宋代中國的改革 · 第六章 為地方政府服役：個案研究【98】
目前為止，對新政興衰的概括分析以當時的政治思想、官僚的政治行為和宋代政府運作的一些特徵為背景。可以看到，王安石的理論和行動已經遠遠超出法律和政府政策的變革，而實際指向了制度變革，尤其是那些涉及官僚體系本身和其他由政府主導建立的政治制度。既然至今尚未見有關新政任何具體部分的討論，現在我打算通過一個個案研究以支持我的整體分析。
我選擇為地方政府服務（職役，有時簡稱「役」，或作為制度的「役法」）的改革作為個案有三點原因。第一，這項特殊的改革引發了當時最為激烈的爭論之一。此前，為地方政府服役是輪流分配的。而在新政之下，儘管有持續不斷的反對意見，但職役是由雇用人員提供的，他們的收入來自為此目的而徵收的稅款。第二，以前有關王安石和這一時期的著作，對於這項役法性質的判斷，幾乎都是不準確的。上述問題通過介紹聶崇岐和曾我部靜雄對此的研究可以得到補救，但對有興趣的研究者來說，【99】兩者又都是不夠的。第三，役法改革有超出其本身範圍的重要性，直接或間接地與許多其他的變法措施相關，如保甲法、倉法（有關吏的薪俸）和方田均稅法。從這個視角來看，它或許可以被視為整個新政的中心和實現我們目標的絕佳範例。
新政前的役法
職役經常被誤解成力役／徭役，甚至宋代部分官員也有此誤解。混淆主要緣於力役／徭役更為有名，且通常簡稱為「役」。(1)實際上，兩種「役」屬於不同類別。力役長期以來都是人口普查登記中公布的所有健全丁口的強制義務，除非得到特殊的豁免。自唐代推行兩稅法以後，它在很大程度上與土地稅一起被折算為稅款，儘管民眾仍不時被要求提供必要的勞動。
職役有不同的歷史來源。在漢代，它是地方領袖之責（「職役」之「職」），他們以其得到證明的能力和公眾的尊重而被從人群中挑選出來並得到正式的政府任命。在地方官的監管之下，【100】這些鄉官在當地擁有相當大的社會聲望和行政權力。而且，有能力的人會被政府提升為文官，不少人能做到三公九卿類的高官。不幸的是，幾個世紀以來，由於以下多種原因，這些鄉官的地位衰落了：經由特權、捐資、舉薦和考試而來的官僚的增長；六朝時期地方政府的職位由興起的世家大族壟斷；隋唐時期官僚對人民權力的普遍增強；尤其是唐末五代以犧牲所有民事管轄權為代價的軍事權力的篡奪。到宋代，甚至連「鄉官」一詞也被人遺忘了。他們的位置被當地政府徵調或分配的役員所取代，職役也不再是受人尊敬的職責，而是伴隨著屈辱和經濟破產的痛苦的攤派。(2)
地方政府的服役人員規模與宋代的官僚體系同樣巨大。這些服役人員可分為三類：履行守衛之責、官府之責和鄉村之責。第一類包括虞候和將吏衙前；後者是享有納稅和其他服役豁免特權的特殊群體。在州及以下地方官府中的辦公人員人數眾多。其中最為人熟知的是那些被統稱為衙前的人。他們在吏的直接領導之下，處理稅收、倉儲、運輸、官衙維護、辦公用品供應及大量雜務。事實上，根據服役人員各自的職責，有許多具體名稱，【101】略舉如下：帖吏、書裱使、客使、通應官、廷子、斗子、解子、庫子、掐子、承符、人力和手力、散從。一個大的地方官府可能有超過一千名此類人員。宋朝全國的服役人員，總數肯定超過一百萬。確切地說，離開他們，政府管理根本無法運轉。(3)
履行鄉村之責的第三類服役人員包括里正、戶長和鄉書手。這一類人員在協助進行繳稅評估之後，其主要職責為收稅。此外，還有承擔警衛職責的耆長、弓手（或弓箭手）和壯丁。(4)
這些群體中最值得注意的是衙前。按其來源，他們分成兩類輪流服役。主動請求在地方官府服役並將之視作職業的被稱作長名衙前。他們不領俸祿，從官府監管的作坊（坊，主要是酒坊）、集市（場）和渡口（津或津渡）收入中獲取服役的補償。另一類則不是自願服役，而由政府徵調。他們被稱作來自鄉村的官府差役（里正衙前和鄉戶衙前）或被徵調的官府差役。(5)
這兩類官府差役的處境大為不同。【102】經驗豐富的職業差役緊靠在胥吏身邊，有相似的機會掙取或非法獲得豐厚的收入。相反地，被徵調的差役則叫苦連天。他們不知如何在官府中行事，也不知如何提供所需的服務。他們不懂得賄賂胥吏以幫助自己並分配到比較輕鬆的任務，或者如何避免被職業差役欺騙。事實上，他們總是被加以更沉重的負擔，還被迫為貪得無厭的官僚提供社會事務、私人宴請和個人奢華方面的供應。(6)
這類人遭受的無休止的痛苦，帶來了許多弊端。許多人會故意使自己變窮，或假扮成窮人，希望藉此逃避服役。他們採用的逃役辦法包括虛報財產，不進行人口登記，表面上甚至實際上將家族分為幾個獨立的家庭。其他手段更為悲慘，如殺嬰、自殺，或把寡母、寡祖母嫁出去。有些乾脆逃亡，到大城市中以貿易、手工業為生，或為僧為盜。(7)
這種情況不會長期被政府忽視。慶曆三年（1043），范仲淹建議削減州縣數量以整合地方政府，進而減少職役的徵發量。這一措施從全國超過一百萬的服役人員中清除了23 622人。類似的努力時有嘗試，但總體改進有限。(8)皇祐三年（1051），韓琦推行了一項名為「五等法」的小規模改革。職役根據包含的負擔分為五個等級，【103】有義務被徵發的人員也根據他們的財富被歸入對應的五個等級。這一小小的改革並未減輕多少痛苦。正如司馬光所指出的，富室仍然由於被徵發服役而破家，其結果是鮮少有人想要致富。但是，司馬光本人並未能提供有建設性的解決方案。(9)
關於募役法的爭論
王安石推行了一場關於役法的根本性的改革。從相對富裕的家庭輪流分配徵發服役的制度（差役法）被王安石的募役法所取代。熙寧二年（1069），首先在都城開封開始試行。民眾被允許表達意見，試行的結果被斷定為是令人滿意的。與此同時，單開封本府的役員即被裁減835人。(10)熙寧四年（1071）十月，在開封試行的辦法經適當修訂後成為國家法律。其要點如下：(11)
1．所有人戶，包括那些從前無義務被征服役者，都要以貨幣形式繳納服役豁免稅（免役錢）。
2．免役錢分級管理，鄉戶根據每五年的財富核查分為十五等，從前免於服役的坊郭戶（城市人戶）根據每三年的財富核查分為十等。
3．從前免於服役的官戶、單丁、未成丁、女戶及寺觀，【104】需繳納相應等級一半的稅額。
4．稅中包含一成的附加稅，即「寬剩錢」。其本意是為了應付緊急情況下可能出現的欠稅和赤字，但後來實際上用於國家財政的其他目的，比如給吏支付俸祿。
5．免役錢，包括寬剩錢在內，每年支付兩次，與土地稅同時繳納。
6．收到免役錢後，地方政府以固定比例雇用役員。三種役員尤為重要：衙前，必須交納保證金；弓手，必須通過射箭測試；典吏，必須通過書寫和計算測試。其任期為兩到三年。
7．經過一定的削減後，官府原有的長名衙前被保留，但以領受俸祿為前提。地方政府本身代替之前的役人從坊、場、渡等處征取收入，並用來為役員支付報酬。
8．特別需要注意的是，鄉村職責既未折算成稅錢，也不基於雇用。耆長從第一等到第三等人戶中選取，為期一年。壯丁類似地於第四、五等二丁以上人戶中輪替。戶長每年兩次從第四等有人丁物力者中選取，每個稅期輪替一次。隨後在熙寧七年（1074）改革中，廢除了戶長，【105】改為催稅甲頭；因為當時保甲制已將相鄰戶組織成甲，每甲包含二三十家。(12)簡言之，鄉村職責仍然是差役。
9．起初免役錢徵收嚴格。不久，有些地區藉口情況特殊，由中央政府同意，延遲收取或在一定時期內取消徵稅。(13)
募役法遭到了無數官員的堅決反對和強烈指責。這其中有著名的保守主義者和溫和派領袖，如司馬光、張方平（1007—1091）、韓琦、蘇軾蘇轍兄弟、楊繪（1027—1088）和劉摯。他們的各種爭論概述如下。
首先，反變法派在原則上反對募役法，理由如下。(14)
1．它強加給所有人額外的稅務負擔，因此開了個壞頭。（蘇軾、蘇轍、劉摯）
2．免役錢外的寬剩錢最不合理。它是以彌補可能的拖欠和虧空為藉口收取的，但被用作許多其他目的。不斷擴大的國家財政除了欺騙和壓榨百姓毫無意義。（韓琦、蘇轍）
3．免役錢的數額由中央政府根據統一規劃確定，分配給每個地方政府一定數量，而幾乎沒有考慮到地區差異和當地的實際情況。（楊繪、劉摯）
4．用錢支付造成貨幣短缺，即「錢荒」。為了繳稅，所有農民不得不在同一時段內售賣產品以獲得現錢，因此造成對他們不利的物價下跌。不只是農民，人們長期習慣於自給自足的家庭經濟，【106】不懂市場運作或貨幣經濟的方式，許多家庭因此而破產。（司馬光、楊繪、劉摯、張方平）
5．反變法的領袖相信，從前差役從相對富裕的家庭中徵發，更值得信賴，而雇來的人則不太可靠。後者希望被雇用，是因為他們沒有穩定的職業。既然他們在社會中得不到尊重，其服役不可能有好的表現或效果。需要有足夠高的報酬以吸引他們申請服役，然而他們還是經常背約逃亡。（司馬光、蘇轍、張方平、劉摯、楊繪）
除了這些一般考慮，反變法領袖對免役錢還有具體的批評，如關於其管理和分等：
1．確定納稅額等級的調查是不可靠的。（劉摯）
2．官員急於取悅中央政府，有意展示他們自詡的行政管理能力，就會將許多人戶置於他們所不屬於的高等，因此徵收遠超出必要的稅收。（司馬光、劉摯、張方平、韓琦）
3．稅等過於僵化。如果遇到饑荒或其他困難，它沒有提供蠲免或任何其他可能採取的措施。（劉摯、張方平、韓琦）
4．稅負是不明智和不公正的。它不一定會減輕上等戶的負擔，因為從前他們只是輪替服役。另一方面，重負也落在了從前無此負擔的窮人身上。（所有的反變法領袖）
5．那些過去免於服役負擔的人仍然應該得到豁免。【107】單丁戶、不成丁戶、女戶令人同情，寺觀也應予以考慮。政府要意識到，很多場合及有不時之需時，它要依靠城鎮居民的大量貢奉，尤其是大小商人。因此免除他們的服役徵用是合理的，而強迫他們繳納免役錢是不合理的。同樣的，官戶也應享有免稅特權。（所有的反變法領袖）
面對這些抱怨，王安石讓主要負責起草募役法方案的曾布做出尖銳的反駁。曾布沒有試圖在所涉及的原則層面為新制度辯護。在這裡，觀點的差異是根本性的；既然皇帝已經批准了這些原則，再為此爭辯實無必要。曾布只限於對免役錢的分等和管理這些具體的批評，逐點進行了反駁：(15)
1．確定繳稅義務等第的調查跟之前的土地稅調查一樣可靠，甚至會更可靠。
2．沒有事例報告說官員有意徵收比政府計劃的更大數量的稅額。如果有類似情況發生，乃是誤解或濫用制度的官員之失，而非制度本身。後來下達了一道旨令，會罷免任何犯有此項錯誤的官員。(16)
3．雖然稅則沒有提供在艱難之時的蠲免或其他緊急措施，但必須指出，政府始終都需要這些服務。而且，從前的差役制沒有任何靈活性。
4．儘管上等人戶的預定稅額規模頗大，【108】但每一戶在任何一年都只支付政府所需的全部勞役中的很小一部分。這種負擔不會像在差役制下那樣幾乎是災難性的——當輪值之時，一個家庭不得不提供整年的全部勞役，很容易因此而破產。(17)
5．既然是為地方政府服役，那麼該地所有人戶共同承擔這一負擔才是公平的。從前被豁免的人戶，不應再繼續享此特權。城鎮居民的抱怨能夠得到傾聽，因此他們對於所承受的痛苦誇大其詞。(18)
募役法在反變法派的反對下普遍推行。其結果就相關的國家財政而言，證明是令人印象深刻的。(19)然而，反對與抱怨持續不絕。反變法時期開始，爭議重啟。一些變法派如章惇，承認這一制度有許多不足，應該改進而非全部廢除。一些溫和的保守主義者如范純仁和呂公著，以及西南溫和派群體特別是蘇氏兄弟和呂陶，同意此制度應該廢除，但要逐步、謹慎地。但堅定的保守主義者如劉摯和王岩叟堅持要將其立即無條件廢止。反變法的領袖司馬光總體認同此派，導致了突然的變化：既沒有全面廢除募役法，也沒有完全恢復從前的差役法。主要變動是：地方政府首先雇用役人；當需要更多幫助時，【109】從上等人戶中徵發服役；允許輪流服役的這些人戶僱人提供分派給他們的役務，然而他們自身仍舊要對此負責。(20)
這一經調整的徵發服役制度讓許多人都不滿意。此外，缺少了募役法的稅收，國家財政遭遇了日益嚴重的赤字。後變法時期募役法又突然恢復，其稅務負擔較諸變法時期的原初狀況更嚴重得多。(21)非常重要的是，儘管後變法時期的弊政臭名昭著，又有保守主義學者的反對，但在整個南宋時期，地方政府服役主要靠募役制提供。簡言之，王安石的這一特別改革，成為後來中華帝國的一個既定製度。
從募役法看新政的重要特點
對歷史學家們來說，黨派攻擊和反擊以及反覆的劇變，遮蔽了募役法的重要特點。既然募役法居於新政的中心，其顯著特點必然反映了作為一個整體的新政的突出特點。
募役法的第一個重要特點是改由錢幣繳稅。這表明新政之下的國家財政偏向一種貨幣經濟。在貨幣經濟更發達的南方地區，募役法運轉良好；但在北方則造成了相當大的困難。大致說來，新政在南方獲得了相對更多的支持，【110】而在北方則遭遇到了頑強的反對。(22)
第二，募役法是有效的國家財政體系中不可或缺的部分，應將其與其他相關措施一起進行評估。創立這一制度的一個迫切的原因，在於西夏邊境附近的軍事行動引起的開支。(23)其他目的也需要資金，如為地方政府的吏支付俸祿。(24)然而，這並不意味著新政的目的只是增加財政收入而不削減開支。事實上，減少州縣數量、地方貢奉數量及運輸的努力從未間斷，其目的尤其在於減少地方政府服役的數量，並從總體上影響政府經濟。(25)
這一有效國家財政體系的一個重要特點是對貨幣的管理。(26)更多的錢幣被鑄造出來，以滿足募役法要求用錢繳稅和新政之下國家財政普遍擴張所引起的對錢的需求。但這並沒有引發通貨膨脹。事實上，變法時期通貨緊縮，物價較低。(27)沒有證據表明通貨緊縮是計劃性的結果。種種情況導致如此。
一方面，由於解除了對私人處理銅的禁令，一定數量的貨幣流入他國，如遼國、高麗和日本。出於製造的目的，一些錢幣被重新轉化為銅。與此同時，【111】重稅又將大量的貨幣收回國庫。總的來說，實際流通之中的貨幣數量大概並沒有明顯的增加。
另一方面，多年豐收使得商品供應充足，普遍的繁榮占了上風。新政的許多措施也有助於穩定物價。在這種情況下，低廉的價格不僅在整體上惠及消費者，很大程度上也使國家本身受益。儘管國家獲得了許多實物收入，但為了滿足所有需求，仍然不得不購買更多。因此，國家是市場上最大的購買方或者消費者。國家擁有來自錢幣稅收的大量貨幣，當就低價而言貨幣的價值很高時，就必然通過這種有效的財政體系而具備令人羨慕的購買力。
募役法的第三個特點是其沉重的稅務負擔。被征服役的上等人戶一年裡即可致貧，差役法的突出缺陷顯而易見。但是，支撐募役法的稅收所造成的痛苦，雖然不那麼明顯，卻無疑更加廣泛而深遠。(28)北方和其他一些地區越來越多的盜賊，儘管主要是由於饑荒，但某種程度上可溯源於重稅。(29)不管其有效的國家財政有什麼優點，重稅才是新政方案的特性。
第四，募役法強化了階層的不平等。儘管變法派與反變法派之間存在著激烈的分歧，實際上兩派都幫助減輕了上等戶的負擔。募役法將負擔擴散至窮人；反變法派的政策便於上等戶比之前花費更少去僱人替他們為政府服役。而且，【112】在募役法下富人貸款給缺錢以支付稅款的人，在貨幣緊缺和通貨緊縮時期他們必然從中獲利。另一方面，在反變法時期，官戶再次享有免役權。在後變法時期，官戶恢復以納稅代替服役，但其中許多家庭會逃稅，因為腐敗的行政部門無法嚴格執行。到南宋時，官戶的免稅和逃稅變得愈加嚴重。(30)對於階層不平等的指控，不止見於募役法——自其實施開始直到南宋——也普遍適用於所有新政方案。原則上，王安石將國家利益置於任何特定階層之上。在所有階層之中，他傾向於幫助在人口中占多數的相對貧窮的人，而非富人。但是對權勢富貴之家來說，總有大量空間去操縱新政的方案以謀求自身的利益。(31)王安石的政策某種程度上有利於一般消費者和小商人，並花大力氣抑制了壟斷商人的利益。但不論新政在實現這些目標方面取得了多少進展，它都被加之於多數民眾的重稅大幅抵消了。
最後，募役法助長了地方政府吏役次官僚制的擴張。大量被雇的役人現在加入了吏的隊伍，他們實際上成為吏役次官僚制的一部分。無論對役人還是吏，幾乎都沒有有效的監督，尤其是在他們與上等戶和官戶的腐敗勾結方面。這又是新政方案的一個典型。隨著政府擴大其運作範圍，【113】它需要更多的吏和役人來執行這些運作，很難避免賦予這些人更大的責任，也很難避免給予他們比以前更多的濫用權力的機會。
募役法的這五個特點，構成了對整個新政提出批評的基礎。然而，反對新政的保守主義者上台後更加束手無策。他們反對募役法，因為他們認為是重稅導致了盜賊的興起，並由此威脅到了大地主的財產。他們廢除了這一制度，部分因為它基於他們所厭惡的貨幣經濟。他們重新恢復了改革前的制度，是因為事實上他們想不出更合乎需要的政策。他們對於國家財政有限的觀念，主要是削減政府開支，但他們甚至不能籌集足夠的資金來滿足削減之後的需求。在這種情況下，就像在許多其他情況下一樣，保守主義者在治國方面的無能及其傳統儒家思想方面的不足，都非常明顯。對比之下，儘管新政未能實現預期目標——並不是出於保守主義者給出的理由——但它試圖切實解決日益嚴峻的稅負和貨幣經濟擴張中的國家財政問題，仍然十分值得尊敬。
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(1) 曾我部靜雄《宋代財政史》，第89—94頁；聶崇岐《宋役法述》，第220頁。
(2) 聶崇岐《宋役法述》，第197—201頁。
(3) 聶崇岐《宋役法述》，第195—197頁；河上光一《宋代の里正·戶長·耆長——宋初村落に関する試論》，第61—72頁。
(4) 聶崇岐《宋役法述》，第195—197頁。
(5) 曾我部靜雄《宋代財政史》，第108—116頁。
(6) 曾我部靜雄《宋代財政史》，第126—128頁；宮崎市定《胥吏の陪備を中心として》，第20頁。
(7) 曾我部靜雄《宋代財政史》，第141頁。
(8) 曾我部靜雄《宋代財政史》，第120—121頁；聶崇岐《宋役法述》，第214—216頁。范仲淹的例子以後，整合地方政府的類似努力，通常記載於《續長編》的每一年底。
(9) 聶崇岐《宋役法述》，第213—214頁；曾我部靜雄《宋代財政史》，第147—148頁；威廉森《王安石》第1卷，第219—222頁。
(10) 聶崇岐《宋役法述》，第223—224頁；曾我部靜雄《宋代財政史》，第147—148頁；威廉森《王安石》第1卷，第222—225頁。譯者按：作者原文為830，據《宋役法述》，當為835人，且此僅指鄉戶衙前而言。
(11) 聶崇岐《宋役法述》，第224—225頁；曾我部靜雄《宋代財政史》，第150—161頁；《皇宋通鑑長編紀事本末》卷70，第1—15頁。
(12) 《續長編》卷257，第8頁；卷263，第17頁。
(13) 《文獻通考》卷12，第132—133頁；《續長編》卷245，第16—17頁；卷277，第12頁。
(14) 聶崇岐《宋役法述》，第226—237頁；曾我部靜雄《宋代財政史》，第162—169頁。楊繪和劉摯更多的公開反對，見《續長編》卷223，第5—6、12—14頁；卷224，第3—5、7—9和15—17頁。
(15) 《續長編》卷215，第7頁；卷225，第2—17頁。
(16) 《續長編》卷234，第4頁。
(17) 《續長編》卷237，第19頁。
(18) 《續長編》卷223，第16—17頁。
(19) 《續長編》卷279，第18頁；曾我部靜雄《宋代財政史》，第153—161頁。
(20) 曾我部靜雄《宋代財政史》，第186—191頁；聶崇岐《宋役法述》，第240—247頁；《皇宋通鑑長編紀事本末》卷108，第1—23頁。
(21) 曾我部靜雄《宋代財政史》，第191—244頁；聶崇岐《宋役法述》，第255—268頁。
(22) 曾我部靜雄《宋代財政史》，第181—182頁。
(23) 《續長編》卷220，第15頁及卷223—225多處。
(24) 《續長編》卷223，第11頁；卷242，第1頁。
(25) 《續長編》卷217，第11—13頁；卷246，第9頁。曾我部靜雄《宋代財政史》，第186—191頁。
(26) 楊聯陞《中國貨幣與信貸簡史》，第37—38、44—45頁。
(27) 全漢昇《北宋物價的變動》，第389—391頁。
(28) 曾我部靜雄《宋代財政史》，第173和189頁；聶崇岐《宋役法述》，第245—246頁。
(29) 《續長編》卷239，第4頁。
(30) 《續長編》卷267，第6頁；曾我部靜雄《宋代財政史》第199頁及以下。
(31) 聶崇岐《宋役法述》，第251—270頁。