始受禪讓。而司馬懿擅權亦歷四傳，至司馬炎始正式稱帝。制度影響人心，即證人心創造制度，此乃本之全國公意，而豈某一人某一家所能形成此局面。 東晉南渡，王與馬共天下，已無帝王尊嚴。南北朝禍亂相仍，隋唐興起，中國再臻統一，王室尊嚴亦再建。然皇帝權力則更受限制。如皇帝下詔書，實由中書省起草，又經門下省審核，兩省聯署，始是一正式詔書。皇帝偶有私授一官，亦以斜封下詔示別。當時稱為斜封官輕鄙之。 唐代自中書、門下兩省外，又有尚書省，合此三省始為漢代之宰相。中書、門下兩省主出命，尚書省主執行。尚書又分吏、戶、禮、兵、刑、工六部。此一順序，直至清代不變。任官命職由吏部掌之。在西方，不僅專制時代無此一部，即近代民主制度下亦無之。政治領袖掌用人之權，而中國皇帝則無此權。必加以專制之名，此乃近代國人之無知。 吏部次為戶部。如今之內政部，唯賦稅亦歸其管制。又次為禮部，教育考試皆歸之，外交亦屬此部。西方小國紛立，故行政首長之外，最要者即為外交官。如今美國之國務卿，亦主管外交。中國乃一大一統國家，政府組織，宰相之下為內政。余嘗謂中國文化體系重向內，西方文化體系重向外，此亦其一例。可見研討中西文化，首當分別以觀，下當專據一方作衡評。先得其異同，乃始有是非可判。 禮部之次為兵部。軍隊統制，西方必歸皇帝。近代民主政治亦不例外。如美國大總統，同時即為海、陸、空三軍大統帥。中國唐代，兵部列在尚書之下三部。在政府全體系中，實不占重要地位。皇帝即不掌握兵權，又何得肆其專制。中國政府多文人，少武人。將帥統兵在外，歸則交出兵權，有爵祿，無職掌。而文人則多大體知曉武事，此有中國人讀書為學一番甚深妙義之存在，歷史上文臣知兵超於武臣者何限。今國人又謂中國崇文輕武，信口雌黃，豈能一一加以辨正。 兵部之次為刑部。中國人重禮不重法。封建時代，禮不下庶人，刑不上大夫。貴族尚禮不尚法。秦漢以後，禮儀尚在刑法之上。叔孫通為漢定朝儀，君尊臣卑，亦禮非法。中國一切制度皆稱法，法即禮，與刑法之法不同。陷於刑，乃由刑部司之。故中國政府無憲法，而一切法則詳密遠過於西方，刑獨非所重。西方三權分立，司法立法行政，鼎足而三。中國則刑部占尚書六部之第五位，然亦獨立，他部不加侵擾。重大事則六部會商。尚書每日兩會，上午六部分部會議，下午六部共同會議。中書、門下兩省亦有會議。則不僅皇帝，政府各部門職權，皆有限制。而皇帝以下，丞相與其他各長官，亦各不失其尊嚴，各得發展其所職掌，各有自由，不害其各體制之相互合和，融為一體。西方則必以分權為尚。雙方相異，又豈語言所能盡。 刑部之次有工部。物質建設為行政最下一部門。然國家一切大工程皆掌之工部。最著者如水利工程、交通工程等，盡由政府職掌，社會私人不得從中營利。近代如美國有鐵路大王等之出現。唐代遍國皆驛站，但不能有驛站大王。近代國人又譏中國文化不重物質建設。唐代各驛站，豈非物質建設乎？或以唐代驛程比之羅馬大馬路。但羅馬乃帝國，軍隊運輸頻繁。唐代則全國和平統一，車馬交通，官私兼利，意義價值互不相同。近代則工商牟利，意義價值又不同。而中國傳統政治之為民服務，亦由此可見。 唐代政制，上有承，下有傳。其有關名著有兩種，一曰貞觀政要。唐太宗與其諸大臣議論施為，記載詳備，可資模楷。尤要者，在可窺見中國政府中君臣等級，相互合作，以共成一代之治之大概情況。君臣一倫可作代表。後代帝皇皆必閱讀。故治中國政治史，此書亦當習誦。又一為杜佑之通典。中國政治制度，有因有革，隨時損益。五千年廣土眾民，王朝遞起，或禪讓，或革命，或封建，或郡縣，政府不同，而國家則仍是此國家。故政府一切制度，貴能求其通。司馬遷以下，各家著史，多詳其當時。杜佑此書，則歷代連載，故得為通史。西方通史又不同。各國並立，忽存忽亡，併合記載，乃為通史。可有歐洲通史，亦可有世界通史。杜佑此書，納入世界史中，則為一專門史，不得謂之通史。此又中國文化一特徵。 抑且杜氏此書並非其私人之政治哲學。根據歷史事實，敘述其各項制度之先後演變，上自創製時之爭議，下及演變中對此各項批評。一切意見，詳羅無遺。利病得失，無所遁隱，可供後人之參考與抉擇。故讀杜氏書，便知中國歷代傳統政治制度多學術性，非權力性。政治兩字，已表現了中國人之傳統理想。至於如何達成此理想，則各項制度有待學術上之不斷精研。如堯舜禪讓，禹啟世襲，湯武征誅，王位承遞制度，屢作大轉變。又如周文王三分天下有其二，以服事殷。此見中國史皆由中國人自己創造，由中國人自加讚嘆，此亦見中國人之自有其特異處。而近代國人又必求盡掃一空以為快，此亦豈天命，誠堪嗟嘆矣。 唐代後，種種政治制度，多承通典來。唯其政府全由社會高級知識分子經由選舉考試而拔擢任用以組成。故此政府乃得成其學術性，而非權力性。春秋時鄭子產有言：「僑聞學而後入政，未聞以政學者也。」孔門亦言：「學而優則仕，仕而優則學。」則學後乃得仕，仕後仍需學，學術政治緊密相關，古代已然。世界其他政府，或掌握在貴族，在軍人，在富人。唯中國，封建時代，即形成為一士人政府。或可謂其已積三四千年。豈必選舉，乃始得賢人出仕。使春秋末，魯國亦選擇，孔子豈必當選。戰國時，亦選舉，諸子百家未遽當選。漢武帝時，未必選出董仲舒。唐太宗時，未必選出房玄齡、杜如晦。中國廣土眾民，以農立國，亦未必能效近代西方小國寡民之推行民選。不經選舉，乃亦可有理想之政治，此誠出近代國人思考之外矣。 西方民選必分黨以爭。英美兩大黨對立，最為楷模。其他多黨紛立，每形成紛亂。然一黨得勝，一黨下台，所論在多少數，勝敗亦在權力，不在學術。故西方高級知識分子均安心在學校教書，或服務工商界。政治活動則由一批特具性好者為之。與中國傳統政治差異甚顯，無法相比。若謂政治學術理當分途，則中國確早已政治學術性。孰優孰劣，亦非一言可盡。 中國傳統政治亦非無權力鬥爭。尤著者，如明太祖廢宰相，此為中國傳統政治一大變。唯洪武、永樂父子兩朝，起自草野戎馬中，人事歷練，亦既有素。縱不為當時學士文人所重，而總攬大權，亦能控制，恣其應付。嗣王繼位，養自深宮。以中國政府組織之龐大複雜，一日二日萬幾，苟非宰輔，何從應付。於是朝權終落於內閣大學士之手，而閹宦乘機播弄。明代政治終不如兩漢唐宋之理想。明亡，黃梨洲著明夷待訪錄，即明白揭發其事。其原君原臣諸篇，闡申中國傳統政治理想，可謂大義昭宣，亦非由其私人之一套政治哲學，自創新意。根據史實，為吾國歷代聖君賢相所共同遵循，亦千古學士文人之心聲公意。其書尚在法國盧梭民約論之前。試取比讀，孰為哲學，孰系史論，孰出冥想，孰據事實。中西雙方政治思想之相異，亦即此而睹矣。 晚清末，梨洲明夷待訪錄經國粹學報翻印流布，幾於人手一冊。其時乃有康有為主變法，謂滿清王位猶可保留。章太炎主革命，謂滿洲異族統治必加排除，中國傳統政治制度可循不變。康氏有弟，亦告其兄，能廢科舉八股，創立考試新制度，作興人才，其他制度可從緩議。其時學人亦有簡編三通，本舊制度，提要刪繁，廣布流傳，以供國人之研討。但一時風氣，則已群慕西化。民國創興，當時參政會遂有美國總統制與英國內閣制之爭。而中國傳統君相一體之成局，乃竟無人提出，供作討論。其實英國尚存保留君位，故行內閣制。美國則大總統為政府領袖，故行總統制。若求職權限制，則中國以往已設計周詳，遠超英美之上，又何必改弦易轍，徒求變換，轉成倒退。 西方民主政治首要在選舉，但選舉亦有條件。中國一省一府，可比歐西一國家，鄉民多生平足跡未履城市。余抗戰時，在四川成都，識一八十餘老人，家距成都可三十華里，但生平未進成都城一步。德國一學者，晚清游北京，城外未見一警察，心大驚奇，遂留不歸。讀中國書，成為西方一漢學家。其子傳業不輟。一國有一國之國情，即在西方，民選制度亦傳遞數百年，遂有今日。中國豈能一企而及。但中國遠自西漢，即由地方察舉賢良，貢之中央任用。是中國民選，已有兩千年之歷史。隋唐以下，考試制度代起，迄於清末，亦已千年以上。各地依賦稅額分配考試錄取名額。政府人員即普遍分配於全國之舉人進士中。豈不中國政府民選，已遠在西方之前。近代西方亦採用考試制度。中山先生五權憲法，特設有考試院。謂使一大學教授，與一汽車夫同在街上競選，此大學教授未必能獲選。若求真得人才，公開考試，未必遜於民選。此誠不失為近代一至理名言。 西方為選舉而分黨。中國古人則主群而不黨。群公尚和，黨私啟爭。中國政府每集會商榷，但不分黨以爭。東漢以黨錮亡，北宋以新舊黨爭致亂，明末有東林黨，乃故以惡名加於朝賢之上，而國祚亦因此而斬。民國以來，終未能組成如西方之政黨。中山先生言，國民黨乃一革命黨。革命完成，政府已上軌道，則不必再分黨以爭。中山先生雖未明言，而涵意則甚顯。中山先生又主選舉權與被選舉權同需先經考試，故五權中有考試權無選舉權。此項意見倘獲實施，則當為此下政治開一新面貌。惜無人繼而暢發之。 一黨又必有一主義為號召。其實西方現代政治，唯民主一主義。保守進取，僅在步調方法上相歧。馬克思乃猶太人，非歐洲人，唱共產主義。俄國人列寧，借為號召，排除沙皇專制，創造無產階級專政之蘇維埃政府。於是共產黨乃成為國際性世界性一組織，傳播全世界，群起革命。至是始成為政治問題。 中國傳統政治之唯一美德，則曰崇尚學術，超在政治地位之上。馬克思共產思想，猶近學術研究。國人崇慕西化，所作所為，乃有遠超西方之上者。實則仍是中國舊傳統，崇尚學術。唯其所謂學術，則一味變我之舊求彼之新而已。人性難變，當加深警惕。但亦不得不謂，乃近代國人崇尚西化，蔑棄傳統之一觀念一風氣有以助成之，此亦深堪愧怍。 政治從民族來，故三民主義以民族為首。但尊美派則謂三民主義即美國林肯之民有、民治、民享。不知一黨專政可反對，中山先生之民族主義則未可輕加反對，此又當辨。中山先生民權主義又謂，權在民能在政。果政府考試顯其能，則可不煩有民選。惜乎國人深慕西方，厭棄傳統，考試院形同虛設。忽視了中山先生之民族主義，即無以體究中山先生之民權主義。民生主義，中國傳統自有一條路線。孔子曰：「貧而樂，富而好禮。」此兩項乃人生所嚮往。有此民族，始有此民生。資本主義共產主義，西方所爭，實皆非三民主義中之民生主義所重。要之，三民主義乃為一國行政大綱建立，非為一黨建立。信奉中山先生者，當深切體究。 中山先生五權憲法中，又有監察權。此與考試權乃直承中國傳統而來。秦漢時代有御史大夫，乃副宰相。下有兩丞，一名中丞，即主監察皇室內廷事務。此亦中國傳統政治非帝皇專制一明證。此下各朝代監察制度遞傳不絕。但今五院中之監察院，其職權實為立法院兼代，監察院與考試院同其冷落。以西方政製作楷模，則此兩院之無可作為亦宜。 中國歷史上政府種種立法，皆由各機構重要職官任之。以中國傳統論，政府高出民眾之上，而學術又高出行政之上。種種立法皆富學術性。民意則有此希望，無此能力。故立法當以民為本，不能任於民。所謂「權在民能在政」是已。西方參眾兩院，任監察之務尚可。任立法，則系學術性，似不勝任。與中國傳統相比，最多是互有得失。決不當謂西方新而是，中國則舊而非，下如此輕率之評語。 故中山先生之三民主義，首當發揮其民族主義。中山先生之五權憲法，首當研討中國之傳統政治。決不當一依西方現況來做標準，來做解釋。至於中西雙方政治制度之孰得孰失，孰優孰劣，則當待學術界之再作衡論。豈得如今日國人之所為。