秦漢史 · 第十四章 東漢王朝的出現
王莽政權覆滅後，農民起義隊伍內部的弱點一一暴露，反莽各個武裝集團間開始公開分裂。共同的敵人已被消滅，但戰火併未熄滅。在各種力量角逐中，公元25年中國出現了一個新政權——漢。這個由漢高祖劉邦的後裔建立起的、仍稱為「漢」的地主政權，掃平其他武裝集團，建立起的統一新王朝，因其首都設在原西漢首都長安的東方洛陽（今洛陽附近），故史稱「東漢」。
東漢王朝自公元25年建立，至公元220年結束，歷經光武帝（25年至57年）、明帝（58年至75年）、章帝（76年至88年）、和帝（89年至105年）、殤帝（106年）、安帝（106年至125年）、少帝（125年）、順帝（125年至144年）、沖帝（144年至145年）、質帝（145年至146年）、桓帝（147年至167年）、靈帝（168年至188年）、少帝（189年）、獻帝（189年至220年），共195年，是繼秦、西漢以後第三個統一的封建王朝，也是中國歷史上除西漢、唐、明、清以外統一時間最長的一個王朝。[254]
第一節 在血和火中建立起的王朝
一 「新」莽政權覆亡後的形勢
農民軍內部的腐敗 當王莽被殺之時，更始帝還在宛。被割下來的王莽的頭送到更始帝面前時，這位農民起義軍領袖正同寵姬韓夫人嬉戲。見到莽頭後，更始帝不禁感嘆道：王莽若不如此，當與輔佐漢昭帝的霍光相同，定成為賢相。韓夫人說道：如果他不是這樣，你能有今天嗎？從這簡單的對話中可以看出：農民起義軍的首領已開始異化，農民政權與地主政權的本質區別逐漸消失，其原因就是農民軍內部開始腐化。以後的歷史發展愈來愈清楚地證明了這一點。
在攻占長安的當月，更始軍攻克洛陽，生擒王莽的太師王匡和國師哀章等。十月，更始派奮威大將軍劉信在汝南（相當於今河南潁河、淮河間、京廣鐵路西側一線以東，安徽茨河、西肥河以西、淮河以北地區）擊殺一個月前才起兵自立為天子的前鍾武侯劉望，及王莽的將軍嚴尤和陳茂。關東地區王莽殘餘勢力也基本掃平，更始帝遂由宛遷都至洛陽，在這裡更始已儼然封建皇帝，封劉賜為丞相，並派劉秀持節至河北鎮慰諸郡。更始二年（24年），申屠建、李松自長安將西漢皇帝、王莽曾用過的乘輿服御送來，並迎更始遷都。二月，更始自洛陽遷長安。從而完成了從農民軍領袖到皇帝的過渡。
更始帝劉玄到長安後，其生活腐化程度與歷代皇帝無異。當時只有未央宮未被焚毀，其餘宮館無一完整。但宮內數千宮女，以及鐘鼓、帷帳、輿輦、器服、太倉、武庫等全數原封不動轉歸更始享用。就是這樣，劉玄對後至的諸將領還問「虜掠得幾何」（《後漢書·劉玄劉盆子傳》），充分表現其貪婪心情。
更始帝劉玄又納趙萌之女為夫人，寵幸無比，將朝政委於右大司馬趙萌，自己終日與婦人宴飲後宮，群臣欲言事，多因其昏醉不能謁見。不得已時，令侍中坐帷帳中傳令。諸將知並非劉玄，皆怨聲載道：「成敗未可知，遽自縱放若此。」所寵幸的韓夫人更喜喝酒，與更始對飲時，見常侍奏事，就大發雷霆，拍案大罵：皇帝剛剛和我一起喝酒，就來搗亂！朝政全由趙萌專斷，作威作福。有告趙萌胡作非為者，更始不僅不聽，反而拔劍擊之，嚇得人人不敢直言。趙萌愈來愈兇橫，有時將與自己有怨的更始左右的侍中拉出去斬首，連更始為之求情都不允。
到長安後，更始帝劉玄就聽從李松、趙萌的勸說，封功臣為王。但大司馬朱鮪認為，高祖有約，非劉氏不王。劉玄就先大封劉氏宗室。計有：封太常將軍劉祉為定陶王，劉賜為宛王，劉慶為燕王，劉歙為元氏王，大將軍劉嘉為漢中王，劉信為汝陰王。封完劉氏宗室之後，就大封「功臣」，計有：立王匡為比陽王，王鳳為宜陽王，朱鮪為膠東王，衛尉大將軍張卬為淮陽王，廷尉大將軍王常為鄧王，執金吾大將軍廖湛為穰王，申屠建為平氏王，尚書胡殷為隨王，柱天大將軍李通為西平王，五威中郎將李軼為舞陰王，水衡大將軍成丹為襄邑王，大司空陳牧為陰平王，驃騎大將軍宋佻為潁陰王，尹尊為郾王。因朱鮪堅持非劉氏不王的約定，不接受王的封號，而改封為左大司馬，命劉賜為前大司馬，使與李軼、李通、王常鎮撫關東，命李松為丞相、趙萌為右大司馬，共同秉政。
在劉玄封的王和官爵中，除劉氏宗室外，就是戰爭中之功臣。這些武將作戰固有功績，但為政卻全不通，有的竟胡作非為，「李軼、朱鮪擅命山東，王匡、張卬橫暴三輔」（《後漢書·劉玄劉盆子列傳》）。其所任命的官吏中，多是一些小商販，或膳夫、庖人。這些人雖也屬社會下層，但終究不是貧苦農民，一旦得勢，忘乎所以，竟穿著華麗內衣、錦袴，口出污言穢語往來於道中。故當時長安流行有「灶下養，中郎將。爛羊胃，騎都尉。爛羊頭，關內侯」之諺。從以後的歷史發展考察，上述說法絕非僅系地主貴族對更始政權的攻擊，確實由於更始政權用非其人，也反映了其內部的腐化。對此，軍帥將軍李淑曾上書指出：「今公卿大位莫非戎陳，尚書顯官皆出庸伍」，建議「宜釐改制度，更延英俊，因才授爵，以匡王國」（《後漢書·劉玄劉盆子列傳》）。但更始帝非但不聽，反而大怒，將李淑下獄。自此以後，「關中離心，四方怨叛」（同上）。這個政權已失去民心。
除更始政權的內部腐敗外，更始軍與赤眉軍之間的矛盾也日益激化。赤眉軍是一支擁有三十萬兵力的農民軍，為推翻王莽政權立下大功。公元23年秋，更始政權遷入洛陽後，樊崇親自帶領二十多個赤眉軍首領，從濮陽（今河南濮陽西南）趕赴洛陽，對更始政權表示歸附。但劉玄只對樊崇封侯，對廣大農民軍卻不作安置。樊崇等憤然返回農民軍陣地。這就種下赤眉軍同更始軍公開火併的禍種。還有一支潛伏於更始政權內部的勢力，也在更始帝進入長安以後，開始脫離其控制，進而獨樹一幟，最後消滅農民軍而建立東漢政權。這支勢力的代表人物就是劉秀。
劉秀的家庭和身世 同劉一起舉事反莽、更始帝入洛陽後被派往河北去的劉秀是東漢政權的創建者。這裡不妨簡單敘述其家世及經歷，以對他有較完整的認識。他原是西漢劉氏宗族中的一支，為漢高祖劉邦九世孫。[255]其七世祖劉發為長沙定王，曾祖時代舉族由南方遷至南陽蔡陽（今湖北棗陽西南），劉秀即生於此。秀字文叔，兄弟三人，長兄，次兄仲。父劉欽曾為南頓（治所在今河南項城西）縣令。可見此時劉秀家在劉氏宗族中，與皇帝已相當疏遠。不過仍是當地的大地主。有一次劉秀為其叔父舂陵侯敞「訟逋租」，竟有「租二萬六千斛，芻藁錢若干萬」（《後漢書·光武帝紀》）。劉秀九歲喪父，即養於另一叔父良家。
生長於豪富家庭中的劉秀，自幼讀書，青年時代曾到長安，從中大夫廬江許子威學《尚書》。不過結果，只能「略通大義」（《後漢書·光武帝紀》）而已。王莽末年，天災人禍，民不聊生之際，劉秀在南陽經營自己的田產。地皇三年（22年），南陽饑荒，劉之賓客劫人，牽連劉秀，為避官府追捕，他躲至新野（今屬河南）豪族鄧晨家。此時的劉秀只是一般的紈袴子弟，根本沒有奪取天下之志，所嚮往的無非是一般地主所追求的：官、財、色，他曾表示過自己的理想是「仕宦當作執金吾，娶妻當得陰麗華」（《後漢書·皇后紀》）。「執金吾」是巡行宮殿外的、秩「中二千石」（《後漢書·百官四》）的官職，陰麗華乃新野當地大地主的女兒。可見，當時劉秀與一個普通的貴族、地主子弟沒什麼兩樣。
在新野，劉秀與鄧晨等販賣糧食於宛（今河南南陽市），並結識了宛縣大商人「著姓」李通。「時南陽旱飢，而上田獨收」（《後漢書·光武帝紀》），這一夥豪族富商，自然大發橫財。此時，西漢末年農民起義浪潮已席捲全國。地處中原的南陽、新野、宛城也處於南方新市、平林，北方赤眉軍的夾擊之中。當地豪族地主也紛紛組織武裝自保。李通之父李守好星曆、讖記，為王莽宗卿師，已觀察到新莽政權必被推翻的趨勢，曾對李通說「劉氏復興，李氏為輔」。於是，李通即以這八個字，冒稱讖文，慫恿劉秀舉兵。劉秀初尚不敢冒此風險，但後來見赤眉軍已南入潁川；新市、平林軍已北進南陽，又念兄劉、李通等「素結輕客」（《後漢書·光武帝紀》），平時早結有一批敢於冒險之徒，有一定勢力。28歲的劉秀最後下決心起事。
反莽戰爭中的劉秀 地皇三年（22年）十月，劉秀與李通及其從弟李軼等起兵於宛。劉秀兄劉發舂陵子弟七八千人，自稱「柱天都部」，構成了這支武裝的基本力量，加入了勢如排山倒海的反莽戰爭。
最初並無奪取天下大志的劉秀，隨著條件、環境的變化，興趣早已經不在於財、色、官。自起事之初就以「復高祖之業，定萬世之秋」（《後漢書·宗室四王三侯列傳》）為目標，要奪取政權了。由於一開始就有這樣明確的目標，又加之地主階級擁有的組織和政治鬥爭經驗，所以劉秀等投入到反莽戰爭洪流之後，對於團結、組織反莽聯合戰線起過一定的積極作用。在推翻新莽政權的戰爭中，建立了一定功績。
起事開始後，劉即派人與農民起義軍新市、平林兵聯繫，與其帥王鳳、陳牧相配合，共攻長聚、唐子鄉，殺湖陽尉。在取得初步勝利之後，因軍中分財不均而起內訌，劉秀乃「斂宗人所得物，悉以與之，眾乃悅」（《後漢書·光武帝紀》），開始顯露出組織才能。
不久，劉秀、劉所率武裝在小長安聚被王莽的甄阜、梁丘賜軍大敗。劉秀姐元及次兄仲和宗族數十人皆死於此役。新市、平林兵也紛紛離去。在此危難關頭，劉通過駐紮於宜秋的下江兵首領王常，向諸路農民軍曉以利害，最後終將新市、平林兩軍聯合起來，於蘭鄉打敗王莽的甄阜、梁丘賜軍，盡獲其輜重，使形勢轉危為安。更始元年（24年）正月，又繼續取得勝利，斬甄、梁二將，殺王莽軍二萬餘人。到這時，劉氏所率的南陽宗族武裝集團，已成為對王莽威脅最大的一支軍隊。因為綠林、赤眉等農民起義軍雖「眾數十萬人」但「訖無文號旌旗表識」「及後漢兵劉伯升（）起，皆稱將軍，攻城略地」。劉氏所率的武裝顯然比綠林赤眉軍有較好的組織、紀律，這才使王莽聞之「憂懼」（《漢書·王莽傳》下）。劉氏兄弟在反莽聯合武裝中的名聲也日益增高。
如前所述，南陽地主武裝與農民起義隊伍的聯合，到地皇四年（23年）二月，在建立更始政權的時候開始出現了裂痕：以南陽豪富為主的地主集團欲擁劉，而新市、平林等農民武裝則擁劉玄。終因農民武裝居絕對優勢，劉玄被立為更始皇帝。不久，是年三月就發生了昆陽大戰。在昆陽戰役中，劉秀以其勇敢、機智，使義軍轉敗為勝，奠定了推翻王莽政權的基礎。
儘管劉秀、劉兄弟投入到反莽戰爭的目的，與農民起義軍根本不同，但是，在推翻王莽政權的過程中，還是有其一定功績的。
劉秀在河北的發展 昆陽大捷前後，更始政權中的兩派勢力矛盾迅速尖銳化：劉及其親信劉稷被更始帝劉玄處死，在南陽地主集團和農民軍之間伏下了裂痕。不過，這時王莽政權尚未被推翻，劉秀暫時還無力與更始政權公開對立。他不得不以韜晦之計，等待時機。當他得到劉被殺消息之後，特地自城父至宛謝罪，在更始帝及農民起義諸將領面前，既不自矜昆陽之戰功，也不為劉服喪，「深引過而已」，「飲食言笑如常」（《後漢書·光武帝紀》），從而取得更始帝及諸將信任，拜為破虜大將軍，封武信侯。當年九月，更始軍攻入長安，推翻王莽建立的新朝，十月更始遷入洛陽後，派劉秀鎮慰河北。劉秀有此機會就率領一支人馬從洛陽出發，向河北進軍了。
劉秀進軍河北，表面是奉更始命而行，實際正是為其擴張自己勢力、奪取天下作準備。至鄴（在今河北省臨漳縣西南），有新野人鄧禹來投，向劉秀獻「延攬英雄，務悅民心」（《後漢書·鄧寇列傳》）之策，教他收羅人才，籠絡人心。潁川城父（今安徽亳州東南）人馮異見劉秀常獨自為劉被殺暗中哀痛，「每獨居，輒不御酒肉，枕席有涕泣處」（《後漢書·馮岑賈列傳》），知劉秀與更始不兩立，乃勸其「急分遣官屬，徇行郡縣，理冤結，布惠澤」（同上），早日脫離更始政權，收買人心，壯大私人勢力。劉秀接納了這些建議。所過之處皆撫循屬縣，錄囚徒，存鰥寡，除王莽苛政。果然受到地方官吏的支持「吏人喜悅，爭持牛酒迎勞」（《後漢書·光武帝紀》）。當時的河北廣大地區，散布著眾多支農民軍，這些互不相統的農民軍並不與劉秀為敵，而地方官吏又望風而降。這樣，劉秀所率北上之軍進展十分順利，直至邯鄲。又進兵真定（在今河北正定南）。
更始元年（23年）十二月，當劉秀進駐真定之時，故趙繆王子林以卜者王郎詐稱成帝子子輿，立為天子，都邯鄲。又有故廣陽王之子劉接，起兵薊中，響應王郎。這兩股突起的勢力將劉秀軍圍住，並通緝劉秀，聲言「購光武十萬戶」（《後漢書·光武帝紀》）。更始二年（24年）正月，劉秀在薊（今北京城西南）被追南逃，「晨夜不敢入城邑，舍食道傍」（同上）。在饒陽，偽稱自己是「邯鄲使者」才在傳舍中騙得一頓飯吃，至滹沱河又幾乎被王郎追兵捉住，幸而河水結冰，才免遭被擒。一直逃到信都（今河北邢台西南）因太守任光開門出迎，劉秀始脫險境。
至信都後，劉秀即重整隊伍：先在附近諸縣徵集四千人，攻取堂陽（今新河西北）、貰縣（今束鹿西南）。河北各地的地主武裝也紛紛來附：王莽的和戎卒正（即太守）邳彤舉郡投劉秀；昌城人劉植、宋子人耿純也「各率宗親子弟，據其縣邑，以奉光武」（《後漢書·光武帝紀》）並攻占下曲陽（今曲陽）。歸附劉秀的武裝增至數萬人。
以此數萬人為基礎，劉秀又北擊中山，拔盧奴（今定州），南擊新市，真定、元氏、防子。在柏人（今隆堯西）與王郎大將李育遭遇，大破之，盡得其所獲。此時，上谷太守耿況、漁陽太守彭寵，也都各派部將吳漢、寇恂率騎兵攻王郎。四月，劉秀率兵攻邯鄲，五月破城，誅王郎。河北最主要的敵對勢力終被劉秀消滅，從此在這裡立下腳根。
赤眉與更始軍火併 當劉秀在河北積極擴展勢力的時候，赤眉軍與更始軍也開始了火併。
樊崇等在洛陽對更始大失所望，憤然返回營地。當時赤眉軍分兩部在河南西部活動：樊崇與逄安為一部，徐宣、謝祿、楊音為一部。他們雖屢屢戰勝王莽軍，但因長期作戰，士兵疲敝，日夜愁泣，皆想家欲東歸。樊崇等考慮到，回師向東，軍隊勢必解體，不如西攻長安，或可取代更始政權。公元24年冬，赤眉軍分兩路向西挺進：樊崇、逄安攻武關；徐宣、謝祿、楊音直取陸渾關。更始帝派王匡、成丹與抗威將軍劉均分別據守河東（相當今山西沁水以西、霍山以南地區）、弘農（今陝西靈寶東北），與赤眉軍對抗。
次年正月，赤眉軍衝破阻攔，兩路軍會師於弘農，直指長安。六月進入鄭縣（今陝西渭南華州）時，樊崇在別人鼓動下，也擁立一個15歲的劉姓宗室、放牛娃劉盆子為帝。共推曾當過縣吏的徐宣為丞相，樊崇為御史大夫，逄安為左大司馬，謝祿為右大司馬，自楊音以下皆為列卿，年號曰「建世」。公然亮出旗號，表明赤眉軍已決心公開與更始政權爭奪天下。
赤眉立劉盆子為帝後，繼續向長安進軍。這時的長安已陷入一片混亂之中：更始三年（25年）正月，平陵人方望見更始政權腐敗無能，料定必將失敗，就夥同安陵人弓林從長安城內找到一個劉氏宗室後裔——前安定公嬰的，在臨涇（在今甘肅鎮原南）將其立為天子。更始帝得知後，立即派李松和蘇茂前往鎮壓，將劉嬰及方望、弓林皆斬首。剛將臨涇的「皇帝」擊破，赤眉軍已入關，蘇茂又被調往東方阻止赤眉軍西進。不料，在弘農，蘇茂軍敗，死者達千餘人。
更始朝廷里也正醞釀著一場兵變：更始帝派出守河東的王匡、張卬被劉秀部將鄧禹打敗（見後），逃回長安。見赤眉又已入關，張卬便與諸將商議：長安遲早必破，不如掠劫城中財物，東歸南陽，即使戰敗也可入湖中為盜。申屠建、廖湛等皆贊成此計劃。大家共同勸說更始，遭到更始憤怒地拒絕。當聽到赤眉軍立劉盆子為帝時，更始就派王匡等守長安東之新豐，以拒赤眉西進。張卬、廖湛、胡殷、申屠建等與御史大夫隗囂等密謀，準備在立秋祭日時趁機劫更始帝強迫他實行上述計劃。但密謀被侍中劉能卿得悉，並告之劉玄。劉玄託病不出，召張卬等入見，將誅之。張卬等也疑心有變，遂與廖湛、胡殷率兵掠劫東、西市，黃昏時，燒毀宮門而入，同更始軍大戰於宮中。清晨，更始軍敗走，劉玄率妻子車騎百餘，投奔駐守在新豐的趙萌隊伍中求得保護。後來，更始帝劉玄依靠趙萌的軍隊，將王匡、張卬從長安城內趕跑。而跑出城的王匡則到長安以東之高陵，向進入當地的赤眉軍投降。九月，赤眉軍攻破長安城，更始狼狽逃走。十月，更始帝投降赤眉，被封為畏威侯，又封為長沙王。
自赤眉入長安後，劉盆子居長樂宮，令三輔郡、縣派人進送財物、食品。而將士則大肆掠奪，其酷烈較更始軍尤甚，百姓苦不堪言。
劉秀同更始政權的公開分裂 更始、赤眉軍火併之時，也是劉秀勢力大發展之日：自滅王郎以後，劉秀已經有足夠的力量與更始政權公開決裂。更始帝劉玄恐劉秀脫離自己的控制，就派侍御史持節封劉秀為蕭王，並令其罷兵南歸。劉秀豈肯輕易就範！藉口「河北未平」公然拒絕詔命。從此與更始政權分庭抗禮，單獨在河北擴展勢力。
當時王莽政權剛被推翻，雖有更始政權存在，但全國尚無一個能控制局面的統一政權，除散布在各地的數以百支農民起義軍外，各地的地主和貴族也紛紛據地稱王；梁王劉永擅命睢陽（在今河南商丘南），公孫述稱王巴蜀，李憲自立為淮南王，秦豐自號楚黎王，張步起琅邪，董憲起東海，延岑起漢中，田戎起夷陵，「並置將帥，侵略郡縣」（《後漢書·光武帝紀》），河北則成為劉秀的根據地。短時期在全國出現了各武裝集團並峙的局面。
劉秀為鞏固自身勢力，對敵對勢力採取政治收買、分化和軍事進攻相結合的方法，取得明顯的效果。如破王郎後，曾發現自己的部下與王郎有勾結，查找到「吏人與郎交關謗毀者」的文書數千章。劉秀並未根據這些文書捕殺所有被牽連的人，反而令將這些文書燒掉，使那些有異心的人放心。又如更始二年（24年）秋，劉秀用計在館陶及蒲陽大破銅馬軍後，也並未像其他地主武裝一樣，對農民起義軍進行屠殺，而將其渠帥封為列侯，以誘其部眾降服。為使這些農民軍安心，還令各渠帥各歸營勒兵，而自行輕騎按行部陣。銅馬軍終於被劉秀這些舉動所感「由是皆服」（《後漢書·光武帝紀》）。劉秀籠絡人心的政治手段甚為奏效。從此，以銅馬軍為基幹的劉秀的武裝，眾達數十萬。以致關西稱劉秀為「銅馬帝」。
劉秀還有另一手，即用武力鎮壓農民軍。他先向赤眉軍的大肜、青犢部進攻。建武元年（25年）四月，又北擊尤來、大槍、五幡等農民軍於元氏，追至北平（又稱右北平，今河北東北部），連破之。但至順水（一名徐水，今名漕河）被農民軍所敗，全軍覆沒，劉秀僅以身免。最後，他又在范陽收拾殘軍，將農民軍逼進漁陽，用強弩將軍陳俊計，強迫百姓堅壁清野，使農民軍無給養。結果，這部分農民軍在潞東（今北京市通州區東）與平谷（今屬北京市）被劉秀擊破：一部分被屠殺，大部分被劉秀收編。
劉秀就是以這樣軟、硬兩手，清除了河北地區的各個軍事集團，從而一步步走近封建皇帝的寶座的。
劉秀稱帝東漢建立 當劉秀集中主要力量在河北擴展勢力之時，農民起義軍的兩支：赤眉和更始已展開劇烈的火併，劉秀乘「更始、赤眉之亂」（《後漢書·光武帝紀上》），派鄧禹率二萬精兵由河南向西進攻。建武元年（25年）正月，鄧禹軍至箕關（今河南濟源西）。這時，赤眉軍有三十萬人向關中進發。鄧禹軍則乘機擊破河東都尉，進圍安邑，並於六月二十六日打敗王匡部，迫使黃河以北的更始軍撤退。劉秀另派大將馮異扼守孟津（今河南孟州東北），又派寇恂任太守留守河內（治今河南武陟西南），以控制河南咽喉之地，「堅守轉運，給足軍糧，率厲士馬，防遏它兵」（《後漢書·鄧寇列傳》）。寇恂在這裡組織民眾伐淇園之竹，為矢百餘萬，養馬二千匹，收租四百萬斛，支持了劉秀在河北的軍事行動。不久，由於綠林軍中的李軼與馮異暗通，不復與之爭鋒，使得馮軍能順利地北攻天井關，拔上黨（郡）兩城，南下河南（郡）成皋以東十三縣，又引軍渡河，兵臨洛陽城下，使洛陽的守將朱鮪震恐，城門晝閉。
河南取勝的捷報傳來，劉秀左右諸將忖摸到他欲稱帝的心理，便乘機請「上尊號」要劉秀稱帝。儘管劉秀早就對皇帝的寶座饞涎欲滴，但此時還要推讓一番，說什麼「何將軍出是言？可斬也」（《後漢書·光武帝紀》）。不久，劉秀解決了薊縣的農民軍回到中山時，諸將又請他稱帝，再次被他拒絕。但是，行軍至南平棘，「諸將復固請之」（同上），這一回他表示可以考慮「吾將思之」。似乎無可奈何，實際上君臣心裡各自都十分清楚，無非是裝樣欺騙人而已。六月，至鄗（今河北省柏鄉縣北），有儒生彊華從關中捧《赤伏符》來獻，這一道不知何人編造的符文是「劉秀髮兵捕不道，四夷雲集龍斗野，四七之際火為主」。根據讖緯之學的解釋，「四七」二十八，自西漢高祖建立漢王朝，至劉秀初起，共228年，即「四七之際」，漢為火德，即「火為主」。這就是「天」令劉秀當皇帝的證據。群臣因復奏請，既然是「天意」，當然不能再拒絕，於是劉秀就此「名正言順」地登上帝位了。
六月己未，在鄗縣南千秋亭五城陌，煙火繚繞，鐘鼓齊鳴。這裡又在演出一幕登基的喜劇：劉秀在群臣山呼禮拜之下，當上新建的「漢」朝皇帝，改元建武。宣布「大赦天下」，並改鄗為高邑。從此，劉秀就成為東漢王朝的第一代皇帝——漢光武帝。
當劉秀剛剛坐上皇帝的寶座之時，東漢政權所轄的地域只限於北方一隅。它要在全國恢復統一的、中央集權的專制統治，還必須完成兩件事：一解決遍布於全國各地的農民軍問題；二消滅地方豪強的割據勢力。這兩件事在東漢政權建立後的十幾年，才算勉強完成。
二 消滅農民軍，搶奪勝利果實
西漢和新莽王朝是在農民大起義的烈火中覆亡的，劉秀的武裝也是趁農民起義的風潮擴展起來的。但劉秀當皇帝以後，迫不及待要做的，就是消滅農民軍、搶奪西漢末年以來農民戰爭的勝利果實。
劉秀消滅農民軍，是同時在幾個戰場上進行的。
攻占洛陽 劉秀稱帝後，七月，立即派吳漢率朱祐及廷尉岑彭、執金吾賈復、揚化將軍堅鐔等十一將軍圍攻洛陽。
洛陽地區原有綠林軍三十萬左右，雖屢遭失敗，但仍有一定實力，其主力由朱鮪統率，堅守於洛陽城。故洛陽久攻不下，達數月之久。劉秀乃派曾為朱鮪校尉的岑彭前往勸降，這時，赤眉軍已占領長安，關中綠林軍的更始政權內訌。岑彭便勸朱鮪認清形勢，及早歸順劉秀。朱鮪之所以遲遲不降，乃是由於原來曾參與殺害劉，又曾建議過劉玄不令劉秀率兵北伐，而怕劉秀報復。朱鮪將上述兩個顧慮向岑彭吐訴，岑彭又向劉秀轉達。很快就傳來劉秀的答覆：決不「忌小怨」，「今若降，官爵可保」。於是朱鮪才放心，即悉其眾出降。劉秀封鮪為平狄將軍、扶溝侯。後為少府。
洛陽的易手，首先是由於赤眉、綠林兩軍相互攻擊，綠林軍在戰鬥中受到沉重打擊，赤眉軍又以主力進攻關中，使洛陽地區的綠林軍處於孤立無援地位。其次因綠林軍內部分裂，在洛陽地區諸將領中，先有李軼與馮異暗中勾結，使馮異軍得以長驅直入。後來，朱鮪雖派人刺死李軼，但洛陽的綠林軍「城中乖離，多有降者」（《後漢書·馮岑賈列傳》），仍無濟於事。最後連朱鮪自己也「面縛」與岑彭「俱詣河陽」投降劉秀。而劉秀則善於利用赤眉和綠林的矛盾，也比較靈活地採取政治和軍事兩種不同的策略，打擊和瓦解綠林軍，終於將洛陽占領。綠林軍內部的矛盾，是其失敗不容忽視的因素。[256]
建武元年（25年）十月，劉秀車駕進入洛陽。這裡「處乎中土，平夷洞達，萬方輻湊」（班固《兩都賦》，見《昭明文選》卷1），地理位置甚為優越，於是就宣布定都於洛陽。
進軍關中 劉秀早在稱帝前，就派鄧禹率二萬精兵，尾隨著赤眉軍，從黃河以北的箕關（今河南濟源西）進入河東郡。伺機向西漢的政治中心、被綠林軍更始政權占領的關中進軍。劉秀稱帝後，鄧禹已在安邑（山西夏縣西北）擊敗王匡、張卬，又獲更始政權的河東太守楊寶，持節中郎將弭彊，皆斬之「遂定河東」，接著又渡汾陰河，入夏陽（今陝西韓城南）並在衙擊破更始中郎將左輔都尉公乘歙所率的十萬軍隊。是年十月，劉玄已向赤眉軍請降，並被封為長沙王。劉秀卻在這時發布詔書：封劉玄為「淮陽王」，「吏人敢有賊害者，罪同大逆」（《後漢書·光武帝紀上》），這樣，他就把原來屬於劉玄的勢力，拉到自己這一邊。現在劉秀面對的敵人已不是更始政權，而是赤眉軍所建立的「漢」政權了。地主豪強和其部下將領紛紛勸已率兵至夏陽的鄧禹徑向長安的赤眉軍進攻。鄧禹以其政治經驗看到：自己「眾雖多」，但「能戰者少，前無可仰之積，後無轉饋之資」。而「赤眉新拔長安，財富充實，鋒銳未可當」（《後漢書·鄧寇列傳》），所以不敢直接與赤眉正面交鋒，而北上栒邑，以便到「土廣人稀，饒谷多畜」的上郡、北地、安定三郡「就糧養士」，「以觀其弊」（同上），等待赤眉軍自潰，再伺機出動。
這時，已遷至洛陽的劉秀見鄧禹不向長安進攻，十分不悅，促他「宜以時進討，鎮慰西京，系百姓之心」。但鄧禹竟對此置之不理，仍按原計劃別攻上郡諸縣，「更徵兵引谷」（《後漢書·鄧寇列傳》），積蓄力量。
進入長安的赤眉軍，也已失去起義初期的革命精神，他們除去「貪財物」大肆掠搶燒殺之外，同綠林軍的更始政權一樣，也提不出任何鞏固統治和穩定政權的措施。長安地區先經綠林軍三年的搶掠，再經赤眉軍「大掠」，終於到了「城中糧食盡」（《後漢書·劉玄劉盆子列傳》）的地步。建武二年（26年）一月因無以為食，赤眉軍不得不被迫撤離長安，他們「收載珍寶，因大縱火燒宮室」後「引兵而西」（《後漢書·劉玄劉盆子列傳》），準備至「地廣人稀」之處覓食。這時，鄧禹所率的漢軍便毫不費力地進入了這一座被燒掠一空的、殘破的長安城。
但是，西去的赤眉軍在長安不遠的郿（今陝西眉縣）即遇到更始將軍嚴春的阻擊。雖然經過戰鬥赤眉軍取得勝利，進至安定、北地一帶，但當他們沿汧水到「陽城番須中，逢大雪，坑谷皆滿，士多凍死」（《後漢書·劉玄劉盆子列傳》），又遭到隴西豪強隗囂武裝迎擊，至是年九月，赤眉軍終不得不返回長安。駐守在長安的鄧禹軍，只一擊便被赤眉軍打敗，退出長安，至雲陽。赤眉軍再次進入長安，鄧禹軍雖趁機偷襲，終未能得逞。
長安的赤眉軍面臨的不僅有鄧禹軍的攻擊，更重要的還是更始政權餘部延岑、李寶等所率之軍隊與之為敵，使其實力消耗慘重。即使如此，鄧禹也未能取勝。由於久戰無功，鄧軍內部積弩將軍馮愔曾發生過叛變，歸附者也日益離散。這種情況使劉秀甚為不滿。十一月，派偏將軍馮異代替鄧禹進攻赤眉軍。劉秀親自以車駕將馮異送至河南，並面授機宜，囑咐馮異不要專事征殺「今之徵伐，非必略地屠城，要在平定安集之耳」（《後漢書·馮岑賈列傳》），並要他戰勝赤眉之後將大頭目送往京師，其餘眾則令解散就農桑，使其「無復聚」就可達到戰勝的目的。同時又將鄧禹調回，將其派往河北。告訴他「赤眉無谷，自當東來」，令鄧「無得復妄進兵」（《後漢書·鄧寇列傳》）。劉秀的這一估計，果然是正確的。赤眉軍在搶燒一空的長安和關中已不能繼續停留下去，三輔大飢，人相食，白骨蔽野。在這種情況下，赤眉軍二十餘萬乃引兵東歸。馮異所部與赤眉軍遇於華陰，相拒六十餘日，儘管有五千餘赤眉將卒投降，但其餘眾仍然有很大勢力，至建武三年（27年）正月，飢餓疲憊的赤眉軍竟將馮異軍及自河北趕來之鄧禹、鄧弘軍打得全軍覆沒，死傷者三千餘人，鄧禹以二十四騎逃歸宜陽，馮異棄馬步行，倉皇逃歸回溪阪（今河南洛寧東北）。
赤眉軍最後的失敗 綜觀這個時期劉秀的漢軍與赤眉軍戰鬥的雙方力量對比，赤眉軍雖兩面受敵，但較之劉秀的隊伍來，還是具有優勢。然而，同綠林軍一樣，自王莽政權被推翻後，赤眉軍的戰鬥已經失去明確的政治目標，而變為流寇。因此，這支暫時強大的隊伍終究無法戰勝擁有明確的政治目標、豐富鬥爭經驗的劉秀的武裝，而歸於失敗。
馮異逃回後，就準備在赤眉東進的路上進行伏擊。他在澠池崤底挑選精兵換成赤眉軍的服裝隱蔽起來，等待赤眉軍前來進攻。果然，建武三年閏正月，赤眉軍見馮軍人少，更增派大軍助戰。於是，馮異乃縱兵大戰，伏兵皆出。由於衣服、標誌相混，使赤眉軍大亂，被俘者達八萬人。餘下十餘萬赤眉軍南下宜陽，準備突圍，不料卻走入劉秀布置的圈套。劉秀自己親勒六軍，嚴陣以待，倉皇而來的赤眉軍又遇大雨，「驚震不知所為」。此時，赤眉軍已至絕路，樊崇等遂與劉盆子及丞相徐宣等向劉秀投降。光武帝劉秀先許對久食不得飽的赤眉軍實行安撫，乃「令縣廚賜食，眾積困餧，十餘萬人皆得飽飫」。然後令赤眉軍頭領樊崇、徐宣等居洛陽，「賜宅人一區，田二頃」（《後漢書·劉玄劉盆子列傳》）。此後，儘管尚有赤眉餘眾散布在各地與東漢政權繼續鬥爭，但至樊崇、劉盆子投降之日即標誌著赤眉軍主力歸於失敗。
赤眉軍作為一支農民起義武裝，在其完成推翻新莽王朝的歷史任務後，提不出任何新的政治綱領和戰鬥目標，完全變為以掠奪為目的的武裝集團，最後終被劉秀的地主武裝擊敗。這是封建社會農民的歷史局限性和階級局限性所決定的。對於他們的投降劉秀，是不應過分指責的，因為此時所降的已不是赤眉軍起義時與之戰鬥的新莽政權，而是曾經與之並肩戰鬥的劉秀的漢軍，儘管這兩者在本質上皆屬地主政權，但劉秀的東漢畢竟不同於腐朽的新莽政權，而赤眉軍在完成了改朝換代的歷史任務後又別無他路可走。一些史學著作將赤眉軍的投降劉秀，斥之為「卑躬屈膝的求饒哀鳴」或「受了欺騙而放下武器」是不夠公允的。試問：如果這些赤眉軍永遠不放下武器，他們會得到什麼結果呢？整個社會歷史將是什麼情況呢？可能無人能回答這樣的問題。
在赤眉軍主力投降以後，馮異於當年三月又擊敗延岑於上林（今西安市西），劉秀之軍遂占領長安。
其他各地農民軍的失敗 更始政權崩潰和赤眉主力投降，只是標誌農民軍的基本隊伍已被消滅。但除此以外，還有散布於全國各地的、難以數計的、小股的農民軍仍堅持著鬥爭。這些農民軍有的屬於綠林軍的更始政權，有的則另建旗號。在鎮壓赤眉軍的同時及赤眉軍被消滅後，劉秀始終沒有間斷對那些零星的農民軍進行鎮壓。其中主要的有：
建武二年（26年），劉秀派岑彭率兵擊荊州，鎮壓南方的農民軍。此時，南方仍在大亂，更始政權的諸將領擁兵自據，就是劉秀的老家南陽諸城，也在更始諸將領的控制之中，還有更多的地方勢力各據一方，使地方擾攘不安。岑彭在南方經過數年苦戰，才勉強地把較大的農民軍鎮壓下去。但零星的農民軍始終沒有停止過戰鬥。
同年，劉秀又派大司馬、舞陽侯吳漢率王梁、朱祐、杜茂、賈復、堅鐔，王霸、劉隆、馬武、陰識等在鄴東漳水擊潰檀鄉軍十餘萬人。接著，又擊破鄴西山軍黎伯卿所部。南陽、新野一帶的農民軍也在吳漢和岑彭的鎮壓下被逐個消滅。不久，吳漢又與馮異擊破昌城五樓軍張文，以及新安的銅馬、五幡等農民軍。
建武三年（27年）春，吳漢率耿弇、蓋延等於軹西，大破青犢軍。接著又於臨平和東郡箕山破五校軍，北擊清河長直及平原五里軍。是年冬，又於平原（治所在今山東平原縣西南，轄境相當今山東平原、陵城、禹城、齊河、臨邑、商河、惠民、陽信等地）擊富平、獲索軍。至建武五年（29年）這一帶的農民軍基本上被吳漢等消滅「東方悉定」（《後漢書·吳蓋陳臧列傳》）。
其他各地的農民軍也都先後被劉秀的地主武裝所消滅。不過，東漢初年的形勢與西漢初有很大的不同：秦末農民起義推翻秦王朝後，經過四年的「楚漢戰爭」，那些「聚保山澤」的農民群眾，在西漢初大部均陸續回到田地里來，地主政權的統治逐步走向穩定；而新莽時代的農民起義，在推翻王莽統治之後，經過劉秀對農民軍的鎮壓，雖然也有不少農民軍被屠殺或潰散後回歸田裡，但小股的農民起義始終沒有完全平息，還有更多的農民武裝則蛻化為地方割據勢力。所以，在東漢初年，劉秀的地主政權對農民起義的鎮壓和對地方割據勢力的平定始終是同時進行的，而那時有一些同東漢王朝中央政權為敵的武裝集團，究竟是屬於地主階級的地方割據勢力，還是屬於農民武裝，由於資料缺乏，今天是難以判斷了。
三 削平地方割據武裝
地方割據勢力的出現 劉秀稱帝前後，散布在全國各地的武裝集團，除綠林、赤眉以及其他大、小股農民軍部隊外，還有不少地主武裝。這些地主武裝的首領有的是趁新莽末天下大亂之際擁兵自據的地方豪強地主；有的是王莽政權的官吏，更多的是混進或由起義將領蛻變的地主分子。其中主要的有：
睢陽（今河南商丘）劉永，據今豫東、皖北一帶；
臨甾（今山東臨淄）張步，據今山東境內；
東海（今山東郯城）董憲，據今蘇北一帶；
廬江（今安徽舒城）李憲，據今安徽境內；
黎立（今湖北宜城）秦豐，據今湖北境內；
漁陽（今北京密雲）彭寵，據今河北北部；
成都（今四川成都）公孫述，據今四川成都地區；
天水（今甘肅天水）隗囂，據隴西即今甘肅境內；
安定（今甘肅固原）盧芳，據安定；
河西竇融，據今甘肅境內。
此外，還有一些依附於上述地方割據勢力的小割據武裝如涿郡（今河北境內）張豐等。由於許多割據勢力時而聯合，時而分裂，所以無法將那些小範圍的割據勢力一一列出。即使如此，也不難看出：在劉秀稱帝前後，東、西、南、北四方幾乎都布滿了地方武裝集團。這些武裝集團的首領擁兵一方，有的還稱王、稱帝。儘管他們之間也免不了火併，但自東漢政權建立以後，劉秀集團就成為他們共同的敵人。而漢光武帝劉秀要維護東漢政權的中央集權統治，恢復和鞏固封建地主階級國家的統一，就必須剷平這些武裝集團。因此，在鎮壓農民軍的同時，劉秀實際是以更大的力量來削鋤地方割據勢力的。
風雲變幻的東方戰場 在東方，今山東、豫東、皖北和蘇北一帶，因距長安和洛陽較遠，形勢較為複雜。這裡有農民軍的餘眾，有地主武裝，也有先為農民軍後來蛻化為割據武裝的軍事集團或流寇。在這些武裝集團中，為首的則是雄踞於豫東、皖北的劉永。
劉永原為西漢梁孝王八世之孫，故梁王劉立之子。當綠林軍的更始政權建立後，更始元年（23年）劉永至洛陽，被更始帝封為梁王，都睢陽（河南商丘）。次年冬，劉永據國起兵，攻下濟陰等二十八城，又派人將「賊帥」山陽佼彊、山東的張步、蘇北的董憲拉攏過來，各封其為將軍，與之連兵，他們占有今魯西、蘇北、皖北、豫東的廣大土地，成為占據東方的一個很大的軍事同盟。當建武元年（25年）劉秀稱帝之時，劉永也隨著於是年十一月稱帝於睢陽。
劉永稱帝就其性質上講，與劉秀稱帝並無不同，無非都是趁機搶奪農民戰爭的勝利果實而已。不過，對於劉秀說來，劉永的威脅是十分嚴重的，這不僅是由於劉永所控制的地域廣大，而且他在劉氏皇族中地位遠較劉秀高得多，對地主階級的號召力自然比劉秀要大。因此，劉秀在同各地割據勢力的鬥爭中，矛頭首先對準的就是他。
建武二年（26年）四月，劉秀派大將軍蓋延討伐劉永。開始，戰事頗為順利，將劉永圍於睢陽。但蓋延軍中的更始降將蘇茂卻由於內部不和「軍中不相能」（《後漢書·王劉張李彭盧列傳》）叛變而投降劉永，並被永封為大司馬、淮陽王。這無疑增強了劉永的勢力。蓋延軍經過苦戰，至八月，睢陽才被攻克。劉永逃至虞，又在蘇茂、佼彊、周建等保護下敗走山東兗州境內之湖陵（山東魚台東南）。趁蓋延取得勝利之際，劉秀即派人持節至青、徐二州招降，當地不少割據武裝「皆惶怖請降」，一部分農民軍也在此時放下武裝。建武三年（27年）四月，劉秀又派吳漢、杜茂等七將軍大破劉永屬下之蘇茂、周建軍。周建、蘇茂和劉永被睢陽人迎入城中，繼續與蓋軍對抗。蓋軍圍睢陽城百日，終未攻開。後來城中糧盡，劉永、蘇茂、周建等突圍出走，劉永為部將慶吾所殺。蘇茂、周建等又立永之子紆為王。建武四年（28年）七月，劉秀又派馬武、王霸等攻劉紆，亦未能取勝，至五年（29年）二月馬武所部反被蘇茂、周建所敗。後王霸出奇兵精騎出敵軍後，才打敗蘇、周軍。蘇茂於失利後奔下邳投董憲，周建則因兄子誦反而死於道，劉紆則投奔西防之佼彊。不久，劉紆被吳漢俘獲。建武五年（29年）十月，耿弇在臨淄大破張步。最後，張步斬蘇茂投降。建武六年（30年）正月，揚武將軍馬成在舒戰勝並俘獲李憲；同年二月，大司馬吳漢拔朐（今江蘇連雲港市西南）俘獲董憲。至此，劉永的勢力被徹底削平。
在這前後幾年的時間內，東方戰場上的風雲顯得變幻莫測，有一些原為被劉秀派去討伐劉永的將領，中途叛變，甚至成為劉永陣營中的頑固分子，如蘇茂、龐萌[257]，有一些將領首鼠兩端，先受劉永所封，又接受劉秀封官，最後終又回到劉永陣營，如張步[258]，還有一些農民軍由於將領的叛變、蛻化，或受欺矇而成為地主割據勢力的武裝，如董憲曾招五校餘眾與之共守建陽，以抗擊劉秀[259]。這時的五校性質，已非昔日農民軍，實際已變為地主武裝。這種起伏萬變的形勢，原因在於王莽政權被推翻，更始政權、赤眉軍相繼崩潰以後，全國尚未形成一個政治中心，而在爭奪帝位的群雄中，唯劉永和劉秀之條件相近。況且，最初劉永的實力及號召力、或欺騙性常常居劉秀之上，所以這一軍事集團還具有一定吸引力。只是到後來，在鬥爭中劉永集團的政治策略遠不及劉秀，所以終至歸於失敗。
彭寵的叛亂及其敗亡 彭寵的割據背景與劉永不同，他是從劉秀陣營中分裂出去的。因而習慣地稱之為「叛亂」。
彭寵，字伯通，南陽宛人，父在西漢哀帝時曾為漁陽太守。寵少時曾為郡吏，後亡至漁陽。更始政權成立後，被拜為偏將軍，行漁陽太守事。劉秀到河北後，彭寵在吳漢等人勸說下於更始二年（24年）歸順劉秀，被封為建忠侯，賜大將軍號。此時的彭寵對劉秀是絕對順從的。劉秀集全力消滅王郎，彭寵則「轉糧食，前後不絕」（《後漢書·王張李彭盧列傳》），曾有相當大的功績。
但是，至消滅王郎之後，彭寵「自負其功，意望甚高」（同上）就逐漸對劉秀產生不滿。尤其是在劉秀稱帝以後，吳漢、王梁等原位在彭寵之下的，均為三公，而獨彭寵官無所加，遂怏怏不得志。加之他又與幽州牧朱浮不合，浮曾屢向劉秀譖構彭寵罪名，使寵益以自疑，終於在建武二年（26年）公開舉起叛旗。
彭寵的叛變起了連鎖反應。建武三年（27年）三月，涿郡太守張豐也反，自稱「無上大將軍」與彭寵連兵。這兩股叛軍結合起來，給剛剛建立起的光武帝的東漢政權以很大的威脅。彭寵占領了薊，自稱燕王，又攻拔右北平、上谷數縣。同時與北方的匈奴勾結，借兵為助，又南結張步及富平、獲索諸軍，同南方、東方的割據勢力聯合在一起。
建武四年（28年）五月，劉秀派朱祐、耿弇、祭遵、劉喜等率軍攻張豐，在涿郡一戰將深信自己當為「天子」的張豐生擒。[260]此時，圍剿彭寵的漢軍步步向漁陽逼近。彭寵竟引匈奴兵欲攻祭遵等屯駐之良鄉、陽鄉。時耿況使其子耿舒突襲匈奴兵，斬兩王，才迫使匈奴及彭寵軍退走。
彭寵的叛亂完全出於個人恩怨，又拿不出什麼像樣的政治綱領，連欺騙人的口實也提不出來，顯然是很難爭取人心的，連他自己部下的奴僕都對其不滿。建武五年（29年）二月，彭寵身邊的蒼頭子密及小奴二人將彭寵及其妻子殺死，向漢軍投降。彭寵死後，尚書韓立等又立寵子午為王，沒多久國師韓利又斬彭午之頭，向祭遵投降。漁陽之亂終於平定。[261]
割據於西北的隗囂和竇融 在西北，今陝西西部至甘肅大部，有兩個武裝集團趁機割據，其首領就是天水的隗囂與河西的竇融。前者與劉秀的東漢政權對抗十餘年後，終被消滅；後者則自動取消割據及時投入東漢的統一封建政權，而被尊為開國功臣。其實，最初他們以武裝自據之時，其動機並無不同，所不同的是在以後事態發展中，對主、客觀形勢、條件認識有高下而已。
隗囂，字季孟，天水人。素有名，好經書。曾被王莽國師劉歆引為屬官——士。王莽敗後，囂被當地豪強地主推為上將軍，聚眾起兵。先後攻占安定、隴西、武都、金城、武威、酒泉、敦煌諸郡，幾乎相當今日之甘肅全境。隗囂初立時，仍不能不打著「輔漢而起」的旗號。[262]因他與劉永不同，缺乏一塊劉氏宗室的招牌，所以極欲求得王莽失敗後出現的劉氏政權的承認。更始二年（24年）應召至長安，受更始任命為右將軍。不久，又殺掉欲謀脫離更始政權的叔父隗崔、隗義，以表示對劉玄的更始政權的忠心，被更始任為御史大夫。當劉秀在河北稱帝時，隗囂還曾勸過更始帝歸政於劉秀之叔父、國三老劉良。建武元年（25年）更始敗後，隗囂歸天水，招集部眾擁兵自據，自稱「西州大將軍」。劉秀派兵進占關中，隗囂又主動配合。這時，隗囂積極靠攏劉秀，劉秀對囂尊之甚高，命鄧禹持節封囂為「西州大將軍」，而實際並不以臣下視之。[263]
然而，在隗囂謙辭卑禮的背後，隱藏著極大的野心。建武三年以後，劉秀將主要力量置於東方和漁陽，無暇西顧，公孫述稱帝於蜀。劉秀暫時無力掃平，曾多次示意擁兵於隴西的隗囂討蜀，但囂寧可以蜀的存在牽制劉秀，以保持自己割據之勢，也不願蜀被消滅，因此，並不認真遵從劉秀調遣。劉秀也逐漸看出隗囂這種「欲持兩端」的狡猾態度，於是「稍黜其禮」（《後漢書·隗囂公孫述列傳》），矛盾開始公開化。建武五年隗囂雖遣兒子恂入侍為質，但仍「負其險阸，欲專方面」（同上）。建武六年以後，關東較大的割據勢力均已掃平，劉秀得以西顧。當時，正值公孫述由蜀出兵伐南郡，劉秀即命隗囂從天水伐蜀。但隗囂不僅拒不執行，反而多方阻隔。於是，從建武五年開始，劉秀就對隗囂進行不斷的討伐，隗囂依靠其地處西陲、糧草充足、士馬強壯的有利形勢，又北結盧芳，西通諸羌匈奴，南向公孫述稱臣，被公孫述封為朔寧王，聯合起來同劉秀的東漢政權對抗。這期間，隗囂時而向劉秀表示認罪，時而請求「寬宥」，但始終無誠意投降，而劉秀則一直希圖以誘降方法使其放棄割據。所以，這場停停打打的戰爭進行四、五年之久，仍未有結果。建武九年（33年）被劉秀軍長期圍困的隗囂，飢病憂憤而死。子隗純立為王。次年，隗純在來歙、耿弇、蓋延所率的漢軍猛攻下戰敗，十月十日隗純於落門（今甘肅甘谷西）投降，隴右平。
割據河西的竇融則走了另一條路：
竇融，字周公，扶風平陵人，七世祖為孝文皇后之弟，世代居高官「出入貴戚」，本人在王莽時代，曾任強弩將軍司馬，並隨同妹丈大司空王邑鎮壓過反莽義軍，拜為波水將軍。王莽敗亡，融以軍投降更始政權，被舉為巨鹿太守，但竇融見東方擾攘，更始政權勝敗未定，就極力辭謝巨鹿太守之職，而求為河西官職。因融高祖父曾為張掖太守，從祖父為護羌校尉；從弟亦為武威太守「累世在河西，知其土俗」（《後漢書·竇融列傳》）。他自忖在河西有較雄厚之勢力。所以最後終於推掉巨鹿太守之職，而從更始政權那裡得到張掖屬國都尉的任命。
融到河西後就發展個人勢力，「撫結雄傑，懷輯羌虜」（同上），甚得當地居民——主要是豪強地主——的擁護。不久，更始政權失敗，融又被河西地方官吏和豪強地主推為「行河西五郡大將軍事」，仍領都尉職，置從事監察五郡，實際已成為河西五郡割據政權的首領。劉秀即位後，竇融即決心投向光武帝政權，他拒絕了隗囂的「各據其土宇，與隴蜀合從」與漢「三分鼎足」（同上），的誘惑，於建武五年（29年）向劉秀奉書獻馬，表示歸順，被劉秀任為涼州牧。竇融不與隗囂合作，適時地放棄割據，乃是審時度勢，估計劉秀必勝，而自己地處一隅，決無與中原各武裝集團爭雄之力，故主動倒向劉秀[264]，後來，又配合劉秀軍隊消滅隗氏割據政權，從而深受劉秀信用，除本人被封侯外，家屬及屬下多人被封侯，子穆尚內黃公主。滿門尊寵，並被奉為「功臣」。
竇融的割據河西，實際只有五年。其主動放棄割據，歸順東漢統一的封建王朝，不論其最初動機如何，在客觀上是順應當時歷史趨勢的，因而是應當肯定的。
公孫述的稱帝及其失敗結局 割據於蜀地的公孫述，字子陽，扶風茂陵人。父公孫仁曾為河南都尉，述在西漢時曾為清水長，王莽時為導江卒正[265]，居臨邛（今四川邛崍）。王莽政權被推翻後，公孫述詐稱受漢命，為輔漢將軍，自任蜀郡太守兼益州牧，以精兵千餘，掃蕩周圍地主武裝。於更始二年（24年）自封為蜀王，都成都。建武元年（25年），四月，又自立為天子，號成家，建元曰龍興元年。他以吞併、拉攏等方法消滅、聯結許多地方武裝，擴大勢力，逐漸占有今日四川、貴州和雲南之大部。成為割據勢力中在西南地區中最強大的一個。
由於蜀地險要，建武初年劉秀又忙於平定東方，所以公孫述的勢力就在蜀地發展、鞏固下來。而許多被農民軍擊潰後走投無路的地主也以蜀地作為逋逃淵藪，紛紛投到公孫述的麾下。一些為漢軍擊敗的將領如延岑、田戎也先後投奔公孫述。公孫述既自稱皇帝，也需依靠讖符來欺騙人民[266]，因此，他也常令人編造一些圖讖證明他應當繼位為天子。他還以更多的力量支持隗囂。顯然，公孫述割據政權的存在，乃是東漢王朝中央集權的嚴重障礙。但是，由於蜀地險要，在光武帝即位以後的相當長時間內無力向蜀進攻，只好將其「置之度外」。因此，這一割據政權與東漢王朝對立達十餘年之久。
到建武十年（34年），劉秀軍隊平定隗囂及其子隗純後，東漢政權才派人向蜀進攻。建武十二年（36年）十一月，吳漢、臧宮與公孫述戰於成都，述戰死，餘眾投降，蜀地、益州遂統一於東漢政權之下。
公孫述之據益州十餘年，主要是由於東方未定，而蜀地形勢險要，易守難攻。至於公孫述本人，實無任何謀略。除孜孜以求稱帝外，根本不具備統一之才幹。據《後漢書·隗囂公孫述列傳》記載：「述性苛細，察於小事。敢誅殺而不見大體，好改易郡縣官名。然少為郎，習漢家制度，出入法駕，鑾旗旄騎，陳置陛戟，然後輦出房闥。又立其兩子為王，食犍為、廣漢各數縣。群臣多諫，以為成敗未可知，戎士暴露，而遽王皇子，示無大志，傷戰士心，述不聽，唯公孫氏得任事，由此大臣皆怨。」從這些記載中可以看出：公孫述的失敗結局早就被他自己設置好了。
盧芳的叛亡 盧芳，字君期，安定（轄境相當於今甘肅景泰、靖遠、會寧、平涼、涇川、鎮原及寧夏中寧、中衛、同心、固原等地）三水人。王莽末，與三水屬國羌胡起兵，自稱本人是武帝曾孫劉文伯，以誑惑群眾。更始政權曾任命芳為騎都尉，使鎮撫安定以西。更始敗後，三水地方豪強共推盧芳為上將軍、西平王。使與西羌、匈奴和親。匈奴乃立盧芳為漢帝。這是歷史上由匈奴立的第一個「漢」帝。由於有匈奴支持，盧芳即在北方邊境上稱「雄」。建武初，盧芳已據有五原（今內蒙古後套以東，陰山以南，包頭市以西地區）、朔方（治所在今內蒙古杭錦旗北，轄境相當今內蒙古河套西北部及後套地區）、雲中（轄境相當今內蒙古土默特右旗以東，大青山以南，卓資縣以西，黃河南岸及長城以北地區）、定襄（治所在今內蒙古和林格爾西北）、雁門（治所在今山西右玉南）五郡。
盧芳據北方邊境常「侵苦北邊」，使邊境不得安寧，影響當地人民生活和生產。自建武六年（30年）以後，劉秀常派人擊芳，但始終未能徹底消滅其勢力。盧芳屬下之朔方太守田颯、雲中太守橋扈先後歸降劉秀，也沒有使盧芳放棄與東漢為敵的立場。他之所以能長期保持割據，主要原因有二：一是靠欺騙，他利用「天下思漢」，劉氏宗室在一部分人中還有一定號召力的機會，冒充漢武帝之曾孫。這一偽造的身份不僅使部分漢族地主甘心追隨他，也使匈奴奴隸主貴族樂於利用他。[267]二是靠匈奴。因為東漢政權當時尚無力徹底擊敗匈奴，所以也不可能消滅盧芳。
建武十二年（36年），盧芳又與賈覽等率兵攻雲中，此時東漢政權已臻於穩定，邊境日益鞏固，盧芳進攻雲中久未得逞，其留守九原的隨昱見勢要脅迫芳降漢。盧芳見羽翼外附，眾叛親離，割據難以維持，遂棄輜重，與十餘騎投奔匈奴，投靠了外族勢力。
建武十六年（40年），逃入匈奴的盧芳向漢請降，光武帝不咎既往，立芳為代王，並賜繒二萬匹，令其「和集匈奴」。但不久盧芳又叛變，與妻子逃往匈奴，十餘年後，死於塞外。阻礙統一的最後一支割據勢力至此終被消滅。
從公元25年開始，劉秀在農民起義的火光中開始稱帝，此後就連年作戰，鎮壓農民軍，掃除割據勢力，經過十餘年的戰爭，終於將所有足以與東漢政權對抗的軍事集團和割據勢力一一消滅。統一的、專制主義中央集權的封建王朝，在血與火中又重新建立起來了。
第二節 專制主義的強化
東漢封建政權的巍峨大廈，在刀光火影中建立起來，它的建立，標誌著封建統治秩序恢復。重新建立的這一代封建王朝，專制主義中央集權又有進一步的強化。
一 東漢王朝的階級基礎
東漢王朝專制主義中央集權之所以強化，與其賴以建立的階級基礎有直接關係。東漢政權是由豪強地主階級創建、依靠大地主支持而出現的。所以政權建設的最終目標無不與大地主利益有直接關係。
創建東漢政權的大地主分子 與以中小地主為核心的西漢政權開創者不同，東漢政權的開創者幾乎都是大地主階級分子。這些地主階級分子，以地區劃分，主要是南陽和河北兩地，而以南陽的地主為骨幹；以類別劃分，主要是宗法地主和商人地主兩部分，而以商人地主為骨幹。
劉秀本人就是南陽大地主。儘管他是「高祖九世之孫」，為宗室貴族的後裔，但這個身份除在政治上有一些影響外，在經濟上是毫無作用的。據載：劉秀「九歲而孤」。而使其得以維持剝削生活的並非貴族的身份，而是經營土地和商業。據記載：劉秀「性勤於稼穡」。當地皇三年（22年），「天下連歲災蝗」（《後漢書·光武帝紀》），「南陽旱飢」，惟獨劉秀的田莊能得到豐收，而且還與大商人兼地主的鄧晨往返於宛，經營糧食生意。可見是個商人地主。自幼養育他的叔父舂陵侯劉敞，就是一個大地主。有一年劉秀曾為他打官司至官府告狀，其原因據《後漢書·光武帝紀》記載為「訟地皇元年十二月壬寅前租二萬六千斛，芻藁若干萬」。僅追租就如此之多，可以推知其土地之廣！劉秀之兄劉，也是南陽的豪強地主，他家不僅蓄養著眾多的賓客，而且還縱容「賓客劫人」（《後漢書·光武帝紀》引《續漢書》）。劉秀的母舅樊宏，更是南陽有名的大地主「為鄉里著姓」，田地多至「三百餘頃，其所起廬舍，皆有重堂高閣，陂渠灌注」。同時還經商「好貨殖」，「其營理產業，物無所棄」（《後漢書·樊宏陰識列傳》），又是一個商人兼地主。劉秀的姐夫鄧晨，乃是「世吏二千石」（《後漢書·李王鄧來列傳》）的南陽大地主，其曾祖父隆曾任揚州刺史，祖父勛任交州刺史，父宏任豫章都尉「家自富足」（《後漢書·李王鄧來列傳》）。劉秀的妹婿李通，也是南陽的大商人兼地主「世以貨殖著姓」，其族人多仕於王莽者。當李通參加劉秀反莽起事後，王莽曾將李通「兄弟、門宗六十四人，皆焚屍宛市」（《後漢書·李王鄧來列傳》）。可見創建東漢政權的領導集團是以商人地主為主的。
隨同劉秀一起創建東漢政權的骨幹，也多系南陽、潁川和河北一帶的大地主貴族。如祭遵，為潁川潁陽人「家富給」（《後漢書·銚期王霸祭遵列傳》），寇恂為「上谷昌平人」（在今河北境內）「世為著姓」，（《後漢書·鄧寇列傳》）；卓茂，南陽宛人「父祖皆至郡守」（《後漢書·卓魯魏劉列傳》）；耿弇，扶風茂陵人（今陝西興平境內）「其先武帝時，以吏二千石自巨鹿徙焉」，其父況「與王莽從弟伋共學《老子》於安丘先生，後為朔調連率（即上谷郡守）」（《後漢書·耿弇列傳》）；邳彤，信都（今河北衡水冀州區）人，父吉為遼西太守，本人曾為「和成卒正」（《後漢書·任李萬邳劉耿列傳》）；銚期，潁川郟人，父猛「為桂陽太守」（《後漢書·銚期王霸祭遵列傳》）；耿純，巨鹿宋子人，父艾，曾任王莽濟平（即定陶）尹，為「巨鹿大姓」（《後漢書·任李萬邳劉耿列傳》），劉隆為「南陽安眾侯宗室」（《後漢書·朱景王杜馬劉傅堅馬列傳》）；劉植，巨鹿昌城人。當王郎起事時「植與弟喜、從兄歆率宗族賓客，聚兵數千人據昌城」（《後漢書·任李萬邳劉耿列傳》），有宗族、賓客，能聚兵數千人之多，亦非一般地主。根據《後漢書》所記，在漢明帝時被列為開國功臣的32人中，明確記載為「家富給」或「世為著姓」者四人；世代為官者八人，自身曾為西漢或王莽政權官吏者十三人，為宗室貴族或地方豪強者二人，不明出身者五人。從地區籍貫統計，此32個開國元勛中，屬於南陽、潁川人者21名，屬於河北的六人；屬於關中馮翊、扶風人者四人（其中耿弇先世為巨鹿人）；屬於東萊（今山東境內）一人。這就具體地反映了創立東漢的開國元勛基本上是南陽、潁川、河北的大豪強地主。[268]
大地主對東漢政權支持 在創建東漢政權過程中，劉秀也得到大地主和官僚的支持，這是他能夠鎮壓農民起義和平定割據勢力的重要原因。如鄧禹西征陝西時「軍糧乏」，就有「家累千金」的王丹「率宗族上麥二千斛」（《後漢書·宣張二王杜郭吳承鄭趙列傳》）。劉秀對於地主、官吏也極力拉攏，自然取得他們的擁護，如劉秀入洛陽後「復漢官名，吏人喜悅，爭持牛酒迎勞」，在整個奪取政權過程中，「所到部縣，輒見二千石、長吏、三老、官屬，下至佐史」（《後漢書·光武帝紀》）。即使那些曾經與之對抗的大地主，被劉秀戰勝後仍能得到優容，如河內太守邑人韓歆，曾「議欲城守，（岑）彭止不聽」，後被迫降劉秀，當斬。但「（岑）彭因言韓歆南陽大人，可以為用」（《後漢書·馮岑賈列傳》）就被劉秀赦免，而且被任為鄧禹之軍師。所謂「大人」即「大家豪右」，是地方上有影響的大地主。可見，劉秀對豪強地主的態度。又如鬲縣（今山東平原縣北）五族大地主曾反叛，劉秀所派的吳漢，不僅不加討伐，而且「使人謝城中」，結果「五姓大喜」（《後漢書·吳蓋陳臧列傳》）從而歸附劉秀。
那些輔佐劉秀奪取政權的文臣武將們，許多都是「率宗族賓客」投入到起事隊伍中來的。例如耿純「與從昆弟訢、宿、植，共率宗族賓客二千餘人，老病者皆載木自隨，奉迎（劉秀）於育」（《後漢書·任李萬邳劉耿列傳》），劉秀過潁陽時，王霸「率賓客上謁」（《銚期王霸祭遵列傳》）；劉植、臧宮、祭遵等皆與其「宗族」「賓客」一起加入劉秀的武裝，有的多至數千人。他們中多數人當然是豪強地主。
東漢王朝建立後，追隨劉秀的豪強地主，都被封侯食邑，成了新貴族。以這些新貴族、官僚為核心，聯結地主、豪商，形成強大的豪強地主階層。東漢王朝對豪強地主的利益，倍加保護。在經濟上，維護豪強地主的大土地占有制；在政治上，則通過「察舉」和「徵辟」制度，保障他們從政的特權，使豪強地主牢牢地控制著中央和地方政權。
因此，東漢王朝的階級基礎就是以商人地主為主的豪族地主階級。強化專制政權的目的，皆在於維護豪族地主階級的利益。
二 重建封建地主政權
劉秀所建立的政權既稱「漢」，當以劉邦所創建的西漢王朝繼承者自居。所以其統治制度，大體均沿襲西漢舊制。不過，由於歷史的發展，事實已經暴露西漢政權許多制度和措施，並非十分理想。故在東漢建立之初，曾採取一些不同於前代的做法。這些改變表明：東漢封建統治者善於吸取歷史教訓，以鞏固地主階級政權，也反映封建政權在重建過程中，專制主義的統治在不斷地強化。
高秩厚祿允答元功 中國封建社會歷史中，每一個開國皇帝往往遇到如何安置一同創業打江山的功臣問題。因為奪取天下時，多是群雄逐鹿，領袖人物只是在眾多首領中逐漸湧現出來的，在推翻舊王朝的過程中，各路軍事力量或不相統屬，或勢均力敵，而取得天下以後，只能有一人當皇帝，專制主義中央集權的統治制度，要將最高的權力歸於皇帝一人。於是，在皇帝和功臣之間的關係，就變得十分複雜起來，不是「敵國破，謀臣亡」就是功臣尾大不掉危及皇權。西漢初，劉邦為安撫各開國功臣，就將大片土地和重要權力分給功臣，大封諸侯。不久，這些諸侯王的勢力就威脅了皇權。於是，劉邦又不能不以極殘酷的手段，費去十餘年工夫，逐個鋤掉這些諸侯王。昔日的功臣，一個個成為階下囚。劉秀在重建地主政權之時，已注意到這一歷史教訓，在戰爭結束之後，首先注意到妥善安置開國功臣的問題。他採取與劉邦迥然不同的做法：
首先，劉秀對大小功臣均「優以寬科，完其封祿」（《後漢書·朱景王杜馬劉傅堅馬列傳》）給其優厚禮遇，如開國功臣「雲台廿八將」及王常、李通、竇融、卓茂等不僅個個封侯，而且寵賞有加，如劉秀拜李通為大司空，又封通少子雄為召陵侯；封王常為山桑侯，還經常在群臣面前提起「（王常）率下江諸將輔翼漢室，心如金石，真忠臣也」（《後漢書·李王鄧來列傳》），示以不忘其功。有的功臣謝世，劉秀還親臨弔唁（《後漢書·銚期王霸祭遵列傳》）表示哀悼。平時，劉秀同各個功臣間的關係極為密切，宴飲歡笑無所拘束。如有一次劉秀在宴會時問各大臣：你們如果不跟我起事，自度能取得何等爵祿？鄧禹先回答說：我可以當郡文學博士。劉秀說：你太謙虛了，憑你的「志行修整」至少能當功曹。其他大臣也一一回答，輪到馬武時，他回答說：我可以當捉拿盜賊的尉。劉秀笑著說：你豈能當尉？只要不當盜賊被亭長捉住，就差不多了。這種親昵的玩笑，反映了君臣之間的融洽關係。劉秀對於功臣的小過，只要不犯刑律，常常不加計較，如馬武「為人嗜酒，闊達敢言時醉在御前面折同列，言其短長，無所避忌。帝故縱之，以為笑樂」。不僅對馬武如此，對其他大臣也是如此，「帝雖制御功臣，而每能回容，宥其小失。遠方貢珍甘，必先遍賜列侯，而太官無餘」（《後漢書·朱景王杜馬劉傅堅馬列傳》）。這樣，就使多數功臣對光武帝劉秀心悅誠服，感恩戴德，很少有像西漢初年的功臣那樣人人自危。
雖然劉秀對開國功臣如此優寵，但當戰爭結束後，他十分果斷地採取了以下兩個措施：（一）「不欲功臣擁眾京師」（《後漢書·馮岑賈列傳》），使擁有重兵的功臣均遠離首都。領有重兵的馮異、岑彭、耿弇、王霸等長期在外地或邊境。如王霸僅「在上谷」就有「二十餘歲」（《後漢書·銚期王霸祭遵列傳》），這不僅為了繼續發揮武將的作用，更重要的則是使這些擁有重兵的將軍遠離東漢政治中心，即使為患也不致發生全國性影響。（二）對功臣「不任以吏職」（《後漢書·朱景王杜馬劉傅堅馬列傳》）。東漢初年大多數功臣都以列侯奉朝請，但劉秀不讓他們參預政治。當時開國功臣二三十人，「侯者百餘」，而能夠參議國家大事的僅有鄧禹、李通、賈復三人而已，多數功臣則「委而勿用」，優遊享樂以度天年。劉秀這樣做，一方面防止功臣任吏職而堵塞進賢之路，避免因功臣據要津「使縉紳道塞，賢能蔽壅，朝有世及之私，下多抱關之怨」；另一方面又解決了功臣任吏職而不能勝任，使皇帝不好處理的難題。因為皇帝對功臣「直繩則虧喪舊恩，撓情則違廢禁典」，深淺都不是。不讓功臣參政的結果，除對加強皇權有明顯好處外，對於功臣也是最好的處置。因為「高秩厚祿，允答元功，峻文深憲，責成吏職」，功臣無職無責就使他們既減少違法犯禁之機會，也杜絕了他們因權勢膨脹而滋生的野心。事實證明：這一措施是有效的。東漢的功臣沒有一個像西漢的韓信、彭越等一樣的下場，而皆「完其封祿，莫不終以功名延慶於後」（以上引文皆自《後漢書·朱景王杜馬劉傅堅馬列傳》）。將功臣妥善安置，這是東漢政權重建過程中重要的一步，也是成功的一項措施。
外戚後黨不得與政 西漢末年吏治腐敗，很大程度由於外戚干政。劉秀在東漢政權建立之初，就施行了防止後黨外戚干政的措施，規定凡後族、宮戚，都「不得封侯與政」（《後漢書·明帝紀》）。禁令一下，不少外戚、後族皆知守富貴而避權勢，以免遭皇帝疑忌，如劉秀之母舅樊宏「謙柔畏慎，不求苟進。常戒其子曰：『富貴盈溢，未能有終者。吾非不喜榮勢也。天道惡滿而好謙，前世貴戚皆明戒也。保身全己，豈不樂哉。』」（《後漢書·樊宏陰識列傳》）當然，並非所有的外戚都安於「保身全己」，無奈劉秀對他們防範極嚴，隨時提防他們聯結黨羽干預朝政。所以，有野心者亦不敢有非分之舉。如「幼有奇才」「博通群書」的名士馮衍，因交結外戚、衛尉陰興和新陽侯陰就被發現而終不得用，其餘賓客「皆以法繩之，大者抵死徙，其餘至貶黜」（《後漢書·桓譚馮衍列傳》）。這次刑罰雖只打擊賓客，但也給陰氏及其他外戚以極大震懾，使他們不敢覬覦過多的權勢，甚至不敢作非分之想。外戚中的多數人只好表現得知足、謙退以求自保。如建武九年（33年）劉秀欲封陰興。興則極力推讓說：「臣蒙陛下、貴人恩澤至厚，富貴已極，不可復加，至誠不願。」這一推辭，果然被劉秀讚許「帝嘉興之讓，不奪其志」。後來，皇后陰麗華問他何以如此自謙，他說：「夫外戚家苦不知謙退，嫁女欲配侯王，取婦眄睨公主，愚心實不安也。富貴有極，人當知足，夸奢益為觀聽所譏。」這一番話使陰皇后甚為折服「深自降挹，卒不為宗親求位」（《後漢書·樊宏陰識列傳》）。從此事前後過程看出，劉秀極不願意見到外戚權勢增長，而有意鼓勵他們謙退；外戚也早已洞悉劉秀的心理，又無法與之對抗，只好順水推舟表示謙讓。這樣，光武帝時代的外戚多不任政事，就連皇親宗室也很少有干預朝政者，如劉秀之妹婿李通，既以皇親之貴，又以功臣之尊被任為大司空，指定議朝政。但他也還常稱病不視事，劉秀則聽之任之。建武二十年（44年）欲以陰興代吳漢為大司馬，興叩頭流涕辭之，「帝遂聽之」（《後漢書·樊宏陰識列傳》）也就作罷了。由於劉秀有效地防範外戚的權勢，所以終光武一代，外家後親「皆奉遵繩墨，無黨勢之名。至或乘牛車，齊於編人」。（《後漢書·朱馮虞鄭周列傳》）。這一措施，對穩定東漢封建政權上層秩序有重要意義，因而對專制主義的重建是有極大作用的。
「進文吏」漢光武帝劉秀在剝奪功臣兵權、採取防止外戚干政的同時，為加強和充實統治機構，乃召「天下賢俊」（《後漢書·郭杜孔張廉王蘇羊賈陸列傳》）收羅天下文士以充官吏職位。他特別重視隱居山林、不仕王莽的士人。《後漢書·逸民列傳》說：「漢室中微，王莽篡位，士之蘊藉義憤甚矣。是時裂冠毀冕，相攜持而去之者，蓋不可勝數。」西漢末年，一些不願為王莽效力的知識分子，或者避世教授，或者變換姓名，隱居山林，或者託病，杜門自絕，或者不食而死，總之是不圖榮華，不仕新朝。這些人具有相當的氣節，又對漢政權懷有情感，他們不僅有一定的文化知識，有的人還擁有一定的統治經驗並熟悉漢代的典章制度，是重新建立地主階級政權所必不可少的。因此，劉秀十分注意網羅這一類知識分子。當戎馬倥傯之際，他就「尊賢下士」，使「士多歸之」（《反漢書·鄧寇列傳》）。建武三年（27年）「詔書求天下義士」（《後漢書·獨行列傳》），對於不仕王莽新朝的儒流名士，不遺餘力，訪求徵召。對應徵的士人，光武帝劉秀親接下問，授官任職，恩寵隆異。他還表示十分尊重學術，因而不少士人皆主動效忠東漢政權。《後漢書·儒林列傳》說：「王莽、更始之際，天下散亂，禮樂分崩，典文殘落。及光武中興，愛好經術，未及下車，而先訪儒雅，采求闕文，補綴漏逸。先是四方學士多懷協圖書，遁逃林藪。自是莫不抱負墳策，雲會京師，范升、陳元、鄭興、杜林、衛宏、劉昆、桓榮之徒，繼踵而集。」
為選擇士人充當政府官吏，光武帝劉秀還把自西漢以來的察舉制進一步完善化。據《後漢書·光武帝紀》記載：建武六年（30年）詔「舉賢良方正各一人」。建武十三年「詔三公舉茂材各一人；監察御史司隸州牧歲舉茂材一人」。將每年一度的選舉固定成為制度。
東漢察舉的項目主要是孝廉和茂才。孝廉是由郡太守察舉的，自西漢武帝時就已經是歲舉，所舉大都不是朝廷官吏。茂才本名秀才，東漢避光武諱才稱茂才。茂才由丞相御史列侯中三千石及刺史察舉，所選舉的大都是朝廷的官吏。不過，茂才雖自武帝時就開始詔舉，但終西漢一代還是屬於特舉一類，並不經常。到了東漢，茂才亦變成歲舉。這是很大的變革。因孝廉是郡舉，茂才是州舉，所以茂才數目較孝廉數目為少。但兩者性質是接近的。
儘管東漢政府實行察舉制度後來發生不少流弊，但當劉秀開始恢復這一制度之初，還是有積極意義的，它從組織上保證官吏的來源。而在這新一代的官吏中，多數人還是具備一定才能的，有的「曉習故事，多所匡益」（《後漢書·伏侯宋蔡馮趙牟韋列傳》），有的著意民政「所過問民疾苦，聘求耆德雄俊」（《後漢書·郭杜孔張廉王蘇羊賈陸列傳》），湧現出許多為地主政權所需要的官吏。
劉秀「退功臣而進文吏」（《後漢書·光武帝紀》）兩者是有密切關係的，一方面「退功臣」防止了那些同劉秀一起舉事的功臣因權重而跋扈，削弱專制統治；另一方面「進文吏」，因所用的文吏均無軍功可恃，也不易對皇權產生威脅。這就既防止功臣干政，保證了皇帝得以獨攬大權，又能使官吏在皇帝的統治下為封建政權效力，從而使中央集權得到鞏固。
三 統治機構和制度
東漢政權的統治機構和統治制度，在西漢政權的基礎上又有一些新的變化。
「雖置三公事歸台閣」東漢中央政權同西漢相較，重大變化之一就是削弱「三公」的權力，擴大尚書台的作用，以加強皇權。
皇權和相權是中國封建社會統治集團中始終存在的矛盾。從西漢武帝開始，為削弱相權，加強了尚書台的權力，從而形成中外朝。尚書台的權力加強以後，使相權削弱，堵塞了強臣「竊命」之路。王莽時，將漢代的「三公」丞相、太尉、御史大夫改為大司馬、大司徒、大司空。這種變化，也有削弱相權之意，東漢時陳元就曾指出：王莽「奪公輔之任，損宰相之威」（《後漢書·鄭范陳賈張列傳》）。劉秀建立東漢政權之後，一切典章制度雖追從西漢故事，唯三公之官不廢莽制：「王莽時，議以漢無司徒官，故定三公之號……世祖即位，因而不改。」（《漢官儀》）其目的也是削弱相權。東漢時代不僅沿襲王莽時三公之制，而且進一步將「三公」的有限權力也加以剝奪，如東漢仲長統所說：劉秀「慍數世之失權，忿強臣之竊命，矯枉過直，政不任下，雖置三公，事歸台閣。自此以來，三公之職備員而已」（《後漢書·王充王符仲長統列傳》引《昌言·法誡篇》）。從此朝政大權獨攬於皇帝手中。具體地說，就是將地位很高的「三公」架空，使他們成為無實權的虛位，而進一步擴大作為皇帝私人秘書班子的尚書台組織。
東漢初年的「三公」是：太尉，（因劉秀曾任劉玄更始政權的「行大司馬事」，故避諱改稱太尉）管軍事；大司空改稱司空，已不負責監察而只管重大的水利工程。建武二十七年（51年）將大司徒改稱司徒，只管民政，權力較原來的丞相或大司馬都小得多。又設有將軍，地位與「三公」相等。「九卿」及其他官僚均在其下，在「三公」之上又置太傅一職，為「上公」，但不常設。「三公」所屬有長史、掾屬、令史、御屬等。這樣，龐大的政府機構中樞則是尚書台，而疊床架屋的機構和眾多的官僚，將「三公」的權力擠得微乎其微。
還有一些機構和官吏，不一一遍舉。從組織形式上看，東漢朝廷同西漢無重大變化，但實際已有值得注意的兩點變化：
一是「三公」職位雖高，但徒有虛名，並無實權；「光武即位，政事不任三公，而盡歸台閣，三公皆擁虛器，凡天下之事，盡入尚書。」（《漢制叢錄》）
二是尚書台的機構擴大。如前所述：尚書台的權力早在西漢武帝時就已被加強，光武帝即位後又進一步加強尚書台的權力，擴大這一機構的組織：尚書令秩別由六百石提高為千石，另設尚書僕射一人為副，秩六百石。下設六曹：
吏曹，主公卿事；
二千石曹，主郡國二千石事；
民曹，主官吏上書事；
三公曹，主斷獄事；
南北主客曹，主少數民族及外國事；
中都官曹，管治安。[269]
每曹設尚書一人，秩六百石，下轄侍郎六人，令史三人。尚書令下還有左、右丞各一人，秩各四百石。現列表示意如下：
從上表可以看出：尚書台的機構較西漢武帝時更完整，儼然一個小朝廷。所以，章帝以後，就有「尚書出納王命，賦政四海，權尊勢重，責之所歸」（《後漢書·李杜列傳》）之說。至此時，東漢政府在皇帝以下真正決策和發號施令機構，已是尚書台。三公、九卿只受命辦事而已，這就是所謂「政歸台閣」，「三公」或大將軍等只有經過皇帝恩准，加「錄尚書事」頭銜，方可參與中樞決策。此為東漢之特製，為中央官制中的重要變化，反映了皇權的進一步加強。應當指出，東漢政治制度的這一變化，雖從機構和組織方面保障加強皇權，防止權臣專政。但是，制度是靠掌權人物來貫徹、執行的。因此，東漢時代的皇權能否加強，還需視當時的皇帝、大臣及朝野各種政治勢力的力量對比而定。大體說來，東漢前期皇帝有為，政治清明，皇權較為有力；後期皇權衰弱，政治腐敗，權臣、外戚持國「錄尚書事」之官僚，不僅有權參與機樞，而且遠超過原「三公」權力，有的則成為專斷朝綱的人物，那就不是制度問題了。[270]
監察制度的加強 東漢擴大尚書台反映了封建政權中皇權的加強。但是，皇權加強，整個政府機構都為皇帝一人直接掌握。隨之而來的一個問題是：如何使龐大的封建國家機器更有效地發揮作用？這就需要對組成國家機器的眾多官僚進行有效的監督，對地方政權機構實行有力的控制。東漢政府自建立以後，為加強監察制度，主要採取三個方面的措施：
（1）提高御史中丞的地位。秦和西漢中央最高監察官為御史大夫，漢成帝時，由何武建言，設三公官，以御史大夫改作司空，分行丞相職權，地位是很高的。御史大夫下有兩丞，一為御史丞，一為中丞。此外，還有侍御史、御史等。東漢政權建立後，御史大夫改為司空，已不負監察之責，有時根本不設此職。而將原為御史大夫屬下之中丞改任為御史台（府）的長官，負責監察百官，其權位逐漸與司隸校尉、尚書令並重。據《宋書·百官志》記載：起初御史中丞遇尚書侍郎，須止車執版揖，後中丞地位日高，遇尚書侍郎，僅舉手禮之。在朝廷上，御史中丞與尚書令並專席而坐，以示與百官不同。
御史中丞之官秩，遠較原御史大夫為低，秩僅千石。也不隸屬於三公的司空，而改屬少府。這樣就更便於皇帝的控制，成為皇帝親自掌握的、監察百官的工具。御史中丞下有治書侍御史二人，掌解釋法律條文，侍御史十五人，掌察舉官吏違法，接受公卿、郡吏奏事。官吏朝見皇帝或國家舉行祭天、祀廟，封王侯、拜將相等大典時，御史中丞或侍御史監察威儀。侍御史所掌凡五曹，（一）令曹；（二）印曹；（三）供曹；（四）尉馬曹；（五）乘曹。侍御史掌奉命出巡各地查災害，督察官吏。御史中丞尚可督兵，如馮琨以御史中丞將兵督揚州、九江諸郡軍事等等。總之，東漢政權組織中，取消了地位較高的御史大夫，而擴大地位較低的御史中丞的權力，到後來，舉凡察舉非法，舉劾違失，典法度，掌律令，理大獄，治疑獄，掌圖書秘籍，監理諸郡，監察都刺史，監察三輔郡，監督軍旅，督運軍糧，討捕盜賊，禁察僭越，糾察朝儀祭酒，安撫屬國州縣，護從巡幸，監護東宮等，無不均在御史中丞職司之內。其權力僅次於尚書令，從而成為皇帝屬下的重要官職。
（2）復置司隸校尉。西漢武帝時開始置司隸校尉，為中央要職，又是地方的監察官，負責監察京師百官，至成帝時廢除。東漢建立後，復置司隸校尉，又擴大其職權，並領一州。屬於司隸校尉部的郡有河南、河內、右扶風、左馮翊、京兆、河東、弘農。司隸校尉秩比二千石，設從事史十二人，主管察舉中央百官犯法者和本州部事務。既是京官，又是地方官。其監察權之大「無所不糾，唯不察三公」（《通典·職官》），即「三公」以外的九卿均在司隸校尉的察舉範圍之內。因此，位於九卿之上。在公卿朝見皇帝時，尚書令、御史中丞、司隸校尉會同並專席而坐，號曰：「三獨坐」。
東漢時代皇帝常常授予司隸校尉以極大權力，以限制外戚、宦官等權臣的橫行不法，如安帝時，鄧太后下詔：「告司隸校尉、河南尹、南陽太守曰：『每覽前代外戚賓客，假借威權，輕薄謥詷，至有濁亂奉公，為人患苦，咎在執法怠懈，不輒行其罰故也。今車騎將軍騭等雖懷敬順之志，而宗門廣大，姻戚不少，賓客奸猾，多干禁憲，其明加檢敕，勿相容護。』自是親屬犯罪，無所假貸」（《後漢書·皇后紀》）。所以，司隸校尉對權臣的監察、對保障皇權，確能起到一定作用。但亦如前述，制度並非萬能，在東漢，權臣多兼任司隸校尉，因而此職反起了削弱皇權之作用。當然，這已不是制度本身的問題了。
（3）擴大刺史的職權範圍。西漢時武帝開始設刺史，以加強對百官和強宗豪右的監察。東漢時，朝廷進一步擴大刺史的職權範圍。全國共分十三州（部），每州設刺史一人，秩六百石。其職權除與西漢時相同者外，另外從建武十二年（36年）開始有每歲舉茂才成為定製。《漢官目錄》云：「建武十二年八月乙未詔書……司隸，州牧歲舉茂材各一人。」（《後漢書·百官志》注引）於是刺史增加了選舉之權。同時，地方選舉劾奏之權也轉歸刺史，《後漢書·朱馮虞鄭周列傳》載：「舊制：州牧奏二千石長吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案驗，然後黜退。（光武）帝時用明察，不復委任三府，而權歸刺舉之吏。」東漢皇帝有時還依靠刺史處理地方政務，甚至把郡縣長吏放在一邊，和、安、順、桓諸帝時均有這種情況。[271]至東漢末，刺史竟有領兵之權，則完全與地方行政長官相同了。不過，這已是原來設置刺史之職的異化。最初的刺史本是純粹的監察官，為加強皇權的有力工具，後來竟發展為地方行政長官，以至形成一方之割據勢力，恰成為加強皇權之障礙。這都是刺史職權無限制地擴大的結果。但東漢初年刺史職權範圍的擴大尚未達到損害皇權的程度，對加強中央集權還是有一定作用的。
東漢初刺史的屬官與司隸校尉略同，不監百官時，即無都官從事，刺史的功曹從事，為治中從事，秩皆百石。
司隸校尉和刺史，都是地方的監察官，兼領一州，又是中央要職，有監察公卿的權力。再加上御史台這一中央總監察機構，三套監察系統的恢復和加強，在東漢初年對加強皇權起了巨大的作用。
集軍權於中央 軍權更進一步集中於中央，也是東漢統治制度重要變化之一。東漢王朝軍隊的組織編制基本與西漢相同。但漢光武帝劉秀採取了一些措施，加強中央對軍隊的控制。
首先，削弱地方的軍權。西漢時代的軍隊，分中央軍與地方部隊兩部分。中央軍主要是南北軍，地方軍主要是各郡國的輕車、騎士、樓船，材官等常備軍。劉秀稱帝後，於建武六年（30年）下詔「罷郡國都尉官」（《後漢書·光武帝紀》）取消了地方專門統帥軍隊的武官，而將其軍權歸併於守、相。以後或偶有設置都尉者，如太山、琅邪、九江、隴西等郡，但畢竟是少數，已非通行之制（見錢文子《補漢兵志》），後又罷輕車、騎士、材官、樓船四種常備軍及軍假吏，還取消了每年一度的都試製度，這就實際取消了地方軍隊，即廢除了西漢以來實行的正卒制，守、相的軍隊自然也被剝奪了。在和平時期，各郡太守令長僅兼領少數武裝部隊，以維持地方治安，地方武裝部隊基本被取消。
與削減地方武裝同時，劉秀還逐步擴大中央的軍隊。同西漢時一樣，東漢的中央軍以南北軍為核心。南軍又分兩部分，一部分歸光祿勛（或郎中令）統轄，下設七部：五官中郎將、左中郎將、右中郎將，虎賁中郎將、羽林中郎將、羽林左監、羽林右監，負責宮殿內守衛；另一部分歸衛尉統轄，負責宮城、殿外守衛。北軍由中侯統領，下分五營，即屯騎、越騎、步兵、長水、射聲，每營設校尉一人，負責守衛京師。如有重大軍事行動，南北軍均可出動。另外，在重要沿邊地區，有邊防軍，也屬於中央軍隊的一部分，主要由烏桓校尉、度遼將軍、匈奴中郎將、護羌校尉等統率。
如前所述：東漢「三公」之一的太尉，已無實權，在朝廷上，統兵之官，最高者為大將軍、驃騎將軍、車騎將軍、衛將軍，四者秩同「三公」相等，但並不常設，只在有戰事時才臨時任命，故於朝政無甚影響。又設前、後、左、右將軍，均位「上卿」。將軍之下設長史、司馬及從事中郎等，其領軍皆有部曲，如大將軍營五部，每部校尉一人，軍司馬一人。部下有「曲」，每曲有軍侯一人，曲下有「屯」，層層節制。而最高統率權則直接歸皇帝掌握。從這些變化中可以看出東漢初年光武帝劉秀企圖將軍權集中於中央（亦即集中於皇帝）的明顯趨勢。[272]
郡國並行的制度 東漢光武帝建國之初，也分封了一些諸侯王和列侯。建武元年（25年）七月，宗室劉茂被封為「中山王」（《後漢書·光武帝紀》），這是分封諸侯王的開始。後來，光武帝及東漢諸帝又陸續封了一些王。[273]這樣在東漢一代的地方行政制度形式上也同西漢一樣，是郡國並行。《後漢書·郡國志》五記載：「《漢書·地理志》承秦三十六郡，縣邑數百，後稍分析，至於孝平凡郡國百三。」至東漢初「省郡國十」。據統計：當時全國大約有七十餘個郡，五十國。構成中央王朝下一級的統治機構。
東漢初雖有封國存在，但這些封國從光武帝時開始就與西漢初的封國不同：
首先，東漢王國的封區比西漢初小得多。西漢初的王國大多是「跨州兼郡，連城數十」（《漢書·諸侯王表》序），而東漢初王國的領地一般只是一個郡，最多是兩個郡，只有一個東海恭王「優以大封」，才「合二十九縣」（《後漢書·章帝八王列傳》）還有不少封國連一個郡的地盤都不夠。儘管在數目上，東漢初封國較西漢初封國多一些，但在領地範圍上任何一個單獨的封國都無法與之相比。
就諸侯王的權力來說，東漢初也無法與西漢初的那些諸侯王相比。西漢初的諸侯王擁有對封國境內的一切權力，儼然獨立王國。東漢初的諸侯王只有經濟上的食封權，無政治上的治民權，王國內的官吏（主要是相和傅）都由皇帝任命，相主治民，傅輔導國王。此外，封國內的中尉、郎中令、仆等官吏也由中央朝廷任命。所以，東漢初各諸侯王的權力同西漢武帝以後的諸侯王情況不相上下，封國只供他們「衣食租稅」而已。
正因為如此，東漢的諸侯王多數久居京師，不須就國。有些王就國，是由於同皇帝關係相對疏遠，或表示維護「上下之序」，「君臣之正」（《後漢書·第五鍾離宋寒列傳》）才離開京師的。而且，漢光武帝為防範諸王私人勢力的膨脹，嚴禁臣民與之結交，只准他們在京師內嬉戲享樂混日子。三國時諸葛恪指出：「自光武以來，諸王有制，惟得自娛宮內，不得臨民干與政事，其與交通，皆有重禁。」（《三國志·吳志·孫奮傳》）所以，光武帝實行的郡國並行的制度已不同於西漢初，各諸侯王的封國實際是與郡名異實同的一個行政單位。此外，東漢時還推行了分封諸侯和貴族食邑制。分封諸侯也是承西漢之制，只是西漢時列侯有食鄉、亭者，但未冠以鄉、亭侯之爵名，東漢則出現了鄉侯、亭侯之稱。其餘與西漢末之列侯、食邑沒有根本區別。因此，東漢初的分封王、侯，與加強中央集權並不存在矛盾，諸侯王在國家政治生活中並不起重要作用。[274]
第三節 恢復生產、安定社會秩序的措施
奪取政權固然需要暴力，但要鞏固政權，單純依靠暴力和固定的制度，顯然是不夠的。東漢王朝建立之初，曾採取一些措施，以恢復生產、安定社會秩序，使戰爭狀態轉入和平時期，從而穩定了剛剛誕生的地主政權。
一 「解王莽之繁密，還漢世之輕法」
「以柔道行之」的統治思想 東漢政權是在農民起義的烈焰中誕生的，東漢王朝的創建者劉秀，曾親身經歷西漢王朝的衰亡並參與推翻「新」莽政權的戰爭，對西漢末和王莽時代政治黑暗、經濟凋敝、民不聊生，並由此出現的惡果，有深切體會。嚴酷的現實和記憶猶新的歷史教訓，使剛剛從民間進入皇帝深宮的劉秀，不能不慎重考慮如何治理這個貧窮、殘破而又充滿危機和動亂因素的國家，在制定各項政策和措施前，不能不確定一種適應形勢的指導思想或施政總方針。
回顧西漢王朝的統治思想，可以明顯地看出以武帝為界的前後兩個時期：漢初70年，統治者基本上執行、奉守道家的「黃老之學」，在政治上採取「無為而治」，自武帝以後開始用儒學取代黃老之學作為統治階級的指導思想，而在政治上則實行「霸王道雜之」的外儒內法，或儒法並用的統治方針。東漢的統治者劉秀雖是在西漢末儒學盛行的氣氛下長大的，本人也對儒家經典「略通大義」（《後漢書·光武帝紀》），但在建立東漢政權後，他卻採取與西漢初年相類似的指導思想，遵循道家的「無為」原則為政。據《後漢書·循吏列傳》載：「光武長於民間，頗達情偽。見稼穡艱難，百姓病害，至天下已定，務用安靜。解王莽之繁密，還漢世之輕法。」這裡所說的「務用安靜」同西漢初年實行的「與民休息」是一致的。這是由於東漢初年所面臨的形勢，與西漢初年大體相似，欲恢復經過長期戰亂的社會安寧，採用道家休養生息的主張乃是最好的選擇。
劉秀採用道家學說作為東漢初統治的指導思想，是經過深思熟慮的。當奪取政權的戰爭剛一結束，他就不願再提起兵事：「初，帝（指劉秀）在兵間久，厭武事，且知天下疲耗，思樂息肩。自隴、蜀平後，非儆急，未嘗復言軍旅。皇太子嘗問攻戰之事，帝曰：『昔衛靈公問陳，孔子不對，此非爾所及。』」（《後漢書·光武帝紀》）對自己的兒子都不願提起戰爭之事，看來確是真心不想興師動眾了。這種思想表現在對人民統治方面，乃是主張採取安撫、懷柔的政策。《後漢書·光武帝紀》記載了這樣一個故事：建武十七年（41年）十月「甲申，幸章陵，修園廟，祠舊宅，觀田廬，置酒作樂，賞賜。時宗室諸母因酣悅，相與語曰：『文叔少時謹信，與人不款曲，唯直柔耳。今乃能如此！』帝聞之，大笑曰：『吾理天下，亦欲以柔道行之。』」這裡，劉秀說「欲以柔道行之」雖是在笑語中脫口而出的，並非戲言，而確實是他「理天下」的指導思想。這個「柔道」就是黃老道家所說的「守柔曰強」的「柔」（馬王堆漢墓帛書《老子》，文物出版社1976年出版，第5頁），在道家看來「柔勝剛，弱勝強」，「人之生也柔弱，其死也仞賢（堅）強。萬物草木之生也柔弱，其死也棟（枯）（槁）。」（同上書第12頁）劉秀所主張的「柔道」就是根據道家這種理論出發而提倡行「德」政的。他曾引道家著作中的言論加以發揮道：「《黃石公記》曰：『柔能制剛，弱能制強』。柔者德也，剛者賊也，弱者仁之助也，強者怨之歸也。故曰有德之君，以所樂樂人，無德之君，以所樂樂身。樂人者其樂長，樂身者不久而亡。舍近謀遠者，勞而無功；舍遠謀近者，逸而有終，逸政多忠臣，勞政多亂人。故曰務廣地者荒，務廣德者強。有其有者安，貪人有者殘。殘滅之政，雖成必敗。」（《後漢書·吳蓋陳臧列傳》）這套道理正是黃老之學的具體發揮。從中可以看出，劉秀的「柔道」就是實行「德」政、「逸」政，反對「剛」「強」「貪」「殘」。總之是給被統治者以喘息的機會，讓社會有恢復生機的可能。在東漢政權建立的初期，劉秀正是依照這樣指導思想統治中國的。
安撫民眾減輕賦役 東漢王朝開國後「百姓虛耗，十有二存」（《後漢書·郡國志》引《帝王世紀》）就是說，東漢政府所能控制的人口只及西漢的十分之二。若按《漢書·地理志》所記，西漢王朝末年戶口總數為一千二百餘萬戶，五千九百多萬口計，則東漢初只有二百六十萬戶，一千二百萬口。這為數達千萬計的「百姓虛耗」中，有不少人是死於戰亂和飢疫，但無疑也有許多人仍在「屯聚山澤」（《後漢書·張法滕馮度楊列傳》），或流亡各地。就是已被東漢政府控制的人民，也並未安居樂業，連劉秀本人也承認他們「怨氣滿腹」（《續漢書·祭祀志》）。如何使這些人穩定下來，在東漢政府控制下安心生產，是東漢王朝必須認真解決的問題。
首先，劉秀對參加農民起義的群眾採取招撫政策，如建武六年（30年）五月辛丑下詔曰：「……三輔遭難，赤眉有犯法不道者，自殊死以下皆赦除之。」（《後漢書·光武帝紀》）光武帝劉秀不鼓勵各地官吏嚴厲鎮壓「盜」「賊」，如建武十六年（40年）十月，劉秀派人至各郡國處理「群盜」時，所採取的策略是「聽群盜自相糾擿，五人共斬一人者，除其罪。」而對於「吏雖逗留迴避故縱者，皆勿問，聽以禽討為效。」「其牧守令長坐界內盜賊而不收捕者，又以畏愞捐城委守者，皆不以為負」。就是說，對不認真鎮壓人民群眾的官吏，甚至害怕迴避、放縱「盜」「賊」的官吏，都不予治罪。在這種策略下，取得很大效果，「於是更相追捕，賊並解散」。東漢政府對放下武器的「盜」「賊」不加懲處，而且「徙其魁帥於它郡，賦田受稟，使安生業。」這種招撫政策取得用單純的暴力鎮壓無法得到的效果：「自是牛馬放牧，邑門不閉。」（《後漢書·光武帝紀》）在這種形勢下「屯聚山澤」和流亡在外的農民自然紛紛回到故鄉的土地上來。
在招撫流亡、安輯「盜」「賊」的同時，劉秀還採取輕徭薄賦政策。最初，東漢政府曾行什一之稅，不僅就改為同西漢初年一樣的三十稅一制。建武六年（30年）十二月，劉秀下詔曰：「頃者師旅未解，用度不足，故行什一之稅。今軍士屯田糧儲差積，其令郡國收見田租三十稅一，如舊制。」（《後漢書·光武帝紀》）史書還記載光武帝曾多次下詔減免各地徭役。在災荒的年代，東漢政府常下詔採取一些救濟措施，如建武六年曾下詔：「往歲水旱蝗蟲為災，谷價騰躍，人用睏乏。朕惟百姓無以自贍，惻然愍之。其命郡國有谷者，給稟高年、鰥、寡、孤、獨及篤癃，無家屬貧不能自存者，如律。二千石勉加循撫，無令失職。」（《後漢書·光武帝紀》）實際上是否能按詔書所說的執行，當然要畫個問號。不過，劉秀能下這樣的詔書，至少反映他還沒有無視百姓貧困、苦難的現實。
「選用良吏」提倡節儉 劉秀實行的「柔道」，還表現在選用官吏方面。如前所述，東漢政權建立之初，即採取「進文吏」的方針，任用文士、儒生，尤重有氣節之名士。劉秀十分注意對官吏的選任，他對「內外群官」常常親自「選舉」（《後漢書·申屠剛鮑永郅惲列傳》），對任職的官吏要求甚高，對不稱職的官吏處罰極嚴，以至「尚書近臣，至乃捶撲牽曳於前」（同上）。這樣，在光武帝時期出現了一批忠於貫徹劉秀主張的、有才幹的「良吏」。他們或在促進發展生產、穩定社會秩序或在鞏固東漢政權方面，都留下一定功績。
如汝南太守鄧晨在任時「興鴻郤陂數千頃田，汝土以殷，魚稻之饒，流衍它郡」（《後漢書·李王鄧來列傳》），漁陽太守郭伋「在職五歲，戶口增倍」（《後漢書·郭杜孔張廉王蘇羊賈陸列傳》），丹陽太守李忠「以丹陽越俗不好學，嫁娶禮儀，衰於中國，乃為起學校，習禮容，春秋鄉飲，選用明經，郡中嚮慕之。墾田增多，三歲間，流民占著者五萬餘口」（《後漢書·任李萬邳劉耿列傳》）。南陽太守杜詩「性節儉而政治清平，以誅暴立威，善於計略，省愛民役」，又造水排，修陂池，拓土田，使「郡內比室殷足」（《後漢書·郭杜孔張廉王蘇羊賈陸列傳》）。漁陽太守張堪，在任中「捕擊奸猾，賞罰必信，吏民皆樂為用。……乃於狐奴開稻田八千餘頃，勸民耕種，以致殷富。百姓歌曰：『桑無附枝，麥穗兩岐，張君為政，樂不可支』」（同上）等等。這些官吏的共同特點是比較關心人民疾苦，注意發展生產，減輕民眾負擔，鎮壓為害一方的豪強。他們並非完全是所謂的「循吏」，也有被稱為「酷吏」的。洛陽令董宣就是其中一個。時光武帝姊湖陽公主的蒼頭白日殺人，藏匿主家，吏捕之不得，董宣即於此殺人之蒼頭陪同公主出行時，候於途中，「乃駐車叩馬，以刀畫地，大言數主之失，叱奴下車，因格殺之」。湖陽公主「還宮訴帝，帝大怒，召宣，欲箠殺之。宣叩頭曰：『願乞一言而死。』帝曰：『欲何言？』宣曰：『陛下聖德中興，而縱奴殺良人，將何以理天下乎？臣不須箠，請得自殺。』即以頭擊楹，流血被面。命令小黃門持之，使宣叩頭謝主，宣不從，強使頓之，宣兩手據地終不肯俯。主曰：『文叔為白衣時藏亡匿死，吏不敢至門，今為天子，威不能行一令乎？』帝笑曰：『天子不與白衣同。』因敕強項令出，賜錢三十萬。宣悉以班諸吏，由是搏擊豪強，莫不震慄。京師號為『臥虎』，歌之曰：『枹鼓不鳴董少平。』」（《後漢書·酷吏列傳》）從這一記載可以看出，打擊豪強的「酷吏」，也受到劉秀的重用，因而對為惡橫行的豪強地主有一定抑制，起到穩定社會秩序的作用。上述事實證明：劉秀任免、賞罰官吏是以能否維護東漢政權統治、穩定社會秩序為標準的，並不單純以其為政手段「寬厚」或「嚴酷」之表面現象為依據。在這一點上，比起西漢初曹參僅以「訥於文辭，謹厚長者」為擇吏標準，「吏言文刻深，欲務聲名，輒斥去之」（《漢書·蕭何曹參傳》）的做法又高明多了。因此，光武帝時期的吏治是較為清明的。
光武帝劉秀在位期間始終提倡節儉，據記載：他自己「身衣大練，色無重彩，耳不聽鄭衛之音，手不持珠玉之玩，宮房無私愛，左右無偏恩。建武十三年，異國有獻名馬者，日行千里，又進寶劍賈兼百金。詔以馬駕鼓車，劍賜騎士，損上林池籞之官，廢騁望弋獵之事。其以手跡賜方國者，皆一札十行，細書成文，勤約之風，行於上下」（《後漢書·循吏列傳》）。後宮的生活也一反西漢末、王莽時代的荒淫、奢侈作風：彫為朴，六宮稱號，唯皇后、貴人。貴人金印紫綬，奉不過粟數十斛。又置美人、宮女、采女三等，並無爵秩，歲時賞賜充給而已。」（《後漢書·皇后紀》）郭后雖出身豪富之家，而「好禮節儉」。陰後也是「在位恭儉，少嗜玩」（同上）。看來，「儉」已在後宮形成風氣，這決不是偶然的。建武二十六年（50年）作壽陵，劉秀下詔要效仿西漢景帝霸陵的儉樸，令「制地不過二三頃，無為山陵，陂池裁令流水而已」（《後漢書·光武帝紀》）。他還要求整個社會均實行薄葬，反對勞民傷財的厚葬之風。建武七年（31年）曾下詔曰：「世以厚葬為德，薄葬為鄙，至於富者奢僭，貧者單財，法令不能禁，禮義不能止，倉卒乃知其咎，其布告天下，令知忠臣、孝子、慈兄、悌弟薄葬送終之義。」（《後漢書·光武帝紀》）劉秀如此注意節儉，並以身示範，乃是希望剛歷經戰亂後的「百姓寬息」，從而保障其統治的穩定。事實上，這樣做對當時社會生產的恢復和發展，確也起到了積極的作用。
二 釋放奴婢，減省刑法
奴婢問題是引起西漢末年社會危機的重要原因，王莽曾試圖加以解決，由於毫無具體措施，結果不僅沒有解決，反而招致更嚴重的後果。加之王莽時代的多次「改制」，人民搖手觸禁，數以萬計的無辜百姓被投入牢獄。奴婢和囚徒，這兩種生活在社會最底層的人，在東漢王朝建立之前，已有相當大的數量。如何處理這兩部分人，是東漢統治者無法迴避的問題。
釋放奴婢的詔令 漢光武帝劉秀深知奴婢問題的嚴重性，在東漢政權建立之初就多次下詔釋放奴婢。東漢初釋放奴婢與王莽只用一紙空文改「奴婢」為「私屬」的做法不同，而是分批地、逐漸進行的。從建武二年（26年）至建武十四年（38年）曾針對奴婢問題七次下詔，每次詔書都有一定具體範圍、辦法，因而取得較為切實的效果：
（一）建武二年（26年）五月宣布：已被賣出的奴婢，欲歸家者，不准拘執。詔曰：「民有嫁妻賣子欲歸父母者，恣聽之。敢拘執，論如律。」
（二）建武六年（30年）十一月宣布：釋免王莽時吏人淪為奴婢者。詔曰：「王莽時吏人沒入為奴婢不應舊法者，皆免為庶人。」
（三）建武七年（31年）五月宣布釋免因饑荒及青、徐戰亂而淪為奴婢者。「詔吏人遭飢亂及為青、徐賊所略為奴婢下妻，欲去留者，恣聽之。敢拘制不還，以賣人法從事。」
（四）建武十一年（35年）八月宣布釋免被主人灼炙之奴婢。詔曰：「敢炙灼奴婢，論如律，免所炙灼者為庶人。」
（五）建武十二年（36年）三月宣布隴、蜀地區之奴婢可改變身份。「詔隴、蜀民被略為奴婢自訟者，及獄官未報，一切免為庶人。」
（六）建武十三年（37年）十二月宣布益州地區的奴婢可免為庶人。「詔益州民自八年以來被略為奴婢者，皆一切免為庶人，或依託為人下妻，欲去者，恣聽之；敢拘留者，比青、徐二州以略人法從事。」
（七）建武十四年（38年）十二月又宣布益、涼二州奴婢可改變身份。「詔益、涼二州奴婢，自八年以來自訟在所官，一切免為庶人，賣者無還值。」（以上均見《後漢書·光武帝紀》）
從以上詔令內容可以看出：劉秀每次宣布釋放的奴婢都有一定範圍和前提：首先在年限上，多是王莽當政後淪為奴婢的，且主要是原來就具有吏民身份的人因貧窮而「嫁妻賣子」或因「被略（掠）」而為奴婢的。值得注意的是，所宣布釋放奴婢的地區，主要是青、徐、涼、益等州，即在劉秀政敵統治區。這就說明，劉秀釋放奴婢是同其政治、軍事鬥爭相配合的，主要目的在於瓦解敵人、安定剛剛收復的地區。所以，劉秀並非釋放全部奴婢，只是釋放那些「不應舊法者」所擁有的奴婢。因此，對劉秀的釋放奴婢詔令，不應有過高的估價。儘管如此，這些詔令畢竟比王莽的、大而無當的空文具體而有力，因而能使部分奴婢恢復吏民的地位。這對於緩和階級矛盾，增加社會勞動力，促進生產的發展無疑是有一定積極作用的。特別是重申「賣人法」「略人法」等禁令，在一定程度上阻止了自耕農淪為奴婢的發展趨勢。在東漢一代，奴婢問題比西漢末年已有所緩和，不能不估計到劉秀上述詔令的作用。
提高奴婢的身份地位 在宣布釋放部分奴婢的同時，漢光武帝劉秀還下詔：提高奴婢身份、改善奴婢待遇。這也是有相當意義的。
建武十一年（35年）一年中，漢光武帝劉秀曾先後三次下詔禁止殺、傷和虐待奴婢。據《後漢書·光武帝紀》：
春二月詔曰：「天地之性人為貴，其殺奴婢，不得減罪。」從這道詔令可知：以前殺死奴婢是可以減罪的，此後，這種特權被取消了。
八月，詔曰：「敢炙灼奴婢，論如律，免所炙灼者為庶人。」這道詔令則禁止虐待奴婢，對奴婢加以「炙灼」者，不僅要依法治罪，而且要釋放被「炙灼」的奴婢。
冬十月「詔除奴婢射傷人棄市律」。以前奴婢射傷人要處以重於一般人犯罪所應處的刑罰，施之極為殘酷的棄市之刑。棄市刑在刑法性質上具有恐嚇刑的意義，施以棄市刑不僅在於懲罰罪犯本人，更重要的則在於威嚇與被判刑者之同類。對一個射傷人的奴婢處以極殘酷之棄市之刑，就是用恐嚇手段警告其他奴婢記住自己低於一般庶民的卑賤地位。漢光武帝宣布廢除這一律令，意味著東漢政府已經開始縮小奴婢與庶民在法律地位上的差別，這是很有意義的。
可以看出：建武十一年連續發布的這三道詔令，對改善奴婢的境遇是一步步深入的：第一道僅限於制止屠殺；第二道則禁止炙灼；第三道詔令則在於縮小奴婢與平民的差別，從而提高了奴婢在法律上的地位。這些改善奴婢地位的詔令又是適用於全國的，並不像釋放奴婢的詔令那樣只限於局部地區、特定的時間。所以，如果說劉秀發布的釋放奴婢詔令，主要服從於對敵鬥爭的策略的話，那麼他這些提高奴婢身份地位的詔令，則主要地是從改善奴婢境遇出發的，其積極作用是應當肯定的，尤其是劉秀在此提出「天地之性人為貴」的說法，反映了他將中國古代人文主義思想中積極的因素運用到統治中來，這是難能可貴的。
釋放囚徒 劉秀稱帝以後，還採取大批釋放囚徒的措施。建武五年（29年）下詔：「其令中都官、三輔、郡、國出繫囚，罪非犯殊死一切勿案，見徒免為庶人。」（《後漢書·光武帝紀》）這道釋放囚徒的詔令所適用的範圍極寬，除「殊死」之罪犯外，一律「勿案」，已判刑的囚徒均免為庶人。這就是說除極少數外，在監獄中所有的罪囚均被釋放。當時究竟有多少罪囚，現已無準確數目，但王莽末年就曾將大批人民投入牢獄，據記載：僅因其改幣一項，就「抵罪者不可勝數」，僅修「太初祖廟」就「卒徒死者數萬」（《漢書·王莽傳》下）。可見，當時關押在監獄裡的囚徒決不會少。建武七年（31年）劉秀又發布與建武三年同樣的一道詔令，並且又加上「耐罪亡命，吏以文除之」（《後漢書·光武帝紀》）的規定。如果說前一道詔令意在釋放王莽時關押的囚徒的話，那麼後一道詔令則連建武五年後東漢政權關押的囚徒也包括在釋放之列了。這麼多的囚徒被釋放出去，無疑會增加社會上大批的勞動力，對生產發展必然帶來一定好處。
漢光武帝劉秀釋放囚徒不僅是「為了增加社會勞動力」（朱紹侯主編《中國古代史》上冊，福建人民出版社1982年出版，第361頁）的臨時措施，而且是在「柔道」的方針下採取的長期做法。因此，平冤獄、省刑法乃是漢光武帝一貫的主張。建武二年（26年）三月，劉秀就「大赦天下」並下詔說：「頃獄多冤人，用刑深刻，朕甚愍之。孔子云：『刑罰不中，則民無所措手足』。其與中二千石、諸大夫、博士、議郎議省刑法。」（《後漢書·光武帝紀》）東漢一代法令條文今已無存，但可肯定東漢初的法律較西漢末定為輕簡得多，正如當時人所說的：「大漢初興，詳覽失得，故破矩為圓，彫為朴，蠲除苛政，更立疏網，海內歡欣，人懷寬德。」（《後漢書·宣張二王杜郭吳承鄭趙列傳》）這絕非空論，即以釋放囚徒之舉而言，就不斷出現於歷史記載中，確非劉秀初登帝位後的權宜之計，從而「錄囚徒」成為東漢之定製。「錄囚徒」一詞原出於《漢書·雋疏於薛平彭傳》。西漢武帝時，京兆尹雋不疑有「錄囚徒」平冤獄之舉，但那時只有雋不疑一人這樣做，它僅系個別清廉官吏的「政績」。[275]但到東漢「錄囚徒」就已形成一種制度，《後漢書·百官志》記載：「諸州常以八月巡行所部郡國，錄囚徒。」注引胡廣曰：「縣邑囚徒，皆閱視錄，參考辭狀，實其真偽，有侵冤者，即時平理之。」當然，由於封建法律就是地主階級鎮壓人民的工具，所以，在這個意義上廣大人民被壓迫、剝削的冤獄是永遠無法平的。但「平理冤獄」多少會對人民所遭的酷刑之害有所減輕。說「錄囚徒」的規定，「也不過是形式而已」（喬偉《中國法律制度史》上冊，吉林人民出版社1982年出版，第318頁）是不符合實際的。
因此，劉秀所採取的輕刑或釋囚的政策所產生的作用，並不限於為社會增加一部分勞動力，更重要的是緩和自西漢末年以來就愈來愈緊張的階級關係，從而穩定遠比囚徒人數更為多的人民群眾思想，從而安心生產，推動社會生產力向前發展。
三 精兵簡政和度田
精兵簡政省職裁軍 東漢政權建立之後，雖從各方面加強專制主義中央集權，但對官吏和士兵的數量，則不斷加以裁減，故精兵簡政和省職裁軍成為東漢初政權建設中的一個重要特點。據記載，西漢哀帝時「自丞相至佐吏十三萬二百八十五員」（見《通志》卷51《職官》一）。東漢初，官員數目大概也不少於此數。建武六年（30年）六月劉秀下令提出要精簡政府機構：「夫張官置吏，所以為人也，今百姓遭難，戶口耗少，而縣官吏職所置尚繁，其令司隸、州牧（刺史）各實所部，省減吏員，縣、國不足置長吏可併合者，上大司徒、大司空二府。」就在這年，裁併了四百多個縣，約占劉秀當時實際控制縣數的三分之一，又裁減了許多官吏「吏職減損，十置其一」（《後漢書·光武帝紀》）大約減少大小官員數萬人。後來又不斷下詔裁、撤一些官職，如建武十三年（37年）「罷左右將軍官」（《後漢書·光武帝紀》），等等。據《通志》卷51《職官》一記載：東漢官員總數只有「七千五百六十七員」。這一數目當然不包括「諸州府胥吏」，在統計上也似乎有點問題，但東漢的官吏較西漢少得多則是肯定的，如尚書丞一職，西漢置四人，「後漢減三人為左右丞」（《通志》卷51《職官》）。由此可見，東漢官吏數目較西漢已大為減少了。
由於官吏減少，使封建官僚機構的政務也相應清簡。據記載：光武帝時「兵革既息，天下少事，文書調役，務從簡寡，至乃十存一焉」（《後漢書·光武帝紀》）。
在精簡政府機構的同時，也減少了軍隊的數量，如前所述：東漢政府裁撤了地方軍，又令不少士兵「還復民伍」（《後漢書·光武帝紀》）。就是在中央直屬軍隊系統中，各軍人數也較西漢少得多，如保衛天子安全的衛士，西漢時有一二萬人，至東漢時已減至二千五六百人。東漢王朝的軍隊士卒總數，自然也較西漢少得多了。
由於精兵簡政，減少了官吏和士兵的人數，其結果不僅節省了政府的財政開支，相對減輕了人民的負擔。更重要的則是使封建政府和軍隊組織更加精幹，從而進一步加強了中央集權。
一次失敗的嘗試——「度田」東漢政權成立初期，劉秀所推行有利於穩定社會秩序、促進生產發展的措施，大部分都取得成效，只有一項是徹底失敗的，那就是「度田」。
所謂「度田」，就是從增加政府租稅和賦役收入出發，對全國的戶口和土地進行清理、核實。因為王莽末年，長期戰亂，許多地主逃亡，使土地易主，又有不少農民通過暴力，從地主手中奪取土地，還有更多的地主隱匿大量土地不報。為掌握全國田地及人口準確數字，也為了根據土地多寡合理分配賦稅、徭役負擔，劉秀決定對全國土地進行丈量、核實，謂之「度田」。與此同時要對人口進行檢查、登記。建武十五年（39年）下詔「州郡檢核墾田頃畝及戶口年紀」（《後漢書·光武帝紀》），此舉對鞏固中央集權本是有益的，但卻遇到空前的阻礙。
這是由於度田不僅要度農民的土地，而且也要度豪強地主的土地，而朝廷和郡縣官吏大多數都是擁有大片田產的大地主，他們又憑藉權勢隱匿土地數字，從而逃避稅賦和徭役負擔，他們當然不願如實丈量土地，呈報戶口，因此千方百計地抵制清查。特別像河南、南陽等地區，度田的官吏都知道「河南帝城多近臣，南陽帝鄉多近親，田宅逾制，不可為準」（《後漢書·朱景王杜馬劉傅堅馬列傳》），根本無人敢在此認真度田。就是那些既非「近臣」，又非「近親」的豪強地主，也能憑藉財勢和度田官相勾結，大量隱瞞土地。而度田官吏既站在大地主一方，就必定將地主應負擔的賦稅轉嫁於農民頭上。對農民土地的清查，不僅及於小塊耕地，就連住宅、村落房前屋後都加以計算。據《後漢書·光武帝紀》李賢注引《東觀記》云：「刺史太守多為詐巧，不務實核，苟以度田為名，聚人田中並度廬屋裡落，聚人遮道啼呼。」這就引起廣大農民的憤怒，弄得民怨沸騰，據記載：「十五年，詔下州郡，檢核其事，而刺史太守多不平均，或優饒豪右，侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道號呼。」（《後漢書·朱景王杜馬劉傅堅馬列傳》）劉秀得知度田不實的情況後，曾對營私舞弊的官員進行過嚴厲的懲處。如大司徒歐陽歙、河南尹張伋及諸郡守十餘人，皆因此而被處死。但這不僅未能使豪強地主俯首，而且使他們中的許多人公開反對東漢政府。不少「郡國大姓」竟與「群盜」在一起「攻劫在所，害殺長吏。郡縣追討，到則解散，去復屯結」（《後漢書·光武帝紀》），使劉秀無計可施，最後只有讓步。「度田」之舉也就不了了之。
因為「度田」之舉觸動了豪強地主階級的根本利益，所以它的失敗是必然的。
本章小結
西漢末年農民起義後的東漢政權建立的歷史，表面上與秦末農民起義後西漢政權建立的過程頗為相似，歷史似乎在重演。但當研究過這段歷史後就會發現：東漢政權的創建者們，一方面承襲了西漢政權的大部分制度和統治方法，但另一方面又顯然吸取了前代王朝十分有益的經驗教訓，如退功臣而進文吏、政歸台閣以及行政制度的種種改變。這一切都表明東漢王朝並非西漢王朝的簡單再現，而是更加發展了的封建王朝，其專制制度比西漢更加完備，封建的國家機器更加嚴密、有力。統一的專制主義封建王朝經過二百餘年的時間，尤其是經過「新」莽改制和農民戰爭，當它再次重建之時，就是以這種面貌出現在世界之上的。它的頑強的再生力根源何在？這種再生力在歷史上究竟應予以如何評價？以及與此有關的許多問題，都是值得深思和認真探討的。