秦漢史 · 第七章 漢武帝統治時期中央集權的加強
漢武帝墓——茂陵（在陝西興平）
經過漢初七十年的休養生息，西漢社會經濟得到恢復和發展，到公元前140年漢武帝即位以後，西漢王朝達到空前繁榮的階段，社會呈現出一片興旺、發達的景象。據《漢書·食貨志》記載：「至武帝之初七十年間，國家亡事，非遇水旱，則民人給家足，都鄙廩庾盡滿，而府庫余財。京師之錢累百巨萬，貫朽而不可校。太倉之粟陳陳相因，充溢露積於外，腐敗不可食。眾庶街巷有馬，仟伯之間成群，乘牸牝者擯而不得會聚。守閭閻者食粱肉；為吏者長子孫；居官者以為姓號。」隨著經濟生產的發展，西漢王朝的專制主義中央集權進一步加強，統治階級不斷完善封建的政治、軍事和文化建設。從而使西漢王朝達到其鼎盛時期。自武帝起，直至昭、宣之世，在近百年中，強大的西漢政權如麗日經天，輝耀於世界東方，成為當時地球上最強大的國家之一。
第一節 「卓然罷黜百家」
公元前140年至公元前87年是漢武帝劉徹統治時期。漢武帝統治中國達53年之久，幾乎占西漢全部歷史的四分之一時間，在二千餘年的封建社會中，也是少數幾個在位時間超過50年的皇帝之一。而漢武帝作為一個封建統治者在登上皇位以後第一個重大決策，就是「卓然罷黜百家」（《漢書·武帝紀》）。這一決策，正是他以後數十年不斷加強封建專制主義統治的開始，也是漢代統治思想變化的重大標誌。
一 漢武帝繼位前後的統治思想變化
統治思想變化的根據 如前所述，從漢初到武帝即位以前，西漢統治者皆奉行「黃老之學」的「無為而治」。這套統治策略對除秦苛政之弊、「休養生息」、恢復和發展生產、安定封建社會秩序，無疑起了重要作用。然而，這種「無為而治」的「黃老之學」基本思想乃是「柔身以寺（待）之時」（《馬王堆漢墓帛書·經法》，文物出版社1976年出版，《十大經·前道》），「信能無欲，可為民命」，「上信無事，則萬物周扁（遍），分之以其分，而萬民不爭」（同上，《道原》），反映在對內對外的統治政策上自不免有其姑息，妥協的一面。由這種姑息、妥協而產生如下三個後果：（一）在「無為而治」之下，農業生產雖有一定程度的發展，但因封建政府對農民控制得較松，許多農民為逃避賦稅而脫離戶籍，這種脫籍的農民被稱為「亡人」（《史記·吳王濞列傳》）。正如有人指出的：「西漢的生產發展是和漢王朝的戶口控制成反比例的。『漢興七十年』時期，漢王朝控制的農民較少……」（孫達人《中國古代農民戰爭史》第一卷，陝西人民出版社1980年9月出版）。封建政府對一部分農民失去控制，當然不利於中央集權的加強。（二）在地主階級內部，雖然代表地方割據勢力的異姓王早已被消滅，同姓諸侯王的勢力也已從根本上削弱，但仍有一些皇室貴族、官僚和大地主、大商人的勢力膨脹，有的甚至「無人君禮」（《史記·梁孝王世家》）或「廢居居邑，封君皆低首仰給」，「不佐國家之急」（《史記·平準書》）。這種勢力的膨脹，當然也是對中央集權的潛在威脅。（三）在西漢王朝妥協退讓政策下，匈奴勢力一天天擴大，「嫚娒侵掠」「為天下患至亡已也」，直接關係著西漢政權的生死存亡。這三種後果無論對西漢社會進一步向前發展還是對皇權的加強都是不利的。在經濟方面，經過漢初幾十年的恢復，已積累起足夠的財富，具備一定實力。這樣，主張「無為」的「黃老之學」，顯然已不適應加強中央集權的需要。西漢王朝需要一個強有力的中央政權，加強專制。而要使這個政權的統治強化，必須首先改變那種軟弱無力的「無為而治」，代之以強化中央集權的政策，這就需要有一個明確的指導思想和有力的統治理論，於是，統治思想必然發生變化。這種變化雖已從漢景帝時期就已逐漸開始，但最終完成則是在漢武帝即位之後。
劉徹的身世及其繼承帝位 歷史是人民群眾所創造的，但是，某些歷史人物在重要關頭的活動給歷史造成的影響也是巨大的。西漢時代的劉徹就是這樣一個人物。這裡必須先簡略地回顧他從誕生到即位的歷史。
漢景帝後元二年（前141年）正月，甲子，48歲的漢景帝劉啟離開人世，16歲的太子劉徹繼位，是為漢武帝。劉徹能得以繼承帝位，是宮廷內部一場鬥爭的結果。
在宗法制的封建社會，統治階級內部的政治鬥爭，往往反映在皇室貴族親屬間的矛盾中。了解劉徹的身世對於認識武帝即位之初的政治不是沒有意義的。
劉徹生母原非皇后，而是宮內的美人，她本是槐里（今陝西省興平東南）人王仲之女。王美人之母，即王仲之妻名臧兒，原是西漢初叛王臧荼之孫女。既為叛王之後，所以臧兒所嫁之王仲，當無任何社會地位。臧兒與王仲生一女（即王美人）後，王仲去世，臧兒再嫁長陵（今陝西省咸陽韓家灣公社白廟村東）田氏，又生二子，取名田蚡、田勝。文帝時，臧兒的長女被獻入太子劉啟宮中，並得到寵幸，被封為「美人」[121]，就在劉啟即位的景帝初元元年（前156年）七月，生下劉徹。初元四年（前153年），4歲的劉徹被立為膠東王。此時被景帝立為太子的乃是另一寵妃齊栗姬所生之子劉榮。而劉徹只不過是漢貿景帝十四個王子中的一個，幾乎沒有繼承皇位的可能性。
但是，宮廷內部的一場鬥爭，卻改變了劉徹的命運。原來，景帝之姐（即劉徹之姑母）長公主劉嫖與景帝同出於文帝的皇后竇氏，嫁與貴族陳午，生女名阿嬌。劉嫖有此家世背景，又恃與景帝為同胞之尊，常干涉宮內事務。為鞏固自家地位，她想把自己的女兒嫁給劉徹，並讓她當皇后，於是就設法使景帝改立太子。她不斷在景帝面前散布不利於栗姬之言論，慫恿景帝廢栗姬。不久，景帝果為其說動，十分討厭栗姬。初元七年（前150年），栗姬失寵後憂忿而死，太子榮亦被廢為臨江王。王美人被立為皇后，7歲的劉徹被立為太子。這樣，當景帝死後，劉徹就順理成章地登上帝位，這就是漢武帝。在漢武帝當政之初，其祖母竇太后（後為太皇太后）、母王皇后（後為太后）、舅田蚡及竇太后之侄竇嬰在政治舞台上均起過重要作用。
劉徹自幼在宮中受到較為全面的教育。他雖是在文景時期黃老之學盛行的氣氛中成長的，但也受了儒家思想很大影響，他的老師、太子太傅衛綰就是儒生。他還喜歡文學和狩獵，興趣廣泛，胸懷廣闊。這些方面，在他以後的幾十年政治生活中有著重要影響。[122]
「罷黜百家」主張的提出 漢武帝即位以後所做的第一件大事就是「罷黜百家」。漢武帝建元元年（前140年）冬十月[123]，剛即位的漢武帝「詔丞相、御史、列侯、中二千石、二千石、諸侯相舉賢良方正直言極諫之士」。而此時身為丞相的衛綰上奏「所舉賢良，或治申、商、韓非、蘇秦、張儀之言，亂國政，請皆罷」（《漢書·武帝紀》）。這就是後來被稱為「罷黜百家」的動議，經衛綰一提出，當即得到武帝的批准：「奏可」。衛綰上奏中所舉的申、商、韓非乃是先秦的法家，蘇秦、張儀是縱橫家。這裡雖僅舉出法、縱橫兩家，但實際上乃包括除儒家以外的一切學說，尤其是當時統治集團內盛行的黃老之學，均被指為「亂國政」之言而「皆罷」之。
衛綰的上奏一提出，立即得到漢武帝的批准，說明他們在「罷黜百家」這一點上完全一致。漢武帝、衛綰等力主「罷黜百家」，實際是以儒家思想代替黃老之學。因在先秦的諸子學說中，唯有儒家思想適合於鞏固封建大一統的需要。在漢初，黃老思想占統治地位時，各家學說在「無為而治」的環境中放任自流。而儒家思想在發展中，已吸收了其他各家的因素，在許多方面改變了先秦時代孔、孟的儒學，更適合西漢政權加強中央集權的需要。[124]因此，在統治階級內部不少人，包括田蚡和竇嬰在內的朝廷上大多數大臣及皇室貴族都傾向儒學。然而，用儒家思想代替黃老之學並不是一帆風順的。在漢武帝即位之初，以太皇太后身份攝政的竇太后卻是篤信黃老之學的，她曾要求皇室宗族人皆讀道家的老子書，其他人對《老子》稍有非議，都要遭到她的懲罰。還在景帝時，儒生轅固生就因此險遭竇太后處死。[125]當建元元年，漢武帝批准「罷黜百家」之時，竇太后還在攝政，她規定凡送皇帝之奏，亦須向她稟奏，因此，儘管朝廷中多數人力主以儒學代替黃老之學，但「罷黜百家」之議提出後，在相當長的時間內，沒有任何實際措施，不過是一紙空文。顯然，其間竇太后是起重要作用的。
建元二年（前139年），御史大夫趙綰及郎中令王臧又奏請：上書不必「奏事太皇太后」（《漢書·武帝紀》），想趁機免去竇太后攝政之名位，但結果不僅沒有達到目的，趙綰及王臧反都被關押「下獄」，被逼自殺。這件事反映了竇太后的勢力仍然是很大的。然而，改變統治思想畢竟為大勢所趨，在漢武帝即位五年後的建元五年（前136年）春，漢王朝正式置「五經」博士。「五經」就是被儒家奉為經典的《詩》《書》《禮》《易》《春秋》。由朝廷批准，專設《五經》博士，表示儒家學說被尊為惟一的、官方認可的學說，也意味著黃老之學退出統治地位。建元六年（前135年），宮中最後一個堅持推行黃老之學的代表人物竇太后死去，「罷黜百家」才得以順利實現。而儒學則代替黃老之學逐漸被奉為至尊的地位。
二 提倡儒學
提倡儒學的措施 儒學被用來代替黃老之學作為統治思想，一方面由於其本身包含有利於地主階級加強中央集權需要的思想因素，如天道觀及「大一統」的思想，更重要的乃是漢代儒者如董仲舒等對先秦儒學的加工改造，使其成為維護封建統治的完整理論。關於董仲舒及其思想理論將在後面有關章節內討論。這裡僅敘述漢武帝時期提倡儒術的具體措施。
自衛綰等人的提倡、漢武帝的支持，經過幾度曲折，儒學逐漸被立於高出其他學說之上的地位。這種地位不僅反映在統治者的思想上，而且表現在行動上。漢武帝時期為提倡儒學，在幾十年中，先後不斷提出不少措施，其中主要的有：
（一）置《五經》博士與興太學。前面已經提到，建元五年（前136年）設《五經》博士。元光元年（前134年），董仲舒在「天人三策」中[126]，提出設太學，他說：「養士之大者，莫大乎太學。太學者，賢士之所關也，教化之本原也……臣願陛下興太學、置明師，以養天下之士。」（《漢書·董仲舒傳》）這正是根據前兩年已設《五經》博士而提出的建議。所謂太學其實乃為專門培養《五經》博士而設，而並非培養一般「百家之學」之所。[127]經過不斷完善，尤其是在元朔五年（前124年）公孫弘為相時建立了一套完整的制度[128]，為西漢統治者鼓吹儒學和培養儒者提供了重要條件。史稱「自此以來，公卿大夫士吏彬彬多文學之士矣」（《漢書·儒林傳》）。這裡說的「文學之士」大部分是儒生。
（二）行封禪之禮。封禪本來並非儒家學說專有，秦代曾行過封禪。但從漢高祖到武帝統治之初，前後百餘年時間，統治者始終未舉行過封禪。自武帝即位後提倡儒學，許多儒生就鼓吹封禪，把封禪說編織在儒家思想體系之內，以進一步神化儒學。由於「封禪」說也是神化皇權的一種手段，所以很快被武帝所接受。公元前110年，漢武帝在方士公孫卿等「封禪則能仙」（《史記·封禪書》）的鼓動下，舉行了隆重的封禪禮。對這次封禪，武帝甚為重視，他首先勒兵十餘萬，北巡朔方，揚威匈奴，然後東巡海上，至泰山行封禪禮。當時百官群僚侍從者甚眾，皆以能參與大典為榮，太史司馬談竟因未能參加此次典禮而遺憾終生。武帝也將此事視為頭等重要大事，特將年號改為「元封」。
武帝時所行封禪與秦始皇之封禪不同之處，在於漢代封禪已經從屬於儒家學說的思想體系，而不僅僅是一種神仙方士的迷信舉動。通過這種神秘而莊嚴的封禪活動，使儒學塗上一道「神聖」的光環，與宗教更加接近了。所以儒學又稱為「儒術」。
（三）太初改制。根據漢初與五行學說結合起來的儒家理論，每個帝王的統治權力皆受命於「天」。但不同帝王的權力來自不同的「天命」。這種「天命」就是五行學說中的「德」。而每個帝王必須根據不同的「德」來制定服飾、曆法等。儒生們解釋：秦既為水德，「則漢當土德」（《史記·封禪書》），而與土德相應也有一套服飾顏色等規定。漢武帝為躬行這一學說，太初元年（前104年）宣布，改訂禮制和曆法，其主要內容是：
夏五月，正歷，以正月為歲首，色上黃，數用五，定官名，協音律。（《漢書·武帝紀》）
應當指出，太初改制所確定的曆法，是著名的天文學家司馬遷、唐都、落下閎經過長期精心研究的結果，具有極高的科學價值。而漢武帝則將這一科學成果納入了儒家學說的思想體系，為鞏固其統治服務。
（四）建立年號。公元前113年有人在汾陰（山西萬榮西南）出土一寶鼎，向朝廷報告。朝臣即根據儒家的符瑞說鼓吹：應以天降祥瑞為年號。於是武帝下令：以當年為元鼎四年，並將前此之年均追改為建元、元光、元朔、元狩，每一年號均為六年。[129]這也是鼓吹儒家天命觀的一種手段。
當然，上述措施僅是漢武帝時期提倡儒術的一些具體表現。不過這些措施均是在系統的思想理論指導下出現的，更重要的則在於通過這些措施將儒家思想滲透到政治、法律以及社會生活各個領域中去，使之成為統治思想。經漢武帝即位後幾十年的努力，儒家思想終於被抬到統治地位，成為代替「黃老」學說的統治思想。
「百家」並未徹底廢除 以往不少歷史著作，往往把漢武帝時期提倡儒術的活動，概括為「獨尊儒術」，似乎它是「罷黜百家」的必然結果。這是與歷史不符的。「罷黜百家」以後，實際只是提高儒學地位，將其奉為官方的統治思想而已。從許多資料都可看出，在「罷黜百家」以後，各種思想學派並未完全被禁止。儒家以外的各派學者，不僅可以公開教授、治學，而且有不少進入宮廷為官，如武帝時名臣汲黯、鄭當時、司馬談都是治黃老之言者[130]，宗室中也有繼續崇尚黃老者，如武帝謂之「千里駒」的劉德，即「修黃老術」，「常持老子知足之計」（《漢書·楚元王傳》）。武帝時治黃老之學的著名人物還有楊王孫（《漢書·楊胡朱梅雲傳》）、捷子、曾羽、嬰齊等（《漢書·藝文志》）。此外，在大臣中治雜學、縱橫術、陰陽學等諸子百家者，亦不乏其人。[131]
漢武帝所倚重和信任的大臣，多是既知儒術又熟諳刑法的人，這些人更多地傾向於法家的思想。如張湯、公孫弘都得到武帝的重用，先後曾任廷尉和丞相。而他們皆是注重運用刑法來實行統治的，儒學不過是用來作為法的輔助和裝飾而已。「舞文巧詆以輔法」（《漢書·張湯傳》），「習文法吏事，緣飾以儒術」（《漢書·公孫弘卜式兒寬傳》），正是這些人的特點。由此可見，漢武帝「罷黜百家」，提倡儒學，並非全面禁止儒家以外的各派學說活動。這說明漢武帝及其以後的統治者不僅利用儒家學說，而且也利用其他各家有利於中央集權統治的思想。如漢代推行儒家「德」治的同時，也重視法家的「刑」，而適應這一需要，漢代的儒學不僅不排斥其他各家學說，反而不斷吸收其他各派有利於封建統治的思想內容。因此，這種儒家學說對其他各家學說並非水火不相容，也無須用人為的禁令去消滅。當時提出「罷黜百家」大力提倡儒術，其目的不過是用一種統一的統治思想代替軟弱無力的黃老之學，以加強思想統治。
漢武帝的「罷黜百家」和秦始皇的「焚書坑儒」目的均是為統一思想，但二者實行後的結果有很大不同：後者所導致的結果是加速秦王朝的滅亡。秦時的「焚書坑儒」僅僅是禁絕一些書和誅殺一些儒生、方士，於是導致舉國上下更為強烈的反抗。漢代「罷黜百家」並沒有採取誅殺或刑罰等暴力手段，而是通過各種措施，使儒學成為統治階級的指導思想和束縛廣大人民的思想工具。這樣，儒學不僅在當時，就是對以後兩千年的封建統治，也起著重要的作用。
第二節 官制和軍制的變革
隨著西漢經濟的恢復和發展，及統治階級指導思想的改變，加強專制主義中央集權的要求和可能就提到日程上來了。所謂「加強專制主義中央集權」，包括兩方面的內容：一是加強皇帝對朝臣的控制權力；二是加強朝廷對各地的控制。這兩個層次的控制加強的結果，自然是一切大權統歸於至高無上的皇帝一人。而專制主義中央集權的統治，主要是靠封建官僚機構和軍隊來實現的。因此，漢武帝為加強中央集權，在其統治時期對官制和軍制也進行了重大的變革。
一 「中外朝」的形成
中外朝形成的原因 漢武帝時期官制方面的一個重大變化，就是中外朝的形成。即在最高統治者皇帝之下的官僚機構，實際出現兩個系統：一個是由大將軍、尚書等官組成的中朝，成為真正的決策機關；另一個是以丞相為首的外朝，則逐漸變成執行一般政務的機關。這就是所謂「中外朝」。
中外朝形成的根本原因，是君權和相權矛盾的結果。原來，自秦始皇統一中國後，至漢武帝之前，中央政權中，除皇帝之外，掌握實權的就是丞相。「相國、丞相……掌丞天子助理萬機」（《漢書·百官公卿表》序），輔佐皇帝，總管政務，在文武百官中權力最大，地位最尊。由於這一特殊地位，在秦和漢初的皇帝中，除秦始皇那樣大權獨攬，「天下之事無小大皆決於上」以外，多數皇帝都對丞相優禮相加。據《漢舊儀》載：「皇帝在道，丞相迎謁，謁者贊稱曰『皇帝為丞相下輿』，立乃開車。皇帝見丞相起，謁者贊稱曰：『皇帝為丞相起』，立乃坐。」如果丞相有疾，皇帝還必須親往問候：「丞相有病，皇帝法駕親至問病。」這個時期相權之重，是後代少見的，其主要原因並非完全是皇帝懦弱，而是在制度上保障決策、司法、行政各項大權集中於丞相一身，自然使相權可以侵奪皇權，甚至能將皇帝架空。所謂「道德出於君，制令傳於相」（《管子·君臣篇》），也就是說，君只是在大政方針上提出主張，而這些主張只能通過相才得以貫徹。可是，由於丞相擁有朝廷實權，有時皇帝的意見與其不合，往往也遭到拒絕，如景帝時皇帝與竇太后欲立後兄王信為侯，因丞相不許而只好作罷，據《漢書·張陳王周傳》載：
竇太后曰：「皇后兄王信可侯也。」……上（景帝）曰：「請得與丞相計之。」亞夫（周勃）曰：「高帝約：非劉氏不得王，非有功不得侯，不如約，天下共擊之。今信雖皇后兄，無功侯之，非約也。」上默然而沮。
從這「默然而沮」四個字可看出皇帝對丞相無可奈何的神情。這種形勢在漢武帝即位之初仍沒有什麼改變，如田蚡為相時，任官除吏獨攬大權，根本沒把年輕的皇帝放在眼裡，致使漢武帝大發雷霆，據《漢書·竇田灌韓傳》載：
上（武帝）初即位，富於春秋，（田）蚡以肺附為相，非痛折節以禮屈之，天下不肅，當是時，丞相入奏事，語移日，所言皆聽。薦人或起家至二千石，權移主上。上乃曰：「君除吏盡未？吾亦欲除吏。」嘗請考工地益宅，上怒曰：「遂取武庫！」是後乃退。
從這一事實可以看出為相的田蚡已把漢武帝氣到了忍無可忍的地步。要保障中央集權強有力，首先必須「尊君」。早在戰國時法家之集大成者韓非就指出：「夫國之所以強者政也，主之所以尊者權也。」（《韓非子·心度》）而「尊君」的第一步就是削弱相權，使朝政獨斷於皇帝，達到「權制獨斷於君則威」（《商君書·修權》）的目的。
為此，漢武帝就在以丞相為首的官僚系統外，另建一套可托為心腹的、恭謹從命的官僚系統，這就出現了「中朝」。
中外朝形成的過程「中朝」的出現是逐漸形成的，有一個發展、變化的過程。
首先，是皇帝有意擴大尚書的職權，更多地依靠其辦事。尚書本是少府屬下的小官，秦時已有尚書令、尚書僕射、尚書丞以及左右曹諸吏（見《宋書·百官志》），已初步形成自己的辦事機構。尚書令也可由宦者擔任，即稱為中書。但尚書不過是六百石之小官，其地位只是皇帝與丞相間的一個傳達吏。《唐六典》云：「秦置尚書禁中，有令丞，掌通章奏而已，事皆決於丞相。」可見其地位很不重要。西漢初，尚書的職掌、地位基本與秦代相同。漢武帝為削弱丞相權力而親自處理政務，開始更多地利用尚書這個辦事機構。以後，尚書的職權逐步擴大，尚書令秩祿也逐步增高，達千石。尚書台正式成為總理國家政務的中樞，雖是以後的事情，但漢武帝時期尚書的地位、作用已經開始起了性質的變化。
其次，漢武帝重用侍從之臣，讓所謂「天子之賓客」參與謀議。這些「賓客」本來在政府組織中沒有什麼地位，但由於侍從於左右，成為皇帝的心腹，往往掛著侍中、散騎、常侍、給事中等頭銜參與謀議。侍中，本是皇帝身邊近臣，據《太平御覽》卷219引《環濟要略》曰：「侍中……古官也……漢因而不改，侍帷幄，受顧問，拾遺於左右，出則負璽以從。」又《通典》記其職掌為「分掌乘輿服物，下至褻器虎子之屬」。「虎子」即溺器，可見其地位之卑。然而，由於其常在皇帝左右，所以說侍中「漢代為親近之職」。漢武帝時即任一些士人為侍中跟隨自己以備「顧問應對」。散騎、常侍、給事中也是隨從皇帝左右的侍從，常常隨從皇帝以備「左右顧問」。上述這些官職在漢代均為「加官」，即在本官之外，由皇帝另外授予的職稱。《漢書·百官公卿表》記載：
侍中、左右曹、諸吏、散騎、中常侍，皆加官。所加或列侯、將軍、卿大夫、將、都尉、尚書、太醫、太官令至郎中，亡員，多至數十人。侍中、中常侍得入禁中，諸曹受尚書事，諸吏得舉法，散騎騎並乘輿車。給事中亦加官，所加或大夫、博士、議郎，掌顧問應對，位次中常侍。中黃門有給事黃門，位從將大夫。皆秦制。
有了這些加官名位的人，就可出入禁中，在皇帝左右侍從。所以武帝常將這些官銜委任給一些天子的賓客，讓他們參與謀議，於是逐漸形成了中朝。《漢書·嚴朱吾丘主父徐嚴終王賈傳》記載：
擢助為中大夫。後得朱買臣、吾丘壽王、司馬相如、主父偃、徐樂、嚴安、東方朔、枚皋、膠倉、終軍、嚴蔥奇等，並在左右。是時征伐四夷，開置邊郡，軍旅數發。內改制度，朝廷多事，屢舉賢良文學之士。公孫弘起徒步，數年至丞相。開東閣，延賢人與謀議。朝覲奏事，因言國家便宜。上令助等與大臣辯論，中外相應以義理之文，大臣數詘。
顏師古注曰：
中，謂天子之賓客，若嚴助之輩也；外，謂公卿大夫也。
這裡明確指出「中朝」的組成主要是「天子之賓客」，如嚴助等士人。
最後，有一些皇帝的心腹之臣，因得到寵信，也被加上侍中或給事中的頭銜，成為中朝官。如大司馬、前後左右將軍、太中大夫、光祿大夫等等，有時也被加上侍中或給事中的頭銜，參與中樞決策，成為中朝官。
這樣，以尚書令為主，有侍中、給事中、常侍等，加上被武帝信任而授予侍中等頭銜的一些大臣，直接秉承皇帝旨意，共議軍國大事，掌握實權，成為決策集團，這就是「中朝」。而以丞相為首的朝臣只負責處理和執行一般政務，這就是「外朝」。
中、外朝的形成，使統治權進一步集中。從上述過程可以看出，漢武帝時期的中、外朝，是逐漸地、自然地形成的，並不是通過某一道詔令建立起來的。所以，不能也不必確指其「建立」的時間。不過，一般的看法，是以元朔五年（前124年）為中外朝形成的時間。這一年，漢武帝任命侍中起家的衛青為大將軍「位在公上」（《通典·職官十一》）。從此，大將軍成為居於丞相以上的顯赫的職位。與此同時，又以公孫弘為丞相，但這位丞相與以前的丞相有所不同。漢制「常以列侯為丞相，唯弘無爵」（《漢書·公孫弘卜式兒寬傳》），這意味著丞相的地位和職權顯著削弱。從此以後，將軍的作用在政治生活中日益重要，而丞相的作用顯著下降，「李蔡、嚴青翟，趙周、石慶、公孫賀、劉屈繼踵為丞相。自蔡至慶，丞相府客館丘虛而已，至賀、屈時壞以為馬廄、車庫、奴婢室矣」（同上）。所以，一般史書均以衛青為大將軍的元朔五年為中、外朝開始形成的標誌，也是有道理的。
中外朝機構的組織 中外朝既是逐步形成的，其機構組織當然也在不斷發展、變化，各個時期不可能完全相同。不過在漢武帝元朔五年以後，其機構組織的雛形大體已穩定下來。
外朝官僚以丞相為首，其組織機構與秦和西漢前期無根本變化。只是丞相的作用遠不及文、景帝及其以前重要，其職權與地位也遠遜於從前。僅從丞相的下場就可以看出這些變化。漢初至武帝前的七十年中，任丞相者有：蕭何、曹參、王陵、陳平、審食其、周勃、灌嬰、張蒼、申屠嘉、陶青、周亞夫、劉舍、衛綰等十三人。[132]除蕭何、曹參、陳平、灌嬰、申屠嘉五人死於任內外，其他八人被免職後，即使未被尊為太傅，也都得以安度餘生，無一人被處死。而在武帝統治的五十餘年中，任丞相者有：竇嬰、許昌、田蚡、薛澤、公孫弘、李蔡、嚴青翟、趙周、石慶、公孫賀、劉屈、田千秋等十二人。[133]其中因有罪自殺或下獄死、腰斬者就有李蔡、嚴青翟、趙周、公孫賀、劉屈等五人，被免職及平安地死於任內者僅七人。由此可見丞相地位之岌岌可危。其所以如此，乃是丞相的權力已逐漸轉歸中朝尚書。所以，儘管有的丞相也終老相位，但皆空有其名，如石慶任丞相時「九卿更進用事，事不關決於慶，慶醇謹而已，在位九歲，無能有所匡言」（《漢書·萬石衛直周張傳》）。由於丞相無權，又處於危機四伏之位，有的人甚至視任相職為畏途。如公孫賀被任為相時竟「不受印綬，頓首涕泣」（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》）。很明顯，武帝時的相位同以前已不可同日而語。
御史大夫亦為外朝官，其最初設置之趣旨本在監督百官，其中也包括丞相在內（參見拙著《秦漢時代的丞相和御史——居延漢簡解讀筆記》，載《蘭州大學學報》1983年第3期），所以在武帝時其職權、地位無明顯變化。
在外朝官中，太尉也應屬高位。不過，當時只在武帝初年有武安侯田蚡任此職，且為權宜之計，很快便被罷去。總的來說，秦漢時代之太尉，並非常設，所以在朝廷上影響甚小。
除丞相、御史大夫、太尉以外，朝廷諸卿之設與前朝大同小異，不須贅述。
中朝官地位最尊者為大將軍。據《漢官儀》載：「漢興，置大將軍，位丞相上。」其地位應在丞相之上。不過漢武帝時稱大將軍者只有衛青一人，後來霍去病被封為「驃騎將軍」，其地位與「大將軍等」，屬同一等級。如前所述，這二人在世時因很少干預政事，所以實際上大將軍仍只是武官之首。但大將軍還是應列入中朝官之範圍。因為衛青、霍去病以後的大將軍開始干預政事。武帝末年，「霍光為大司馬大將軍，受遺詔輔少主」（《漢書·昭帝紀》），從此後大將軍「內秉國政，外則仗鉞專征，其權任出宰相之右」（《文獻通考》）卷59）。霍光曾對丞相田千秋說「始與君侯俱受先帝遺詔，今光治內，君侯治外，宜有以教督，使光毋負天下」（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》）。這裡所謂「治內」，就是在宮中決事，「治外」就是朝臣。可見，大將軍為中朝官。
武帝時期及其以後，中朝官中最重要的，也是權力擴大最迅速的是尚書。如前所述，武帝時尚書（或中書）就以皇帝近侍之地位，代替了部分相權。儘管此時由於漢武帝不輕易以權柄授人，因而尚書的權力也極為有限，但畢竟為其日後權力的膨脹奠定了基礎。自武帝以後至西漢末年，尚書的權力迅速擴大，其名額也不斷增多。成帝時，置尚書五人，一人為僕射，四人分四曹，正式組成宮廷內的政治機構。據《漢舊儀》記載：
尚書四人為四曹：常侍尚書主丞相御史事；二千石尚書主刺史二千石事；戶曹尚書主庶人上書事；主客尚書主外國事。成帝時置五人，有三公曹，主斷獄事。（見《漢書·成帝紀》顏師古注）
在杜佑的《通典》中，對上述五名尚書的職稱及職掌記載略有不同：
漢成帝初置尚書五人，其一人為僕射，四人分四曹，（尚書曹名自此而有）：常侍曹（主公卿），二千石曹（主郡國二千石），民曹（主凡吏民上書，以人字改焉，自後歷代曹部皆同），客曹（主外國夷狄）。後又置三公曹（主斷獄），是為五曹。（見《通典》卷22）上述兩種記載之所以有所不同，可能因不同時期各曹名稱職掌
而有所變化，綜合上述兩處記載，可知漢武帝以後西漢尚書已先後出現過如下職稱：
尚書僕射（即尚書之首領），
常侍尚書（即常侍曹），
二千石尚書（即二千石曹），
戶曹尚書（或稱民曹），
客曹。
雖然《通典》說：此時尚書的職權僅限於「通掌圖書，秘記，章奏及封奏，宣示內外而已，其任猶輕」（《通典》卷22），實際從其各曹所司之政務來看，已經具備控制整個朝廷的全部職能。所以，儘管尚書台正式成為總理國家政務的中樞是在東漢時代，但武帝時即已形成中朝的完整機構。
在武帝時期及其以後參與中朝的侍中、給事中、常侍等似不像尚書人數那樣固定。其有實體的組織機構乃是尚書。以後，即使大將軍秉政也無不兼領尚書之職。所以，尚書乃中朝之核心。
二 刺史制度的建立
漢武帝時期官制的又一重大變化，就是刺史制度的建立。
刺史制度確立的過程 為加強對地方官吏的監督和考核，漢武帝又建立了刺史制度。刺史制度是由秦代的御史制逐漸發展而來的。在秦代，御史大夫之下有監御史「掌監郡」，是代表皇帝監察地方的官吏。漢初，對地方的監察，只是由丞相不定期派使者到各地巡察，「丞相遣使分刺州，不常置」（《漢書·百官公卿表》）。由於此時郡國並行，郡的權力不算太大，所以減省了秦代的御史監郡的制度。惠帝時，首都長安附近的三輔地區，豪強地主、官吏多有不法事。於是，惠帝三年（前192年），相國曹參請派御史監三輔郡，部分地恢復御史監郡制，據記載，「惠帝三年，相國奏遣御史監三輔不法事：詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所當服，凡九條」（《玉海》卷65《詔令·律令上·漢九條》引《唐六典》）。其目的在於打擊地方豪強和官吏的違法越制行為，加強中央對三輔地區的控制。文帝十三年（前167年），丞相遣使分刺各地。文帝還時常親自派使到各地巡視，但至武帝以前仍未形成固定的制度，只是一種臨時措施。所派出的既有御史，又有丞相史；其監察地區亦無固定劃分。這就很難保障將各地置於中央朝廷直接控制之下。適應中央集權之政治需要，武帝元封五年（前106年）「初置部刺史」（《漢書·百官公卿表》），正式設置刺史制度。
刺史制度的主要內容 首先，朝廷將全國劃分為十三個州部（監察區），即冀、幽、並、兗、徐、青、揚、荊、豫、益、涼、交阯、朔方。每州派部刺史一人，負責監視州部內之郡縣。刺史秩僅六百石，卻有權監察二千石的郡守和王國相，稍後甚至可督察諸侯王。這些秩低權重之刺史是皇帝的代表，其主要任務是監視地方官和「強宗豪右」。刺史在每年八月巡視郡國，其監察的對象和任務都有明確規定，即：「以六條問事」。這六條是：
一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書、遵承典制，倍（背）公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，襖祥訛言；四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請託所監；六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。（《漢書·百官公卿表》顏師古注引《漢官典職儀》）
上述六條中，一條是監察「強宗豪右」的，五條是監察郡守、尉和王國相的。可見，刺史的監察對象和任務是針對大地主豪強和郡守、尉、王國相一級的大吏的。遇有非常時期，中央御史府還派侍御史以繡衣直指的特殊身份，專程去地方巡察案件。征和四年（前89年），又在首都所在地設司隸校尉，掌糾察京師百官和三輔（京兆、馮翊、扶風）、三河（河東、河內、河南），弘農七郡。這一套嚴密的監察制度建立，使全國各地官僚機構緊緊地控制在皇帝手裡。
將上述兩項制度綜合起來，就可看出漢武帝時期統治機構職能調整的重點，是加強皇帝對百官的直接控制，和中央對地方的嚴密監督。因「中朝」的出現，使中央政權實際存在兩個官僚體系：由位低權重又無定員的宮內官組成的「中朝」，起著決策作用，而以丞相為首的「外朝」，則實際成為執行機構，皇帝又通過刺史監察地方官和豪強。這樣，由中央到地方的一整套官僚機構均操縱在皇帝手中，從而加強了專制主義中央集權。[134]
三 選官制度的新內容
為了維持西漢王朝龐大的官僚體系，必須有一大批官吏不斷充實各個機構，這就要求有一套完整的選擇官吏的辦法。武帝以前選拔官吏的辦法基本上與秦相仿（見本書第二章）。漢武帝統治時期為網羅為地主統治階級服務的人才，廣開仕途，除繼續沿用以往的辦法選官外，在仕進制度方面又開闢了以下三條途徑：
察舉制「察舉」的意思就是由地方官吏考察後予以薦舉。早在漢初，公元前196年劉邦就下過「求賢詔」，要求各地推選「賢士大夫」（《漢書·高帝紀》），這只可視為「察舉」制的先聲。不過此時仕進尚無察舉之制。至文帝時開始實行舉「賢良」，「孝廉」之制，可算是察舉制的產生，但也未形成固定制度。只在武帝時，察舉作為仕進的一種重要途徑而被確立下來，成為定製。元光元年（前134年）冬，漢武帝第一次令「郡國舉孝廉各一人」（《漢書·武帝紀》）。不久，董仲舒又建議「使諸列侯、郡守、二千石各擇其吏民之賢者，歲貢各二人」（《漢書·董仲舒傳》）。武帝即下詔令郡國舉孝廉、茂材。《漢書·董仲舒傳》記載：「州郡舉茂材孝廉，皆自仲舒發之」。舉孝廉的規定基本有三個內容：一是郡守、二千石每年向朝廷推薦一次。二是所舉者必須有「孝」或「廉」的事跡聞於鄉里；三是人數有限定（東漢和帝以前規定每郡二人）。但最初各郡國對舉孝廉皆不甚重視，有的州郡一年也不能舉出一人，以至在元朔元年（前128年）武帝又下詔重申舉孝廉的要求，並提出：「不舉孝、不奉詔，當以不敬論；不察廉，不勝任也，當免」（《漢書·武帝紀》）。這樣，才使各地認真起來，從而保障察舉制貫徹、執行。察舉制遂成為入仕的主要途徑。
漢代察舉，第一步要由皇帝詔定科目，即規定個名目。其最主要的科目乃是「孝廉」，如上述元光元年即下詔「舉孝廉」。所謂「孝廉」者，歷來有「孝」「廉」各為一科，或「孝廉」本為一科，或二者先分後合，或先合後分之各種爭論。但就歷史事實考察，確無探究之必要。因為在當時的統治者看來，這二者是很難分開的。據應劭《漢官儀》記載：「世祖詔：方今選舉，賢佞朱紫錯用。丞相故事，四科取士：一曰德行高妙，志節清白；二曰學通行修，經中博士；三曰明達法令，足以決疑，能案章覆問，文中御史；四曰剛毅多略，遭事不惑，明足以決，才任三輔令。皆有孝悌、廉正之行。」（見《續漢書·百官志》引）可見：孝悌、廉正，在統治者看來是統一的。所以舉「孝」亦是舉「廉」。舉「孝廉」與舉「孝」和舉「廉」實無本質區別。除孝廉外，察舉的科目還有「茂才」「賢良方正」「賢良文學」等等，此外尚有「明經」「明法」「至孝」「有道」「敦厚」「尤異」「治劇」等科目。有些科目並非每年皆舉，稱為特科。「孝廉」則每年皆舉。
徵召 漢武帝還常採用徵召的辦法，對有治國之術的人授予官職。徵召的辦法，早在秦代就已實行，但在武帝時乃成為選拔官吏的制度。如漢武帝一即位建元元年，「遣使者安車蒲輪，束帛加璧，征魯申公」（《漢書·武帝紀》）。元光五年（前130年）「徵吏民有明當時之務、習先聖之術者」（《漢書·武帝紀》）至京師，由皇帝親自召見。所征之人，不拘一格，凡有專長，或被皇帝看中者，皆可隨時徵召。被徵召者不僅有後來的政治家、軍事家、經濟學家，還有文學家，如著名的文學家枚乘就是被武帝徵召而來的，「武帝自為太子聞（枚）乘名，及即位，乘年老，乃以安車蒲輪征乘」（《漢書·賈鄒枚路傳》）。有時武帝也徵召方士。對各州郡舉出的孝廉、茂才，武帝也親自召見。召見時由皇帝提出各種治國為政之問題，如回答得使皇帝滿意，即可授以官職，這是把察舉制和徵召制結合起來。雖然武帝時實行的徵召，只是針對個別人而進行的，不像察舉涉及面之廣，也無定期規定，但其重視程度遠在察舉之上。如元光五年（前130年）之徵召令規定「縣次續食，令與計偕」（《漢書·武帝紀》），令縣次傳舍供給飲食，官吏陪同入京。有時還明令沿途地方官必須迎送。與此相配合，還有「公車上書」之制，即有上書言事者，沿途官府必須負責接待。上書內容符合皇帝心意者，也能得到官職。
博士弟子 自元朔五年（前124年）漢置博士弟子員後，每年進行考試，稱為「射策」。據《漢書·蕭望之傳》顏師古注云：「射策者，謂為難問疑義，書之於策，量其大小，署為甲、乙之科，列而置之，不使彰顯。有欲射者，隨其所取得而釋之，以知優劣。射之言投射也。」又《後漢書·順帝紀》注引《前書音義》釋射策曰：「作簡策難問，列置案上，任試者意投射，取而答之，謂之射策。上者為甲，次者為乙。」用今天的話來說就是抽籤考試。可能在武帝時考試制度尚未如此完善，但大體規模業已具備。所考內容，當然是經學。凡能通一經者，可補文學掌故之缺。優異者可為郎中。據《漢書·儒林傳》記載：「能通一藝以上，補文學掌故缺，其高第可以為郎中、太常籍奏。即有秀才異等輒以名聞，其不事學若下材，及不能通一藝，輒罷之，而請諸稱能者。」這是把教育制度和仕進制度直接聯繫起來的重要途徑。上述兩途（察舉、徵召）所舉出之人，一般也均先授以郎，特別優異（主要是投合皇帝心意）者可立即授給高官。
通過以上一些措施，使漢武帝統治時期人才輩出，許多有才能、有名望之人，均被網羅到武帝身邊，為鞏固封建政權服務，《漢書·公孫弘卜式兒寬傳》贊道：「上（指武帝）方欲用文武，求之如弗及，始以蒲輪迎枚生，見主父而嘆息，群士慕響，異人並出。卜式拔於芻枚，弘羊擢於賈豎，衛青奮於奴僕，日䃅出於降虜，斯亦曩時版築飯牛之朋已。漢之得人，於茲為盛。」從這一段「贊」中，可以看出武帝之用人不拘門第、等級。正因如此，漢代的不少著名人物皆出在武帝時期，正如班固所寫的那樣：「儒雅則公孫弘、董仲舒、兒寬，篤行則石建、石慶，質直則汲黯、卜式，推賢則韓安國、鄭當時，定令則趙禹、張湯，文章則司馬遷、相如，滑稽則東方朔、枚皋，應對則嚴助、朱買臣，歷數則唐都、落下閎，協律則李延年，運籌則桑弘羊，奉使則張騫、蘇武，將率則衛青、霍去病，受遺則霍光、金日䃅，其餘不可勝紀（記），是以興造功業，制度遺文，後世莫及。」（《漢書·公孫弘卜式兒寬傳》贊）班固的這一段評論，是符合歷史實際的。漢武帝時期人才輩出，絕非偶然，首先是西漢經過數十年休養生息，已發展至鼎盛階段，所謂「漢興六十餘載，海內艾安，府庫充實」（《漢書·公孫弘卜式兒寬傳》贊），為培養、造就各方面人才提供客觀條件。更重要的是武帝注意廣泛收羅人才。其中，固然有一些人是服侍他個人的，而更多的人才則是為鞏固地主政權發揮著作用。漢武帝把他們吸收到西漢封建官僚機構中，從而有力地加強了統一國家的中央集權制，鞏固了強盛的漢王朝。
四 軍隊實力的加強
中央軍的充實和西漢軍隊的編制 由皇帝直接控制的中央常備軍是封建政權的主要支柱。為增強對內鎮壓和對外作戰的力量，武帝時大力加強軍隊，其中主要是加強中央常備軍。
在中央常備軍中，武帝時除南、北軍原有部隊外，又增中壘、屯騎、步兵、越騎、長水、胡騎、射聲、虎賁八校尉，隸屬北軍。校尉均為秩二千石的官吏。屯騎、長水、胡騎是騎兵，射聲長於弓箭，是弓手，虎賁是車兵。加上中壘、步兵校尉，具備了各種兵種。八校尉中，步兵校尉駐防上林苑門；長水校尉，戒備城外宣曲宮；胡騎校尉，戒備左馮翊的池陽宮；其他校尉的駐地不詳。這些部隊都是皇帝親兵，負責保衛皇室安全，後來也有出征之事。同時，還增設期門軍、羽林軍，隸屬南軍。期門軍無定員，多時達一千人，最初大概沒什麼明確規定，後來專選「隴西、北地良家子能騎射者期諸殿門」（《漢書·東方朔傳》）。「羽林亦宿衛之官」（《漢書·百官公卿表》師古注），最初可能定員七百人（見《漢儀注》），但後來隨時增減，實際亦無定數，均是從隴西、北地六郡「良家子」或京畿三輔地區「良家子」中擅長武技者選出。所以，期門、羽林都是精銳部隊，為京師近衛軍，許多名將均出身期門、羽林軍，「六郡良家子選給羽林、期門、以材為官，名將多出焉」（《漢書·地理志》）。所謂「六郡良家子」就是指隴西、天水、安定、北地、上郡、西河六郡之地出身「良家」之子弟。如淳注曰：良家者「醫巫商賈不得與也」。因上述六郡地處邊境，人多勇猛善戰，故選為皇帝近衛軍，以加強宮廷和京城的保衛。期門和羽林都是從武帝隨身扈從發展起來的近衛軍。「期門」即武帝遊獵時約定時間到某門下扈從之意。羽林原為建章宮騎，後改為皇帝親兵。武帝時，對外戰爭頻仍，戰士死事，子孫無人撫養，漢武帝又選「從軍死事之子孫養羽林，官教以五兵，號曰羽林孤兒」（《漢書·百官公卿表》）。羽林孤兒長大後就編成專門部隊，其任務與羽林相仿，平時為皇帝的宿衛儀仗，戰時也派往前方打仗。期門、羽林和羽林孤兒都是貴族兵。與一般徵發來的戰士不同，期門之位與郎官相同，羽林亦相仿，有時尚出其右。期門、羽林還可轉為他官，西漢一代出身期門、羽林的文武官員不乏其人。羽林孤兒無固定人數，「父死子繼」形成一個特權階層。後來演變為世兵的萌芽。在充實軍隊實力的同時，漢武帝進一步加強了對軍隊的直接控制。原來三輔的軍事首長是中尉。設中壘校尉後，已分割中尉部分權力。元鼎四年（前113年），武帝於內史地區設置京輔都尉、左輔都尉、右輔都尉等三都尉。至太初元年（前104年），分內史地區為三輔，分別置長史。與此同時，中尉改稱執金吾，其軍事實權早被各個都尉分割，而由皇帝總攬大權，由此中央軍更牢固地掌握在皇帝手中了。
在充實中央常備軍的基礎上，地方軍也隨之加強，如在地方軍中增設樓船（水軍）等為常備兵種。此外，在邊境尚有屯田兵，僅在朔方、河西等地就有六十萬屯田兵。這樣，就建成了由中央到地方一支龐大的軍隊。現將其編制簡示如下：
中央軍：
（一）南軍（由衛尉主之），期門、羽林屬之。掌守宮城。
（二）北軍（由中尉主之），八校尉屬之。
地方軍：
（一）內地軍事組織
太守—都尉—縣令長—縣尉—游徼、亭長、嗇夫等
（二）邊郡軍事組織
太守—都尉—候官—鄣尉—候長—燧長
邊郡之烽燧組織由太守至燧長與內地之軍事組織由太守至亭長之組織，級別相同（見勞干《漢代兵制及漢簡中的兵制》，載《歷史語言研究所集刊》第10本）。至此，軍隊的組織、編制也空前擴大了。
兵源的擴大 漢武帝時期軍事實力加強的又一標誌，是兵源的擴大。由於長年的對外戰爭，需要大量補充戰士。所以，漢武帝時期的兵源較以前有顯著擴大：
除一般的徵發兵役以外，漢武帝時期還常常將刑徒編入軍隊，組成刑徒兵。屬於刑徒兵者，有七科謫、惡少、徒、弛刑徒、罪人、應募罪人等名目。漢代七科謫與秦大同小異，只是無發閭左，而增加亡命（即逃亡無戶籍之人）。徒、弛刑、罪人、應募罪人都是已科罪犯，惡少是犯過罪或有犯罪嫌疑但未科刑的人。這些刑徒被征入伍後，可單獨編隊，亦可同一般士兵混合編在一起。在屯田、戍邊和對外戰爭中都曾發揮過作用。
募兵也是漢武帝用於擴大兵源的手段之一。中央校尉軍的士兵就是募兵性質。以後，有各種各樣的募兵名目，如勇敢、奔命、伉健、豪吏、應募、私從，等等。這些募兵也曾用於對外戰爭。
漢武帝時期兵源擴大的另一途徑是大規模使用少數民族士兵。
我國自古以來就是一個多民族國家。早在楚、漢相爭之際和漢初戰爭中，就有一些少數民族人民充當戰士，參加過以漢族為主要成分的軍隊。不過，當時加入漢族軍隊的少數民族士兵人數較少，規模較小，其作用遠不如武帝時那樣顯著。漢武帝時開始大規模地使用少數民族將士，他們在防守、戍邊、保衛京師及對外戰爭中都曾起了重要作用。其使用的少數民族將士，主要是匈奴和西域將士，此外南越兵也在局部地區投入戰爭。
漢武帝時期匈奴將士的來源，主要來自匈奴的降軍。在漢武帝開展大規模反擊匈奴的戰爭以後，不斷有匈奴軍投降漢朝，其中由較高的統帥率眾來降的就有二十二起。[135]每起降軍皆有數萬至數十萬之眾，如昆邪王歸漢，有眾四萬，號稱十萬。這些匈奴降軍歸漢後，多參加對匈奴的作戰，匈奴出身的將帥和士兵都在戰爭中起過很大作用，如從匈奴歸漢的趙信、趙安稽、桀龍、高不識、仆朋、復陸支、伊即軒、成娩等在擊匈奴的戰鬥中曾充當統帥。除匈奴將領外，義渠出身的胡人將領在漢軍中也起過重要作用，如公孫賀、公孫敖皆為義渠胡人，曾隨大將軍衛青出擊匈奴，均以戰功封侯（見《史記·衛將軍驃騎列傳》）。匈奴、胡人將士除在邊境戍守、作戰外，還有在首都和近畿拱衛中央者。北軍中的長水校尉、胡騎校尉就是統帥中央軍的胡騎首領。
漢武帝時期西域各國先後內附。歸附後的諸國軍隊也有不少被徵調投入對西域各地的重大戰役，如天漢三年（前99年）和征和四年（前89年）成娩率樓蘭兵攻車師。漢武帝伐大宛時，曾徵用過烏孫兵。至漢武帝以後，隨著西漢王朝在西域勢力的擴大，西域各國軍隊參加征伐的數目愈來愈多。
元鼎五年（前112年），漢武帝進攻南越時，曾使用過南越兵。南越兵多是水軍，操船弄楫是南方人的長技。發揮南越兵的特長，使他們擔任主力，對戰爭的勝利起著決定性作用。
總之，漢武帝時大規模地使用少數民族將士，尤其是西漢王朝軍隊中匈奴兵和西域兵的大量增加，不僅補充了兵員不足，而且彌補了漢軍中的薄弱環節，如匈奴兵的騎射、南越兵的樓船均為其所長而為漢軍之短，有了這些將士參加，使漢軍的薄弱之處得到了彌補。少數民族將士參加漢王朝軍隊，一般均就地徵發，故尚可免遠地徵發之勞，減少千里饋糧之困難，也節省了軍費開支，於經濟上也是頗為有益的。更重要的是：徵用少數民族士兵進攻少數民族，乃是統治階級「以夷制夷」的慣用手法，這一手法在當時頗有效驗。漢武帝一代多數戰爭戰果輝煌，很少敗衄，這也是重要原因之一。所以，少數民族士兵之大規模使用，實為漢武帝時代加強軍事實力的重要手段。
第三節 強化和完善封建法制
漢武帝時中央集權加強的另一個重要方面，就是強化和完善封建法制。馬克思說過：「社會統治階級的利益，總是要使現狀當成法律成為神聖不可侵犯，並且要使習慣與傳統為它定立的各種限制，用法律固定下來。」（《資本論》第三卷，人民出版社1975年出版，第927頁）經過漢初幾十年，漢武帝時期的封建政治、經濟已達到高度發展。客觀形勢要求統治階級必須進一步強化和完善封建法制。所以，在漢武帝統治時代進行了大規模的修改和制定法律。經過這個時期的修律，封建法律基本適應統治者需要，此後直到漢末漢律不再有大的變化。因此，通過對漢武帝時代強化和完善封建法制歷史過程的了解，亦可全面掌握漢代法制概況。
一 立法指導思想
雖然說「無論是政治的立法或市民的立法，都只是表現和記載經濟關係的要求而已」（《馬克思恩格斯全集》第四卷第122頁）。然而任何法律都是通過統治階級代表人物制定出來的。因此，研究西漢時代統治階級立法的指導思想，就能對漢武帝及其以後時代的立法活動有更清楚的認識。
法權淵源和立法根據 漢初，實行「無為而治」，統治階級「懲惡亡秦之政」（《漢書·刑法志》）所推行的法律比較輕簡。然而，當權的皇帝和大臣並非忽視法律在維持統治秩序中的作用，隨著中央集權的日益強化，立法的要求愈來愈迫切，西漢前期和漢武帝時的部分君臣，如漢高祖劉邦、文帝劉恆、武帝劉徹，以及賈誼、晁錯、董仲舒等都曾明確地提出過立法的指導思想。其中首先集中在法權淵源和論述立法根據這一問題。
法律制定的權力從何而來？即法權淵源是一切立法的理論基礎。漢初的立法活動，基本是在秦代法律制度的基礎上的修改和補充。因此，無人論及法權淵源和立法根據的理論問題。到漢武帝即位時，大規模的立法活動成為維持統治秩序的當務之急，許多思想家就開始探討和闡發法權淵源的問題，而為西漢王朝立法活動製造理論根據。
對這個問題論述得最系統、明確的是董仲舒。
在董仲舒所著的《春秋繁露》和他給漢武帝所上的《天人三策》（見《漢書·董仲舒傳》）中，他宣揚：君主對臣民應有絕對的權力，而君主的權力則是「天」賦予的：「天子受命於天，諸侯受命於天子，子受命於父，臣受命於君，妻受命於夫。諸所受命者，其尊皆天也。雖謂受命於天亦可。」（《春秋繁露·順命》）也就是說，法權的淵源乃來自「天」。而董仲舒所說的「天」是同最高統治者完全一致的。他說：「王者配天，謂其道。天有四時，王有四政，四政若四時，通類也，天人所同有也。慶為春，賞為夏，罰為秋，刑為冬。慶賞罰刑之不可不具也，若春夏秋冬之不可不備也。」（《春秋繁露·四時之副》）「王」或皇帝的賞、罰，無非是「天」的意志。人間的統治秩序及維持這種封建統治秩序的法律是與「天」一致的。所以他說：「聖人法天而立道，亦溥愛而亡私，布德施仁以厚之，設誼（義）立禮以導之，春者天之所以生也，仁者君之所以愛也；夏者天之所以長也，德者君之所以養也；霜者天之所以殺也，刑者君之所以罰也。」（《漢書·董仲舒傳》）君主既和「天」完全一致，君主的意志就是「天」的意志，因而法權的淵源就是君主、皇帝。不過，他在這裡把擁有至高無上權力的君主塗上一層「天」的神秘色彩，使立法活動更具有神聖和嚴肅性。這一點，比起先秦時代法家的立法理論增加了更大的欺騙性。[136]
董仲舒的「性三品」說也是其立法的理論根據之一。他認為：人性中有「聖人之性」「中人之性」及「斗筲之性」三類，屬於「聖人之性」的人是封建法制的創立者，屬於下等「斗筲之性」的人，是必然的罪犯，乃是法制的打擊、制裁對象，而「中人之性」則可通過教育——包括法的制裁，可以由「惡」變「善」。據此，他認為立法的重要目的在於打擊和制止「奸邪」，其重點則在「中人之性」。他說「名不以上，不以下，以其中名之」（《春秋繁露·深察名號》）。總之，董仲舒從其天道觀和人性論兩個方面論證了法權淵源和立法根據，從而對皇帝（君主）擁有最高立法權做出理論化的表述。
「法與天下共守」從漢初到漢武帝時代的政治家，多主張實行先秦法家提出的「不別親疏，不殊貴賤，一斷於法」的原則。即使在劉邦統治的西漢王朝建立之初，「約法省禁」的時代，其「約法三章」也體現著這一精神。漢文帝劉恆雖然曾廢除重刑苛法，但也並非根本否定法的作用，只不過是主張刑罰輕簡，而更重視依法辦事，使法成為天下共同遵守的準則。正如那一次在中渭橋上，有人驚了文帝駕輿，文帝要處其極刑，張釋之所說的那樣：「法者天子所與天下公共也。今法如是，更重之，是法不信於民也。且方其時，上使使誅之則已。今已下廷尉，廷尉，天下之平也，壹傾，天下用法皆為之輕重，民安所錯其手足？唯陛下察之。」（《漢書·張馮汲鄭傳》）這裡所說的「天子所與天下公共」，就是法必須成為共同遵守的準則。這種思想到董仲舒時表達得就更加明確，他主張「依法聽訟」（《春秋繁露·五行相生》）和「依法刑人」（《春秋繁露·五行相勝》），即訴訟、刑罰皆依法而行。這正是先秦法家「一斷於法」思想的發展，也是漢律修訂和補充的重要指導思想。
禮法並用和德主刑輔 與先秦法家主張重要不同之處，西漢的政治家的法律思想有一個最大的特點，就是反對單純地用法或刑罰進行統治，而是把「禮」教和「德」化同刑、法配合起來使用，並以前者為主。而在刑、法中也滲進德、禮的教化。如賈誼認為：「禮者，所以固國家，定社稷，使君無失其民者也。主臣禮之正也；威德在君，禮之分也，尊卑大小，強弱有位，禮之數也。」（《新書·禮》）他主張禮、法並用，先禮後法：「夫禮者禁於將然之前，而法者禁於已然之後，是故法之所用易見，而禮之所為生難知也。」（《漢書·賈誼傳》）而漢武帝時的董仲舒則把這種兩手的策略：禮義教化即德教，刑罰即法治，構成為系統的理論。他認為：首先必須實行德教，其次才是刑罰。即所謂「前德而後刑」，或「先教而後誅」。他把教化看成制止犯罪的防線：「凡以教化不立而萬民不正也。夫萬民之從利也，如水之走下，不以教化堤防之，不能止也。是故教化立而奸邪皆止者，其堤防完也；教化廢而奸邪並出，刑罰不能勝者，其堤防壞也。」（《漢書·董仲舒傳》）但是，董仲舒並不是只講「德」「禮」，而不要「法」「刑」，只是將「法」「刑」放到「德」「禮」之後，或者將二者結合起來使用。他說：「刑反德則順於德」（《春秋繁露·陽尊陰卑》）；「刑者德之輔，陰者陽之助也」（《春秋繁露·陰陽位》）。從賈誼、董仲舒等漢代政治家的言論中可以看出：他們的法律思想已不完全重複先秦時代法家的主張，也不完全是先秦儒家思想的翻版，而是將儒家和法家二者統治術的精粹——德化和刑罰結合起來，成為「禮法並用」或「德主刑輔」的理論。當然，在宣傳上無論把「德」「禮」提到多麼高的地位，在嚴酷的階級鬥爭面前，發揮實際效用的總是刑和法，實際上「德」和「禮」只能起輔助作用。然而「德主刑輔」這種自欺欺人之談卻給殘酷的封建法制塗上一層玫瑰色的光環，使它具有更大的欺騙性，從而更加有效地發揮其作用。
從漢初和漢武帝時代政治家的主要立法思想可以看出：他們對先秦時代思想家有關的法律思想既有繼承又有發展。正是在這種指導思想下，適應統治形勢的需要，在漢武帝時代，進行了大規模的修律活動，從而使西漢的封建法制建設達到當時的最高水平。
二 立法概況和法律形式
武帝時期立法概況 據史書記載：漢武帝即位以後，由於他「外事四夷之功，內盛耳目之好，徵發煩數，百姓貧耗，窮民犯法，酷吏擊斷，奸軌不勝」（《漢書·刑法志》），這就是說：由於漢武帝不斷向周邊發動戰爭，又加之他窮奢極欲，就加緊對廣大人民的剝削和壓榨，從而使階級矛盾日益尖銳，貧苦農民犯法者日眾。在這種形勢面前，漢武帝改變過去「無為而治」的方針，拋棄漢初以來輕刑省罰的政策，為強化西漢封建政權，而開始大規模地修訂和增補法律。
具體負責修訂律令的是什麼人呢？據《漢書·刑法志》記載：「（武帝）於是招進張湯、趙禹之屬，條定法令」，又據《漢書·酷吏傳》「武帝時，（趙）禹以刀筆吏積勞，遷為御史。上以為能，至中大夫，與張湯論定律令」。可知，漢武帝時條定律令主要是由張湯和趙禹二人完成的。
張湯，西漢時長安杜陵（今西安市東南）人。生於漢文帝時期，死於漢武帝元鼎二年（前115年）[137]。他一生雖歷經文、景、武帝三代，但其主要政治活動是在漢武帝時代，張湯先後曾任長安吏、茂陵尉，武帝時任侍御史，太中大夫、廷尉和御史大夫，歷來被稱為「酷吏」，是漢武帝統治時代政治上舉足輕重的人物。[138]趙禹，（狋á犻即邰，今陝西武功西南）人，曾任佐史、中都官、丞相史。漢武帝時被賞識遷為御史，後任中大夫。其為吏一貫廉平，不講私情，「為吏以來，舍無食客。公卿相造請，禹終不行報謝，務在絕知友賓客之請，孤立行一意而已」（《漢書·酷吏傳》），也是一位執法不阿的「酷吏」。張湯和趙禹共同制定律令的具體年代，據《漢書·酷吏傳》及《史記·酷吏列傳》和《漢書·張湯傳》記載，是在張湯為太中大夫之時。而張湯作太中大夫是從元光五年（前130年）至元朔三年（前126年）間（具體考證見拙作《「酷吏」張湯》，載《西北大學學報》1985年第2期）。因此，可以推知：漢武帝時代大規模修訂和增補律令主要在其即位後的十年至十四年間。即公元前130年至公元前126年是西漢律令大規模的修訂時間。
經過武帝時期張湯和趙禹修訂，漢律的數量空前增加，據《魏書·刑罰志》記載：「孝武世以奸宄滋甚，增律五十餘篇。」加上原有的和不斷增加的律令，漢代法律竟繁到這樣程度：「律令凡三百五十九章，大辟四百九條，千八百八十二事，死罪決事比萬三千四百七十二事。文書盈於幾閣，典者不能遍睹。」（《漢書·刑法志》）律令條目繁多，內容龐雜，連執法之吏也難於遍睹。以後，直至漢末始終向繁雜方向發展，到漢成帝時（前32年至前7年），律令已多到「大辟之刑千有餘條，律令煩多，百有餘萬言，奇請它比，日以益滋，自明習者不知所由」（《漢書·刑法志》）。
從上述過程可以看出，漢武帝時大規模修訂後的律令，成為西漢法律的基礎。此後，宣帝、成帝時雖有增刪之舉，但基本上沒有大的修改。所以，西漢的立法基本是在武帝時期完成的。
漢律的形式和名稱 數百萬言，浩如煙海的西漢律令，早已散失，到唐代李賢注《後漢書》時，就已慨嘆「漢律今亡」（《後漢書·孝安帝紀》注）。在唐以前已找不到完整的漢代法典了。不過，自清代以來，就有人根據古代文獻殘存下來的零星資料，對漢律作過考釋、編纂[139]，近年來，在考古發現中又有大量的漢律出土，這就使我們可能對漢代的法律有較多的了解。[140]
從最近出土的湖北江陵張家山漢簡可以看出：漢初的律令，在秦律的基礎上已有所發展，具備「律」、「令」和議罪案例性質的《奏書》
等各種法律形式（見《江陵張家山漢簡概述》，載《文物》1985年第1期）。到漢武帝大規模修訂律令以後，其法律形式已基本上定為律、令、科、比四種：
律。是一種比較穩定的法律形式。《太平御覽》卷638引《律序》杜預云：「律以正罪名，令以存事制。」說明：「律」是規定科罪判刑的尺度，是法律中的主要形式。漢律除繼承前朝秦律以及漢初蕭何所作的「九章律」的內容以外，武帝時，分別由張湯制定有關宮廷警衛的專門法律，即「越宮律」二十七篇；由趙禹制定有關朝賀制度的專門法律，即「朝律」六篇，總計六十篇。而這六十篇律中不僅包括「千有餘條」的「大辟」刑，而且有各種律令，可說是洋洋大觀，應有盡有。如「酎金律」「上計律」「左官律」「尚方律」「錢律」「田律」「金布律」「挾書律」，等等。此外，還有與律具有相同性質的相坐法、沉命法、吏見知故縱、監臨部主之法等等，皆屬「律」的範圍。
令。就是皇帝發布的詔令，以及根據律或詔令由地方官發布的在局部地區具有法律效力的文告。所謂「天子詔所增損。不在律上者為令」（《漢書·宣帝紀》文穎注），漢代令的數目相當之多，自漢高祖劉邦制定律令，到漢武帝時已達三百五十九章，到成帝時律令已「百有餘萬言」（《漢書·刑法志》）。這樣多的令按其發布先後編為「令甲」「令乙」「令丙」，猶如今日所謂第一號命令、第二號命令之類。這些「令」的內容更為廣泛，幾乎包括政治、經濟、軍事、文化、社會生活各個方面，從以下的令名即可窺知一斑：如「廷尉挈令」「北邊挈令」「獄令」「棰令」「品令」「秩祿令」「任子令」「祀令」「齋令」「宮衛令」「金布令」「復馬令」「緡錢令」「田令」，等等。令是當時人們生活中主要的行為規範。
科。這種法律形式亦起源於漢初。據《後漢書·郭陳列傳》載：「高祖受命，蕭何創製，大臣有寧告之科，合於致憂之義。」但漢武帝時科條又有增加：「武帝軍役數興，豪傑犯禁，奸吏弄法，故重首匿之科。」（《後漢書·梁統列傳》）科是規定犯罪與刑罰的另一種法律形式。
比。就是以典型案例作為判決的標準，又稱「決事比」。張家山漢簡所載之《奏書》和《睡虎地秦墓竹簡》中之《封診式》大約就是「決事比」這類法律形式的前身。漢武帝時「死罪決事比萬三千四百七十二事」（《漢書·刑法志》），可見，其數量也是多得驚人的。
漢代法律的幾種主要形式雖早在漢初，甚至秦代就已具備。但到漢武帝時則達到規範化的程度，使律、令、科、比成為此後較為穩定的基本的法律形式。
「春秋決獄」的特殊法律形式 漢武帝時，除上述幾種法律形式外，還出現一種特殊的法律形式，就是「春秋決獄」。
所謂「春秋決獄」，就是用《春秋》這部書的內容作為判斷案件的根據。從而使《春秋》這部編年史書，也具有與法律同樣的效力。之所以能夠如此，首先是由於《春秋》這部書中，在記載有關歷史事件過程中，其基本指導思想與判斷是非的標準，乃是儒家倡導的禮義學說。而在漢武帝即位後「罷黜百家」，宣布以儒家思想代替黃老之學作為國家的指導思想後，《春秋》正是儒家經典的《五經》之一。在這種歷史條件下，董仲舒、公孫弘便用《五經》的經義，特別是《春秋》的精神和內容作為審判的依據，這就把儒家的經典當成法律。這種做法是得到漢武帝支持和倡導的，以至董仲舒年老致仕歸家後「朝廷每有政議，數遣廷尉張湯親至陋巷，問其（指董仲舒——林注）得失。於是作春秋決獄二百三十二事，動以經對，言之詳矣」（《後漢書·應劭列傳》）。甚至漢武帝還要求他的兒子學好《公羊春秋》，作為將來處理國事的根據。皇帝如此提倡，各級官吏當然就積極奉行起來。
以「春秋決獄」是在漢武帝提倡儒術的指導思想下產生的，對統治者說來，用這種特殊的法律形式判案，比用其他的法律形式更方便。因為《春秋》所表達的觀念並不如法律條文那樣明確，所以在斷獄中可以根據需要作出各種解釋。欲輕欲重，完全以斷獄的官吏意志為轉移。這種斷獄的原則主要是「論心定罪」，即根據罪犯的「心」中動機：「志善而違於法者免，志惡而合於法者誅」，就是說如果犯罪的人動機是「善」的，即使觸犯法令也當免刑，如果動機是「惡」的，即使合法行為也可以殺。而這個動機（「心」）的「善」「惡」由誰來判斷呢？當然是斷獄的官吏了。就連漢代官吏也不能不承認「春秋之治獄」「時有出於律之外者」（《鹽鐵論·刑德篇》）。可見，「春秋斷獄」給統治者更大的方便，甚至不受律令的限制。這樣，自漢武帝時代開始，此種法律形式就很快盛行起來，它在實際上的作用有時比上述各種律令更加重要。
正因如此，漢代名儒紛紛以《春秋》為根據來論述決獄原則。寫了許多有關春秋決獄的著作，《漢書·藝文志》有《董仲舒治獄》十六篇；《七略》作《春秋斷獄》五卷；《隋書·經籍志》作《春秋決事》十卷；《唐書·藝文志》作《春秋決獄》；《崇文書目》作《春秋決事比》十卷，說明此書在宋代尚存，後來才佚失。自董仲舒之後，兩漢經學大儒競相以儒家經典解釋法律，至東漢時「諸儒章句，十有餘家，家數十萬言。凡斷罪所當用者，合二萬六千二百七十二條，七百七十三萬二千二百餘言」，以至弄得「言數益繁，覽者益難」（《晉書·刑法志》）。從此也可看出，「春秋決獄」在當時的政治上具有多麼大的作用。
綜觀武帝時期已具備的幾種法律形式，如果說「律」「令」「科」「比」是沿襲以前的原有形式而加以發展的話，那麼「春秋斷獄」這種特殊形式則正式創始於漢武帝時期。它不僅對此後數百年的兩漢法律有直接影響，而且對整個數千年的封建法制也有深遠的影響。儒家思想從此成為全世界五大法系中，具有特點的中華法系之基礎。（見《中華法系特點探源》，載張晉藩《中國法制史論叢》，法律出版社1982年10月出版）
三 西漢法律的基本內容和作用
經過武帝時期大規模修訂過的漢代法律，其全貌現雖已不得見，但從現存文獻和新出土的簡牘中殘存的零星資料也可窺其一斑。據此，可知西漢法律的基本內容和作用有以下四個方面。
維護地主階級的特權 皇帝是地主階級總代表，是封建國家的象徵，要維護封建統治，首先必須保持皇帝擁有最大的特權。皇帝是最高的立法者，杜周曾明確地說「前主所是著為律，後主所是疏為令」（《史記·酷吏列傳》），這樣，維護皇權必然成為漢律的中心內容。舉凡一切侵犯皇帝特權的言行，都被認為是罪大惡極：「謀反」「弒君」要處極刑自不待言。「矯詔」「詐璽書」之類的行為，也必要「伏重刑」，直至「腰斬」。對破壞封建等級制和有損皇帝尊嚴的「奢侈」者，要處之以「棄市」或「誅」（《漢書·趙尹韓張兩王傳》）。為保衛皇帝安全，專門有「衛律」（《漢書·昭帝紀》注）和「宮衛令」（《漢書·張馮汲鄭傳》注），「闌入」宮門者「棄市」（《新書·等齊》），「盜宗廟服御物者」也「當棄市」（《漢書·張馮汲鄭傳》），對宗廟發議論也要「棄市」（《漢書·韋賢傳》）。凡不利於皇室的言論，皆為「誣罔」，亦屬重罪「皆在大辟」（《漢書·杜周傳》）。「罪至不赦」的還有「不道」「大不敬」。「妖言」「誹謗」皆屬「不道」應「伏誅」（《漢書·眭兩夏侯京翼李傳》）。「大不敬」罪的範圍更廣，連在皇帝祖廟前醉酒也處以死罪（見《漢書·景武昭宣元成功臣表》）。大臣處理問題不如皇帝意的為「廢格沮事」，罪至「棄市」（《史記·酷吏列傳》）。心中對皇帝不滿意，儘管沒有說出口，也屬「腹非」罪，須「論死」（《史記·酷吏列傳》）。如此等等，不一而足。
維護封建等級制也是漢律的重要內容。1978年7月，在青海大通縣上孫家寨西漢墓中發現的木簡，就有許多有關維護封建等級制的律令條文，如其中一條有「爵毋過五大夫」，「爵毋過左庶長」（見《大通上孫家寨漢簡釋文》，載《文物》1981年第2期），殘文。說明漢代法定一般人民拜爵最高不得超過「五大夫」或「左庶長」。對照劉昭所說的「吏民爵，不得過公乘者」（《後漢書·百官志》注），愈加清楚地顯示出漢律維護等級制的作用。
保護封建土地所有制和私有財產，鎮壓人民反抗，是漢律的又一重要內容。樂安侯匡衡因「顓地盜土」即侵犯封建國家土地所有權，受到法律制裁「免」（即撤職，見《漢書·外戚恩澤侯表》）。漢律對「盜」法規定極細：如「盜官布，法應棄市」（《三國志·魏志·鮑勛傳》）。對結夥的「群盜」處置更嚴酷，連「通行飲食群盜」者也處以死刑（《漢書·酷吏傳》）。漢武帝時「窮民犯法，酷吏擊斷，奸軌不勝」，於是「作見知故縱、監臨部主之法；緩深故之罪，急縱出之誅」（《漢書·刑法志》）。這些法的主要精神是：官吏鎮壓人民時，嚴酷者能羅織罪名重罰罪犯，即使罰錯亦不究，釋放無罪的則被疑為有意縱容，要處以死刑：「吏深害及故入人罪者，皆寬緩」，「吏釋罪人，疑以為縱出，則急誅之」（《漢書·刑法志》注引孟康曰、師古曰）。這一律令雖為懲辦官吏而設，但根本目的則在於鎮壓人民。果然，此令一出，「其後奸猾巧法，轉相比況，禁罔浸密」（《漢書·刑法志》），使百姓所受壓迫更加沉重。
壓迫人民和防止人民反抗政府的法令條款還有很多：如禁止「群飲」，不經官府允許「三人以上，無故群飲，罰金四兩」（《漢書·文帝紀》）。「夜行」、「闌出入關」（即無傳符而過關）及「從軍逃亡」[141]均構成重罪。這些律令的作用十分清楚，就是保護統治階級利益和維護封建政權的穩定。
緩和階級矛盾的律令 在漢律中還有一部分內容在於緩和階級矛盾，這是過去以至現在研究法制史者所忽視的重要方面。[142]其實，統治階級為維護自己統治並非一味使用鎮壓和暴力等加劇階級矛盾的辦法，而緩和矛盾的辦法有時作用更大。即使在漢武帝統治時代刑罰較為嚴酷，其施行的漢律中也有這方面的內容。如對剝削過重的限制。漢初所發布的減、免田租及限制濫發徭役的法令已在前一章敘述。武帝時雖「徵發煩」（《漢書·刑法志》），但也禁止官僚、地主任意提高賦稅和利息的徵收額。漢律規定「民貸以治產業者，但計贏所得，受息無過歲什一」（《周禮·地官·泉府》注），「加貴取息」（《周禮·秋官·朝士》注）「坐贓」要受到法律制裁。武帝時旁光侯殷，就因「坐貸子錢不占租，取息過律，會赦，免」。顏師古注曰：「以子錢出貸人，律合收租，匿不占，取息利又多也」（《漢書·王子侯表》）。漢律中限制租、賦、利息的規定，其目的主要在於限制地主豪強的剝削，但在客觀上確實起到緩和階級矛盾的作用。當然，漢武帝時這方面的內容較文、景時期已少得多了。
調整統治階級內部關係 漢律中有相當多的一部分內容在於調整統治階級內部關係：皇帝與大臣間，貴族官僚與一般地主間以及各類統治人物間的關係。漢武帝時修訂律令，有關這方面的律文增加得最多。
如為削弱諸侯王的勢力，武帝時制定的「推恩令」，「下令諸侯得推恩分子弟」（《漢書·嚴朱吾丘主父徐嚴終王賈傳》），調整了中央與地方的關係。又如「左官律」規定：凡任諸侯王國官者，地位低於中央任命的官吏，並不得進入中央任職。其目的在於限制諸侯王網羅人材。「附益法」是限制諸侯王擴展勢力的法令：「封諸侯過限曰附益。或曰阿媚王侯，有重法也。」（《漢書·諸侯王表》）與此類似的法令還有很多，如「王國人不得宿衛」（《漢書·王貢兩龔鮑傳》），「王國人不得在京師」（《漢書·雋疏於薛平彭傳》）。這些律令的作用在於削弱地方勢力，加強中央集權。
漢律中還有一些防止地方勢力叛亂的規定：如「馬高五尺六寸齒未平，弩十石以上，皆不得出關」（《漢書·昭帝紀》顏師古引孟康注）。此律的目的是「關馬及弩不得出，絕遊說之路，諸侯王遂以弱」（《新序》）這是防止地方割據勢力膨脹的一個釜底抽薪的辦法。
有一些表面看來無關緊要的法律，實際也在於調整統治階級內部的關係，以加強中央集權為最終目的。如「酎金律」和「擅興徭役」、「事國人過律」（《漢書·景武昭宣元成功臣表》）等也往往成為中央削弱地方勢力的法律根據。
對各級官吏的控制和管理，也是漢律中的重要內容：漢代對吏治的法律是十分嚴苛的，如對「受賕」「受贓」即受賄罪，「聽請」即勒索財物罪，懲治都很重。監守自盜「主守盜」者，超過十金就要「棄市」（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》如淳注）。接受屬官財物或受請飲食者均為犯罪行為（見《漢律摭遺》卷2）。對「選舉不實」（《漢書·雋疏於薛平彭傳》）、「舉奏」「非是」（《漢書·蓋諸葛劉鄭孫毋將何傳》）、「更相薦譽」（《漢書·嚴朱吾丘主父徐嚴終王賈傳》）等薦舉中舞弊徇私的官吏均要處刑。如名臣賈捐之就因「更相薦譽」罪而被「棄市」（《漢書·蓋諸葛劉鄭孫毋將何傳》）。這些法令的作用在於防止官吏相互包庇，結黨營私，或無限制地擴大權力。將各級官吏的權力和財富限制在一定範圍，從而及時地調節大、中、小地主、官吏之間，個別地主和整個地主階級利益的矛盾。
穩定封建社會秩序 漢律中有一部分條款的作用在於穩定社會秩序，組織和推動社會生產和文化教育。
在這部分法律規範中，有一些是保障封建綱常禮教的律令，如有對「不孝」「禽獸行」（《漢書·景武昭宣元成功臣表》）等行為的懲處法令。這些法令不僅適用於被統治階級，同時也適用於統治階級內部，是維持封建社會內部宗法關係和等級制度的重要保障。還有不少律令的作用在於直接保障生產，其中除漢初以來不斷發布的各種「抑商」令外，漢律中還有「水令」，是保障農業生產中對水的需求法令：「為用水之次，具立法。」（《漢書·公孫弘卜式兒寬傳》）又有禁止殺牛的法令，以保護耕牛。漢律中還有組織和推動文化教育的內容，如《尉律》中有「學僮十七已上始諷籀書九千字，乃得為史，又以八體試之，郡移太史並課，最者，以為尚書史，書或不正，輒舉劾之」（《說文解字·敘》引）。這雖是以選拔官吏為目的的律令，但在客觀上確實起到推動封建文化教育的作用。
綜上所述：漢律的四部分主要內容，其功能可分為兩類：一類是專政性的階級壓迫規範；另一類是普遍性的社會生活規範。前者具有鮮明的階級性，後者則適用於各個階級，不具鮮明的階級性。而兩者相互配合最終起著穩定和鞏固封建統治秩序的作用，從而加強了以皇帝為首的西漢王朝的中央集權。
第四節 打擊不法地方豪強和削弱諸侯王勢力
在推行上述各項制度和修訂法律的同時，漢武帝又採取有力、果斷的措施，打擊了不法的地方豪強，進一步削弱了諸侯王的勢力，從而達到了強化中央集權的目的。
一 地方豪強和諸侯王同中央政權的矛盾
地方豪強勢力的膨脹 所謂「地方豪強」是指一些在一方擁有很大勢力的地主，他們利用自己經濟、政治或宗族的勢力在地方上橫行霸道，違法越制，甚至與官府分庭抗禮，從而形成一股與中央集權背道而馳的離心力量。
地方豪強的來源主要有兩部分：一是宗室貴族和大官僚。他們依仗其特權地位窮奢極欲，橫行鄉里，如漢初之宗室貴族武安侯田蚡「治宅甲諸第。田園極膏腴，而市買郡縣器物相屬於道。前堂羅鐘鼓，立曲旃；後房婦女以百數。諸侯奉金玉狗馬玩好，不可勝數」（《史記·魏其武安侯列傳》），而曾任燕相的灌夫更是一個典型的豪強地主，「諸所與交通，無非豪桀大猾，家累數千萬，食客日數十百人。陂池田園，宗族賓客為權利，橫於潁川。潁川兒乃歌之曰：『潁水清，灌氏寧；潁水濁，灌氏族』」（同上）。曾經當過丞相的公孫賀，也「倚舊故乘高勢而為邪，興美田以利子弟賓客，不顧元元，無益邊谷，貨賂上流」（《漢書·公孫劉田王楊蔡陳鄭傳》）。另一部分是各地的大宗法地主，特別是原關東地區大豪強地主。漢初，劉邦宣布「復故爵田宅」令中，對關東、關中一視同仁，所有的故爵田宅均應恢復，其中當然包括了關東的舊豪強地主。漢初也曾實行遷徙關東豪族的政策，但實行這一政策與秦代削弱關東豪強地主的目的不完全一樣，而是有意識地讓他們的勢力在關中發展。如高祖時，曾將原齊國、楚國的大姓田氏、屈、昭、景氏以及燕、趙、韓、魏等國的舊貴族之後及「豪傑名家」十餘萬口遷入關中。其目的是「秦中新破，少民，地肥饒，可益實」，「無事，可以備胡，諸侯有變，亦足率以東伐，此強本弱末之術也」（《漢書·酈陸朱劉叔孫傳》）。原來是企圖利用這些豪強地主的資財和人力以加強中央集權。所以，西漢王朝對這些遷徙來的豪富，不是像秦王朝一樣剝奪其資產，而是給以特殊照顧，保護其發展。如高祖九年（前198年）十一月「徙齊、楚大姓昭氏、屈氏、景氏、懷氏、田氏五姓關中，與利田宅」（《漢書·高祖本紀》）。這裡特別記載「利田宅」。實際上，那些被遷來的豪強地主得到的待遇同開國功臣是一樣的：「漢興，立都長安，徙齊諸田，楚昭、屈、景及諸功臣家於長陵。」（《漢書·地理志》）遷來的豪富不斷受到西漢政府的關照，如漢武帝時「賜徙茂陵者戶錢二十萬，田二頃」（《漢書·武帝紀》）。很明顯，西漢政府在開國之初是把關東舊豪強地主當作依靠力量對待的。這樣，他們的勢力也在漢初開始抬頭。
武帝初期的諸侯王 武帝即位之初，影響中央集權加強的另一股勢力，就是諸侯王。西漢初期所封的諸侯王，至武帝即位，除位於周邊的南越、東越、閩越、朝鮮等國以外，在內地劉姓王國尚有：河間、魯、江都、膠西、趙、中山、長沙、廣川、膠東、常山、清河、濟川、濟東、山陽、梁、齊、城陽、淄川、楚、燕、代、淮南、衡山、濟北等國。這些諸侯國的實力，雖然遠不能與「吳楚七國之亂」前各諸侯國相比，但它們仍是專制主義中央集權統治的重要障礙。這主要表現在：
（一）有的企圖謀反，如淮南、衡山王（詳下）。
（二）有的逃脫中央政權制約。自七國之亂後，皇帝削奪大部分諸侯國的土地，並「減黜其官」（《漢書·諸侯王表》）。把諸侯國置於朝廷委派的相控制之下，但許多諸侯王設法謀害中央政府派來的相，如膠西王劉端、趙王劉彭祖就利用各種辦法殺死許多相。「膠西小國，而所殺傷二千石甚眾」，「彭祖立六十餘年，相二千石無能滿二歲，輒以罪去，大者死，小者刑。以故二千石莫敢治，而趙王擅權」（《漢書·景十三王傳》）。像這樣的諸侯國，依然是獨立王國。
（三）更多的諸侯王驕奢淫逸，破壞封建法制。這幾乎是各諸侯王普遍的情況，其甚者有「殺人取財物以為好」，「與其奴亡命少年數十人行剽」（《漢書·文三王傳》）。至於姦淫婦女，草菅人命等等更不在話下。
這些「驕淫」而「犯禁」的諸侯王在其王國內胡作非為，不僅加重了對人民的剝削、壓迫，激化了階級矛盾，動搖地主階級政權的基礎，而且直接破壞封建統治秩序，威脅著皇權的穩固。主父偃曾指出：對這些諸侯王「緩則驕奢易為淫亂，急則阻其強而合從以逆京師」（《漢書·嚴朱吾丘主父徐嚴終王賈傳》），是漢王朝統治的隱患，是封建國家統一的禍源。
上述兩股地方豪強勢力的膨脹，嚴重地削弱了西漢王朝中央政權對地方的控制，破壞了逐漸完備中的封建法律和各項制度，甚至影響西漢政府的經濟財政收入。如「濟南氏，宗人三百餘家，豪猾。二千石莫能制」（《史記·酷吏列傳》）。就連首都之內，他們也敢橫行不法：「長安左右宗室多暴，犯法。」（同上）其中尤以資財在百萬以上的「大家」（見冉昭德《漢代的大家、中家和小家》，載《光明日報》1964年1月15日）為害最甚。他們不僅欺壓百姓，而且敢與封建政府較量：「往者軍陣數起，用度不足……大抵逋賦，皆在大家，吏正畏憚，不敢篤責。」（《鹽鐵論·未通篇》）總之，這些被稱為「豪猾」「豪宗」「豪門」「大姓」「大家」「豪右」的地方豪強勢力，在漢武帝時已經成為加強專制主義中央集權的嚴重障礙。
形勢十分明顯：地方豪強和諸侯王勢力乃是西漢王朝加強統一的嚴重障礙。如果任其發展，必將對西漢王朝的統一和穩定造成威脅。
二 打擊豪強和抑制諸侯王勢力膨脹的措施
面對著地方豪強勢力和諸侯王割據傾向的威脅，漢武帝除加強軍事、政治和法律制度的建設以外，還採取了針鋒相對的措施，打擊和削弱了這兩股勢力。這就是：任用「酷吏」以打擊不法豪猾；實行「推恩令」以抑制諸侯王勢力。結果，均取得顯著成效。
任用「酷吏」以打擊豪猾 秦漢史籍所稱之為「酷吏」的，都是「以酷烈為聲」（《史記·酷吏列傳》）的官吏。他們的殘酷手段雖然也用於屠殺百姓，但更重要的是用殘酷手段鎮壓和打擊不法的豪強地主和貴族。「刻轢宗室，侵辱功臣。」（《漢書·酷吏傳》）這些「酷吏」往往是不畏權貴，執法不阿，而自身廉潔。如前面提到的張湯、趙禹即是如此。張湯生前位至三公，但其死時「家產直不過五百金，皆所得奉賜，無它業」。死後「載以牛車，有棺無槨」（《史記·酷吏列傳》）。趙禹為官時就以「廉潔」著稱，「為吏以來，舍無食客」（《漢書·酷吏傳》）。其他被稱為「酷吏」的雖也有人自身就是豪強地主，但多數還是「據法宗正」的廉潔之吏。
漢武帝時，為打擊不法的地方豪強和宗室貴族，先後曾起用一批「酷吏」。他們在皇帝的支持下，以殘暴的手段，鎮壓和削除了許多刻剝民眾、為害地方、違法越制、與封建政府對抗的「豪猾」。如王溫舒為河間太守，對治下的「郡中豪猾」嚴加懲治：「相連坐千餘家」，「大者至族，小者乃死，家盡沒入償臧」（《漢書·酷吏傳》）。義縱為長安令，「直法行治，不避貴戚，以捕桉太后外孫脩成子中，上以為能，遷為河內都尉，至則族滅其豪穰氏之屬，河內道不拾遺」（同上）。又如尹齊「斬伐不避貴戚」（同上）。這些「酷吏」鎮壓「豪猾」，動輒「族滅」「千家」，手段未免殘酷，但從「郡中不拾遺」、「奸邪不敢發」（同上）等記載可以看出，用這種方法對付地方豪強還是有效果的。
有這一批「酷吏」，再加上新設置的刺史相互配合（有的刺史就是「酷吏」），地方豪強勢力逐漸受到挫折，中央政權對地方控制加強了。
「推恩」令頒行前後 武帝即位以後，就有不少朝臣認為「諸侯連城數十，泰強」，並向武帝「數奏暴其過惡」，要求對他們「稍侵削」（《漢書·景十三王傳》）。武帝接受主父偃的建議，在元朔二年（前127年）春正月頒行「推恩」令，採取法律手段，削奪諸侯王勢力。
元朔二年，春，梁王、城陽王提出：願分部分國土與其弟。武帝立即批准，並下詔「諸侯王分與子弟邑者」，朝廷均予批准，規定諸侯王除由嫡長子繼承王位外，其他諸子都可在王國範圍內分到封地，作為侯國。這一「推恩」令實行後，「不行黜陟，而藩國自析」（《漢書·諸侯王表》），結果「則王子無不封侯而諸侯益弱矣」（齊召南《〈史記·建元以來王子侯者表〉考證》）。[143]
在施行「推恩」令的同時，漢武帝還運用法律這一武器對諸侯國王實行削爵、奪地和除國，以消除他們的勢力。不少諸侯王因「驕淫失道」（《漢書·景十三王傳》）而被除國，如燕王劉定國與文康王姬通姦、奪弟妻為姬及殺人等罪，於元朔二年（前127年）被處死刑而自殺國除。像類似劉定國這樣犯罪或謀反而被除國的，就有九個。[144]其次，武帝還藉口諸侯國所獻助祭的「酎金」成色不好或斤兩不足而削地、奪爵。這種辦法非常方便，許多列侯都以「坐酎金」而失國，如元鼎五年（前112年）一年就有一百零六個列侯因「酎金」之罪而被奪爵、削地，占當時列侯的半數。
漢武帝時，又「作左官之律」（《漢書·諸侯王表》），即不准人們私自為諸侯充當官吏，以防結黨營私。在武帝前，還有阿黨附益之法。阿黨是指諸侯王國的官吏和諸侯王結為死黨，諸侯王有罪而不予舉奏；附益是指朝中的大臣與諸侯王交通，而幫助諸侯王得到法外利益（見喬偉《中國法律制度史》第226頁），都規定犯者要受到極嚴厲的處罰。這樣一來，皇帝又有更多的藉口奪削，打擊諸侯貴族了。
三 鎮壓諸侯王的叛亂
淮南、衡山王謀反 武帝時代打擊和削弱諸侯王勢力，是逐步進行的。在這過程中，擁有實力的諸侯王當然不會甘心就範，其中淮南王和衡山王的謀反活動就是最嚴重的一例。
文帝時，淮南王劉長曾因謀反被廢，文帝六年（前174年）死於徙蜀途中。文帝十六年（前164年）又封劉長之子劉安為淮南王。劉安對朝廷始終懷有異心。他在封國內招致四方賓客、方術之士數千人「共講論道德，總統仁義」（許慎《淮南鴻烈解敘》），並集體編纂了一部雜家著作《淮南子》，顯然，劉安是以此擴大影響，為日後叛亂作準備。到武帝元朔五年（前124年）淮南王劉安已經開始治戰具、積金錢進行叛亂的實際活動了。不久又接到削二縣的詔令，愈發堅定了淮南王謀反的決心。此時，衡山王劉賜聞淮南王有反謀，也結賓客作謀反準備。接著，衡山即與淮南勾結在一起，約定共同行動。破壞封建國家統一的叛亂，已成一觸即發之勢。
謀反的失敗 淮南、衡山謀反的活動日益加緊進行，至元狩元年（前122年），淮南王已刻好皇帝印璽，正伺機舉兵。在千鈞一髮之際，這一叛亂陰謀不料被人揭發，武帝令人搜查王宮，查出謀反的武器、璽印等。證據俱在，立即派宗正持符節逮捕淮南王。在宗正尚未至國之時，十一月，劉安即畏罪自殺。淮南王死後，公卿請捕衡山王治罪。衡山王聞訊，也自剄死。漢武帝趁此機會，徹底翦除淮南、衡山兩王的勢力，由淮南、衡山二獄所牽連的列侯、二千石及貴族等數千人皆被武帝處刑。
淮南、衡山叛亂的未遂及其被鎮壓，是西漢皇權和地方勢力矛盾衝突的激化，也是封建國家統一和割據分裂勢力長期鬥爭的必然結果。地方割據勢力的失敗，表明諸侯王已無力與中央政權對抗，同時證明封建國家統一的鞏固和無法逆轉之勢。
通過以上種種手段，自漢初以來就存在的王國和侯國的數目，到武帝時大大減少，原來絕大部分諸侯王的領地大都歸中央政府統治了。即使沒有取消的一些侯國封邑，「諸侯惟得衣食稅租」（《漢書·諸侯王表》序）而已，遠不能構成對封建中央政權的威脅了。
第五節 財政、經濟政策
漢武帝統治時期，在財政、經濟方面也採取了一些新的措施，加強中央對全國經濟的控制，以解決由於長期戰爭所需要的浩大開支，和宮廷奢侈生活所造成的經濟困難。
一 經濟狀況和財政危機
當漢武帝即位之初，國家無事，府庫余財，西漢政府的經濟狀況比較好，「京師之錢累巨萬，貫朽而不可校；太倉之粟陳陳相因，充溢露積於外，至腐敗不可食」（《史記·平準書》），是一片太平盛世的景象。但是，到武帝當政十幾年以後，過去的積累就被消耗殆盡，政府經濟即呈捉襟見肘之勢。這主要是兩方面原因造成的。
軍政費用開支浩大 漢武帝時期的西漢政府，一改過去「量吏祿，度官用，以賦於民」（《漢書·食貨志》）的精打細算作風，各項開支都大得驚人，尤其是因為對匈奴的戰爭，更需要巨額經費維持，這就使政府的經費開支猛增。
雖然歷史資料中找不到當時經費開支的具體數字，但僅從下面一些零星的資料記載的部分事實中就可看出西漢政府開支是多麼浩大：
武帝元光二年（前132年）西漢政府開始同匈奴作戰。此後「兵連而不解，天下共其勞；干戈日滋，行者齎、居者送，中外騷擾相奉」（《漢書·食貨志》）。
武帝元光五年（前130年）通「西南夷道」，「作者數萬人，千里負擔饋餉，率十餘鍾致一石……悉巴蜀租賦不足以更之，乃募民田南夷，入粟縣官，而內受錢於都內」（《漢書·食貨志》）。
武帝元光六年（前129年）修汾、渭、朔方等渠，「作者數萬人。各歷二三期，功未就，費亦各巨萬十數」（《史記·平準書》）。
武帝元朔元年（前128年）築滄海郡城，「人徒之費，擬於南夷」（《史記·平準書》）。
武帝元朔二年（前127年）築朔方城，「費數十百巨萬，府庫益虛」（《漢書·食貨志》）。
武帝元朔五年（前124年）衛青擊胡有功受賜「黃金二十餘萬斤」，而戰爭中「軍馬死者十餘萬，兵甲轉漕之費不與焉」（《漢書·食貨志》）。
武帝元朔二年（前121年）賜降漢之匈奴渾邪王及其部屬「凡百餘巨萬」（《漢書·食貨志》）。
武帝元光三年（前132年）修黃河堤「先是十餘歲，河決觀，梁楚之地固以數困，而緣河之郡堤塞河，輒決壞，費不可勝計」（《史記·平準書》）。
以上列舉的是自同匈奴開戰以後十年的特別開支，此後像上述巨大的開支項目還有許多，如元狩四年（前119年）對作戰有功的衛青、霍去病的賞賜，一次就達五十萬金，還不算死亡的軍馬及「轉漕車甲之費」（《漢書·食貨志》）。這同漢初「歲不過數十萬石」的經費開支相距何啻天壤？結果是可以預料的，到元朔六年（前123年）即同匈奴開戰的第十個年頭，政府掌管經濟的大司農就向皇帝報告「臧錢經用賦稅既竭，不足以奉戰士」（《漢書·食貨志》）了。這種形勢對正在進行的反擊匈奴入侵戰爭自然有嚴重的影響，但政府的大量消耗並未因之稍減，至元狩四年（前119年）當衛青、霍去病等得到數十萬金的賞賜之時，政府的國庫已經「財匱，戰士頗不得祿矣」（《漢書·食貨志》）。
漢武帝的窮奢極欲 造成西漢政府財政危機的另一個原因，是漢武帝個人的好大喜功和窮奢極欲的生活，揮霍掉大量的資財，浪費無數的勞動力。
同秦始皇一樣，漢武帝也一意追求長生不老之術，崇信方士，好神仙。他一生接近了許多巫女和方士，如李少君和齊人少翁、欒大、公孫卿等，每次雖均被騙，但事後仍不悔。對這些方士的話，武帝深信不疑，不惜耗費巨資，如拜少翁為文成將軍，「賞賜甚多」，封欒大為樂通侯，「賜列侯甲第，僮千人。乘餉斥車馬帷幄器物以充其家。又以衛長公主妻之。齎金萬斤」（《史記·封禪書》）。至於封禪，求「天馬」（《漢書·禮樂志》）所耗費的人力、物力更是不計其數。
武帝一世，更喜興造離宮別館、建築壯麗宮室及亭台樓榭，以供其腐朽生活。如元鼎二年（前115年）春，「起柏梁台，作承露盤，高二十丈，大七圍，以銅為之……宮室之修，自此日盛」（《漢書·郊祀志》注）；元封二年（前109年）又在長安作飛廉、桂館，甘泉作益壽、延壽館，又作通天台。這些建築不僅是出於迷信思想，為「招來神仙之屬」（《漢書·郊祀志》），而且也供武帝享樂。太初元年（前104年）又作建章宮，這個宮殿規模之大是空前的：「度為千門萬戶。前殿度高未央，其東則鳳闕，高二十餘丈，其西則商中，數十里虎圈，其北治大池，漸台高二十餘丈，名曰泰液，池中有蓬萊、方丈、瀛洲、壺梁，象海中神山龜魚之屬，其南有玉堂璧門大鳥之屬。立神明台，井幹樓，高五十丈，輦道相屬焉。」（《漢書·郊祀志》）此外，在元狩三年（前120年）和元鼎二年（前115年）二次作昆明池「乃大修昆明池列館環之」（《漢書·食貨志》），也是耗費甚巨的工程。在這些宮室苑囿中，陳設著珍寶，養著珍禽異獸和奇花異草：「明珠、文甲、通犀、翠羽之珍，盈於後宮；蒲稍、龍文、魚目、汗血之馬，充於黃門；巨象、師子、猛犬、大雀之群，食於外囿；殊方異物，四面而至。」「興造甲乙之帳，落以隨珠和璧，天子負黼依、襲翠被，馮玉幾，而處其中。」（《漢書·西域傳》贊）在這富麗堂皇的宮殿中，漢武帝過著萬分荒淫腐朽的生活[145]，這都是要有大量財富才夠他揮霍的。
一方面，由於武帝「外事征伐，內事興作」，耗費了巨量的資財，出現了財政危機。另一方面，工商業主卻「專巨海之富，擅魚鹽之利」（《鹽鐵論·刺權》），有的竟能「富數千萬」，他們不僅與封建國家爭利，而且在政治上也有影響，有許多富商，利用財富，交通王侯，為一方之冠。「大者傾郡，中者傾縣，下者傾鄉里者，不可勝數。」（《史記·貨殖列傳》）這些富商大賈擁有的財富，不僅用以剝削貧民，而且使貴族、官僚也不得不向他們「低首仰給」，他們「冶鑄煮鹽，財或累萬金，而不佐國家之急，黎民重困」（《史記·平準書》）。這就使西漢政府的財政危機陷於嚴重的境地。
為鞏固中央集權，解決政府的經濟、財政困難，西漢王朝必須實行適應形勢的經濟政策和對過去的財政制度進行必要的改革。
二 幣制的改革
在漢武帝統治時期，曾進行過幾次幣制改革，改革的目的：一是制止私鑄之偽幣流通，二是從改幣制中剝奪商人和貴族的財富，以增加政府的財政收入。
元鼎以前的幾次改幣制 漢初，貨幣由郡國鑄造，也允許民間私鑄。這樣，不僅造成幣制十分混亂，也給富商大賈以從中漁利的機會，許多諸侯國因鑄幣而助長其勢力膨脹，形成對中央政權的嚴重威脅。
為打擊商賈造幣營利，景帝中元六年（前144年）下令禁止民間私鑄貨幣，「定鑄錢偽黃金棄市律」（《漢書·景帝紀》）。從此，只准郡國鑄幣。
但在武帝即位後，民間私鑄之貨幣仍未能完全禁止流通。為消除幣制混亂，建元元年（前140年）西漢政府下令，廢除通行的四銖錢，改行三銖錢。不久，又於建元五年（前136年）廢三銖錢，恢復四銖錢。[146]這時，西漢政府財政尚未出現危機，改革幣制的目的在於改變幣制的混亂狀況。不過，這種改革並沒有取得明顯的效果。
自元光二年（前133年）西漢王朝與匈奴的長期戰爭爆發以後，貨幣的問題就顯得更加突出：一方面是封建政府財政的日趨困難，另一方面是商人利用手中貨幣，或私鑄偽幣大發其財，加重了政府的財政危機。為了打擊那些兼併之徒，西漢王朝又決定改幣制：「更造錢幣以澹用，而摧浮淫併兼之徒。」（《漢書·食貨志》）元狩四年（前119年）下詔曰：「用度不足，請收銀錫，造白金及皮幣以足用。」（《漢書·武帝紀》）同時，還令更鑄三銖錢，並重申「盜鑄諸金錢罪皆死」（《史記·平準書》）這裡所說的「白金」即銀，「皮幣」就是以白鹿皮作幣。王侯宗室朝覲聘享，必以皮幣薦璧，然後得行，每塊鹿皮「直四十萬」（《史記·平準書》）。這一政策是相當巧妙的，中央不需成本，只需將禁苑中的白鹿，殺取其皮，加以緣饋，即成。因王侯宗室朝覲聘享必用此物，只得向朝廷購買，只一塊皮就值四十萬。這樣，宗室貴族手中的金錢，便流入到中央政府之手了。不過，這次改幣，並未能解決偽幣的問題，而且幣制更加混亂，除了三銖、四銖以外，白金及皮幣也進入流通領域，這就更增加了幣制的混亂，儘管重申對「盜鑄」者處以死刑，仍不能有效地制止私鑄。所以，上述命令發布不到一年，武帝又下令：郡國鑄五銖錢，「周郭其質，令不可得摩取鉛〔鋊〕」（《漢書·食貨志》），即鑄有廓之錢，以防磨取鑄沿或改鑄。但這種辦法仍不能禁止盜鑄，據《漢書·食貨志》記載：「自造白金、五銖錢後五歲，而赦吏民之坐盜鑄金錢死者數十萬人，其不發覺相殺者，不可勝計。」可見，西漢政府的改革，只是部分地達到了收羅王侯宗室金錢的目的，並沒有解決「盜鑄」的問題，因而並沒有達到打擊商賈的目的。
將鑄幣權收歸中央 徹底解決幣制的問題，是在元鼎年間，漢武帝下決心由中央壟斷鑄幣權。元鼎四年（前113年）漢王朝中央政府設水衡都尉，下屬有均輸、鍾官和辨銅三官。這是一個鑄錢的專門機構，將全國鑄幣的原料——銅搜集起來運往中央，統一鑄造。同年下令禁止郡國鑄幣，「廢天下諸錢，而專令水衡三官作」（《鹽鐵論·錯幣》），並「輸其銅三官」（《史記·平準書》）。
這次改革是比較徹底的。首先，中央收回鑄幣權，壟斷了貨幣的鑄造，並將銅材置於中央統一管制之下，這就使貨幣的偽鑄失去了原料，從根本上制止了偽錢的泛濫。
其次，這次改革規定，非三官錢不得行，而三官錢的幣值與重量相符「重如其文」，這是一種較重要的，也是較進步的措施。因在入漢以來歷次幣制改革中，其通行貨幣之幣值與實際重量均不一致，如高帝時之莢錢[147]，高后時的八銖錢，文景時的四銖錢以及武帝的四銖錢等，其文皆為半兩，而實際重量都是不足的，這正是給盜鑄錢的地方豪強和富商大賈提供了便利條件，正如馬克思所說的：「它們（指貨幣）的名義含量與實際含量的分離，一部分給政府，一部分給私人冒險家，利用在各式各樣的偽造鑄幣上。」（《政治經濟學批判》，人民出版社1955年出版，第69頁）幣值的實際重量一致，無疑是對偽造幣的富商大賈的沉重打擊。
另外，由政府鑄造的三官錢，工藝水平、鑄造技術有很大的提高，工序也比較複雜，這就使偽造者不易造成，往往「計其費不能相當」（《漢書·食貨志》），反而得不償失。盜鑄者自然減少。近來，陝西省博物館在本省境內收集到大量的西漢三官錢範。從這些錢範實物可以看出，其鑄造技術和工序確比以往之錢幣鑄造要複雜得多。證明文獻記載是準確的。
漢五銖錢範（陝西省博物館藏）
元鼎四年西漢政府所進行的幣制改革，終於取得對豪強地主、富商大賈私鑄錢的鬥爭勝利，從此三官五銖錢[148]通行於世，盜鑄者和偽鑄基本絕跡。中央政府控制了鑄幣權，從一個側面穩定了財政，從而加強了中央集權。
三 鹽鐵官營和均輸平準政策
鹽鐵官營的政策 漢初，鹽鐵任私人經營，國家僅設官收稅，不問其餘。特別是文帝以後，對鹽鐵經營採取放任政策，「縱民得鑄錢冶鐵煮鹽」（《鹽鐵論·錯幣》），於是富商大賈、豪強地主往往占有山海，或採礦冶鐵，或煮海製鹽，一家冶鐵或煮鹽使用的「至僮千人」（《史記·貨殖列傳》）。他們「專山澤之饒」（《鹽鐵論·禁耕》），壟斷了對國計民生有重要影響的產業部門，有的因而「富至巨萬」，有的「與王者埒富」。他們「連車騎、游諸侯」（《史記·貨殖列傳》），不僅影響中央財政收入，而且成為割據勢力的社會基礎。直到漢武帝時，蜀卓氏、程鄭氏均以從事冶鐵「擬於人君」，宛孔氏、魯曹邴氏、齊刁間均以「冶鑄」，或「漁鹽商賈」「家致富數千金」，以至「富數千萬」（《史記·貨殖列傳》）。為解決財政危機，西漢政府決定從這些大商人手中，奪回利源。
元狩四年（前119年）由當時的大司農顏異屬下的大農丞東郭咸陽和孔僅「領鹽鐵事」，他們同當時還是侍中的桑弘羊共同籌劃管理鹽鐵之事。東郭咸陽和孔僅乃是大鹽鐵商人出身，桑弘羊也是「洛陽賈人之子，以心計（即不用籌算）」（《漢書·食貨志》）。這三人「言利事析秋毫矣」（同上），他們當然深知壟斷鹽鐵的重要，經過一段時間的斟酌，在元狩五年（前118年）通過大司農顏異向皇帝提出了一個鹽鐵官營的計劃。這個計劃的要點是：
（一）將煮鹽、冶鐵之事均收歸政府管理，所得收入，以補充賦稅。
（二）「願募民自給費，因官器作煮鹽，官與牢盆」（《漢書·食貨志》）。就是由官府招募鹽戶，主要費用由他們自己負擔，政府給他們煮鹽的器具和一定的生活費用。這樣，煮成的鹽自然由政府壟斷。
（三）「敢私鑄鐵器、煮鹽者，鈦左趾，沒入其器物」（同上），即嚴禁私自鑄鐵、煮鹽。
（四）「郡不出鐵者置小鐵官」（同上），管理鐵器的專賣事宜。關於鐵的專賣，具體形式如何，文獻中未留下記載，據專家估計「當時役使了不少數量的官奴婢和罪人……此外，必然徵用了一些民伕。官奴婢和罪人是奴隸身份，而民伕則是以『役』的形式出現，可能還保存著他們一定的自由身份。這些人們生產出來的鐵和製成的鐵器，亦全部歸統治政權所有」（張維華《漢史論集》第135頁）。在沒有更確切的資料以前，這種估計可視為對桑弘羊等鹽鐵官營計劃的補充說明。
鹽鐵專賣的計劃一提出，就遭到許多人反對，那些依靠鹽鐵發家的「浮食之民」反對政府專賣，自然不在話下，就是連許多朝臣和知識分子「賢良文學」也紛紛反對。像董仲舒和司馬遷這樣的人也認為這是與「民」爭利，抱以否定態度。儘管對鹽鐵官營的爭論一直繼續到武帝死後的昭帝時期，但在當時，漢武帝的態度是十分明確的，他對這些「沮事之議」一概不理，毅然批准這一計劃。並於元狩六年（前117年）派孔僅與東郭咸陽到全國各產鹽鐵地，選用家產富裕又對鐵、鹽之事有經驗的人任鹽、鐵官，建立專賣機關，前後任命的鹽鐵官和建立的鹽鐵專賣機關，計全國共有鹽官凡二十七郡，為官三十有六，鐵官凡四十郡，為官四十有八。[149]這樣從北至南、從東到西均設置了鹽鐵官，全國的鹽、鐵生產和銷售均控制在政府手裡了。
由於鹽鐵官營使鹽鐵的生產規模空前擴大，如在河南鞏義發現的西漢冶鐵遺址，其面積有二萬一千多平方米，有十八座冶鐵爐，又有一座熔爐，一座鍛爐，據推算這一鐵官冶煉的鐵，累計產量達兩千六百多噸（見河南文化局文物工作隊《鞏縣生鐵溝》，文物出版社1962年出版）。冶鐵的技術也有空前提高，據專家斷定，「西漢的冶煉生鐵技術，這是我國封建社會前期冶鐵技術發展的一個高峰」（楊寬《中國古代冶鐵技術發展史》，上海人民出版社1982年出版，第87頁），這與官營當有密切的關係。
當然，最重要的結果是：自鹽鐵官營後，西漢政府取得了大宗的收入，剝奪了大鹽鐵商人的財源，不僅增強了西漢中央政府對經濟的控制，而且直接解決了當時國家所需的部分經費。「當此之時，四方征暴亂，車甲之費，克獲之賞，以億萬計，皆贍大司農，此皆……鹽鐵之福也。」（《鹽鐵論·輕重》）鹽鐵官營使政府收到了預期的效果。
推行均輸平準 在實行鹽鐵官營的同時，西漢政府又推行均輸平準政策。
均輸法實行較早，在元鼎二年（前115年）即已開始試辦，不過，那時範圍較小。至元封元年（前110年）理財家桑弘羊「為治粟都尉，領大農」，總管全國財經大權，得到武帝批准在全國推行均輸、平準法，據《漢書·食貨志》記載，「弘羊以諸官各自市相爭，物以故騰躍，而天下賦輸或不償其僦費，乃請置大農部丞數十人，分部主郡國。各往往置均輸鹽鐵官，令遠方各以其物如異時商賈所轉販者為賦，而相灌輸。置平準於京師，都受天下委輸。召工官治車諸器，皆仰給大農，大農諸官，盡籠天下之貨物，貴則賣之，賤則買之，如此，富商大賈無所牟大利，則反本，而萬物不得騰躍。故抑天下之物，名曰『平準』」。對於這段文字，許多人的理解各不相同。不過，其主要意思是清楚的，即：
（一）政府各部門在市場上爭購物品，致使物價昂貴，而各地向京師上繳之貢賦，由於路遠，運來的物品尚不夠運費。
（二）為解決上述問題，置大農部丞數十人，分主郡國，各縣設鹽鐵均輸官，令農民將舊日商賈用作販賣的東西，拿來作賦，地方官吏，也得以交換或買賣方式，收購各類物品。這不僅調劑了中央政府各部門所需要的物品，也調劑了道路遠近和運輸難易的情形。簡單地說，就是調劑運輸，即「均輸」。
（三）為了壟斷商品交換、買賣及控制物價，在京師設立「平準」機構，以各地輸進的物品及大農工官所製造的東西為本錢，進行交換和買賣，貴時賣，賤時買，以平抑物價，打擊商人的投機行為。簡單的說，就是平衡物價，即「平準」。
這一套以國家機關代替商人的辦法，乃是從商人手中奪利的性質，因此立即得到武帝的批准。
鹽鐵壟斷、均輸、平準三大政策，在桑弘羊任治粟都尉，領大農的元封元年（前110年）得到全面貫徹，成為一套完整的經濟措施。這套措施在推行後不久，就有了顯著成效，不僅打擊了商賈的投機，而且解決了政府的財政困難。正像桑弘羊後來說的：「往者財用不足，戰士或不得祿，而山東被災，齊趙大飢，賴均輸之蓄，倉廩之積，戰士以奉，饑民以賑。」（《鹽鐵論·力耕》）因這都是從商賈手中奪來的利，故「民不益賦，而天下用饒」（《史記·平準書》）。皇帝的賞賜，戰爭的費用「皆仰大農。大農以均輸調鹽鐵助賦，故能澹之」（《漢書·食貨志》）。
還應當指出：均輸、平準和鹽鐵壟斷，也給一般人民帶來許多不便。由於政府委派的官吏經營管理不善，政府所造之產品往往質量低劣。均輸平準也不一定達到制止物價「騰躍」的目的，「輕賈奸吏，收賤以取貴，未見准之平也」（《鹽鐵論·本議》）。這正是官商必然出現的弊病。
四 算緡和告緡
為了打擊富商大賈和高利貸者的經濟勢力，增加政府收入，元狩四年（前119年）西漢政府又頒布了算緡和告緡令。
算緡的內容 所謂「算緡」就是向工商業者徵稅，其主要內容是：
（一）凡「諸賈人末作貰貸賣買，居邑貯積諸物，及商以取利者，雖無市籍，各以其物自占，率緡錢二千而一算」（《漢書·食貨志》），這是說對商人及高利貸者收取營業稅，先讓他們自己估計財產上報，然後每二千錢收一算。
（二）「諸作有租及鑄（《集解》引如淳曰：以手力所作而賣之者）率緡錢四千一算。」（《漢書·食貨志》）這是對手工業者收的營業稅，每四千錢收一算。
（三）「非吏比者，三老、北邊騎士、軺車一算，商賈人軺車二算。船五丈以上一算。」（《漢書·食貨志》）這是對有車、船的（官吏除外）收的車船稅。
（四）「匿不自占，占不悉，戍邊一歲，沒入緡錢」，「有能告者，以其半畀之」（《漢書·食貨志》）。這就是說，不如實呈報者要受到制裁，有揭發者，以所得之財產一半作為揭發者的獎賞，這就是「告緡」。另外，還規定——實際是重申——禁止商人占有土地，違者沒收。
以上就是「算緡」的主要內容，以及由「算緡」而產生的「告緡」規定。
「告緡」之風遍及全國「算緡」「告緡」之法公布後，自然又遭到許多人非議。不過，當時漢王朝正處於財政危機中，「漢大興兵，伐匈奴。山東水旱。貧民流徙，皆仰給縣官，縣官空虛」（《漢書·張湯傳》），急需錢財。所以，漢武帝不顧任何反對，堅持推行此法。尤其強調「告緡」，鼓勵人們告發。元狩六年（前117年）令楊可專掌「告緡」之事，為西漢政府搜刮，向富商大賈進攻。
楊可初掌「告緡」事，曾受到有名的「酷吏」右內史義縱反對「以為此亂民，部吏捕其為可使者」（《漢書·酷吏傳》）。對此，漢武帝毫不留情，以「廢格沮事」罪，處義縱以「棄市」。從此，朝廷內外無人敢表示異議了。於是「告緡」之風便在全國大興。
至元鼎二年（前115年）已經是「楊可告緡遍天下」了。結果是「中家以上，大抵皆遇告」，朝廷「乃分遣御史、廷尉正監分曹往，即治郡國緡錢。得民財物以億計，奴婢以千萬數。田，大縣數百頃，小縣百餘頃，宅亦如之。於是商賈中家以上大氐破」（《漢書·食貨志》）。由「告緡」而使西漢政府從富商——「中家以上」——的手中奪過一部分財產。這些財產對於緩和當時的西漢政府的財政危機無疑是有重要作用的。
上述鹽鐵官營、均輸平準、算緡、告緡及幣制改革是漢武帝時代實行的財政經濟改革的主要內容。由於這些改革使瀕於崩潰的西漢政府的經濟得以恢復，使對匈奴的戰爭能取得勝利，其進步作用是應當肯定的。這些政策基本上是由桑弘羊提出和推行的。桑弘羊不愧是我國古代的理財家。
本章小結
由於經濟發展，在漢武帝時期社會階級結構發生重要的變化：主要是在地主階級內部非身份性地主勢力的發展，逐步在社會生活中代替身份性地主而愈來愈居於重要地位。這一部分地主迫切需要統一的中央政權保護他們的經濟利益，所以他們比身份性地主更傾向於加強中央集權。這就是漢武帝時期加強中央集權的階級基礎。而漢初經濟恢復和發展，則為加強中央集權提供了物質基礎。武帝時期在思想、政治和經濟領域裡，全面推行加強中央集權的政策：「獨尊儒術」，削弱地方割據勢力、加強法制、控制財政、壟斷鹽鐵，等等，對於維持西漢政權的鞏固和強盛局面，都是完全必要的。但隨著中央集權的加強，廣大勞動人民身上的負擔則愈來愈沉重，所受的苦難愈來愈深，從而促使農民和其他階層的人民同地主統治階級的矛盾日漸尖銳化，階級鬥爭又開始轉向劇烈。正如司馬遷說的「物盛而衰，固其變也」（《史記·平準書》）。所以到武帝末年，西漢王朝的興盛局面逐漸顯示出下世的光景，必須設法才能維持下來。