秦漢史 · 第十五章 東漢前期的政治
在東漢王朝的195年史中，從漢光武帝劉秀經明帝劉莊、章帝劉炟、和帝劉肇統治時期，約八十年的時間，是東漢地主政權較為穩定時期。尤其到和帝時，政治、經濟發展到全盛時代的頂點，帝國的光輝，如麗日中天，照射瀛寰。和帝死後，東漢政府便開始腐爛的過程。因此，可以把由光武帝劉秀建立東漢政權以後至和帝統治的80年，稱為東漢前期。這裡先研究東漢前期的政治情況。
第一節 明、章、和帝時期皇權的加強
漢光武帝在位的三十餘年中，創建了東漢王朝，並為以後的發展、鞏固奠定了基礎。公元57年，62歲的劉秀死於南宮前殿，由第四子劉莊繼位，稱為明帝。在明帝、章帝、和帝統治時期，國內政治基本沿襲前面的軌道向前發展。皇權是專制主義中央集權的核心，明、章、和帝時期皇權又進一步得到加強，從而使封建中央集權的統治進一步鞏固。
一 對諸侯王及皇室貴族的控制
封建專制主義制度的兩個重要特點：皇權不可分割及皇位不可轉移。這樣就形成皇帝一人獨斷和家天下的統治，然而按照宗法制，分享權力的家天下，卻與皇帝個人專斷存在著不可解決的矛盾，在皇族內部侵奪皇權和爭奪皇位的鬥爭，貫穿於整個封建社會，而皇權則往往是中央集權和封建國家統一的象徵。因此，東漢政權建立以後，諸侯王勢力雖遠不如西漢時強大，但劉秀仍將防止諸侯王及宗室貴族勢力膨脹當做重要大事。明帝以後繼續執行這一方針，進一步對這一部分威脅中央集權的豪族地主勢力加強控制。
減少諸侯王的食封 東漢時代的諸侯王，從始封時起，對其領地就無政治統治權，只有食封的經濟權。明帝以後，又減少了諸侯王的食封收入，以增加朝廷的財政收入。
據記載：永平十五年（72年）「（明）帝案地圖，將封皇子，悉半諸國。後見而言曰：『諸子裁食數縣，於制不已儉乎？』帝曰：『我子豈宜與先帝子等乎？歲給二千萬足矣。』」（《後漢書·皇后紀》）這就是說，從明帝永平十五年起，所有諸侯王所食之租稅均減少一半。諸侯王所食之「租稅」，是指封區人戶繳納的地稅，所以其收入多少與所屬地區大小、土地肥瘠有直接關係，如在此之前光武帝所封的楚國有九或十縣，淮陽國所屬十縣。明帝所封的巨鹿國是七縣，廣平國是八縣，樂成國是九縣。減半後，巨鹿王只食三、四縣，廣平王四縣，樂成王四至五縣。所說的「歲給二千萬」是指一個諸侯王所收地稅折算成錢的平均數，這些錢大約與「租谷百萬」（《後漢書·孝明八王列傳論》李賢等引注《東觀漢記》）相等。當然，實際各國是不盡相等的。不過，總的說諸侯王的收入是大為減少了，難怪連馬皇后也叫嚷：「於制不已儉乎」了。
漢章帝時，諸侯王的「租入」有所增加，據記載：「建初三年，有司奏遣（廣平王）羨與巨鹿王恭、樂成王黨俱就國。肅宗性篤愛，不忍與諸王乖離，遂皆留京師。明年，案輿地圖，令諸國戶口皆等，租入歲各八千萬。」（《後漢書·孝明八王列傳》）這時，諸侯王的租入突然增加了四倍，其原因首先是章帝時戶口總數比明帝時有所增加，同時，谷價也比原來減了「數倍」（《後漢書·皇后紀》）。另外，明帝的皇子封地都有擴大，這些原因使章帝時每個諸侯王食封所得由「二千萬」增加到「八千萬」。[276]不過，儘管如此，明帝、章帝所封諸王的食封也比不上光武帝劉秀初封時的水準了，而且，章帝以後，所封之諸侯王均是小國，所得「租入」遠不如章帝時各諸侯王，許多諸侯王的「租入」相當「鮮薄」（《後漢書·章帝八王列傳》）。
減少諸侯王的食封收入，不僅具有經濟意義，更重要的在於政治意義。《後漢書·孝明八王列傳》中，范曄在「論」中寫道：「晏子稱：『夫人生厚而用利，於是乎正德以幅之，謂之幅利。』言人情須節以正其德，亦由布帛須幅以成其度焉。明帝封諸子，租歲不過二千萬，馬後為言而不得也。賢哉！豈徒儉約而已乎！知驕貴之無厭，嗜欲之難極也！故東京諸侯鮮有至於禍敗者也。」把「東京諸侯鮮有至於禍敗者也」完全歸結為「儉約」，這當然是不正確的。不過，光武帝後的數十年，諸侯王食封的多少，全憑皇帝「恩賜」確反映了皇權的強大，中央朝廷對各諸侯王擁有絕對的控制權。西漢初期的那種諸侯王割據的形勢已再無法重演。所以，諸侯王儘管「驕貴」也終無力與皇帝分庭抗禮了。
恩威並施的政策 東漢明、章、和帝各人的性格不同，但對於諸侯王的控制均採取恩威並施的政策。東漢前期的皇帝，不像西漢時期的皇帝那樣，對違法越制的諸侯王動輒「除國」或處以極刑，而多採取寬容態度。這並非皇權無力，而是當時諸侯王的勢力已不足以構成對皇權的威脅。因此，皇帝也樂於睜一隻眼，閉一隻眼地容忍他們胡作非為。
如明帝時東海靖王政「淫慾薄行，後中山簡王薨，政詣中山會葬，私娶簡王姬徐妃，又盜迎掖庭出女。豫州刺史、魯相奏請誅政，有詔削薛縣」（《後漢書·光武十王列傳》），東海王劉政竟趁中山簡王喪禮之際私娶其妃。按中山簡王劉焉，系東海靖王劉政之叔，娶其妃，若以漢制應屬「禽獸行」。西漢時期為此而被處以極刑的宗室貴族有許多人。故東漢時，豫州刺史魯相據法請求將劉政處以死刑，但皇帝則決定僅削去薛縣的食邑就算了結。這一類事例相當多，又如濟南安王康「在國不循法度，交通賓客。其後，人上書告康招來州郡奸猾漁陽顏忠、劉子產等，又多遺其繒帛，案圖書，謀議不軌。事下考，有司舉奏之，顯宗（明帝）以親親故，不忍窮竟其事，但削祝阿，隰陰，東朝陽，安德，西平昌五縣」（《後漢書·光武十王列傳》）。濟南安王劉康的行為已構成謀反之罪，若在西漢，早就被處以極刑。但明帝也僅以削五縣作為懲罰，這並非由於皇帝的「仁慈」，而是當時的形勢不同於西漢，劉康的「交通賓客」，「議謀不軌」決不至於對朝廷造成威脅。漢明帝心中是有數的。因此對其行為採取寬容態度，並非反映皇權衰落，而是皇權加強的表現。又如阜陵質王劉延「性驕奢而遇下嚴烈。永平中，有上書告延與姬兄謝弇及姊館陶主婿駙馬都尉韓光招奸猾，作圖讖，祠祭祝詛，事下案驗，光、弇被殺，辭所連及，死徙者甚眾，有司奏請誅延」，明帝則「特加恩，徙為阜陵王，食二縣」（《後漢書·光武十王列傳》）劉延的行為也構成大罪，西漢武帝時戾太子就因此而被處死，但明帝仍以徙封作為處罰，並不深究。
東漢前期的明、章、和帝所奉行的政策大致皆是如此，如和帝時汝南王劉暢「少貴驕，頗不遵法度。歸國後，數有惡夢，從官卞忌自言能使六丁，善占夢，暢數使卜筮，又暢乳母王禮等，因此自言能見鬼神事，遂共占氣，祠祭求福，忌等諂媚，雲神言王當為天子，暢心喜，與相應答。永元五年，豫州刺史梁相舉奏暢不道，考訊，辭不服。有司請征暢詣廷尉詔獄，和帝不許。有司重奏除暢國，徙九真，帝不忍，但削成武，單父二縣」（《後漢書·孝明八王列傳》）。至於對那些不危及皇權的「不法」行為，更是「寬厚」。如廣平思王鈞「多不法，遂行天子大射禮。性隱賊，喜文法，國相二千石不與相得者，輒陰中之。憎怨敬王夫人李儀等，永元十一年，遂使客隗久，殺儀家屬。吏捕得久，系長平獄，鈞欲斷絕辭語，復使結客篡殺久，事發覺，有司舉奏，鈞坐削西華、項、新陽三縣。十二年，封鈞六弟為列侯。後鈞取掖庭出女李嬈為小妻，復坐削圉、宜祿、扶溝三縣」（《後漢書·孝明八王列傳》）。一般地說，東漢皇帝對違法越制的諸侯王是不處以死刑的，也不輕易削王奪爵，只是削減食邑。而這種懷柔政策確也收到單純鎮壓所得不到的效果。那些被削奪食邑的諸侯王，原本就無力與皇帝對抗，被寬大處理後，只有懷著惶愧的心情對「皇恩」感激涕零。例如汝南王劉暢犯法被寬免後，上疏辭謝道：「……自謂當即時伏顯誅，魂魄去身，分歸黃泉。不意陛下聖德，枉法曲平，不聽有司，橫貸赦臣。」「上念以負先帝而令陛下為臣收污天下，誠無氣以息，筋骨不相連。臣暢知大貸不可再得，自誓束身約妻子，不敢復出入失繩墨，不敢復有所橫費」（《後漢書·孝明八王列傳》）。他還自動請求減少數縣的食邑收入，放出小妻無子者還家，表示決心改過。但很明顯，這種懷柔的政策之所以對那些諸侯王有一點感化作用，是由於東漢王朝皇權較為強大的結果。正因為如此，所以在東漢初諸侯王中，真正進行謀反的諸侯王均以失敗而告終。
劉荊的謀反及失敗 山陽王劉荊，為光武帝陰皇后所生。建武十七年（41年）由山陽公進封為王。在劉秀諸子中，劉荊「有才能而喜文法」但「性刻急隱害」（《後漢書·光武十王列傳》），是對帝位懷有野心的一個王。
劉荊的野心是逐漸暴露出來的。原來，劉秀在建武二年（26年）先立郭皇后之子劉彊為太子，建武十七年（41年）郭皇后失寵，被貶為中山王太后，建武十九年（43年）改立陰皇后所生之劉莊為皇太子。至公元57年，當劉秀死時，即皇位的當然是皇太子劉莊，是為明帝。但劉荊對此頗為不滿，在臨喪時「荊哭不哀」（《後漢書·光武十王列傳》）而作「飛書」（匿名信），偽稱劉彊舅大鴻臚郭況，煽動被廢為東海王的劉彊說：「君王無罪，猥被斥廢，而兄弟至有束縛入牢獄者，太后失職，別守北宮，及至年老，遠斥居邊，海內深痛，觀者鼻酸」，表示對劉彊及其母郭后的同情。接著就鼓動劉彊造反說：「若歸併二國之眾，可聚百萬，君王為之主，鼓行無前，功易於太山破雞子，輕於四馬載鴻毛，此湯、武兵也。」「今新帝人之所置，強者為右，願君王為高祖、陛下所志，無為扶蘇、將閭叫呼天下也。」（《後漢書·光武十王列傳》）劉荊的目的是借劉彊的號召力來達到自己奪取皇位的目的，但沒料到劉彊竟是一個膽小怕事又對帝位毫無興趣的人，早在其母郭皇后被廢、而自己的太子之位未易之時，他就「常戚戚不自安」主動請求「備藩國」，將太子之位讓出。接到劉荊這封煽動謀反的「飛書」後，更為「惶怖」，立刻捕送書之使，並將書封奏明帝。
主謀的劉荊自然不難被查出。但結果明帝並未深究，僅將劉荊遣出而居河南宮。此時，羌人正進擾西邊，劉荊仍企圖趁羌人作亂之機謀反，為此而頻繁活動。明帝聞訊，乃徙其為廣陵王，並令其就國。但荊仍不死心，招相工（相面算卜的人）訊問「我貌類先帝，先帝三十而得天下，我今亦三十，可起兵未？」相者聞此言後即向明帝告發。荊被揭出後，「自系獄」請求處罰。明帝仍不加追究，只「下詔不得臣屬吏人，唯食租如故，使相，中尉謹宿衛之」。但「荊猶不改，其後使巫祭祀祝詛，有司舉奏，請誅之，荊自殺」（《後漢書·光武十王列傳》）。
這一次「謀反」，實際上沒有開始就被發覺，所以並未大動干戈。在劉荊自殺後，明帝反而表示「憐傷之，賜諡曰思王」並「封荊子元壽為廣陵侯」（《後漢書·光武十王列傳》）。很顯然，皇帝的這種「寬容」，絲毫不會影響政權的穩固。這是由於劉荊不僅沒有任何武裝，就連羽翼也未豐滿，是無法為患的。
至於對那些羽翼已豐，具有一定勢力而圖謀不軌的諸侯王，就決不會如此處置了。
楚王英之獄 東漢前期諸侯王中，因謀反致罪而被廣為株連的，就是楚王劉英之獄。楚王劉英是光武帝劉秀之許美人所生。建武十七年（41年）進爵為王。因母許氏無寵，故其封國最貧、小。
劉英雖居於弱小諸侯王之位，但他善於結交，自明帝為太子時，就「常獨歸附於太子，太子特親愛之」，及明帝即位，「數受賞賜」。他又自幼「好遊俠，交通賓客」，又對當時傳來不久的佛教表示虔誠的信仰，是東漢皇室中最早信奉佛教的一個王。東漢皇帝本來對宗教信仰採取放任自由態度，皇室成員信奉什麼，並沒有法律限制，但劉英作賊心虛。明帝永平八年（65年）詔令天下犯死罪者皆入縑贖罪時，劉英竟派人獻黃縑白紈三十匹為自己信奉佛教而贖「罪」。明帝下詔說「楚王誦黃老之微言，尚浮屠之仁祠，潔齋三月，與神為誓」何罪之有？令他不必生疑，並退還其縑帛讓他助僧寺佛院。
楚王劉英取得明帝信任後即「大交通方士」，作金龜玉鶴，刻文字以為符瑞，準備謀取皇位，但不久，劉英的活動就被燕廣所告發。經審訊，證據確鑿，「有司奏……請誅之」而明帝表示「親親不忍」赦其死罪，徙丹陽（今安徽境內）涇縣。不久劉英就在丹陽自殺。
楚王英雖自殺，但搜捕其黨羽的行動並未停止。窮治楚獄，至劉英死後一年還在繼續，凡「辭語相連」者「自京師親戚諸侯州郡豪傑及考案吏，阿附相諂，坐死徙者以千數。」（以上引文均自《後漢書·光武十王列傳》）。如在追查中，發現楚王英所記的天下「名士」中，有吳郡太守尹興之名，竟將尹興及其掾吏五百餘人都捕捉起來進行嚴刑拷問，結果被毒打死者大半。甚至毫無關係的隧鄉侯耿建、朗陵侯臧信、濩澤侯鄧鯉、曲成侯劉建等也被誣陷。數以千計的人都被送入牢獄，不少家被滿門剿滅。至章帝建初二年（77年）四月，楚王英事件才基本弄清。
對於楚王英謀反的處理，之所以如此大肆株連，就是因為楚王英不同於其他企圖謀反諸王，而是在一部分人中有相當的基礎，若不翦其羽翼，對皇權是有威脅的，因此，就是在劉英死後，皇帝也不惜大肆殺捕。可見，所謂「不忍」，所謂「寬容」僅僅是在一定限度內的，超過這一限度，就不惜採用極殘酷的措施了。
總之，東漢初年皇帝對諸侯王採取「恩」「威」並施的政策，是皇權鞏固的表現，而這一政策施行的結果，又加強了皇權，從而使封建專制主義中央集權在一個方面得到加強。
二 繼續防範外戚專權
西漢末年因外戚勢力膨脹，侵奪皇權，最後終於導致王莽代漢。這一前車之鑑對東漢初年的幾代皇帝印象是深刻的。所以光武帝劉秀規定，「后妃之家不得封侯與政」以防止外戚專權，明、章二帝繼續奉行這一政策，防範外戚干政。不過，東漢初外戚的勢力遠較諸侯王勢力大，皇權同外戚的鬥爭也是相當激烈的。
政治上防範經濟上優容 東漢和帝之前，幾代皇帝對外戚所採取的政策，主要是防止其政治勢力的擴大而威脅劉氏政權的皇位。此外，對外戚的限制是很少的，尤其是在經濟上對他們相當優待。如明帝之時，適駙馬都尉韓光的光武帝劉秀女陶館公主紅夫，曾為自己兒子求為郎官，遭到明帝拒絕。理由是：「郎官上應列宿，出宰百里，有非其人，則民受其殃，是以難之。」連一郎官之職也不授予，但卻對其「賜錢千萬」（《後漢書·明帝紀》）。又如尚書閏章「精力曉舊典」（《後漢書·皇后紀下》）且久任尚書之職，早就應升遷重任，就是因其二妹為貴人，在明帝一朝卻久不被重任。
又如馬援，自建武四年（28年）即隨劉秀東征西討，尤其是在平定羌人和越人叛亂中，屢立大功，建武二十四年（48年）年已62歲，尚率兵擊武陵五溪蠻夷。在東漢初的功臣中，是軍功較為顯赫的一員大將。但因其女為明帝皇后，故明帝時刻注意限制其名聲地位，如當時「圖畫建武中名臣，列將於雲台，以椒房故，獨不及援，東平王蒼觀圖，言於帝曰：『何故不畫伏波將軍（即馬援——引者注）像』，帝笑而不言」，連名臣的榮譽都不給馬援，這是儘量縮小外戚在政治上的影響。但對於他在經濟方面要求，皇帝則給以儘量的滿足：「援以三輔地曠土沃，而所將賓客猥多，乃上書求屯田上林苑中，帝許之。」（《後漢書·馬援列傳》）甚至皇帝的上林苑中都准許屯田，不可謂不寬容。皇帝就是這樣以滿足外戚經濟上的要求，來換取他們放棄政治上的野心。
這種政治上防範、經濟上寬容的政策是從光武帝劉秀統治時代，直到和帝以前諸帝執行的一貫方針。這種方針在一定時期，即在外戚勢力尚不足以侵奪皇權時，是有一定作用的。但是由於一方面控制外戚在政治上的發展，一方面又縱容甚至支持外戚經濟上的膨脹，這就無法制止外戚勢力的擴大，當那些外戚在經濟上積蓄了足夠的實力以後，他們必然要求政治上的地位，以致發展到對皇位的覬覦或干政的野心。所以，東漢前期皇權尚能勉強控制外戚勢力在政治上的發展，但隨著皇權的衰弱，到東漢後期，外戚的勢力已遠遠超過皇權，就成為控制朝政的主要力量。因此，東漢末年宦官、外戚專權的局面，早在東漢初年即已伏下了根源。而東漢初外戚勢力在政治生活中的消長，即成為當時歷史的主要內容。
明章二帝時代的馬氏外戚 東漢初年，明、章二帝統治時代，貫徹對外戚抑制政策，馬皇后起著重要作用，這是一個值得記述的人物。
明帝馬皇后，為名將馬援之女，雖被寵幸，但謙肅儉樸，好讀書「常衣大練，裙不加緣」（《後漢書·皇后紀》），無子，而養賈氏生之皇子炟，盡心養育，勞悴過於所生。明帝對她雖「寵敬日隆，始終無衰」，她則「未嘗以家私」干政，馬後不僅從不為自己家人求官職，而且恪守光武定製，決不容許外戚居高官顯位。其兄弟廖為虎賁中郎將，防、光為黃門郎，在明帝一代均未曾改官，明帝死後，馬氏被尊為皇太后，馬太后主動削去兄防參醫藥事之職。章帝覺得這樣做未免過分，馬後回答說：「吾不欲令後世聞先帝數親後宮之家，故不著也。」建初元年（76年）章帝欲封馬氏外戚家的諸舅，馬太后堅決不允。次年，又有朝臣請求給外戚賜爵，太后堅決反對，並下詔重申「先帝防慎舅氏，不令在機樞之位」的禁令，表示決不能「上負先帝之旨，下虧先人之德」而要接受西漢武帝時外戚田蚡、竇嬰「傾覆之禍」的教訓（《後漢書·皇后紀》），所以極力勸阻章帝加封馬氏的諸舅。後來，章帝一再請求，太后也未答應，直到建初四年（79年）「天下豐稔，方垂無事」（同上），章帝才封太后的三個兄弟廖、防、光為列侯。這三人推讓，只「願就關內侯」。就是這樣，太后仍不滿，認為這樣破壞光武所定的制度是不行的，最後，「廖等不得已，受封爵而退位歸第焉」（《後漢書·皇后紀》）。由此可見：身為皇后、皇太后的馬氏，主動抑制外戚在政治上的權力，是明、章二帝統治時期外戚勢力不可能迅速膨脹的重要原因，而馬後這樣做也保障了皇權的鞏固和加強，從而維護了東漢統治階級的長遠利益。
除了馬太后外，在明帝、章帝時代許多大臣都敢於向有權有勢的外戚鬥爭。如外戚馬廖曾傾身交結，以大量資財籠絡士人，致使許多冠蓋之士爭相投奔於馬廖門下。司空第五倫認為這是一種危險的預兆，就上書給皇帝，提出應當制止這種「不應經義」的活動，正因為這種上下配合，明、章二帝統治時代，外戚在政治生活中尚未能起明顯的作用。
竇氏的專恣及其失敗 在章帝、和帝時代，外戚竇氏的勢力迅速膨脹，幾乎達到控制皇帝的程度，但當時的外戚畢竟沒有取得足夠的實力，所以，竇氏的專權也以失敗而告終。
建初二年（77年）漢章帝娶竇勛女為貴人，竇勛之妻為東海恭王之女泚陽公主。竇貴人於建初三年（78年）又被立為皇后，此後，竇氏一門顯赫無比。
建初八年（83年）竇皇后之兄竇憲為侍中、虎賁中郎將，弟竇篤為黃門侍郎，二人同在宮內驕縱自恣，皇帝對他們賞賜甚巨。竇氏兄弟因其資財，就廣為結交賓客。司空第五倫曾上疏請皇帝扼制其勢力發展，但竇憲自恃宮掖權勢，不僅對朝臣，就連對陰氏、馬氏諸外戚以及諸侯王、公主都不放在眼裡。竇憲的驕橫發展到空前的地步，他竟敢依勢以很少的價錢強奪了劉秀女兒沁陽公主的園田，連公主也不敢與之計較。朝廷中的大臣，有敢向皇帝告發竇憲的，定遭竇氏的報復，如太尉鄭弘，就因向章帝告發竇憲「權勢太盛」及其屬下「在官貪殘」竟反被竇憲誣陷為「漏泄密事」被章帝罷官。公元88年，章帝死後，10歲的太子即位，是為和帝，竇太后臨朝，竇憲以侍中內管機密，出宣詔命，弟竇篤為虎賁中郎將，竇景、竇瓖並為中常侍，竇氏一門把持朝政，開始改變了東漢外戚不干預朝政的傳統。
以竇憲為首的竇氏外戚專政後，對其他朝臣「睚眥之怨莫不報復」。打擊直言之士，排除異己，東漢政權成為竇憲一家私門謀利的工具。如明帝時期，竇憲之父竇勛曾犯罪被捕入獄，謁者韓紆因對竇勛進行過審訊。竇憲掌權後，竟令人將韓紆殺死，並以其人頭祭祀竇勛。他又見太后多次召見都鄉侯劉暢，怕劉暢分奪其權，就派刺客將劉暢暗殺，並將罪責推給利侯剛，特派侍御史與青州刺史刑訊逼迫剛等招供。而當這種陷害的罪行被尚書韓棱揭露，使太后不得不承認事實的時候，竇憲才恐懼，而請求擊匈奴以贖罪。
但是在竇憲率軍擊匈奴後，使他又取得了驕橫的資本，和帝永元元年（89年）九月，竇憲被封為大將軍，以往大將軍位在三公之下，而和帝卻下詔尊竇憲這個大將軍位在太傅下、三公上，於是，竇氏兄弟愈加驕縱，竇景尤甚，其家奴竟敢強奪人財、略人妻女，以至私自徵發邊郡軍隊。竇憲在擊匈奴取勝後，勢力更加膨脹，在其左右有一批爪牙、心腹。各地刺史、太守，令多出其門，這一伙人對民眾橫徵暴斂，賄賂公行，尚書僕射樂恢上書，以「諸舅不宜干正王室」請皇帝、太后抑制竇憲的勢力。結果不僅沒有得到皇帝的支持，最後竟被竇憲用毒藥害死。一時之間，朝廷上下，竇氏父子兄弟專權，就連皇帝也無法與更多的大臣接觸，而朝廷上下大多數大臣都只好依附竇憲。外戚專權達到和帝時代登峰造極的地步。
這種情況當然不能為皇帝所忍。永元四年（92年）和帝經過一番籌劃，依靠中常侍鉤盾令鄭眾，先設計收捕竇憲黨羽，將郭璜、郭舉、鄧疊、鄧磊等逮捕，下獄處死。接著和帝就派謁者僕射收竇憲大將軍印綬，改封為冠軍侯，並命其與竇篤、竇景、竇瓖等離開首都就國。竇憲等到國後，即被迫自殺。竇氏專權的短暫歷史至此就以失敗而告終。
從竇憲專權至覆滅的歷史可以看出：自明帝至和帝時期，外戚的勢力雖日益膨脹，然而，一旦皇帝決心剷除外戚勢力，終能達到目的。至於和帝以後，隨著外戚勢力的膨脹，皇帝對他們就徹底失去控制。更值得注意的是：和帝剷除竇氏外戚勢力，是依靠宦官鄭眾等人實現的。從此，宦官勢力在東漢朝廷內部不可遏止地發展起來，埋下了東漢後期宦官專權的禍根。
第二節 「俱存不擾」的統治政策
皇權的加強，只是專制主義中央集權鞏固的一個方面，更重要的方面則是封建政權對全國統治的強化。如果說，東漢前期，皇權的加強表現在對於皇室、外戚有力的控制的話，那麼封建政權對全國統治強化的方法則採取一種類似「無為」的「俱存不擾」的統治術，這兩者從不同側面都起到鞏固封建主義中央集權的作用。
一位古代史學家在論到東漢前期的統治政策時，這樣概括道：「自中興以後，逮於永元，雖頗有弛張，而俱存不擾。」（范曄《後漢書·和帝紀》論）這就是說：自光武至和帝期間，東漢政府統治政策雖時有變化，但基本上都執行儘量減少對人民的騷擾，以緩和階級矛盾安定民生，發展生產的方針。這種方針在當時的吏治和各種政策上都得到充分反映。
一 吏治的特點
三代皇帝的不同作風 光武帝死後，繼位的明、章、和三代皇帝個人性格和統治作風完全不同。這種差異無疑會影響到當時的吏治。
公元58年，繼劉秀為帝的明帝劉莊，為陰皇后所生，10歲能通春秋，19歲立為皇太子，即帝位時年已30歲。明帝在位19年，是東漢天下初定，由光武帝劉秀開創的地主政權剛剛穩定的時期。故其統治時期「遵奉建武制度，無敢違者」（《後漢書·明帝紀》），循光武所創成規。維護專制制度，不敢稍有疏忽，如前舉對外戚的控制在明帝時最為嚴格，無敢越制者。明帝還「善刑理」，注重法制，「法令分明」，使封建法令得到貫徹「日晏坐朝，幽枉必達」，因法令嚴明，冤獄，刑訟大為減少：「內外無幸曲之私，在上無矜大之色，斷獄得情，號居前代十二。」（《後漢書·明帝紀》）但法令過分嚴明，不免就會「苛切」（《後漢書·章帝紀》），又加之明帝本人「性褊察，好以耳目隱發為明」（《後漢書·第五鍾離宋寒列傳》），性格較狹隘，暴躁。據記載：「公卿大臣數被詆毀，近臣尚書以下至見提拽。嘗以事怒郎藥崧，以杖撞之。崧走入床下，帝怒甚，疾言曰『郎出，郎出。』崧曰：『天子穆穆，諸侯煌煌。未聞人君自起撞郎。』帝赦之。」所以當時的朝臣「爭為嚴切以避誅責」（同上），形成了較為苛刻的政治風氣。
公元75年，48歲的明帝去世，由其第五子劉炟繼位。是為章帝。章帝為太子時「少寬容，好儒術」（《後漢書·章帝紀》）19歲即帝位至33歲就離開了人世，在位13年。章帝統治時期，東漢政權已建立半個多世紀，各種封建制度均已完備，社會處於相對穩定時期，又加之章帝性「寬容」，所以一改前朝明帝時「苛切」的作風，章帝的統治是以「寬容」為其特點的。據記載，在他統治期間「除慘獄之科，深元元之愛」，採取較為緩和的措施，「又體之以忠恕，文之以禮樂」（《後漢書·章帝紀》），重視「教化」以加強思想統治。
公元88年章帝死，竇太后立年僅10歲的太子劉肇為帝，是為和帝。劉肇原系梁貴人所生，為章帝第四子。梁貴人為竇後所誣，鬱郁而死，竇後即將肇養為己子。和帝劉肇即位後，由竇太后臨朝，至永元十六年（104年）僅27歲就死去，在位僅16年。因此，和帝即位之初，實際由竇太后執政，後來，朝政則控制在以竇憲為首的竇氏外戚集團手中，使外戚勢力第一次左右東漢政權。但自永元四年（92年）14歲的和帝就決心剷除竇氏，後依靠宦官鄭眾等，終於誅除竇憲。在永元九年（97年）八月竇太后死去，19歲的和帝開始擺脫竇氏控制，當年九月即下詔追尊其生母梁貴人為皇太后，十月，改葬梁太后及其姐大貴人於西陵，並擢升梁氏外戚子弟，封侯者多人，這些事實都反映了和帝並非庸碌無能的君王，而具有一定的果斷的精神，也反映了皇權尚未衰落。但其剷除竇氏外戚勢力過程中又不得不依靠宦官，並擢升梁氏外戚集團，從而開東漢後期宦官、外戚迭相專權的混亂局面之端。
從上述事實可以看出，明、章、和三代的皇帝本人各自的作風是有很大不同的。這些差異對當時「吏治」也會有一定影響，不過，決定歷史發展的是人民群眾，是當時的社會生產力情況，而這種歷史趨勢反過來制約皇帝的活動，因此，儘管各代皇帝作風和品質有很大差異，但在他們統治期間的「吏治」基本特點和根本制度則是大體相同的。在吏治方面，明、章、和三代有哪些共同特點呢？
納諫與去奢 納諫與去奢則是明、章、和三代皇帝的共同特點。顯然，這些特點主要是在東漢開國皇帝光武帝劉秀時倡導的，由時代所要求，在明帝以後只是其流風餘緒而已。
如明帝雖性「褊察」，好為嚴刑，但並不拒諫，常能從善如流，如永平三年（60年）明帝大起北宮，時天下大旱，尚書鍾離意免冠上疏諫止，並以成湯遭旱以六事自責事為喻[277]，明帝見疏後，立即詔告，表示「戚然慚懼」並令「止作諸宮，減省不急」（《後漢書·第五鍾離宋寒列傳》）停止宮廷的修建。鍾離意還經常上書勸明帝去嚴刑，止奢汰。多為明帝所採納。明帝修德陽殿，鍾離意出任魯相，殿成後大會百官時，明帝說：「鍾離尚書若在，此殿不立。」（《後漢書·第五鍾離宋寒列傳》）可見明帝對諫臣的態度。
章帝時的第五倫為官「峭直」敢於極言直諫「性質愨」，「言事無所依違」，也受到章帝的器重，由遠郡擢至京師，位居三公，死後還「詔賜秘器、衣衾、錢布」（《後漢書·第五鍾離宋寒列傳》）優寵無比。和帝時從臨武（今湖南郴州境內）長諫革除嶺南貢龍眼、荔枝舊制，並「每有災異，輒延問公卿，極言得失」（《後漢書·和帝紀》）等，反映了這三代皇帝統治期間，納諫之風尚存，這樣就使各個皇帝雖性格不同，但在吏治方面則無多大差異。
劉秀所反對的尚浮華、奢侈和歌功頌德之風，在這三代仍起著作用，如明帝死前遺詔「無起寢廟，藏主於光烈皇后更衣別室」。在給自己修墓——壽陵時，要求甚為儉樸，正如前述。他還宣布「敢有興作者，以擅議宗廟法從事」（《後漢書·明帝紀》）。章帝也是「遺詔無起寢廟，一如先帝法制」（《後漢書·章帝紀》）。和帝時「前後符瑞八十一所，自稱德薄，皆抑而不宣」（《後漢書·和帝紀》）。這些作風自不免影響全國的吏治。
東漢前期「良吏」專制統治是依靠一大批官僚實現的。官僚的素質又對專制統治的鞏固程度具有直接影響。東漢前期在明帝、章帝、和帝時期，出現了一批能從封建統治長遠利益出發，敢於維護封建法制，打擊豪強，注意民間疾苦和發展生產的廉明、正直的官僚，如第五倫、鍾離意、宋均、寒朗、秦彭、王渙、周䊸等等。他們為官在吏治方面還有如下特點。
（一）執法嚴明。敢於同豪強、權門、貴戚作鬥爭。如周䊸為洛陽令時「下車先問大姓主名，吏數閭里豪強以對，䊸厲聲怒曰：『本問貴戚若馬，竇等輩，豈能知此賣菜傭乎』。」由於他「奉法疾奸，不事貴戚」，使得「貴戚跼蹐，京師肅清」（《後漢書·酷吏列傳》）。又如王渙任溫縣令「在溫三年，遷兗州刺史，繩正部郡，風威大行」，後任洛陽令，「以平正居身，得寬猛之宜，其冤嫌久訟，歷政所不斷，法理所難平者，莫不曲盡情詐，壓塞群疑」（《後漢書·循吏列傳》）。又有記載云：「渙為治，循名責實，抑強扶弱。」（《後漢書·循吏列傳》集解惠棟引《後漢紀》）這是東漢時期許多官僚的共同特點。
（二）深知民間疾苦，注重發展生產和文化事業。如第五倫，為鄉嗇夫時，就能「平徭賦，理怨結，得人歡心」，後為會稽太守時，又破除當地落後的迷信風俗，禁止殺牛以發展農業生產，據記載：「會稽俗多淫祀，好卜筮。民常以牛祭神，百姓財產以之困匱，其自食牛肉而不以薦祠者，發病且死先為牛鳴，前後郡將莫敢禁。倫到官，移書屬縣，曉告百姓。其巫祝有依託鬼神詐怖愚民，皆案論之。有妄屠牛者，吏輒行罰。民初頗恐懼，或祝詛妄言，倫案之愈急，後遂斷絕，百姓以安。」（《後漢書·第五鍾離宋寒列傳》）其他如杜詩、王景等都在其任內提倡農耕，在發展水利、改進農業生產工具及耕作技術等方面多有建樹。
（三）本人清廉，得到民眾讚譽。如周䊸雖曾為太守，但「廉潔無資，常築墼以自給」（《後漢書·酷吏列傳》）。第五倫為會稽太守時，「雖為二千石，躬自斬芻養馬，妻執炊爨」。後因犯法征廷尉，當永平五年（62年）離任時，當地「老小攀車叩馬，嗁呼相隨，日裁行數里不得前。倫乃偽止亭舍，陰乘船去，眾知，復追之。及詣廷尉，吏民上書守闕者千餘人」（《後漢書·第五鍾離宋寒列傳》）。
不能否認，上述所謂「良吏」無非也是維護封建統治的工具，但他們的作為，與貪官污吏之不同之處，在於後者對人民的剝削、壓榨超出了當時人民所能忍受的程度和封建經濟、政治所能承受的水平，因而也破壞了封建專制主義的法制、綱紀，而前者的做法維護了封建法制、綱紀，從而使封建剝削和壓迫維持在適合的「度」上，使封建製得以穩定，在客觀上也減輕了人民所受的剝削、壓迫之苦。封建時代的廣大農民，由於時代和階級的局限性，不可能認識到「良吏」及封建官僚制度的本質。「一般人民、特別是一般農民沒有受過教育，或者是受到統治者為他們編制的一套有利於統治的教育，他們的政治期待無非是沿著『賢人政治』，或西人所謂『聖賢統治』（Herr—Sehaftder Besten——德國崇拜中國政治理想的學者萊布尼茨曾這樣稱謂）的線索，希望出現『聖明天子』『太平宰相』『青天老爺』。」（王亞南《中國官僚政治研究》，中國社會科學出版社1981年出版，第45頁）。因此，東漢前期的諸「良吏」在當時有許多受到群眾的擁戴。而對這種擁戴我們不能簡單地斥之為「愚昧」或「受蒙蔽」，它在一定程度上反映了「良吏」當時曾減輕人民所受的剝削壓迫，在客觀上還是可以肯定的。
二 「平徭簡賦」和「假田」
繼續執行輕刑和薄賦的政策 自明帝以後至於和帝，基本上遵行光武帝時期的輕刑慎罰和輕徭薄賦的政策。《後漢書·章帝紀》論曰：「章帝素知人厭明帝苛切，事從寬厚。感陳寵之義，除慘獄之科，深元元之愛，著胎養之令……平徭簡賦，而人賴其慶。」其實，這一段評論也可概括明帝及和帝時期的政策。儘管明帝被視為「苛切」之君，但其「苛切」主要是對大臣的態度。而於涉及整個國計民生之有關政策，則「遵奉建武制度，無敢違者。」（《後漢書·章帝紀》）因此，「平徭簡賦」在明帝時也依然是其政策的特點之一，如中元二年（57年）明帝剛繼位時，就下詔：「賜……流人無名數欲自占者人一級；鰥、寡、孤、獨、篤癃粟，人十斛。其施刑及郡國徒，在中元元年四月己卯赦前所犯而後捕系者，悉免其刑。又邊人遭亂為內郡人妻，在己卯赦前，一切遣還邊，恣其所樂。」（《後漢書·明帝紀》）以後又十一次下詔減輕刑罰或赦免罪犯，減免稅賦、徭役，敦促官吏「務平刑罰」，等等。因而據記載在明帝統治時期，有的年代「天下安平，人無徭役，歲比登稔，百姓殷富，粟斛三十，牛羊被野」（《後漢書·明帝紀》）。明帝時都是這樣，其他各帝統治時期更不待言了。
這個時期的立法、司法，除皇帝不斷下詔減、免罪犯刑罰以外，還修改若干殘酷的法律條文。章帝時從尚書陳寵上書，刪除律令中特別慘酷之條文五十餘條。章帝元和元年（84年）又明令禁止刑訊時用鑿鑽對犯人進行逼供，詔曰：「律雲『掠者唯得榜、笞、立』。又《令丙》，箠長短有數，自往者大獄已來，掠考多酷，鑽鑚之屬，慘苦無極。念其痛毒，怵然動心。《書》曰：『鞭作官刑』，豈雲若此？宜及秋冬理獄，明為其禁。」（《後漢書·章帝紀》）。此外，這一時期自朝廷以下，皆提倡「息事寧人」，反對吏治「苛」「刻」、慎用刑罰。如章帝元和二年（85年）下詔：「其令有司，罪非殊死，且勿案驗，及吏人條書相告不得聽受，冀以息事寧人……夫以苛為察，以刻為明，以輕為德，以重為威，四者或興，則下有怨心。」（《後漢書·章帝紀》）這種主張與光武帝時的「柔道」是一脈相承的。
自明帝至和帝統治時期，曾多次下詔減、免租賦。如僅和帝時發布的對全國性的減、免租、賦詔令就有：
永元四年（92年）十二月壬辰，詔：「今年郡國秋稼為旱蝗所傷，其什四以上勿收田租、芻稾；有不滿者，以實除之。」
永元十三年（101年）九月壬子，詔曰：「……其令天下半入今年田租、芻稾，有宜以實除者，如故事，貧民假種食，皆勿收責。」
永元十六年（104年）七月辛巳，詔：「令天下半入今年田租芻稾，其被災害者，以實除之……」
當然，減、免田租受益最大的雖為地主，但對全國為數眾多的自耕農來說也是有好處的。
有時封建政府還貸給農民種糧，遇天災欠收時，即宣布「勿收責」，如永元十六年（104年）春正月己卯，詔：「貧民有田業，而以匱乏不能自農者，貸種糧」。但至該年七月，因發生災荒，又下詔：「貧民受貸種糧及田租芻稾，皆勿收責。」（以上引文均自《後漢書·和帝紀》）儘管統治者所宣布的同實際執行的尚有相當大的距離，但上述的詔令畢竟對壓在勞動人民身上的沉重負擔多少會有一些緩解作用的。
假民公田和賑濟貧民 自明帝至和帝統治時期還實行過「假民公田」以解決破產農民無地的問題。
假，就是「租賃」（《後漢書·和帝紀》注）「假民公田」就是把由封建國家所控制的荒地及苑囿、山林川澤租借給無地的貧民進行生產。國家在三五年內不向生產者收稅，甚至還可以借貸給其種子、糧食和生產工具，但過幾年後就要收取「假稅」。「假稅」有時高達百分之四十以上。生產者若使用國家借給的牛或農具，其稅率則更高。此外，還要承擔其他的封建義務。據史書記載，從永平九年（66年）至元興元年（105年）的40年間，東漢宣布「假民公田」的詔令就有20次之多，每次皆指定將某些「公田」假與貧民，如：
永平九年（66年）夏四月甲辰，詔：「郡國以公田賜貧人各有差。」（《後漢書·明帝紀》）
永平十三年（70年）夏四月詔：「濱渠下田，賦與貧人。無令豪右得固其利。」（《後漢書·明帝紀》）
建初元年（76年）秋七月辛亥，詔：「以上林池籞田賦與貧人。」（《後漢書·章帝紀》）
元和三年（86年）二月壬寅，告常山、魏郡、清河、巨鹿、平原、東平郡太守相曰：「……今肥田尚多，未有墾闢，其悉以賦貧民，給與糧種，務盡地力，勿令游手。所過縣邑，聽半入今年田租，可勸農夫之勞。」（《後漢書·章帝紀》）
永元五年（93年）二月戊戌，詔：「有司省減內外廄及涼州諸苑馬，自京師離宮果園上林、廣成囿，悉以假貧民，恣得采捕，不收其稅。」（《後漢書·和帝紀》）還有一些詔令，不一一備舉。
「假民公田」的實質，就是將無田的貧民變為租種國家土地的佃農。這種做法最初是有一定積極作用的：一方面國家把部分無用土地「假」給無田「貧民」，可增加大司農和少府管理的部分皇室和國家收入，另一方面也解決了一些破產農民無地可耕的問題，使一些因喪失土地而流亡的農民得到安置。尤其是所給予「假田」貧民在一定時期免除租稅的優待，使貧民在一定程度上得到進行正常生產和生活的有利條件。但是，在實行「假民公田」的過程中，豪強地主常常依勢侵奪，或壟斷「假田」，或兼併國家假與貧民之田。皇帝詔書中雖宣布「無令豪右得固其利」，實際也是一句空話，受益最大的仍是豪強地主。
東漢前期朝廷還不斷採取賑濟貧民的措施。由於土地兼併問題始終未得到解決，或因天災，漢初以來因失去土地而變為流民者的數量不斷增多；為緩和階級矛盾，穩定社會秩序，明、章、和三代不斷發布安置流民，賑濟貧民的詔令，如章帝建初元年（76年）下詔：「流人慾歸本者，郡縣其實稟，令足還到，聽過止官亭，無雇舍宿，長吏親躬，無使貧弱遺脫，小吏豪右得容奸妄。」（《後漢書·章帝紀》）在歷史上，東漢一代是賑濟貧民最多的一代。雖然這種辦法根本不可能改變地主的土地兼併和農民的破產的現狀，但在明、章、和帝時期對緩和階級矛盾還是有一定影響的。
綜上所述，由於明帝、章帝、和帝基本皆「遵奉建武制度」，採取「俱存不擾」的統治政策，使東漢前期的80年中社會秩序較為穩定，生產得到較快的發展。因而封建專制主義中央集權也進一步鞏固，所謂「後之言事者，莫不先建武、永平之政」（《後漢書·明帝紀》論）即因自劉秀創建東漢王朝以來採取的對人民剝削、壓迫較為輕緩的政策，使人民稍有喘息之機，正是在生產發展、統治較為穩固的基礎上，東漢前期的民族關係也有了新的進展。
第三節 東漢前期的民族關係
東漢前期，我國各民族間的經濟、文化關係進一步發展。史載，當時「齊民歲增，闢土世廣，偏師出塞，則漠北地空，都護西指，則通譯四萬」（《後漢書·和帝紀》論）。由於中央集權的鞏固，周邊少數民族同東漢中央政府關係更為密切，漢族同其他少數民族經濟、文化交流進一步加強，促進了社會向前發展，從而使中國歷史向前再進一步。
一 匈奴的分裂
東漢初年匈奴入侵 東漢初年，匈奴利用中原混亂之際，趁機擴展勢力，控制了東從烏桓、鮮卑西至西域各族所居住的整個北方地區，經常深入長城以南進行騷擾。
光武帝即位初年，彭寵據漁陽叛漢，匈奴即配合，支持彭寵。同時又派句林王率領數千騎，將擁兵自立為西平王的盧芳迎入匈奴，立為漢帝。建武四年（28年），匈奴單于派無樓且渠王入五原塞，與稱兵自立的李興、隨昱等和親，並與李興等商定，將盧芳送歸漢地稱帝。次年，李興、閔堪等率兵將盧芳從匈奴接回入塞，都九原郡，據五原、朔方、雲中、定襄、雁門五郡，成為匈奴的傀儡政權，侵擾北邊。
建武六年（30年）盧芳屬下的朔方太守田颯投降漢光武帝，光武帝劉秀封其為歸德侯，並令其使匈奴，匈奴亦派來使節，表示和好。當時，東漢政權初建，統一事業尚未完成，光武帝無暇北顧，只有採取妥協退讓的政策。所以不斷派使節去匈奴「賂遺金幣，以通舊好」，但此時的匈奴十分「驕踞，自比冒頓，對使者辭語悖慢」，而光武帝為維持暫時安寧，只好「待之如初」（《後漢書·南匈奴列傳》），儘管如此，也不能制止匈奴與盧芳聯合起來侵擾北方。建武九年（33年）光武帝曾派大司馬吳漢率兵反擊，但結果不僅毫無成果，反而使「匈奴轉盛，鈔暴日增」。自建武十三年（37年）起，匈奴遂大肆向河東進攻，東漢政府無力抵抗，只得將幽、並二州邊境居民遷於常山關、居庸關以東。此後，匈奴入侵更加深入。建武二十年（44年）曾達到上黨、扶風、天水。二十一年（45年）又侵擾上谷、中山，「殺略鈔掠甚眾，北邊無復寧歲」（《後漢書·南匈奴列傳》），造成相當嚴重的破壞。而東漢政府基本處於被動、防守地位，無力反攻。
匈奴的分裂 當匈奴貴族向中原侵擾之際，其內部也正醞釀著危機。
原來，早在公元18年，當匈奴呼都而屍道皋若鞮單于輿在位時，就封其侄比為石薁鞬日逐王，駐牧於匈奴之南，管領南邊八部及烏桓之眾，部屬計四五萬人。但比自恃為呼韓邪單于之孫，烏珠留單于之子，對單于輿不滿，很少參加單于庭會議。單于對比也很不信任，特派兩骨都侯臨領比所部兵。建武二十二年（46年），單于輿死，覬覦單于位多年的比自以為可繼位，誰知輿子左賢王烏達鞮侯卻被立為單于，接著烏達鞮侯又死，卻立其弟左賢王蒲奴為單于，比仍不能繼位，「既懷憤恨」（《後漢書·南匈奴列傳》），心中大為不滿。
當時，匈奴又遇天災，「連年旱蝗，赤地數千里，草木盡枯，人畜飢疫，死耗太半。」（《後漢書·南匈奴列傳》）蒲奴單于恐漢趁其危來攻，乃派人至漁陽「和親」。而比則更進一步，密派漢人郭衡奉匈奴地圖，至西河太守處求「內附」。被派來監視比的兩骨都侯已察覺其降漢活動，急向單于報告，並建議誅比。比之弟聞此消息後立即給比通風報信。比得此消息後決定公開與蒲奴分裂。建武二十四年（48年）春，八部大人共推比為呼韓邪單于，並派人至五原塞，表示「願永為藩蔽，扞御北虜」（《後漢書·南匈奴列傳》）。[278]劉秀接受了比的歸附。從此，匈奴分為南北兩部。
南匈奴歸附漢朝以後，遣左賢王莫率兵萬餘人擊北匈奴，於建武二十五年（49年）生擒北匈奴單于弟薁鞬左賢王，又破北單于帳下，俘其眾至萬餘人，馬七千匹，牛羊萬頭，北匈奴震怖「卻地千里」（《後漢書·南匈奴列傳》）；還有三萬餘匈奴人在北部薁鞬骨都侯與右骨都侯率領下歸附南匈奴。南匈奴則遣使至京城洛陽「奉藩稱臣，獻國珍寶，求使者監護，遣侍子，修舊約」（《後漢書·南匈奴列傳》），進一步鞏固與東漢王朝的關係。
東漢政府與南匈奴的關係 南匈奴向東漢政府「奉藩稱臣」後，建武二十六年（50年）劉秀遣中郎將段彬等到南匈奴進行監護，「參辭訟、察動靜」安輯匈奴部眾。幫助單于設庭帳（南庭）於五原（今內蒙古包頭市）西部塞八十里處，隨後又讓他們入居於雲中郡（治所在今內蒙古托克托縣），不久再遷至西河郡的美稷縣（今內蒙古准格爾一帶），分置諸部於北地、朔方、五原、雲中、定襄、雁門、西河等緣邊郡。
東漢政府循西漢舊例：一方面讓南匈奴遣侍子入朝「奉奏」；另一方面頒賜給南單于璽綬、衣、冠、車馬、弓矢、甲兵、用具、樂器等，對待其禮儀相當於諸侯王。又經常接濟他們以糧食，並賜給黃金、繒、帛等物，如南匈奴歸附後，東漢政府即由河東郡轉撥米糒二萬五千斛，牛羊三萬六千頭以幫助他們度過災荒。建武二十九年（53年）又賜南匈奴羊數萬隻。至章帝建初元年（76年），南匈奴又發生災荒，人民大飢，章帝下詔廩給其貧民三萬餘口。每當一單于死，漢朝都派使者前往「弔祭慰賜」，並常常賞賜匈奴諸王、將。這種費用每年達「一億九十餘萬」之巨（見《後漢書·袁張韓周列傳》）。對於東漢王朝來說出巨資而維持同匈奴的關係是在所不惜的。
東漢前期南匈奴基本上與漢王朝維持著這種臣屬關係，這對封建制的漢王朝是有好處的：首先，南匈奴在北方邊郡，協助東漢防禦北匈奴的侵擾，這就解除了東漢王朝北面的憂患；其次，由於北方邊境安寧，使原先撤銷的邊緣郡縣得以重新恢復，已經內遷的居民得以返歸故居，對於中國北方邊境的經濟、文化發展無疑具有積極作用。另外，由於南匈奴入居塞內，使他們有更多的機會接觸中原地區先進文明，這對於改變匈奴原來較為落後的生產和生活方式，提高他們經濟、文化水平是有益的。而漢、匈人民長期共同生活，相互交融的結果，使中華民族大家庭更加擴大和團結，結果是有利於國家統一和民族團結的。
東漢政府與北匈奴的關係 北匈奴遭到南匈奴的打擊後，退居漠北，社會經濟極度萎縮，力量大為削弱，建武二十七年（51年）、二十八年、三十一年和永平七年（64年），北匈奴單于曾多次派遣使者要求與漢和親。東漢政府內部，對如何處理同北匈奴的關係，曾有過多次爭論。有人主張照對南匈奴的辦法，接受其請求，遣使者進行監護，有人則主張趁北匈奴飢疫紛爭之際，遣軍將其徹底消滅。但光武帝劉秀認為：接受北匈奴的歸附，會使南匈奴離心，出兵討伐則敵不可盡，徒滋勞擾，所以採取羈縻政策，頗加賞賜，略與所獻相當，只璽書相報，但不遣使者。直到明帝初年，仍然採取這種方針。
但北匈奴的經濟生活迫切需要與中原交換產品，所以強烈要求與漢「合市」並「遣使求和親」（《後漢書·南匈奴列傳》）。明帝「冀其交通，不復為寇」，乃於永平七年（64年）准許合市，並遣使回聘。北匈奴與漢的關係緩和，果然引起南匈奴部分上層的猜忌，以須卜骨都侯為首的一部分貴族勾結北匈奴部分貴族，妄圖趁機發動叛亂，此事為漢朝出塞之使者鄭眾及時發覺，經奏明朝廷後，漢政府決定採取緊急措施，在五原郡曼柏縣（今內蒙古准格爾一帶，在漢美稷東北）置「度遼營」，又遣騎都尉秦彭率兵屯於西河郡的美稷縣，以阻止南北匈奴聯繫。永平八年（65年）秋，北匈奴派二千騎向朔方方面接應，並製作馬革船，準備迎接南匈奴的叛亂者，但因見漢有備，才退回。計劃中的叛亂才未能全部實現，但叛亂的匈奴貴族仍不斷進攻河西諸郡，焚燒都邑，殺略甚眾，致使河西城門晝閉。又不斷入侵，如永平十五年（72年），入寇河西，而且脅迫西域諸國一起入侵。十六年（73年）入侵雲中及雲陽，對東漢政府造成很大威脅，事實證明：不徹底制服北匈奴，東漢的北方邊境是無法安寧的。
西域都護及戊己校尉的設置 在明帝、章帝時期，北匈奴始終為患邊郡，長期威脅北方邊境安全。為解除這一邊患，明帝永平十五年（72年）四月謁者僕射耿秉上書請求征討北匈奴。十二月，明帝命耿秉為駙馬都尉，竇固為奉車都尉，接著又以太僕祭肜、度遼將軍吳棠等率幾路大軍，連同西河之羌胡、烏桓、鮮卑、南單于兵數萬人，於十六年（73年）春從涼州、高闕、酒泉塞、張掖居延塞、平城塞，分四道出擊伐北匈奴。竇固、耿忠至天山，擊呼衍王，斬首千餘級。耿秉、秦彭擊匈林王，絕幕六百里，至三木樓山而還。但其餘各路均因匈奴望風奔北，無功而還。是年，雲中太守范廉以少量漢軍擊敗來犯之北匈奴大人所率之眾多武裝，斬首數百級，匈奴自相踐踏死者千餘人，由此不敢進犯雲中。
但北匈奴的威脅並未解除。其勢力猖獗的一個重要原因，是因為他們控制著西域。本來王莽末年，匈奴奴隸主貴族勢力重新控制西域後，由於對西域各族的剝削和壓迫又激起各族人民的反抗，如其中莎車和南道的一些小國就與匈奴對抗，保護漢都尉及吏士家屬。東漢王朝建立後，莎車王康還派使者至河西，表示思慕漢庭。建武五年（29年）立莎車王康為西域大都尉，以後，莎車、鄯善、車師、焉耆等國皆遣使朝貢，或派送侍子，請東漢王朝在西域設置都護，但劉秀因忙於鞏固帝位，無暇顧及西域，西域大部分地區遂為北匈奴所控制。這時據於西域南道的于闐和據於北道的龜茲國都依附於北匈奴，西域東部的車師也與漢王朝對立。所以，不解決西域的問題，是難以制服北匈奴的。因此，永平十七年（74年）竇固、耿秉率兵出崑崙塞進攻車師後部，耿秉奮身前行，後王投降，車師前王為後王之子，見其父降漢，亦慌恐，出門迎秉，脫帽搶馬足率眾來降。於是東漢在西域設都護及戊己校尉。以陳睦為都護，耿恭為戊校尉，屯車師後王部金蒲城，關寵為己校尉，屯前王部柳中城。各率數百人屯田。自西漢末至此中斷了六十餘年的漢與西域交通之所以又得到恢復，除竇固、耿秉等率大軍取得的勝利以外，重要的原因之一還是班超在西域各國活動的成功。因此，下面就應當談到班超通西域的問題。
二 班超出使西域
東漢政府在同北匈奴進行戰爭的同時，就著手籌劃以政治方式解決西域的問題。
班超的雄心壯志 18世紀法國的哲學家愛爾維修說：每一個時代都需要有自己的偉大人物，如果沒有這樣的人物，它就要創造出這樣的人物來。在東漢前期封建國家統一的歷史時代，需要一個有膽識、有智謀的政治家使西域統一於中原王朝，班超就是在這樣的時代潮流下創造出來的傑出的政治家。
班超，字仲升，扶風平陵人。是當時的儒學大師班彪的最小的兒子，其兄是《漢書》的作者班固。班超自幼就「有大志，不修細節」，他不僅「有口辯，而獵涉書傳」能言善辯，博學多才，且「居家常執勤苦，不恥勞辱」（《後漢書·班梁列傳》），能吃苦耐勞，這就為其以後完成重任準備了條件。
永平五年（62年）班固被征為校書郎，超與母隨至洛陽，因家貧，常與官府抄寫文書養家。當時，北匈奴不斷騷擾邊境，在朝廷內外一片抗擊匈奴的氣氛中，班超嘗輟業投筆嘆道：大丈夫至少也應像傅介子、張騫那樣立功異域，怎能長期在筆硯間生活呢？左右有人笑他狂妄，他說：「小子安知壯士志哉？」（《後漢書·班梁列傳》）後來，班超被任為蘭台令史。永平十六年（73年）竇固出擊匈奴時，以超為假司馬，率兵擊伊吾，戰於蒲類海，超得勝而還，初步顯示出軍事才能。於是，被竇固派去與從事郭恂共同出使西域。從此，班超得到施展抱負與才能的機會。
降鄯善定於闐歸疏勒 班超的使命是聯絡西域各國君長親漢而抵制匈奴。奉旨後，他僅率吏士36人慨然出行。首先來到鄯善。鄯善王廣依違於漢與匈奴之間，長期動搖不定。開始他們對班超一行漢使「敬禮甚備」，幾天後，態度突然怠慢起來。班超判斷：必然有匈奴使者來此，以詐問的辦法從鄯善侍者那裡得到證實後，超即激勵隨從的36人，決定趁夜間匈奴使者猝不及防時將其消滅。這一勇敢而大膽的計劃為大家一致贊成。當夜，正值天大風，班超令10人持鼓隱藏在匈奴住所之後，其餘的人則持兵器埋伏在門口。超親自順風縱火，前後吶喊助威。匈奴使者被突然驚醒，慌亂中被班超格殺三人。漢吏兵殺匈奴使及隨從三十餘人；餘眾百餘人皆被燒死。匈奴使節屋賴帶及副使比離支皆被殺死。次日，班超示以匈奴首級，使鄯善「一國震怖」，超趁勢宣告漢政府告慰之意。這一果敢行動，果然使動搖不定的鄯善王下決心擺脫匈奴，遂「納子為質」（《後漢書·班梁列傳》）表示依附漢王朝。
制服鄯善後，班超受到東漢政府嘉獎，由假司馬升到軍司馬。並派他到西域其他各國繼續完成這項使命。竇固還準備給他增加隨行兵士。但班超說：「三十餘人足矣，如有不虞，多益為累。」（同上）他主要是憑政治影響和個人機智、勇敢來達到出使目的的。
下一個目標是于闐，于闐是雄踞於西域道的一個親匈奴的國家。當時于闐王剛攻破莎車，又有匈奴使者在此監國。所以，于闐王廣德對班超的到來態度十分冷淡。他還聽信巫師的煽動，要用班超的馬祀神。班超了解這種情況後，即採取相應對策：他表面佯許于闐王的要求，令巫師自己來取馬。及巫到，超即斬其首給於闐王送去，並痛斥于闐王無禮。于闐王廣德早已聞班超在鄯善殺匈奴的威名，見此，大為惶恐，立即殺匈奴使者降漢。班超則「重賜其王以下，因鎮撫焉」（《後漢書·班梁列傳》），從而使于闐歸附過來。
于闐歸附後，班超就進而解決疏勒的問題。疏勒人本是親漢的，但龜茲在匈奴人支持下已殺掉疏勒王，將龜茲人兜題立為疏勒王。班超針對這種形勢，於永平十七年（74年）春，抄近路至疏勒，到兜題所居的槃橐城九十里時，先派吏田慮前往勸說兜題投降，並授命田慮若其不降便可相機執之。慮遵班超之計，見兜題無降意，即趁不備，將其劫縛，左右皆驚慌奔走。超至，召疏勒將吏，歷數龜茲罪惡，依疏勒人的願望，立故王兄子忠為王，「國人大悅」（《後漢書·班梁列傳》）。至此，既解除了龜茲對疏勒的壓迫，也清除了匈奴人在北道的勢力。在疏勒的勝利，充分表現出班超對西域各國形勢的深刻了解和治理西域的才能。
至明帝永平十七年（74年）竇固、耿秉使用武力制服車師，班超以政治和謀略使疏勒、鄯善、于闐歸附，於是，東漢政府重新在西域設置都護和戊己校尉，從而使漢與西域往來復通，這是東漢政府同匈奴鬥爭的勝利。然而，西域是匈奴重要戰略基地，他們是不可能輕易放棄的，所以，此後的年代東漢與匈奴在西域進行了更為激烈的鬥爭。
三 漢、匈在西域的爭奪
東漢政府在西域取得初步勝利，引起匈奴奴隸主貴族更猛烈的攻擊，西域自此成為漢、匈爭奪的重要戰場。
匈奴反攻漢軍撤退 永平十八年（75年）二月，北匈奴左鹿蠡王率二萬騎兵攻車師，屯駐於金蒲城的戊校尉耿恭派司馬率三百人相救，因眾寡懸殊而全軍覆沒，匈奴軍進而包圍金蒲城。這裡也只有少數漢軍，但鬥志頑強，他們用帶有毒藥的箭頭，趁暴風雨向來侵之敵射擊，殺傷甚眾。耿恭又故意宣揚這是漢家的神箭，匈奴中箭者見瘡口皆爛，恐懼而退去。
匈奴兵退後，耿恭將駐地移至距水源較近的疏勒城（此疏勒城與疏勒國為兩地）。七月，匈奴又向疏勒城進攻，斷城中水源，耿恭率士卒在城中掘井，深至十五丈仍無水，吏士乾渴以至榨馬糞汁而飲，情況危急萬分。正當匈奴即將得勝之際，井水如泉涌奔流而出，城上漢軍故意揚水讓匈奴看。匈奴以為有神，便及時退兵。
當年八月，漢明帝死，十一月，北匈奴又包圍己校尉關寵駐紮之柳中城，同時又與車師叛軍共攻耿恭。這時朝廷無暇顧及西域戰事，耿恭率孤軍抵禦數月，糧盡援絕，至煮鎧弩上之筋革充飢。但耿恭與士卒皆不動搖，最後戰至只餘數十人。匈奴單于派人招誘耿恭說：若降當封王並妻以女子。而恭則不為所動，將招降之人殺死，以示決心，單于大怒，增兵加緊攻城。恭等頑強死守，決心不將東漢在西域的這一最後據點放棄。
求救的軍書至長安後，朝廷上的大臣對發不發救兵還有不同看法，司空第五倫主張犧牲這部分軍士，放棄救援。司徒鮑昱則義正辭嚴地指出：今朝廷使人於危難之間，若棄之不救，外則縱容匈奴之暴虐，內則損傷死難之臣，以後國家若有急難，將無人為朝廷效力，況漢兵只餘十數人，而匈奴始終不能攻下，足見其盡忠竭力。如令敦煌、酒泉太守各率二千騎兵，前往救援，疲乏已極的匈奴兵必不足一擊。這番理直氣壯的言論，果然說動剛即位的章帝，立即令耿秉屯酒泉，行太守事，遣酒泉太守段彭與謁者王蒙、皇甫援發張掖、酒泉、敦煌三郡及鄯善兵共七千人救援。
段彭等率漢軍一到柳中，即大獲全勝，斬首三千八百級，生俘三千餘人。北匈奴退走，車師復降。至此時，謁者王蒙就準備還軍，置被困於疏勒城之耿恭於不顧。只有一個曾為耿恭部下的軍吏范羌，堅決請求引兵相救，於是才分二千人由范羌率領，從北山接應耿恭。經過雪夜行軍，終於將困在城中的漢軍救出，兩軍會合後涕淚交流。次日，且戰且退，從疏勒出發時耿恭所部尚有26人，一路死亡，至玉門時只余「衣履穿決，形容枯槁」的13人了。恭至洛陽後被升為騎都尉。耿恭及所率士卒抗擊匈奴的英勇行動，將名垂青史。
經過這次爭奪戰，東漢政府實際已失掉對西域的控制，又由於中原連年災荒，流民失所，社會動盪不安，章帝初即位又不願興師動眾、對西域用兵，於是下令撤銷西域都護及戊己校尉的建制。實際等於宣布放棄西域。
班超在西域的功績 章帝建初元年（76年）當東漢政府宣布罷西域都護及戊己校尉之時，也召還留在疏勒國的軍司馬班超回京。但當班超即將歸國之際，引起疏勒和于闐國內極大恐慌。疏勒都尉黎弇竟至以刀自剄，超至於闐時，國內王侯以下皆號哭涕泣，抱住超的馬腳不讓走。因他們知道漢軍一退，匈奴必捲土重來，故苦苦哀求說：「依漢使如父母，誠不可去。」（《後漢書·班梁列傳》）班超亦早有志於經營西域，見此情形遂毅然掉轉馬頭，復回疏勒。此時疏勒國已有兩城投降龜茲，並與尉頭連兵。班超擊破尉頭，捕斬反者，殺六百餘人，遂定疏勒，從此疏勒這個孤立的據點就成為班超堅持在西域與匈奴鬥爭的根據地。
班超在疏勒立定腳跟以後，就一步步擴大東漢在西域的勢力。首先，在同東漢政府失去聯繫的情況下，他於建初三年（78年）聯絡康居、于闐、拘彌等國加上疏勒兵一萬人進攻姑墨。因姑墨位於疏勒西北，役屬於龜茲，匈奴利用姑墨威脅著疏勒等國。班超發動的這次進攻，取得勝利，斬首七百級，初步鞏固了陣地。使莎車、月氏、烏孫等也先後表示願歸附。
建初五年（80年）班超在四面受敵的疏勒孤守五載後，才得以上書給漢章帝，報告西域的形勢：當時北道諸國多為匈奴控制，而南道諸國，只有龜茲一國與漢為敵。故班超提出「若得龜茲，則西域未服者百分之一耳」。他又分析西域各國同龜茲的矛盾，認為「以夷狄攻夷狄，計之善者也」（《後漢書·班梁列傳》）。章帝得表後，覺得班超的計劃可行，決定派出援兵。平陵人徐幹也同班超一樣早有定西域之大志，主動要求承當班超助手。章帝即派徐幹為假司馬，率弛刑徒及義從兵一千人支援班超。
東漢援軍到西域前，莎車以為漢軍不會來增援班超，就向龜茲投降，疏勒都尉番辰也已叛漢，恰在此時，徐幹率援軍至。班超遂與徐幹擊破番辰。重新穩住局面。隨之，班超又擬定聯絡烏孫的計劃，得到章帝的批准，建初八年（83年）班超被升為將兵長史，徐幹為軍司馬。
正當班超在域外艱苦奮鬥剛剛取得初步成果之時，就遭到一些心懷叵測人的誹謗。朝廷派衛侯李邑護送烏孫使者並持漢朝賜給烏孫昆彌的錦帛來到于闐，適值龜茲攻疏勒，李邑貪生怕死不敢前行，就上書給章帝說「西域之功不可成」，又污衊班超在這裡「擁愛妻，抱愛子，安樂外國，無內顧心」（《後漢書·班梁列傳》）。班超得知後，十分傷心，他竟決然「去其妻」以解除朝廷疑惑，章帝得知後，知班超忠心，對李邑加以斥責，並令其受超節制。去留由超決定，但班超不計前嫌，又派李邑護送烏孫侍子還京，班超的豁達大度表現出一個政治家的心胸。
元和元年（84年）東漢政府又派假司馬和恭等率八百士兵接應班超，加上原有將士共一千八百漢軍。班超就依靠這部分基本武裝，聯合親漢諸國，在西域開始反攻。
元和元年（84年），班超發疏勒、于闐兵進攻投靠龜茲的莎車，但莎車卻以重利引誘了疏勒王忠叛變，而據烏即城與班超軍對抗，相持半年之久。康居國又派兵援忠，使烏即城不得下。當時康居與月氏通婚，關係密切，班超就聯絡月氏，使月氏曉示康居王退兵，才攻下烏即城。但隨康居王而去的疏勒王忠並未死心，三年以後，即元和三年（86年）他又向康居王借兵，盤踞損中，並暗地與龜茲國密謀，派人到班超處詐降。班超早洞悉其奸，佯許之。忠以為得逞，即率輕騎到超駐地。班超表面設宴招待，但酒酣之際一聲令下，忠即被埋伏於左右的漢軍生縛。其所率隨從也分別被俘被殺。阻擋在南道的障礙終於被拔除。
章和元年（87年）班超發于闐各國兵二萬五千人再擊莎車，而龜茲王則派左將軍率五萬人來救。班超見敵軍人多，聲稱夜間退兵，令于闐軍向東，自己率兵向西，龜茲王聞訊大喜，當夜將主力埋伏在東西二方。不料班超卻於雞鳴時率軍直搗莎車大營，將其一舉擊潰，莎車遂投降，龜茲也只好退兵，此後班超的威名在西域大震。班超堅持在西域的鬥爭，有力地維護了祖國的統一。
四 東漢王朝對匈奴和在西域取得的勝利
竇憲征匈奴的勝利 當班超在西域接連取得勝利之際，北匈奴遭到很大困難。首先是不斷有匈奴人南下歸漢。建初八年（83年）夏，三木樓訾部落在大人稽留斯等率領下，有三萬八千人至五原塞歸降。元和二年（85年）有七十三批匈奴人先後入塞歸附。章和元年（87年）北匈奴發生內亂：屈蘭儲等五十八部，二十八萬人從中分裂出來主動到雲中、五原、朔方、北地向漢軍投降。不久又發生饑荒，每年都有數千人投向漢。同時受北匈奴奴役的各族人民也紛紛起來反抗，「南部攻其前，丁零寇其後，鮮卑擊其左，西域侵其右」（《後漢書·南匈奴列傳》）。南匈奴單于也於章和二年（88年）七月給章帝上書，請求派兵平定北匈奴。儘管朝廷上有的大臣反對用兵，最後章帝還是決定征伐。因犯罪而拘於宮內的外戚竇憲主動要求擊匈奴以贖罪。於是，章和二年（88年）十月，朝廷命竇憲為車騎將軍，以執金吾耿秉為副，發北軍五校，黎陽、雍營、緣邊十二郡騎士及羌、胡兵出塞，向北匈奴展開進攻。
和帝永元元年（89年）六月，竇憲、耿秉率兵出鳴鹿塞，南匈奴也派萬餘騎在單于率領下出滿夷谷，在稽落山（今漠北西北部的額布根山）大破北匈奴，北單于逃遁。斬首各王以下一萬三千餘級，俘虜甚眾，北匈奴前後八十一部二十餘萬人降漢。漢軍出塞三千餘里，至燕然山（今蒙古杭愛山）刻石記功而還。
次年（永元二年，90年）竇憲又派副校尉閻讋率三千餘騎擊敗伊吾之匈奴，這一仗不僅取得伊吾，而且使車師震懾。前、後王均遣子入侍，內附於漢。
永元三年（91年）二月，竇憲又遣左校尉耿夔、司馬任尚出居延塞，圍北匈奴於金微山（即阿爾泰山）俘獲單于母閼氏以下五千餘人。漢軍出塞五千餘里。自漢出師以來從未達到如此遠的地方。從此以後，匈奴勢力被徹底擊潰，漠北出現大混亂的局面。匈奴主力離開了中國邊境走上了遙遠的西遷路程。[279]北匈奴的西遷，是世界史上的一件大事，由這一行動而引起古代世界出現的大變化，影響了歐洲和全世界歷史的發展。還有一部分匈奴人留在漠北，有的不久就融入公元91年左右強大起來的鮮卑族。有的則至4至5世紀才被柔然族吞併。此後，雖仍有少數匈奴人在邊境作亂，但對中原政權早已沒有任何威脅了。
西域的統一 當竇憲率軍征伐匈奴之時，班超在西域也正與大月氏展開激戰；大月氏曾因求漢公主未得准許，遂與漢朝結怨。永元二年（90年）五月，趁漢、匈主力正在塞外角逐之際，月氏派七萬軍隊由副王謝率領向班超進攻。面對著氣勢洶洶的、數量眾多的敵軍，班超堅定沉著，採取以逸待勞、堅壁清野的戰術「收谷堅守」，使爬越帕米爾高原遠道來攻的月氏軍隊攻城不下，「又鈔掠無所得」，同時，班超又派一支軍隊埋伏於去龜茲的東界路上，月氏糧盡，謝果然派兵持金銀珠玉去龜茲求救，結果被班超所埋伏的軍隊擊殺，謝得知後大驚，連忙向班超請罪，求得生歸，班超縱其回國。從此，大月氏歲歲向漢朝貢。再不敢向東，而轉向南方印度發展。
庫車漢代烽燧遺址
北匈奴及大月氏的失敗，使西域反漢勢力失去靠山。永元三年（91年）長期同漢為敵的龜茲、姑墨、溫宿都向班超投降，東漢朝廷委任班超為西域都護駐龜茲它乾城，徐幹為長史駐疏勒，拜白霸為龜茲王。又置戊校尉，居車師前部高昌壁，領兵五百，戊部侯居車師後部城。西域又重歸於漢。
但焉耆、危須、尉犁因以前曾攻殺過都護，不敢降漢。永元六年（94年）班超發龜茲、鄯善等八國兵共七萬人，及漢人吏士商客等一千四百人討焉耆。他採取軍事鎮壓與誘降相結合的方式，堅決鋤除了焉耆王廣、尉犁王汛等，更立元孟為焉耆王，遂使這些地區皆臣服於漢，至此，西域五十餘國都成為東漢版圖的一部分，再次統一於中國。為表彰班超在西域的卓著功勳，永元七年（95年），東漢政府封其為定遠侯，邑千戶。
西域的統一，使東漢王朝的政治勢力向西方迅速擴展，其中班超在西域展開積極外交活動起了重要作用，永元九年（97年）班超派屬吏甘英出使大秦（羅馬），到安息極西的條支時，因遇到大海，聽說風波險惡，很難通過而返回。甘英這次出使雖未達到目的地大秦，卻是第一個到達波斯灣頭的中國人，開創了中西交通的新紀錄。
西域的統一和中國影響的西傳，班超有其不可磨滅的功績，尤其是在章帝建初元年（76年）東漢主力撤出西域後，在四面受敵的環境下，班超堅持留在原地，艱苦奮鬥達18年之久，和帝永元六年（94年）西域重歸東漢以後，班超又繼續經營西域，至永元十四年（102年）八月，71歲的班超才回到漢朝，他在西域度過了30個驚心動魄的春秋，為東漢統一事業做出貢獻，是一位值得紀念的歷史人物。
五 東北地區的少數民族
除匈奴和西域諸族以外，在東漢王朝境內還有很多其他少數民族，在東北地區主要有烏桓、鮮卑、夫余、高句麗、挹婁。
烏桓的歸服 自西漢武帝以後，烏桓就在統一的西漢王朝統治下過著安定的遊牧生活，由於長期受先進的漢族經濟、文化的影響，其社會生產力有顯著的進步。至東漢初年，烏桓族已脫離原始社會階段，原來的部落「大人」變成世襲制，部落組織成為統治人民的工具，開始了封建化的過程。
但是，在王莽時代，烏桓曾遭到匈奴和「新」朝兩方面的壓迫。由於王莽的錯誤政策，在匈奴的威逼利誘下，烏桓再次投到匈奴懷抱。東漢初年，烏桓與匈奴處於暫時的聯合狀態，共同侵擾邊境，尤其是代郡以東，被烏桓騷擾得尤為嚴重。他們停留在接近邊塞之處，「朝發穹廬，暮至城郭」往來迅速，侵奪財物後即馳向塞外，給邊郡生產和人民生活帶來極大危害，其中上谷塞外的白山部最富強。建武二十一年（45年）光武帝曾派伏波將軍馬援率三千騎擊烏桓，烏桓得到消息後早望風而逃，當馬援軍隊僅追斬數百人而撤回時，烏桓軍隊則從其後襲擊，結果使馬援所率部隊「晨夜奔歸」損失甚大，僅馬匹一項就「死者千餘匹」（《後漢書·烏桓鮮卑列傳》）。但烏桓和匈奴的這種聯合只是在侵掠中原時才出現的，在其內部則是不平等的，烏桓處於被奴役地位，其與匈奴的矛盾十分尖銳。所以，東漢光武帝建武二十二年（46年）當匈奴奴隸主貴族內部發生爭權奪位的內亂，又加上天災「連年旱蝗，赤地數千里，草木盡枯，人畜飢疫，死耗太半」（《後漢書·南匈奴列傳》）的時候，烏桓則趁勢向匈奴進攻，使匈奴不得不向北退卻數千里。漢光武帝改變王莽時政策，以幣帛賄賂烏桓，使其歸化，建武二十五年（49年）遼西烏桓大人郝旦等九百二十二人率眾向東漢朝廷投降，並至洛陽朝貢，給皇帝獻上奴婢、牛、馬及弓、虎、豹、貂皮等等，表示臣服。
烏桓臣服漢朝後，受到光武帝的禮遇，不僅宴饗其首領，賜以珍寶，而且根據他們自願，留居塞內，封其渠帥八十一人為侯王君長，允許烏桓人在緣邊各郡居住。還「令招來種人，給其衣食」。讓他們幫助漢軍偵察匈奴和鮮卑的動靜，並協同作戰，從此，烏桓成為東漢邊境抗擊匈奴的武裝。光武帝又接受司徒班彪的建議，於上谷寧城復置烏桓校尉，以管理邊郡烏桓。直至明、章、和三世皆保塞無事。[280]
鮮卑的崛起 鮮卑也屬於東胡的一支，其社會狀況、風俗習慣與烏桓相同。因居住於鮮卑山（一說在今內蒙古科爾沁右翼中旗西，本地人稱為蒙格，一說在今俄羅斯西伯利亞伊爾庫茨克北，通古斯卡河南）而得名。西漢時，鮮卑為冒頓所擊而遠逃遼東塞外，由於烏桓相隔，未與漢通。所以有關它的活動事跡，到東漢時才出現於史籍記載。
東漢初年，當匈奴與烏桓共同侵擾北部邊境之時，受匈奴控制的鮮卑也常常加入掠奪者的行列。建武二十一年（45年）鮮卑騎兵萬餘曾進入遼東。當時任遼東太守的祭肜率數千人迎擊。由於祭肜本人「有勇力，能貫三百斤弓」，平時對軍隊訓練有素「勵兵馬，廣斥候」，在這次反擊鮮卑的戰役中「自被甲陷陳」，結果把來犯的鮮卑打得大敗而逃，「投水死者過半」（《後漢書·銚期王霸祭遵列傳》）。從此，鮮卑再不敢侵犯漢境。自南單于歸附東漢朝廷後，北單于勢孤，建武二十五年（49年）鮮卑大都護偏何在遼東太守祭肜招誘下，向東漢政府「遣使奉獻」表示「願得歸化」。與鮮卑同族的滿離、高句麗也先後向漢政府獻「貂裘好馬」，光武帝劉秀皆「輒倍其賞賜」（《後漢書·銚期王霸祭遵列傳》）。偏何又主動要求擊匈奴左伊秩訾部，取得勝利，此後，鮮卑每年皆與匈奴作戰，得勝即送首級到東漢政府領賞。建武三十年（54年）鮮卑大人於仇賁、滿頭等率領人至洛陽朝貢，接受了東漢王朝的封號。永平元年（58年）遼東太守祭肜又招誘鮮卑大都護偏何擊破不斷向上谷進犯的赤山烏桓歆志賁等，其他尚未歸附的鮮卑族皆到遼東向東漢政府投降。東漢政府每年賜錢數億，使鮮卑在邊境抵擋匈奴，所以，「明章二世，保塞無事」（《後漢書·烏桓鮮卑列傳》）。
和帝永元年初，北匈奴被東漢軍擊潰西逃以後，鮮卑就占領匈奴故地，數以十萬計的留在原地的匈奴餘部，皆融入鮮卑。於是，突然壯大起來的鮮卑就不願再受東漢政府節制，開始與漢為敵。永元九年（97年）遼東鮮卑進犯肥如縣（今河北盧龍北），永元十三年（101年）遼東鮮卑又攻右北平，竟攻入漁陽，雖旋被漁陽太守率兵擊退，但從此以後，鮮卑就成為東漢王朝北方的一支勁敵。
夫余、高句麗和挹婁 夫余、高句麗乃古代貊族，挹婁則是古之肅慎。東漢時夫余居於今東北吉林、長春一帶，高句麗居於鴨綠江上游，據今人考證：其地域在今集安市境，挹婁則在「夫余東北千餘里，東濱大海」（《後漢書·東夷列傳》），其地域在故肅慎所居之長白山之北。
夫余和高句麗在東漢時皆已進入奴隸制社會，挹婁人則尚處於原始社會晚期，東漢政權建立之後，建武二十五年（49年）夫余王遣使奉貢，歸附東漢王朝。高句麗於建武八年（32年）也遣使朝貢於東漢政府，漢光武帝劉秀下詔恢復其被王莽任意改變的王號，建武二十三年（47年）句麗蠶支落大加戴升等萬餘口也來歸附漢王朝。不過高句麗的歸附是不穩定的，他們時叛時降，建武二十五年（49年）句麗又進犯右北平、漁陽、上谷、太原，由於遼東太守祭肜招撫，不久即又歸附。至和帝時，句麗臣屬東漢政府始終是不穩固的，不過，由於距中原較遠，其影響很小，東漢政府設玄菟郡統一管理歸附的高句麗和夫餘人。
挹婁在東漢時臣屬於夫余，所以其與東漢政策的關係皆視夫余為進退，這部分人雖為數不多，又處於較為落後的社會階段，但勇猛善戰「多勇力，處山險，又善射，發能入人目，弓長四尺，力如弩，矢用楛，長一尺八寸，青石為鏃，鏃皆施毒，中人即死。便乘船，好寇盜，鄰國畏患」（《後漢書·東夷列傳》）。因此，挹婁人和夫餘人臣屬東漢王朝，對東漢前期東北邊境的安寧有著重要作用。
六 羌族、蠻族和夷族
羌人內遷 東漢前期散布於西北部的羌人時常舉行叛亂，而當叛亂被鎮壓下去以後，不少羌人就被遷往內地，與漢人雜處。如建武十一年（35年）先零羌進攻臨洮（甘肅岷縣），被隴西太守馬援擊敗「後悉歸服，徙置天水、隴西、扶風三郡」。明帝永平元年（58年）竇固、馬武等率漢軍擊破與東漢王朝為敵的羌人滇吾於邯後，即將其餘眾七千餘遷至三輔（京兆、左馮翊、右扶風），和帝永元十三年（101年）燒當羌迷唐部叛亂，東漢政府派兵鎮壓，「（羌人）降者六千餘口，分徙漢陽（甘肅甘谷縣南）、安定（甘肅鎮原東南）、隴西」（《後漢書·西羌傳》），一批批羌人東徙，遂使羌人分為兩部分：「居安定、北地、上郡、西河者，謂之東羌；居隴西、漢陽、延及金城塞外者，謂之西羌。」（《資治通鑑》卷52永和六年正月條，胡注）。東漢王朝早在建立之初就置護羌校尉管理歸服的羌族各部。但由於東漢政府對邊境諸羌歧視、壓迫，使他們不斷反抗，所以東漢前期的漢、羌之間戰事連年不絕，不過皆發生在局部地區，故尚未釀成大患。
內遷的羌人本可以與漢族人民友好共居，但由於東漢政府官吏及豪強對他們欺壓、奴役，引起羌人的仇恨，「諸降羌布在郡縣，皆為吏人豪右所徭役，積以愁怨」，「其內屬者，或倥傯於豪右之手，或屈折於奴僕之勤」（《後漢書·西羌傳》）。所以這部分羌人同東漢政府及豪強地主的矛盾也很尖銳，許多不堪忍受欺侮的羌人也時常舉行反抗。東漢初年，不少有識之士早已察覺到這種狀況，如司徒掾班彪上書指出：「今涼州部皆有降羌，羌胡被髮左衽，而與漢人雜處，習俗既異，言語不通，數為小吏黠人所見侵奪，窮恚無聊，故至反叛。」因此他建議對羌人進行安撫，令護羌校尉「持節領護，理其怨結，歲時循行，問所疾苦」（《後漢書·西羌傳》）。然而，在護羌校尉和邊郡官吏中有不少人貪婪兇殘，根本不可能指望他們對羌人「理其怨結」。所以，到和帝時代，羌人同東漢政府的矛盾也逐漸激化起來。
南蠻諸部 在今湖南、湖北、四川、廣東、廣西和越南境內，散布著許多少數民族，東漢時則籠統地稱其為南「蠻」，實際上，他們是許多民族部落，而其與東漢中央政府的關係也有所不同。
居今湖南境內的，東漢前期以所居地不同有武陵蠻、零陵蠻、灃中蠻、漊中蠻、長沙蠻等。光武帝時期，武陵蠻最強大。建武二十三年（47年）武陵蠻精夫（首領）相單程等趁東漢政權尚未穩固之時，據險作亂，侵擾附近郡縣。劉秀派武威將軍劉尚率兵萬餘人前往鎮壓，結果因山深路險，漢軍不曉道徑而全軍覆沒。次年，相單程等攻下臨沅，漢派謁者李嵩、中山太守馬成進剿，也不能取勝。建武二十五年（49年）東漢王朝派伏波將軍馬援、中郎將劉匡、馬武、孫永等率四萬多人前往鎮壓，雙方在壺頭相持半年以上，漢軍死耗太半，馬援也因疫疾身亡。單程等也因飢餓睏乏無法繼續堅持而投降。此後，東漢政府在當地置官吏進行統治，十餘年間，相安無事。在章帝、和帝時期，雖有過一些叛亂發生，但都很快地被鎮壓下去，如章帝建初元年（76年）武陵灃中蠻陳從反叛，不久就被零陽蠻精夫所率的武裝擊破。建初三年（78年）漊中蠻覃兒健等叛亂，至建初五年（80年），亦在漢軍和蠻兵聯合圍攻下投降。和帝永元四年（92年）冬，漊中、灃中蠻潭戎等叛，「燔燒郵亭，殺略吏民」（《後漢書·南蠻西南夷列傳》），不久也被郡兵鎮壓下去。
此外，在今四川東部及東北一帶，是廩君諸部，被稱為巫蠻、沔中蠻、江夏蠻等，因這一帶屬巴郡和南郡管轄，所以又稱為「巴郡南郡蠻」。除永元十三年（101年）南郡的「巫蠻」因反抗郡縣「收稅不均」而舉行反抗外，這裡的少數民族在東漢前期同漢族人民一樣過著和平安定的生活。在今四川北部及陝西漢中地區，居住著板楯諸部，今廣東、廣西境內，則有更落後的烏滸人。總的來說，東漢前期南方的蠻族，除個別地區，個別年代有過零星的反抗或者反叛東漢政府的鬥爭外，絕大部分地區和絕大部分時間，這些少數民族都同漢人一樣在封建政府的統治下進行生產，過著較為安定的生活。
馬援平交趾 東漢時，在今越南北部設交趾、九真、日南三郡。這裡原為經濟、文化相當落後的地區。光武帝任錫光為交趾太守，任延為九真太守「教其耕稼，制為冠履，初設媒娉，始知姻娶，建立學校，導之禮義」（《後漢書·南蠻西南夷列傳》），教民耕種技術，傳播先進文化，對改變當地落後狀態，起了促進作用。
在東漢政府的感召下，歸附漢王朝的少數民族越來越多，建武十二年（36年），九真徼外蠻里（蠻的別號）張游率族人「慕化內屬」，被封為歸漢里君。次年，南越徼外蠻也向東漢朝廷獻貢物。反映了東漢王朝在南方的影響不斷擴大。
然而，也有個別蠻人首領不願遵從漢法而起兵反叛的。交趾女子征側、征貳就是其中一例。
征側為麊泠縣雒越將軍之女，嫁與朱鳶人詩索為妻。因不滿東漢政府之交趾太守蘇定在當地貫徹法令，遂與其妹征貳舉行叛亂，側自立為王，交趾、九真、日南、合浦等地皆有「蠻夷」響應，掠擄達六十餘城。交趾刺史及諸太守被圍困。漢光武帝劉秀命長沙、合浦、交趾各郡具車船，修道路，積糧谷，又派伏波將軍馬援，扶樂侯劉隆率軍前往鎮壓，樓船將軍段志南率水軍配合。軍至合浦，段志南身亡。馬援受命統率萬餘水、陸大軍「緣海而進，隨山刊道千餘里」（《後漢書·馬援列傳》）。建武十八年（42年）春，與叛軍戰於浪泊之上，大勝，降者萬餘人。馬援率兵追逐征側等至禁溪，叛軍四散，次年正月，征側、征貳被漢軍斬首，接著，馬援又率樓船二千餘艘、戰士兩萬餘人，繼續清剿征側餘黨都羊等。嶺南悉平，馬援在交趾立銅柱「為漢之極界」（《後漢書·馬援列傳》引《廣州記》）。東漢政府在鎮壓二征叛亂之後，在當地進行一系列經濟、文化方面的改革，如穿渠灌田，發展農業生產，廢除殘暴的「越律」十條等等，對當地經濟、文化的發展起了積極作用。事實證明，馬援討伐二征的軍事行動是符合歷史發展和人民願望的。
西南夷 東漢時期，居住在西南地區的少數民族，同中央政權的關係更加密切。東漢政府在這些地區設郡縣。除原來的犍為、牂柯、越嶲、益州四郡外，又把犍為郡中朱提（今昭通）和漢陽（今貴州威寧）劃分出來，設立犍為屬國。建武二十七年（51年）哀牢首領賢栗派使者謁越嶲太守，表示願率本部二千多戶一萬多人「內屬」。東漢政府封他為「君長」，並從益州中分出不韋等六縣成立「益州西部屬國」，以鄭純任屬國都尉。鄭純「為政清潔」（《後漢書·西南夷列傳》）對當地人民的剝削較輕；每年只向「邑豪」徵收可做兩件衣服的布一塊和鹽一斛做為賦稅。這樣居住在益州西部的許多的哀牢夷人都願「內屬」。明帝永平十二年（69年）哀牢王柳統率其屬下的七十七王五十五萬餘人內附。明帝在其地置哀牢（今雲南騰衝、龍陵一帶）、博南（今雲南永平）兩縣，與益州西部都尉所屬六縣合建為永昌郡。據《續漢書·郡國志》記載：永昌郡共有二十多萬戶，一百八十九萬多人，在東漢一百零五個郡國中居第二位。
永昌郡建立後，當地的哀牢人與漢族人民的聯繫更加密切，哀牢人保持著原有的邑落組織，由本族大小邑王統治，每年向東漢政府輸納一定的鹽、布作為常賦。在此前後，儘管建武十八年（42年）、明帝永平元年（58年）和章帝建初元年（76年）在益州、永昌地區曾發生過局部地區的反抗東漢政府的起義鬥爭，但絕大多數時間和地區是穩定的。永昌郡的建立，也使周圍的一些少數民族同內地加強聯繫，如和帝永元九年（97年）撣人首領雍就派人到洛陽貢獻珍寶，和帝則賜以金印紫綬，以後還多次派使朝貢。這表明：哀牢、撣人所居之地已列入東漢王朝直接統轄地區。從這時起我國在滇西地區的疆界已大體確定。這是具有深遠歷史意義的大事。
此外，居於今四川、雲南西部的越嶲郡的邛都夷大羊諸部，蜀郡西部都尉的笮都夷白狼、槃木、唐菆等百餘部也相繼歸附東漢。這些地區的統一，無疑對當地的經濟、文化發展起著積極促進作用。
本章小結
東漢王朝自光武帝劉秀至和帝劉肇統治時期，接受了西漢滅亡和農民起義的經驗教訓，實行較為清明的政治，從而使政權建立後的數十年內社會穩定，民族關係正常發展，中華民族又進入了一個興旺、繁榮的歷史階段。