申不害 · 第五章 中國行政系統

關於公元前1122年殷周鼎革之前的中國政府運轉，我們只能隔簾望月。殷周鼎革之際，周師首先以軍事征服一大片區域，進而逐步控制其他地方，這當然是一個國家板蕩的過程。 克商之周武王乃一代雄主，征服者蓋多如此。流傳至今的一份重要文本中，武王曰： 不率大戛，矧惟外庶子訓人？惟厥正人，越小臣諸節。乃別播敷，造民大譽，弗念弗庸，瘝厥君，時乃引惡惟朕憝。已！汝乃其速由茲義率殺，亦惟君惟長。 諸多史料顯露出武王趨於獨擅政治大權的景象，細緻入微地指示普天之下廣袤王土之統治模式。當然，這不意味著他已對此瞭然於心。官僚政治的理念仍有待後世逐漸醞釀，與之相應，維繫政治運轉的技術亦尚未發明。 周朝統治的國土面積大於今天法國、比利時、荷蘭之和。 按照當時可供信息交流與行政控制的技術條件，很難採取中央集權的模式進行統治。於是，周天子自當以分封方式，授予各諸侯統治其他大部分區域的權力，從而構成一個封建系統。 [1] 儘管如此，憑藉超凡的統治力及一系列精巧設計，周天子牢牢掌控偌大版圖，卓有成效而延綿日久，並發展出一些有效技術，諸如派遣官員巡察諸侯。然而，由於發號施令方面的問題頗為微妙複雜，西周於公元前771年走向終結。 以迄春秋時代（前770—前464），周王畿對整個華夏的統治日漸式微。中國實際上分裂為很多國家，大體上仍是封建政府。但我們可以看到，控制行政官員的技術已經應運而生。 這是一個世家及貴胄家族紐帶極其重要的時代。因此，官員分配一般完全按照血緣基礎。當時往往以世卿世祿為原則 ，職官之所作所為也並不總是呈現與其官名相應的職能。 若依照家族紐帶甚至繼承方式授予官職，君主對官員的控制程度自然較低。而到春秋時期，應當依照個人才能選拔官員的主張呼之欲出，有時還提倡完全不論出身。 公元前509年，小國之君鞏簡公棄其子弟，而好用遠人，惜乎超前於時代，次年即遭群子弟殺害。 雖不乏舉賢才為官之論，但孔子傾向於強調「德」。 孔子及儒家並不太關注國家統制，而全無鞏固君權之說。他們認為，君主應以德才選任大臣，之後就任由大臣權宜而治。 唯有生於春秋末期的思想家墨子（約前480—約前390）提出一套等級權威的系統學說。他稱之為「尚同」：「上之所是，亦必是之；上之所非，亦必非之。」 然而，就其所欲實現之圖景而言，墨子在君主控制官員之專業技術方面推進不多。 戰國時代（前463—前222）之殊死競爭氛圍中，基本上不再強調出身，也完全不強調道德。一切都聚焦於政治、經濟及軍事之事功。無事功的官員即被罷黜，有功者則不論出身而升遷。為迎合這種時代需求，考核官員稱職與否的各種技術得以發展。但這種進展並非無源之水，而是經歷長期演化，甚至始於封建時期。 一般認為，財政資源與有效技術對集權政府之統治最為重要。 而內含於統計的數學，則可提供反映官員表現的指標，其如此便利（即便有時存在造假）而不可忽略。在現代組織中，有權掌控財政的官員常被稱為「控制者」（controller） ，這並非純為巧合。在古代中國， 自周代以迄西漢，財政權掌於政府首要官員。 關於中國早期稅收歷史只有零星史料，但有大量證據顯示公元前800年左右，財政系統取得顯著發展。當時的青銅銘文表明，有一名高官被召回王畿再行核定賬目（顯然為交納歲貢問題），這反映那時就已經有審計。 至於戰國時代，主管地方政務的官員向朝廷君主呈送每年計簿，已成為一種常態。朝廷則審核計簿，相應地賞罰官員。 從何時起中國有財政預算無法確證，但到公元前一世紀已成為例行程序，並要求丞相保持各個政府機構合乎預算分配。 這比西方出現財政預算早得多。 郝若貝（Robert M.Hartwell）寫道：「西漢末年（公元8年），中國在經濟理念方面逐漸發展出一系列緊密關聯的論點，這構成了從事實際經濟事務之官員的基本知識儲備，為進一步的改良奠定基礎，並提供了討論經濟政策的框架。」郝若貝將申不害之學視為促進這種經濟政策發展的傳統學說淵源之一。 高度集權的政府不可能不廣泛運用文字記錄，這對現代官僚政府而言也不可或缺。 [2] 中國對廣泛運用書寫的依賴程度頗為顯著。自古代以來便保存檔案，經常查詢。早在公元前1100年，就提到政府成文號令的頒布。 有著述記載，公元前506年一部典籍丟失，便讓楚國政府無以為治。 卡爾·賓格爾（Karl Bünger）說，調整政府行政的法律在羅馬帝國幾無發展，甚至在整個歐洲也很晚才出現，而中國卻很早就具備這樣一個「令人嘆為觀止的完整」法律體系。 官僚政治不可或缺的數據採集，在中國也源遠流長。公元前548年，楚國曾在全國開展一場詳盡的普查，根據征賦之生產力劃分區域。 人口普查可能還更早，在戰國時代已為常態。 以迄漢代，已有數千官員從事於人口、農業、畜牧、職制、財政、犯罪等方面的記錄。 魏特夫（Karl A.Wittfogel）寫道：「載於朝代正史的兩套漢代統計數據，相比包括羅馬帝國等同時代文明而言，是流傳至今最全面的人口數據。」 畢漢思（Hans Bielenstein）說，在中國「保存的統計材料比任何其他國家更早」。 而且，統計工作及其對集權政府不可或缺的觀念早在戰國時代就已完全展露。 所有這些技術都取決於君主能夠對百官保持監督。這在戰國時代顯著發展，申不害即與之深有關聯。前文已述，早期西周天子已派遣官員監察諸侯。戰國時代，在韓國甚至其他國家，君主已經任命御史常駐於地方監察主管官員行為。 荀子於公元前三世紀寫道，一國之相應考核百官，「度其功勞，論其慶賞，歲終奉其成功，以效於君」。 雖然秦朝史料有限，但顯然已經出現監察官員行為、考績以及年度報告。 從公元前一世紀以後，漢代已具備一套蔚為大觀的吏治系統。郡官考課縣官，丞相則考課郡官。御史掌握重要官員計簿，從而可與丞相逐一「課殿最以聞」。此外，其他監察官則直接奏報皇帝。 公元一世紀以降，中國已然形成一個高度組織的官僚政府，世界其他地方幾百年甚至上千年後都不具備這些特徵。 這是一套完全專業化的官僚系統，公元 前124年設立的太學，更是明確以培養學生走向仕途為目的。職官考試不晚於公元前165年出現，並且在選拔高級官員方面扮演愈發重要之角色。 結果是，很大一部分高級官員原本出身卑賤。 而在西方，任何類型的考試似乎一直付之闕如，直到12世紀憑藉中國影響而引入。 而職官考試直到18世紀才首見於歐洲，顯然也是受中國影響。 從公元前一千年伊始的封建系統，一直到公元前夕粲然大備的官僚政治，在這一漫長的演化過程中，申不害的角色與地位如何？這很難一言以蔽之。這一進程在申不害時代之前很久便已開啟，就算他不曾在世，也勢必會持續發展。 不過，若如此，這種持續發展就不可能如出一轍了。有點類似於民間醫學的發展，行政技術發明出來，時而改良，時而廢除，具有偶然性。孔子與其他學者不乏管理哲學，卻與行政實踐鮮有關聯。 當時政府仍在很大程度上立足於封建系統。如同中世紀歐洲，在古代中國，官僚政治技術孕育於封建政府。遷延日久，人們就開始意識到某種錯位：儘管從未明確闡述，政事決斷卻是出於不同理念預設而做出的。 申不害最早明確意識到，需要的不是一個僅改良或改革的政府，而是基於另行設計方案的政府。 申不害所設想的政府，本質上就是今日所謂「官僚政治」。官僚政治的定義歧見頗多。阿諾德·布萊希特（Arnold Brecht）似乎簡單定義為「以官員統治」，且說「單一職員也能形成政府的官僚」。 另一極端，馬克斯·韋伯給出官僚政治的紛繁描述，極其複雜。 折衷平衡較為合適，官僚政治可定義為，由或多或少明確規定職能的專業公職人員運轉的行政系統。 封建與官僚政府的基本區別在於對責任的看法。封建制度的君主必須分封能幹而忠誠的諸侯，一旦完成分封，封地政府的細枝末節就可以由諸侯權宜處理。然而，在官僚政治中，行政的全盤工作必須由最高統治者設想。這可能只視為官僚政治統治的創設，但是，至少統治者或直接執政者必須做出明確選擇，讓每一個體勝任於組織中的各式角色。 官僚政治常被喻作機器，在某些方面這一比喻頗為貼切。一台機器由零件裝配設計而成，以實現其預設功能。一個官僚政治組織則由圈定之人員聚合而成，以實現其預設職能。誠然，申不害並不生活於「機器時代」，卻非常頻繁地運用機器之喻，描繪君主控制政府的模式。其言曰：「明君使其臣，並進輻湊。」「君必有明法正義，若懸權衡以稱輕重，所以一群臣也。」 他認為，君主如「鏡」：「鏡設精無為，而美惡自備；衡設平無為，而輕重自得。」還說，明君應如三寸之機控制門軸的模式，發揮其核心與統治地位，「三寸之機運而天下定」。 當然，申不害並不持有韋伯意義上的機器類比，畢竟韋伯被恰如其分地奉為「官僚政治系統研究的開創者」。 韋伯寫道，官僚政治中的官員往往「不過是一部無休止運轉的機器上的一個小齒輪，這部機器為他規定了一條實質上是固定的行進路線」，從而官僚「機器將會很容易為任何懂得控制它的人效勞——這與建立在個人忠誠基礎上的封建秩序形成了鮮明對照」。 然而，在申不害看來，君主的下屬仍然是人，具有人的所有複雜性與不可預測性，申不害箴誡君主，不可能確保自身能窺見臣屬之意。 而晚近已有不少社會學家反駁韋伯的機器類比，米歇爾·克羅澤（Michel Crozier）強調組織中成員反應情態紛紜的本質，「人的阻力問題對組織目標而言很重要」。 然而，在描繪大臣角色方面，申不害仍迥異於儒家。儒家的態度是，君主務必尋求統治下最有德之人，從而委以政府，依其權宜而治。 這與委以權力、授予個人信任的原則相適應，具有封建主義特徵。 申不害強烈反對這一模式，理由有二。一方面，如果君主將所有信任委以單一大臣，必將嚴重削弱其他所有人 的熱忱與自信。另一方面，這很危險。就算歷史上曾經有某位君主可以安全地將所有權力委以單一臣下的時代（這一命題可再仔細考慮），那麼戰國時代的例子無不透露出這種危險。而申不害已警示，君主如此做，很可能不僅失去君位，還將付出生命。 申不害並未忽視人的個體及心理狀態。但這種主要聚焦於政府的學說原則，並不屬意於良善之人，而是關注理性的組織與技術。雖然相關證據如鳳毛麟角，但他對政府組織的敘述，與一篇刊載於《管理科學季刊》的論文很類似： 人們認為，組織的問題應當以合適秩序（right order）進行操作。只要有需要，就應做出個人調適。然而，如果組織者首先做出一項計劃或一番設計，並已具備理想人選使之運轉，那麼之後這種調適要求越少，就越不至違背邏輯性與純粹性。 可是，如果組織者一開始面對一組既定人選，「且試圖將他們一一安排……他只能得到一群烏合之眾，而非一個組織」。 這可能就與申不害「刑名」的技術密切關聯。 其目的不是為了舉任良善之人，而是尋求特定位置上的合適之人。這預示著君主務必對整一政治組織瞭然於心，從而能判斷特定官員候選人的合適性。 申子曰：「君設其本，臣操其末。」整個國家應處於君主的掌控中。「君治其要，臣行其詳」，「君知其道也，臣知其事也」。君主知其道，「所以一群臣也」。 而大臣的行為則嚴格限定於符合所指派的官職，正所謂「治不踰官，雖知不言」。 申不害的理想政府所配置的官員自當為專業人士。為謀求薪俸，專業官僚基於契約而工作，這在中國戰國時期已無足怪。 而且，還能發現申不害曾言：「為人臣者操契以責其名」，即君主授予之官名所象徵的職責。 雅各布·布克哈特（Jacob Burckhardt）在其聞名的《義大利文藝復興時期的文化》一書中，以「作為一種藝術工作的國家」為第一部分標題。他說，在義大利「歷史上就出現了一個新的事實——出現了經過深思熟慮、老謀深算的國家，作為一種藝術工作的國家」。他所舉第一個例子是，「經過弗里德利希二世改革之後的南義大利和西西里的諾曼帝國」。他說：「弗里德里希的措施（特別是在1231年以後），目的在於徹底地摧毀封建國家……他以西方國家未之前聞的方式，以規定由他並未加以廢除的封建法庭向帝國法官起訴的權利，來實行整個司法和行政的中央集權。」 弗里德里希於1231年頒布的梅爾菲（Melfi）法令，恩斯特·康特洛維茨（Ernst Kantorowicz）稱之具有「現代官僚政治出生證」的特徵。 其實，弗里德里希的政府很大程度上是其祖父西西里羅傑二世（Roger II of Sicily，1093—1154）精心設計的產物。 而羅傑政府受中國理念影響不少，於是便可謂不無申不害之餘教。 無獨有偶，猶如弗里德里希二世，在申不害看來，不言而喻，國家在理念上確為「老謀深算、深思熟悉之產物……是一種藝術工作」。 [1] 似乎無法確定周代的封建制度在多大程度上為商朝之延續。我所定義的封建，即君主個人授予諸侯封地及其有限權力的政府系統。參見顧立雅《中國治道之源》（一），第317—324頁。 [2] 參見韋伯《經濟與社會》，第125—126頁。