秦漢史 · 第三章 秦王朝的統治
秦王朝是在空前廣大的版圖上建立的、第一個統一的、專制主義中央集權的封建王朝。為鞏固這一個新生的王朝，自公元前221年秦王朝建立後，就相繼創立了各項統一的制度和加強統治的種種措施。這些制度和措施有的是秦國舊制的推廣和延續，有的則是新創。而其中的不少內容和原則，不僅對秦代，而且對漢代以至此後的兩千餘年均有深遠的影響。
第一節 封建政權機構的建立
在秦始皇稱帝的同時，秦王朝就建立了從中央到地方的一整套封建政權機構，制定出適應於這一機構的選官制度，組織起龐大的官僚集團，創建了中國歷史上第一個封建專制主義中央集權的國家機器。
一 秦代的中央官制
對於秦代中央官制，歷來都把它歸納為「三公九卿」[38]，長期以來相沿成習，似乎不成問題。下面先將秦代中央政權中主要官職逐一進行考索，就可看出這種說法與秦代官制的實際情況不甚符合。
相、丞相、相邦 丞相，秦時稱為相邦。據《漢書·百官公卿表》所記，其職權是「掌丞天子，助理萬機」，是皇帝以下最重要的官職，歷來被視為「百官之首」。
秦武王二年（前309年），秦「初置丞相」（《史記·秦本紀》）。在此之前史籍雖記有「相」，但其時「相」並非官名，如秦孝公時「商鞅相秦」（《漢書·地理志》引孟康注），實際商鞅並未有「丞相」或「相」的官職，而是「大庶長」「大良造」（《史記·商君列傳》）。自武王任甘茂、樗里疾分別為左、右丞相以後，丞相才開始成為正式的官職。
丞相的出現是中國封建制官僚機構逐漸完善的重要標誌。
列寧說：「國家是一個階級壓迫另一個階級的機器，是使一切被支配的階級受一個階級控制的機器。」同時，他又強調「這個機器有各種不同的形式。」（《論國家》，見《列寧選集》第4卷第49頁）在中國，奴隸制國家機器是與宗法制緊密相聯繫的，從天子以至卿、大夫、士的宗法組織，也就是奴隸制的國家政權組織。組成奴隸制國家中央機構的職官，也就是分封於各地的貴族。由於奴隸制的分封是依據宗法制世襲，所以，作為朝廷中大臣的卿士自然也是世卿世祿了。在封建制建立的過程中，世卿世祿制是新興地主階級首先要摧毀的對象。封建君主不以「親」、「貴」，而以「賢」、「能」為標準選拔大臣。丞相的出現正是在任官制度上突破宗法界限和改變世卿世祿制的里程碑。因此，它是封建官僚機構逐漸完善的重要標誌，在當時是一大進步。
秦自設立丞相之後，有一些國君就將國政全部委之於丞相，如莊襄王（前249年至前246年）和秦王政九年（前238年）以前，「呂不韋為相國」（《史記·呂不韋列傳》），總攬一切軍政大權，國君則可不問政事，這樣，相權就同君權發生矛盾。因為丞相等封建官僚雖已不是世卿世祿制，但國君之位仍維持著父子相傳的世襲制。國君不得不時刻防止君權的削弱，而最容易侵犯君權的，就是國君不能不依靠的、百官中權力最大的丞相。這樣，自丞相職始置，君權與相權就處於又依賴又矛盾的關係。對於統治和壓迫廣大人民來說，君權與相權是相互依賴，完全一致的。但是，在分配統治和剝削權力的時候，二者的矛盾就暴露出來了。為控制相權，秦國在開始置相時，就分設左、右職：武王時「以樗里子、甘茂為左、右相」（《史記·樗里子甘茂列傳》）。此後一般均為左、右二相，直到秦始皇統一中國的公元前221年，秦代的相還是由隗狀和王綰分別擔任（見《史記新證》第23頁）。設二相的目的之一，無疑是分散相權，易於國君控制。
但僅分設左、右二相仍未解決和君權的矛盾。這種矛盾在秦統一六國以後就更明顯。因為秦始皇所建立的是極端集權的專制國家，「皇帝有至高無上的權力」，皇位要「二世三世至於萬世，傳之無窮」（《史記·秦始皇本紀》）地保持下去。所以，秦始皇一方面為鞏固秦王朝的統治不能不在一些大事上依靠丞相，另一方面並不把國政全部交與丞相處理，而是個人獨攬，「天下之事無小大皆決於上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息」（《史記·秦始皇本紀》）。當時的人把秦始皇這樣做歸結為「天性剛戾自用」，「貪於權勢」（同上），實際他是害怕君權受到侵犯，對於本應為他分擔政事的丞相存有戒心。如有一次「始皇帝幸梁山宮，從山上見丞相車騎眾，弗善也。中人或告丞相，丞相後損車騎。始皇怒曰：『此中人泄吾語。』案問莫服。當是時，詔捕諸時在旁者，皆殺之」（《史記·秦始皇本紀》）。這件事說明秦始皇對「助理萬機」的丞相也是不信任的，當然就不能不「事無小大皆決於上」了。
君權與相權的矛盾根本原因是封建官僚制度自身所造成的。秦始皇時代採取了一些措施，即在於處理這個矛盾，而這些措施對此後的封建社會長期有其重要影響。
措施之一就是縮小相權。統一前的秦國，丞相不僅是國內最高行政長官，也可率兵出征，為最高軍事首領。武王時丞相樗里疾、甘茂曾多次率兵出征，在《史記·樗里子甘茂列傳》中有明確記載，毋庸贅述。就是商人出身的呂不韋當了秦相邦以後也有兵權，當嫪毐作亂時，「王知之，令相國昌平君、昌文君發卒攻毐」（《史記·秦始皇本紀》）。據郭沫若同志考證，「昌文君應該就是文信侯的別號」（《十批判書》第402頁），而文信侯即相國呂不韋。傳世不多的秦國兵器中，倒有不少具「呂不韋」名的，如《小校經閣金文》卷10第59頁有戈，其銘文為「五年相邦呂不韋造」。呂不韋戈、戟尚有多件發現，這都證明統一前秦的丞相也是掌武事的。但是，統一後秦王朝的丞相則僅系文官之長，武事另有別人負責。據《漢書·百官公卿表》記，「太尉」，「掌武事」，同丞相一樣，也是「金印紫綬」，兩者地位相等。可見，統一後丞相已無兵權。儘管實際上太尉之職位並未委任何人（見下節），但從制度上已將丞相掌武事的權劃分了出來，這是很明顯的。這樣，相權就較秦統一六國前小得多了。
然而，相權的縮小還不足以解除對君權的威脅，於是秦代又設立牽制相權的官職——御史大夫。
御史、御史大夫 據《漢書·百官公卿表》記：「御史大夫，秦官。」統一六國前，秦國不見有此官名。統一以後，秦始皇二十六年有「御史大夫劫」，二世元年有「御史大夫臣德」（《史記·秦始皇本紀》），秦權中也有「御史大夫臣德」（王先謙《漢書補註》），可證御史大夫確為秦統一後所設。
秦代的御史大夫為諸御史之首領，其地位僅次於丞相，故曰「掌副丞相」（《漢書·百官公卿表》）。但長期以來許多史家都認為御史僅為「糾察之任」（馬端臨《文獻通考》卷53《職官》七），甚至簡單地說：「御史大夫掌監察，協助丞相處理政事。」（劉澤華等《中國古代史》）這種說法是不確切的。御史大夫不僅「在殿中……，掌圖籍秘書」，「受公卿奏事，舉劾按章」（《漢書·百官公卿表》），而且還掌管律令。《睡虎地秦墓竹簡·尉雜》中有「歲讎辟律於御史」，意謂：每年廷尉要到御史府核對刑律。御史還有司法審判之責，《史記·秦始皇本紀》云：「於是使御史按問諸生。」地方上奏給朝廷的一切文書，均由御史審閱，如張蒼「秦時為御史，主柱下方書」（《史記·張丞相列傳》），《集解》引如淳注曰：「方，版也，謂書事在版上者也。秦以上置柱下史，主其事，或曰四方文書。」《索隱》又注曰：「姚氏以為下雲『明習天下圖書計簿，主郡上計』。」可見，御史大夫所司之權甚大，包括「議帝號」等秦代頭等大事，無一不有御史大夫參與。舉凡丞相有權處理之事，御史大夫均可過問，而御史大夫之許多職權，則為丞相所無。
但是，御史大夫的地位確實低於丞相，這不僅從印、綬的不同得到證明，也從秦始皇二十六年「議帝號」時，「丞相綰、御史大夫劫、廷尉斯」（《史記·秦始皇本紀》）的列名次序中得到印證。這一位低而權重的官職出現，正是君權與相權矛盾的產物。
秦代的御史大夫、御史，正是由古代的「史官」發展而來的。「史」原意為「記事者」（許慎《說文解字》）。引申為「掌書之官」。這類小吏身份原不高，所謂「文史星曆，近乎卜祝之間，固主上所戲弄，倡優所畜，流俗之所輕也」（《漢書·司馬遷傳》）。這雖是漢代司馬遷的激憤之詞，但也多少反映了一些實際情況。在秦統一前後，各級官府也有各種史。《睡虎地秦墓竹簡·內史雜》中有一條：
令皌史毋從事官府，非史子也，毋敢學學室，犯令者有罪。
這條律令的意思是：犯過罪而經赦免的史不能在官府供職，不是史的兒子不准在學室學習，違者有罪。這是指一般的「史」。在《睡虎地秦墓竹簡》中還可以看到其他稱謂的「史」。如主命令文書的稱為「令史」：「告子爰書：某里士五（伍）……令史已爰書……」（《封診式》）供丞給事文書的稱「丞史」，供尉給事文書的稱「尉史」。依此例，給事皇帝文書的當然就稱為「御史」了。可見「御史」原不過是皇帝身邊的文書小吏。但由於秦始皇既要防止相權過大，又不能事事躬親，於是經常在左右的文書小吏被委以重任就是十分自然的事了。
御史雖為皇帝左右之文書官，實際在許多場合御史或御史大夫卻常常代替皇帝處理問題。秦始皇時代出現的重大政治事件，不派丞相、廷尉處理，而由御史出面。見於記載的除秦始皇三十五年（前212年）為秦始皇求仙藥的侯生、盧生在咒罵秦始皇后逃亡，「使御史悉案問諸生」外，還有始皇三十六年（前211年）有人在石頭上刻下「始皇帝死而地分」詛咒皇帝的字句，也「遣御史逐問」，同年又有人在華陰平舒道上對朝廷使奉璧咒「今年祖龍死」，還是「使御府視璧」（均見《史記·秦始皇本紀》）。御史官微位低，根本不可能對皇權構成任何威脅，因而被委以重託。
秦代開始設置的御史大夫，在以後的封建官僚機構中有很深遠的影響。漢代的重要詔令，不少須由丞相御史共同簽署。如近年發現之漢簡《甘露二年丞相御史律令》（見《考古》1980年第2期《居延簡冊「甘露二年丞相御史律令」考述》），其中「丞相少史」與「御史少史」並列。在另一些漢簡中可以看出，漢代中央政府下達的文書，是由皇帝下御史大夫，再由御史大夫下丞相辦理。如「元康五年二月癸丑朔癸亥御史大夫吉下丞相承書從事下當用者如詔書」（中國社會科學院考古研究所編《居延漢簡甲乙編》下冊一〇·三三）。這類簡還有很多，不能一一列舉。有人已經看出「這種制度……是秦代相傳下來的舊制」（勞干《居延漢簡圖版之部再版序》，見1977年台北出版《居延漢簡圖版之部》第1冊第5頁）。這種「舊制」之所以能「相傳下來」，正是由於它對於維護皇權是有利的。
太尉、尉 據記載，秦代還設有「太尉」「掌武事」（《漢書·百官公卿表》），其地位與丞相等。所以歷來把「太尉」同「丞相」「御史大夫」合稱為「三公」，為秦王朝中央最大的三個官職。
但是遍查有關史籍，均不見載有秦代任何一個太尉之名，亦不見在重大軍事行動中有太尉出場。因此有人提出：秦代「不可能置掌全國軍事大權的太尉」（韓養民《秦太尉小考》，載《西北大學學報》1980年第2期）。這種懷疑是有根據的，秦代確實無太尉。所謂「三公」，其實只有二位。
然而，在《漢書·百官公卿表》內「太尉」之下明確記載為「秦官」，又如何解釋呢？
秦統一全國以後，確實有各種不同稱謂的「尉」。《睡虎地秦墓竹簡》中就出現不少「尉」，如「除士吏，發弩嗇夫不如律，及發弩射不中，尉資二甲」（《除吏律》）「縣毋敢包卒為弟子，尉資二甲，免」（《秦律雜抄》）。還有「郡尉」，見於《漢書·南粵傳》「南海郡尉任囂」及《漢書·灌嬰傳》「擊破東郡尉於成武」。軍隊中又有「都尉」，見於《史記·秦本紀》中的「尉斯離」。《索隱》注曰：「尉，秦官，斯離，其姓名。」《正義》註明「尉」是「都尉」。此外尚有「廷尉」「衛尉」「中尉」等官名，均見於《史記·秦始皇本紀》及《漢書·百官公卿表》等書。可見，同「史」一樣，「尉」也是分布很廣的官職，主司武事。其具體官名由其所在機構、職司大小而定，如「掌宮門衛屯兵」者為「衛尉」，「掌徼循京師」者為「中尉」，在縣者為「縣尉」，在郡者為「郡尉」。循此例，若置一總領全國軍事的武官，當然就會稱「太尉」了。從秦的歷史考察，秦始皇親政前，總領全國軍事的為丞相，已如上述。但這是與秦始皇「剛戾自用」，「並天下意得欲從」的性格不相容的。他要求「丞相諸大臣皆受成事，倚辨於上」（《史記·秦始皇本紀》），對兵權更為重視。如統一前夕老將王翦率六十萬軍攻楚，一路上曾連連派人回朝向秦始皇請求了許多「田宅園池」。王翦說明為何這樣做時有一段話：「秦王怚而不信人，今空秦國甲士而專委於我，我不多請田宅為子孫業以自堅，顧令秦王坐而疑我耶？」（《史記·白起王翦列傳》）王翦是秦國老將，又是在秦攻楚失敗後不得不委任的統帥。即使如此，尚有被秦始皇「坐而疑」之虞，可見其「怚而不信人」到什麼程度！所以，把掌兵之權從丞相的職掌中分出去，另置一統全國軍事的「太尉」，從事實上和邏輯上都是順理成章的。如上所述，統一後秦的丞相確是不管軍事，也從側面證明了這點。應當相信，秦代官制是有「太尉」一職，並因此而達到削奪丞相軍權的目的。
但是，實際上太尉一職並未委派給任何人，而是由秦始皇自己將「掌武事」的軍權控制在手中。陽陵虎符有銘曰「甲兵之符，右在皇帝，左在陽陵」（容庚《秦金文錄》）。如果結合1978年在西安出土的杜陵虎符銘文「凡興士披甲用兵五十人以上」必合君符的規定（陳直《秦兵甲之符考》，載《西北大學學報》1979年第1期），就可得知：秦始皇親自控制著兵權，他自己取代太尉執行「掌武事」的任務，而將太尉的職位虛設在那裡。這樣做是有根據的，據記載，夏商周「設四輔及三公，不必備，唯其人語使能也」（杜佑《通典·三公總敘》）。秦始皇設太尉一職，以分相權，又「粗而不信人」，不願把「掌武事」的軍權交給別人。這就出現秦代太尉虛有其位而實無其人的現象。因此說：秦之「三公」實有其二。
秦代全國最高軍事統帥——太尉雖無其人，但太尉以下的諸「尉」則有很多，其地位亦很重要。如衛尉、中尉分別負責宮廷和京師保衛、治安，主爵中尉「掌列侯」（《漢書·百官公卿表》）。他們同廷尉都被列於「九卿」之內。《淮南子·人間訓》還記有「尉屠睢」，此人名雖不見經傳，卻統率重兵進攻南越。從這種現象判斷，屠睢決非縣尉、郡尉，很可能是獨當一面之都尉。
其實，即使被後人列於「九卿」中的諸尉，其職權範圍也相當懸殊。其中廷尉一職是值得注意的。據記載：「廷尉」，「掌刑辟」，「秩千石」（《漢書·百官公卿表》），地位與其他諸卿不相上下。然而，許多史實證明，秦代的廷尉較同級的其他官員重要得多。如在秦始皇二十六年（公元前221年），李斯身為廷尉就能同丞相王綰、御史大夫馮劫一起向秦始皇「上尊號」（《史記·秦始皇本紀》），後來還能在朝廷上斥丞相王綰的分封皇子之議，並得到秦始皇的支持。這些現象表明：廷尉一職在秦代朝廷上有特殊地位，其原因或由於廷尉「掌刑辟」，為全國最高司法官，而深受韓非影響的秦始皇又「樂以刑殺為威」，「專任獄吏，獄吏得親幸」（《史記·秦始皇本紀》），故對廷尉如此器重。
從虛設太尉和器重廷尉，也可看出秦始皇加強皇權的良苦用心。
博士 博士為「秦官」，其職務是「掌通古今」（《漢書·百官公卿表》），這是有明確記載的，歷代史家均不否認。但是，秦代博士的地位和作用卻一貫為人們所忽視。所以，秦代的博士既不列於「三公」，亦不視為「九卿」。似乎是一個無足輕重的閒職。
認為博士無足輕重的看法來源於《史記·秦始皇本紀》「博士雖七十人，特備員弗用」這句話。認真地分析，這句話是不可全信的，因為它是出自為秦始皇求仙藥不得、怕被處死而終於逃跑的兩個騙子之口。事實上，博士在秦代朝廷上並非「備員弗用」，而有相當重要作用，其地位雖不如丞相、御史大夫，但也決非一般大臣可比。博士的職責是「掌通古今」，收藏圖書，以至焚書令下後的禁書「詩、書、百家語」的收藏，也為「博士官所職」（《史記·秦始皇本紀》）。博士的作用對秦代政治有很大影響。秦始皇二十六年「初並天下」，令朝臣議帝號時，丞相、御史大夫和廷尉「與博士議」（《史記·秦始皇本紀》）後才向上回奏的。由於秦始皇特別迷信，故對「通古今」的博士也特別信賴，甚至不離左右。如秦始皇二十八年渡湘江時，遇大風「幾不得渡，上問博士曰：『湘君何神？』博士對曰：『聞之，堯女、舜之妻而葬此。』」（《史記·秦始皇本紀》）即帝位三年，祠鄒嶧山時，「征從齊魯之儒生博士七十人，至乎泰山下」，問以封禪之事，後來雖因諸儒生「議各乖異，難施用，由此黜儒生」（《史記·封禪書》），但並未由此而黜博士。至始皇三十三年（前214年）「始皇置酒咸陽宮」時，竟有「博士七十人前為壽」了。就在這次朝宴中，博士在皇帝面前指責僕射周青臣「面諛」，並公然宣稱「事不師古而能長久者，非所聞也」。這種論調雖被李斯駁回，並因而引出焚書之舉，但就在焚書令中也未觸動博士：「非博士官所職，天下敢有藏《詩》、《書》、百家語者，悉詣守、尉雜燒之。」（《史記·秦始皇本紀》）博士成為惟一有權讀禁書的人。始皇三十七年（前210年）至琅邪時，因「夢與海神戰」而立即「問占夢博士」，並聽從博士的話入海捕巨魚。秦始皇對博士的信賴顯然已超出求仙、迷信的範圍。二世時，對國家重大政治問題，也無不徵詢博士意見。如陳勝、吳廣起義爆發以後，「二世召博士諸儒生」問以對策。此次在朝廷上獻策的「博士儒生」也有「三十餘人」（《史記·秦始皇本紀》）。
上述事實表明，博士經常在皇帝左右，凡軍國大政他們無不參與意見，在秦代的政治生活中其作用是不可低估的。
其他官職 除上述諸官外，秦代中央政權還有許多官職，其地位均在丞相之下。
奉常：「掌宗廟禮儀」（《漢書·百官公卿表》）。按「常」與「嘗」通，《詩經·小雅·天保》「礿祀烝嘗」，傳曰「宗廟之祭……秋曰嘗」。古代祭祀時先由膳夫嘗祭品曰「嘗食」（《周禮·天官·膳夫》），嘗酒者謂之「嘗酎」（《左傳》襄公二十二年）。故後來主辦祭禮、宗廟之官職就謂之「奉常」。奉常之下有丞，還有眾多屬官。近年在秦始皇陵附近發現刻有「麗山官」銘文的瓷壺蓋三件（見《秦始皇陵原名麗山》，載《考古與文物》1980年第3期），其中「官」即奉常屬下之「食官」。
郎中令：「掌宮殿掖門戶」（《漢書·百官公卿表》），專司保衛皇帝宮殿之責。郎中即廊中，秦代殿內不得持兵器，衛士皆立屋外廊下：「群臣侍殿上者不得持尺寸之兵，皆持兵陳殿下。」（《史記·刺客列傳》）故稱宿衛皇宮之職者為「郎中」，稱其長官為「郎中令」。
太僕：「掌輿馬」。太即大，故應劭曰太僕為「百仆之長」（轉引自《漢書補註》第1113頁）。
典客：「掌諸歸義蠻夷」（《漢書·百官公卿表》），主管少數民族事務。
宗正：「掌親屬」（《漢書·百官公卿表》）。這裡所謂「親屬」乃指皇族內部事務。秦本族的宗法制向來不嚴密（參拙著《秦史稿》第四章），故宗正一職的作用甚微，如秦二世對皇族的屠殺「公子十二人僇死咸陽市，十公主矺死於杜」（《史記·李斯列傳》），「公子將閭昆弟三人囚於內宮」，均是「二世使使令」（《史記·秦始皇本紀》）乾的，根本無「掌親屬」的宗正參與。可見當時宗正一職無足輕重，也許僅虛有其位而已。
治粟內史：「掌谷貨」（《漢書·百官公卿表》），是管理農業的官職。以前稱「大田」，《睡虎地秦墓竹簡·田律》中有「稟大田而毋（無）恆籍者，以其致到日稟之，勿深致。」可見「大田」的職責與治粟內史相同。
少府：「掌山海池澤之稅，以給供養」（《漢書·百官公卿表》）。「少府」即「小府」，是管理皇室私家財富的機構，「少府別為小藏，故曰少府」（《北堂書鈔》卷55引《漢官》）。由於秦王朝皇室窮奢極欲，其少府機構也相當龐大，官員的權力也相應擴張，下屬之官府及屬員眾多，有「十二官令丞」「三長丞」「七池監」等等。近年考古發掘出許多文物，多有少府屬下之機構及官職名稱銘文。如「樂府」（見袁仲一《秦代金文陶文雜考》，載《考古與文物》1982年第4期）、「東園」、「佐弋」等（見宋克敏編《秦漢瓦當文字》卷1）。另外，在《睡虎地秦墓竹簡》中還有「司空」（《秦律雜抄》）、「少內」（《金布律》）、「工師」（《均工律》）等均為少府下屬。
可見，少府在秦代統治機構中是龐大部門，其長官（亦稱少府）自然居於舉足輕重的地位，如秦末農民起義軍攻進關中後，率領「酈山徒、人奴產子」軍隊與起義軍對抗的章邯，就是「少府」（《史記·陳涉世家》）。
除上述諸官職外，從《漢書·百官公卿表》和《睡虎地秦墓竹簡》以及各種出土文物中，還可以看到屬於秦代中樞機構的官職。如「典屬國」（《漢書·百官公卿表》），在《睡虎地秦墓竹簡》中稱「屬邦」（《秦律十八種》），是管理少數民族的機構，它與上述「典客」區別是「掌蠻夷降者」，即投降者歸「典屬國」管。所以，秦律中有從屬國「輸隸臣妾」（《秦律十八種·屬邦》）的規定，而「典客」所管的「蠻夷」為「歸義」者，具有友好性質。從這裡也可以看出秦代官制是相當嚴密的。此外，還有「詹事」「將作少府」「大內」「少內」「都官」等等，均見於各種文獻和文物。這些官職的地位、作用和權力範圍，都有待於進一步研究。但「三公九卿」是不能把秦代中央主要官職及其官制的特點概括起來的。[39]
儘管秦代中央官制還有一些問題沒搞清楚，但經過以上考述，其主要構成和特點已經比較清楚：在皇帝之下，重要的中樞官有丞相、御史大夫、太尉和博士。丞相雖位高，卻較位低的御史大夫權小，兵權又為太尉所分割。太尉則有位無人。博士雖無實際權力，卻可廣泛發表議論。這樣，皇帝左右的幾個官員，在地位、職責和權力方面就都處於相互牽制的狀態，任何人也無法獨攬朝政，軍國大權最後均操縱在皇帝一人手中。在上述幾員官職之下又有廷尉、少府等較低一級的官員，各司一定的具體事務，其作用也不相同，其中廷尉和少府地位較為顯要。這正是秦代地主階級追求享樂生活和進行殘酷統治的反映。以上各個官職全部組織到皇帝一人的權力之下，它們互相牽制，互相配合，發揮各自的作用，最終目的都是通過地方官僚機構達到維護地主階級統治、對勞動人民實行專政的目的。
二 地方政權機構及官制
秦代的地方政權機構，設立郡、縣、鄉、里四級行政組織，與此機構相適應也建立一套官吏制度。
郡的設立 秦代中央政府以下，設郡一級的統治機構。秦始皇二十六年（前221年）剛統一時，秦朝政府「分天下以為三十六郡」（《史記·秦始皇本紀》），這些郡大多是秦國和各諸侯國原置，而在統一後沿襲下來的。以後，隨著邊境的開發和郡治的調整，總的郡數達四十六個（見譚其驤《秦郡新考》，載《浙江學報》第2卷第1期）。這些郡的名稱、郡治及建郡經過列表如下：
③關於象郡的位置，中國古今學者雖多有歧見，但自唐至清，經多數學者考證都認為：秦之象郡包括後來漢的日南郡及九真、交阯、合浦三郡及鬱林郡的一部分，大抵相當於今越南中、北部地區及廣東西南、廣西東南部。兩千多年來，無人對此提出過疑問。但1916年，法國漢學家馬司帛洛（Henir Maspero）在其《秦漢象郡考》（見馮承鈞《西域南海史地考證譯叢四編》）第一次否定上述看法，提出象郡只有漢鬱林郡和牂牁郡的一部分，即今我國雲南、貴州的東南部和廣西西部，完全在我國境內。這種說法，早被另一個法國學者鄂盧梭在1924年發表的《秦代初平南越考》（見馮承鈞《西域南海史地考證譯叢九編》）所駁斥。但近年來國外又有一些史學家重新鼓吹馬司帛洛的說法，是很值得注意的。最近，國內也有人著文論證這一問題，參見覃聖敏《秦代象郡考》（上海人民出版社1983年出版《歷史地理》第三輯）。該文指出：1971年越南出版的、由越南社會科學委員會編寫的《越南歷史》（越文本），和1959年的中譯本陶維英著的《越南古代史》就是按照馬司帛洛的觀點劃定象郡範圍的。在《秦代象郡考》一文中，作者除重申法國漢學家鄂盧梭的論證外，還補了其論證中的不足之處，並分別駁斥了馬司帛洛看法所依據的五條所謂史料「根據」，即：（1）《山海經·海內東經》沅水條「沅水山出象郡鐔城西，入東注江，入下雋西，合洞庭中」。（2）《漢書·昭帝紀》：元鳳五年（前76年）「秋，罷象郡，分屬鬱林、牂牁。」（3）《山海經·海內東經》：「郁水出象郡而西南注南海，入須陵東南。」（4）《茂陵書》：「象郡治臨塵，去長安萬七千五百里。」（5）關於安陽王的傳說。這個傳說不見於兩漢著述，最早見於《水經·葉榆水注》所引《交州外域記》。上述五條「根據」是馬司帛洛立論的基礎，覃聖敏的論文以充足的文獻和考古資料證明這些「根據」不能成立，從而論證了象郡的位置大抵相當今越南中、北部地區及廣西東南部、廣東西南角的一部分之說法是正確的。這一論文是關於象郡位置研究的最新成果。
郡一級的最高長官是郡守。郡守之下設丞，輔佐郡守管理郡中的行政及刑獄工作。郡的軍事和治安則由郡尉負責。郡尉不干預民事，與郡守的職責有明確分工。守、尉均系秦國舊制。統一後，在郡一級增置監御史，負責監督百姓及官吏。職務類似於中央之御史大夫，也有牽制郡守的作用。
縣、道的機構 郡以下的一級行政機構是縣或道。內地均設縣，只有邊地少數民族地區才設道，「內郡為縣，三邊為道」（《漢舊儀》）。道和縣是平行的，《睡虎地秦墓竹簡》中有「南郡守騰謂縣、道嗇夫」（《語書》）。可見，道、縣均是郡下一級的行政組織，其官制大約也略同。
據記載，秦制滿萬戶以上的縣設縣令，不滿萬戶的縣設縣長，是為一縣之首。縣令（長）下設丞、尉。縣令、丞均可稱為「縣嗇夫」「大嗇夫」（於豪亮《雲夢秦簡所見職官述略》，載《文史》第八輯）。縣尉負責一縣軍事和治安。由於秦王朝政權具有軍事專制的特點，所以縣尉的任務也特別繁重，從《睡虎地秦墓竹簡》中可知，舉凡一切軍事、治安、徵發徭役、管理士卒等事，均要由縣尉主持完成，稍有差錯就要受到嚴厲制裁。如縣尉要保證實際作戰的士兵必須足額，不允許軍官私自役使士兵，否則尉就要受到懲罰：「縣毋敢包卒為弟子，尉貲二甲，免；令，二甲。」（《秦律雜抄》）縣尉還要經常檢查城牆的修繕情況，「令戍者勉補繕城，署勿令為它事；已補，乃令增埤塞。縣尉時循視其攻（功）及所為，敢令為它事，使者貲二甲」（《戍律》）。戰時，縣尉則要率領本縣人組成的軍隊出征。由於縣尉的任務繁重，所以每一縣的縣尉不止一人，可能有二至四個縣尉。[40]除縣令（長）、丞、尉以外，還有一些「少吏」（《漢書·百官公卿表》）。如「縣司馬」（《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》），負責馬匹的管理和訓練，協助縣尉完成軍事方面的任務。「縣司空」（《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》），負責督促、管理縣內服勞役之刑徒進行工程建設。還有「令史」（《睡虎地秦墓竹簡·封診式》）、「敦長」（屯長）、「僕射」、「士吏」、「假佐」（《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》）等，均系一般辦事小吏或下級軍官。
縣是秦代統治機構中關鍵的一級組織。它是秦王朝從中央到地方基層一整套國家機器中具有相對獨立性的一個單位，如人民的戶籍、徵收的糧食都以縣為單位保管，地方的武裝也以縣為單位編制，徭役也以縣為單位徵發，等等。實際上縣政權乃是代表秦王朝執行統治人民全部職能的機構。[41]這一職能在秦代確立後，對此後兩千餘年都有影響。
縣以下的基層組織 縣以下有鄉、里和亭兩種不同的政權系統。鄉和里是行政機構，亭是治安組織。[42]
鄉 秦代的鄉是隸屬於縣的基層行政組織。鄉的職能有四：（1）攤派徭役；（2）徵收田賦；（3）查證本鄉被告案情；（4）參與對國家倉庫糧食的保管工作。[43]鄉吏的職稱有「三老」「有秩」「嗇夫」「游徼」（《漢書·百官公卿表》）。鄉的三老、嗇夫、游徼職責大致與郡的守、尉、監相對應，「三老，掌教化；嗇夫，職聽訟，收賦稅；游徼，循禁賊盜」（同上）。
里 鄉以下是里。里設里正或里典（為避秦始皇名「政」而改「正」為「典」）。其職能除大體與鄉政權職能相同外，還有組織生產的任務，設有專門管理農業生產的官吏名「田典」（《睡虎地秦墓竹簡·廄苑律》）。
亭 亭與鄉、里並無隸屬關係，是屬於治安系統的基層組織，為「都尉、縣尉的派出機構」（朱紹侯《漢代鄉、亭制度淺論》，載《河南師大學報》1982年第1期）。亭有亭長，其正式職稱或為「校長」（《睡虎地秦墓竹簡·封診式·群盜》）。亭長下有「亭父」（《居延漢簡釋文》第382頁）及「求盜」各一人。亭的主要職能是管理治安。如《睡虎地秦墓竹簡》中：「爰書：某亭校長甲，求盜才（在）某里曰乙、丙縛詣男子丁，斬首……告白，丁與此首人強攻群盜人，自晝甲將乙等徼循到某山，見丁與此首人而捕之。」（《封診式·群盜》）又如「市南街亭求盜才（在）某里曰甲縛詣男子丙，及馬一匹，騅牝右剽，緹覆（復）衣……告曰：『丙盜此馬、衣，今日見亭旁，而捕來詣』」（《封診式·盜馬》）。上述兩條資料說明亭長、求盜的主要職責為「掌逐捕盜賊」（《漢書·高祖本紀》引應劭注）。除這項主要任務外，亭還負責接待往來之官吏，兼管為政府輸送、採購、傳遞（文書）等事。應劭《風俗通》云：「漢家因秦，大率十里一亭，亭，留也，蓋行旅宿會之所管。」又曰：亭父「掌開閉掃除」（《漢書·高祖本紀》引），「十里一亭，置亭長、亭侯，五里一郵，郵間相去二里半。司奸盜，亭長持二尺板以劾賊，索繩以收執賊」（《續漢書·百官志》引《漢官儀》）。這就是亭的全部任務。
從上述秦代統治機構及官制可以看出，自公元前221年秦王朝建立後，就在原來秦國的基礎上建立和完善了從中央到地方的一整套統治機構，這一套機構中的官職有明確的職責分工，相互配合，相互牽制，而整個統治機器的最高統治權控制在皇帝一人手中，所有職能的最終目的則是保障地主階級對廣大勞動人民的統治地位。秦王朝的國家機構，充分顯示了專制主義中央集權的特點。
三 選官制度和等級制度
維持秦王朝統治機構並使其發揮應有的效能，需要有一個龐大的官僚集團。為此，秦王朝建立後又制定和實行了一套選拔和考察官吏的制度。與此相關還有一套等級制度。
官吏的任免 秦自商鞅變法後就廢除了世卿世祿制，在秦統一中國之前就已經有系統的官吏任免制度，並形成為法律。已發現的《睡虎地秦墓竹簡》中有《置吏律》和《除吏律》，就是任免官吏的法規。從現有資料可知，秦代的官吏必須經過封建國家正式委任才能任職，若未任命而敢先行使職權，或相「聽以遣之」（《置吏律》），即受私人派遣，都要依法治罪。秦律還規定：官吏調職時，不准帶隨員「嗇夫之送（徙）見它官者，不得除其故官佐、吏以之新官」（《置吏律》）。規定的目的是防止官吏形成私人勢力，這是封建官吏同奴隸主階級的「卿」「士」的重要區別。
官吏一經任命，就必須服從調遣，不服從者就要受到懲處。除中央政府外，郡、縣官也有任命本府屬員及掾吏的權力，任免官吏的時間，一般限於十二月初一至次年三月底這四個月內。（以上內容見《睡虎地秦墓竹簡·置吏律》及《除吏律》《內史雜》《法律答問》等條）
擔任官吏須符合種種條件，其中主要有三條：（一）要有一定家資，窮人是無當官吏資格的，如韓信「始為布衣時，貧無行」，所以「不得推擇為吏」（《史記·淮陰侯列傳》）；（二）要會書寫，懂法律；[44]（三）年齡須當「壯」年以上，至少要十七歲才有擔任官吏的資格。[45]至於其他條件如立有軍功等，也是取得官吏職位的資格，但並不是絕對的。
官吏不稱職或違法也可以廢官和免官。「廢」是削除官籍，永不得為官，免職則可復為官吏。如《睡虎地秦墓竹簡》中有「任法（廢）官者為吏，貲二甲」（《秦律雜抄》），就是對任廢官者為吏行為的處罰規定；又有「官嗇夫免，復為嗇夫」（《金布律》），就是對免職的官吏復職的法令。
對官吏的考核 秦王朝政府還制訂了一套考核官吏的制度。中央政府對郡、縣地方官的考核主要有兩種方式：一種是朝廷派出御史到各郡監督、視察，稱「監」或「監御史」，監御史考核有關官吏後向皇帝報告結果。另一種是「上計」制，這是在統一前就在秦國實行的制度，統一後繼續在全國推行。每年，地方官事先要將賦稅收入的預算寫在木「券」上，送交朝廷。年終時，地方官必須將有關情況如實上報。據《睡虎地秦墓竹簡》材料可知，上報的內容要求十分詳細，如稅收情況不僅要上報徵收的糧草的總數，而且還把「禾稼」「芻」「藁」分別開列數目。並「別粲、穤（糯）、秙（黏）、稻。別粲、穤（糯）之襄（釀）」（《倉律》），即各種穀物的種類也要分別寫清上報。至於本地人口、氣候、災情、治安等情況更是「上計」的重要內容。各地按時派上計吏將「上計」送至中央以後，有關部門分別審查「上計」，一方面掌握各地動態，一方面據以考核地方官吏「政績」。
「都官」（即朝廷列卿所屬諸官署，解見《雲夢秦簡研究》第221頁），郡、縣所屬的各官署官吏，也有定期考核制。如對「工官」、漆園、採礦的官吏，每年「省」（即檢查）一次（《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》）。飼養耕牛的廄苑，要在「四月、七月、十月、正月膚田牛」（《廄苑律》），對所養之牛進行評比，以檢查官吏的勤惰。
經過考核的官吏，「殿」者要受處罰，「最」者受到獎勵。獎勵的辦法是記「勞」。官吏的勞績以日、月、年為計算單位。如獎勵某官可「賜勞」若干日（《睡虎地秦墓竹簡·廄苑律》）。官府設有專門之記勞簿，並有專門的《中勞律》規定官吏勞績的頒賜辦法。
官秩和官俸 從商鞅變法以後，秦國的官吏就實行俸祿制[46]，秦王朝建立後，它就成為全國普遍實行的制度。
秦代官吏俸祿多少是依據官秩高低而定的，而官秩又以「石」計，如「二千石」「百石」「五十石」等等。據漢代制度：官秩自「百石」至「萬石」不等，郡級長官一般稱「二千石」，縣令（長）由三百石至千石不等，縣以下小吏不及「百石」，「謂之斗食，百石稱有秩」（王國維《觀堂集林·敦煌漢簡跋九》）。這雖是漢制，但從《睡虎地秦墓竹簡》中有「有秩之吏」（《倉律》）等，證明秦代應與漢略同。[47]
官秩表示官的品級，不同品級的官吏具有不同特權，對此秦律有明確規定。如「都官有秩吏及離官嗇夫，養各一人，其佐、史與共養……」（《睡虎地秦墓竹簡·金布律》）。這就是說，京師的諸官署一般官吏，只要官秩在百石以上，即可配置「養」（烹炊者）一人，與「離官嗇夫」（都官所屬機構的主管官吏）享受相同的待遇，而佐、史之屬的小吏，只能與其長官「共養」。諸如此類的規定很多，尤其在比較某些官位高低時，品秩是重要標誌。
官吏的俸祿是按月以粟為標準發給的，如發給其他糧食也折合為「粟」的石數。《睡虎地秦墓竹簡·倉律》中有關於各種糧食折合成「粟」的比例規定，如「稻禾一石，為粟二十斗」，「叔（菽、大豆）、荅（小豆）、麻十五斗為一石」等等。《廣雅·釋詁》：「粟，祿也。」反映了這是一種古制，秦代沿襲了下來。官吏犯法，往往以削減俸祿作為處罰；相反，又往往以增加俸祿為獎勵官吏的手段。這在秦律中也是屢見不鮮的。
官吏任職的憑證是「璽印」。任官授印，免官時繳印。《漢書·百官公卿表》記載：印及縛印之綬，因官秩的高低而有所不同，如丞相為「金印紫綬」，御史大夫則為「銀印青綬」等等。這雖為漢制，推測秦代也當如此。
爵制的變化 自商鞅變法以後，秦國就建立了表示等級身份的爵制。統一中國後繼續推行爵制，只是秦王朝建立後實行的爵制同以前的爵制在內容和實施方法上略有不同。這些變化主要有三方面：
（一）爵名、爵序與爵等有變化。據《漢書·百官公卿表》記載：
爵：一級曰公士，二上造，三簪裊，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶長，十一右庶長，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七駟車庶長，十八大庶長，十九關內侯，二十徹侯。皆秦制，以賞功勞。
這裡說的「秦制」乃是公元前221年統一以後的制度。在統一前，尤其是商鞅變法後，爵制尚無如此規整。二十個等級的爵制和爵名、爵序都是在統一後確定下來的。如爵名「中更」「右更」出現於商鞅死後，「關內侯」出現於統一之前，而「大上造」則是秦統一後才定下的（高敏《秦的賜爵制度試探》，載《秦漢史論集》）。二十等爵的制度最後確立，反映了秦王朝統一後等級制度的凝固化和最後完成。有無爵位是區分每個人社會地位的重要標誌。有爵者在當官為吏以及犯罪贖刑方面均有特權，尤其是第七級爵「公大夫」以上被稱為「高爵」，地位與縣令相等，「令、丞與亢禮」（《漢書·高帝紀》）。無爵者則稱為「士伍」（見《睡虎地秦墓竹簡》），是無任何特權的等級。封建社會的等級編制，在秦統一後以官和爵兩種制度具體地標示出來了。
（二）授爵條件有變化。商鞅變法後實行的爵制，主要在於「賞軍功」，其條件就是「能得甲首一者，賞爵一級」（《商君書·境內》），此外無其他條件，因而稱為「軍功爵」。秦統一後實行的爵制，顯然不限於軍功，如《史記·秦始皇本紀》載始皇三十六年（前211年）「遷北河、榆中三萬家，拜爵一級」。還有類似的一些記載，反映賜爵不一定非得殺敵斬首為條件。這是大規模戰爭結束後的必然變化。
（三）爵和官一致的原則有變化。秦統一以前賜爵與授官是統一的，「斬首一級者，爵一級，欲為官者，為五十石之官……官爵之遷，與斬首之功相稱」（《韓非子·定法》）。為官必須有爵，「凡是沒有爵位的人……不用說當官，就是當個佐吏也是困難的」（朱紹侯《軍功爵在秦人政治生活中的地位》，載《河南師大學報》1980年第2期）。但在統一後任命官吏已不以有無爵位為條件。秦朝的不少大臣如丞相王綰、隗狀、馮去疾等不僅無爵，就連軍功也沒有。另一方面，許多有高爵的也並不一定當官。這種官、爵分開的原則有利於選拔治國的人才。這是適應統一後新形勢的、有益於鞏固封建政權的改變。這種改變凝聚著地主階級奪取政權和掌握政權的有益經驗，是值得注意的。（參閱拙著《秦代官爵制度變化的奧秘》，載《光明日報》1983年5月25日）。
第二節 土地、賦稅、軍事、徭役和法律制度
一 土地和賦稅制度
「使黔首自實田」商鞅變法以後，封建土地所有制在秦國確立。但是，秦國的土地私有具有特殊的形式。由於秦在奴隸社會即變法之前實行的是一種爰田制[48]，商鞅變法以後，承認土地私有，但仍保留了爰田制的形式，「三年爰土易居，古制也，末世浸廢。商鞅相秦復立爰田，不復易居也」（《漢書·地理志》引孟康曰）。這就告訴人們：秦國在進入封建社會以後，實行的土地制度仍稱為「爰田」制。不過，這時的「爰田」已不同於奴隸制的「爰田」，土地已經屬於私有，「不復易居」就是證明。所以孟康所說的「復立爰田」，實際在性質上已有根本變化。然而，既然稱為「爰田」，就表明這種形式的私有土地還保留著爰田制的外殼，其中「萊田」的存在就是重要的形式。「萊田」即休耕土地，在奴隸制的爰田制下，「萊田」（休耕地）和「田」（耕地）均由奴隸主國家掌握，勞動者（奴隸）毫無主動權地被遷來遷去——「爰土易居」。商鞅變法以後，秦國進入封建社會，私有土地出現了，在這裡進行生產的勞動者不再被「爰土易居」，但封建國家對土地私有權仍有很多的干預，其中重要內容之一就是保障爰田制的形式不被破壞，使「萊田」和「田」的區別保留下來。1979年春，四川省博物館在青川縣54號戰國秦墓中，發現木牘兩件，內容是秦國政府對於土地上設立「封溝」的規定。這一規定的主要目的是將現耕地（「田」）與休耕地（「萊田」）區別開來。[49]以法令的形式保障爰田制形式的存在，同在《睡虎地秦墓竹簡》中反映出的政府對土地耕作、經營等各個方面均有詳細規定一樣，目的在於提高農業生產的產量。反映了國家政權對土地私有權的干預和限制。這正是爰田形式下土地私有的重要特點。忽略了這一特殊形式，不僅對秦國自商鞅變法以後的土地制度，就是對秦簡內容也會作出種種不同的理解。[50]因為「爰田」必須保留相當數量的休耕地（據《周禮·遂人》記載，「上地……田百畝，萊五十畝……中地……田百畝，萊百畝……下地……田百畝，萊二百畝」）。所以，政府要保持這種土地制度，必須運用政權的力量對私有土地耕作等事，包括土地的使用、收穫狀況等等進行監督。這雖然是對土地私有權的干預，但絕不能因此而否定其私有的性質。秦統一前所實行的土地制度，正是這種具有特殊形式的土地私有制——爰田制。
儘管封建國家對土地所有權的干預不影響土地私有的性質，但這種「爰田制」在私有程度上畢竟是不發達的形態，它限制了封建土地所有制進一步的發展。尤其在秦統一以後，這種制度就成為封建土地私有制發展的障礙。
秦始皇三十一年（前216年）秦王朝政府「使黔首自實田」（《史記·秦始皇本紀》引《集解》徐廣曰），就是運用政權的力量在全國範圍內掃除障礙，促進封建土地私有進一步發展的重要措施。我國史學界有人認為「它標誌著在戰國以來封建土地私有制發展的基礎上，進一步在統一的全國範圍內確認了封建土地私有權」（郭沫若《中國史稿》第2冊第121頁）。但為什麼是對土地私有權的「進一步」「確認」？目前尚無人給予詳細說明。如果說僅僅是承認土地私有，那麼早在數百年前的公元前594年的魯國就「初稅畝」，公元前408年的秦就已「初租禾」（《史記·六國年表》）了。土地私有權早已在那時就在西至秦、東至魯的全國範圍內開始「確認」了，無需至秦統一後再「進一步」。「使黔首自實田」的意義在於：令全國百姓（黔首）將自己所有的土地——包括田地與休耕地（即「田」與「萊田」）如實上報。這表示，今後國家不再干預私有土地使用情況，不再規定必須有「田」及「萊田」的明確劃分。這就無異於宣布「爰田」制的徹底廢除。翌年，秦始皇在碣石刻石中曾記下這樣幾句話：「男樂其疇，女修其業，事各有序。惠被諸產，久並來田，莫不安所。」（《史記·秦始皇本紀》）在碣石刻石之前，秦始皇先後在之罘、琅邪、鄒嶧山留有刻石，其中歌功頌德之辭雖大同小異，卻均無「惠被諸產，久並來田，莫不安所」之詞。可見，這絕不是一般頌辭，而有其具體意義。按「產」即指農業生產[51]，來田即萊田。「久並來田」者，謂政府將以前強行規定分開之「萊田」與「田」合併起來，不加干涉。由於取消了這種「爰田」制的殘餘，減少了政府對私有土地的干預，於是「男樂其疇，女修其業」「莫不安所」而歡欣鼓舞了。從秦簡和其他文獻資料中也可以看出：自秦始皇三十一年以後，政府對土地私有權的干預明顯地減弱。這從側面證明「使黔首自實田」就是廢除爰田制殘餘。從此「爰田」在歷史上消失了。
因此，秦始皇三十一年「使黔首自實田」，是掃除封建土地私有障礙的重要措施，是封建土地所有制進一步發展的標誌。
賦稅制度 在封建土地所有制確立的同時，賦稅制度也在秦代確立起來了。
秦代的賦稅，主要是田租、口賦和雜賦三種：
田租，即按土地徵收的田稅。自秦簡公七年（前408年）「初租禾」開始，秦國就正式徵收田租。統一中國後，依然徵收田租，不過辦法略有不同。據《通典·食貨》記載，秦以前的田稅「蓋因地而稅，秦則不然，舍地而稅人，地數未盈，其數必備」。這就是說，秦以前國家徵收的地稅（即田租）是按土地畝數徵收的。秦王朝建立後不論實際土地有多少，國家只按政府掌握的每人應有土地畝數徵稅，即使並無那麼多土地，也要按此數目徵稅。這種情況在《睡虎地秦墓竹簡》中可以找到證明，例如：「入頃芻藁，以其受田之數，無豤（墾）不豤（墾），頃入芻三石，藁二石。」（《田律》）這個「受田之數」一般應為「百畝」，不論實種多少地，政府都按每人百畝的數目征田租，這就是「舍地而稅人」的意義。
秦代徵收田租主要是收實物，一曰谷粟，二曰芻藁。當然大量的應是前者，但後者的數目也不少。因為秦代官府豢養馬匹牲畜的數量相當多。這一點從秦簡的資料中可得到證實。
秦代的田租實行分成計征制，田租率約為「什一之稅」（荀悅《漢紀》）。但因「舍地而稅人」，「地數未盈，其稅必備」，所以實際徵收量自然遠遠超過產量的十分之一。從現有資料考察：秦代徵收作為土地稅的田租，比起按人頭徵收的口賦，是輕很多的。這顯然是對擁有大量土地的地主有利的稅收政策。
口賦，即按人口徵收的人頭稅。秦代的口賦徵收是「計口出錢」，所謂「頭會箕斂」（《漢書·張耳陳余傳》），「吏到其家」「以箕斂之」。口賦所「斂」的並不是谷，而是錢，從《睡虎地秦墓竹簡》中「官府受錢者，千錢一畚」（《金布律》）就可證明。畚，就是畚箕，「箕斂」乃「受錢」而非「受谷」是確鑿無疑的。
秦代的口賦規定每人出多少錢，無直接資料可考。但漢代的口賦為一百二十錢（《漢書·高帝紀》注引如淳曰），秦代的口賦當不會低於此數，若以每人每年所納口賦一百二十錢計，則五口之家需納六百錢。秦漢時糧價約為「石三十錢」（《睡虎地秦墓竹簡·司空》、《漢書·食貨志》），六百錢折二十石谷。照一般估算，秦漢時糧食產量「百畝之收不過百石」（《漢書·食貨志》），則「什一之稅」的田租就占去「五口之家占田百畝」的小農全年收入的十石，而六百錢的口賦需二十石糧支付。可見，口賦的負擔遠比田租要重。這對於人多地少的農民來說，顯然是十分不利的。
口賦所加給農民的負擔，實際遠超過此數。因為政府所收的是錢而不是糧、草。所以，農民要把生產出來的糧、草換成錢，又要受一層剝削，這自然是不言而喻的。
除田租、口賦以外，秦代還有一些雜賦。這種「雜賦」往往是各色名目的臨時徵調。據《通典·食貨》秦代規定「提封之內，撮粟尺布」。這些「土貢」、「撮粟尺布」大概就屬於「雜賦」一類。另外還有「罰賦」（黃今言《秦代租賦徭役制度初探》，載《秦漢史論叢》第一輯），可能也是「雜賦」的一種。
綜上所述，秦代的土地制度和賦稅制度是相關聯的。秦統一後，使封建土地所有制在全國確立，「使黔首自實田」，掃清了封建土地私有制進一步發展的障礙。封建土地私有制從此成為土地制度的主要形態，國有土地只是那些無主荒地和「苑囿園池」，對社會生產的影響很小。因此，秦王朝政府的賦稅收入，並不是基於土地所有權，即不是地租的性質[52]，而是取決於封建國家的強制，為維護「公共權力」的需要由廣大勞動人民提供出的剩餘勞動。當然，地主政權對勞動人民這種剩餘勞動的榨取，是相當殘酷的。關於這一點，將在下章詳述。
二 軍事制度和徭役
秦代實行普遍徵兵制，戰士多是以徭役的形式徵發來的。而徭役的重要內容（不是全部）則是兵役。所以，軍事制度同徭役制度有密切關係。
秦代的兵役制度 關於秦代兵役制度，在《漢書·食貨志》中有如下記載：「月為更卒，已復為正，一歲屯戍，一歲力役，三十倍於古。」[53]又《文獻通考·兵考一》記：「秦制，凡民年二十三附之疇官。」據此可知，男子至二十三歲以後就要服兵役，每人一生須當兵兩次，一次叫「正卒」，守衛首都一年，一次叫「戍卒」，戍守邊疆一年。另外，還要在本縣、郡內服役一月，稱為「更卒」。過去，一直認為秦漢時代的兵役制度就是如此（見勞干《漢代兵制及漢簡中的兵制》，載《歷史語言研究所集刊》第十本）。
但是，從新發現的一些資料看，上述記載並不完全符合秦代的實際。
首先，關於開始服役的年齡，據《睡虎地秦墓竹簡·編年紀》記載，昭王四十五年（前262年）「喜產」，到秦始皇元年（前246年）「喜傅」。《漢書·高帝紀》註：「傅，著也。言著名籍，給公家徭役也。」傅，就是將名字著於戶籍，亦即開始服徭役之年。始皇元年「喜傅」時，剛剛十七周歲。而至始皇三年（前244年）喜就「卷軍」，已經參軍加入捲地的戰鬥了。由此可見，至少在二十歲之前，男子就有被徵發從軍的可能，秦代服役年齡決非自二十三歲才開始。至於服役時間以一生兩次，每次一年為限的記載，也大有問題。僅《編年紀》記載的「喜」這個人，就曾在始皇三年、四年、十三年三次參軍。這雖在秦統一之前，但在統一以後南戍五嶺、北伐匈奴，用兵之數也不見得少於以前。又從陳勝起義時所說的「戍死者固十六七」（《史記·陳涉世家》），也可斷定秦代服兵役期限每人一生決不止兩年。即使果真有上述的規定，也不過是具文而已。
事實證明，秦代的兵役制度，男子爵在「不更」以下，年齡在傅籍以上者，一生中隨時皆有被徵調當兵的可能，而且一去則十有六七的人永遠不能歸家。[54]這種兵役制度正體現了秦代「窮武極詐」（《漢書·刑法志》）的傳統。
在秦代，爵位較高的人是可免除兵役的，例如爵至第四級「不更」，就可「不復與凡更卒同」（《後漢書·百官志》引劉昭《爵制》）。說明爵至不更以上的，就可不服兵役。可見秦代的士兵、戍卒皆由低爵或無爵的貧苦人民組成。
秦軍的編制兵種和統轄 秦國的軍隊分直屬中央的軍隊與地方武裝兩部分。直屬秦王朝中央的軍隊包括戍邊、野戰及首都警衛部隊。地方武裝由郡、縣尉統率，主要是進行軍事訓練，作為補充中央軍隊的預備隊。據《漢書·百官公卿表》記「郡尉，秦官，掌佐守典武職甲卒」。「常以八月，太守、都尉、令長、丞、尉會都試材官騎士，習騎馳、戰陣，課殿最。」這裡說的「材官騎士」就是在郡內接受訓練的「正卒」。
秦代軍隊的兵種有三：
一是材官，也稱材士，即步兵。如《史記·秦始皇本紀》記秦二世時「如始皇計，盡征其材士，五萬人，為屯衛咸陽，令教射狗馬禽獸」。《正義》注曰：「（材士）謂材官蹶張之士。」《秦始皇陵東側第二號兵馬俑坑鑽探試掘簡報》（載秦始皇陵兵馬俑博物館編《資料匯編》第一集）根據已獲得材料分析，在這個二號坑內，「如果將來全面發掘，估計將會出現木質戰車約八十九輛，高大的陶質車士二百六十一件，拉車的陶馬三百五十六匹，騎兵俑一百一十六件，鞍馬一百一十六匹，步兵俑五百六十二件和大量金屬兵器等」。秦始皇陵兵馬俑的軍陣，就是當時現實軍陣的縮影。從二號坑的兵種配置可知，步兵乃是秦代軍隊中主要的兵種。恩格斯說：「步兵——軍隊中徒步的士兵。除了遊牧部落外，一切民族的軍隊，如果不是全部，那麼大部分總是由徒步士兵組成的。」（《馬克思恩格斯全集》第14卷第354頁）秦代的軍事編制恰與這一論斷相符。
二是騎士，也稱車騎，即車兵和騎兵。春秋以前，車戰較盛行，戰國以後車兵逐漸被騎兵和步兵取代。但秦代仍有車兵。至於騎兵，則是不可缺少的兵種。《史記·樊酈滕灌列傳》中有「漢王乃擇軍中可為車騎將者，皆推故秦騎士重泉人李必、駱甲習騎兵」。上述秦始皇陵兵馬俑二號坑的軍種配置，也證明車兵和騎兵之存在。當然，它們的數量遠不如步兵多，但有相當大的作用。秦代的軍隊是將步兵和車騎混合編隊，從現在發掘的秦始皇陵一、二、三號兵馬俑坑軍陣的場面可以看到：在一個數千人的方陣里，四周布滿隊列整齊的步兵，或蹲射發弩，或執矛秉鉞，或挽弓挾箭，一排排站蹲相間。中間為騎兵和車兵，戰士策馬驅車，作為步兵的後衛或前鋒。這種軍陣的配置是戰國以來先進陣法的總結（見《秦俑坑兵馬俑軍陣內容及兵器試探》，載《文物》1975年第8期）。
秦始皇陵兵馬俑——武官
三是樓船，就是水兵。秦攻南越時，就派屠睢「將樓船之士」（《史記·平津侯主父列傳》）作戰。秦在統一前，就擁有「可載五十人，裝三月之食」（《戰國策·楚策一》）的大船。司馬錯伐楚時就「曾率十萬大軍，乘大船萬艘」，順江而下（《華陽國志》）。可見，在秦統一後的「樓船之士」數目也相當可觀。
秦代軍隊調動權直接掌握在皇帝手中。「用兵五十人以上」（《秦金文錄·新郪兵符》），「凡興士被甲，用兵五十人以上」（朱捷元《秦國杜虎符銘文》，載《西北大學學報》1983年第1期），必須有虎符。而虎符則控制在皇帝手中，《陽陵虎符銘文》中「甲兵之符，右才（在）皇帝，左才（在）陽陵」語，即是證明。平時即使調動郡國兵到中央，也需皇帝的兵符，或蓋有御璽的命令才行。戰時，皇帝則臨時委派大將統兵，將左半兵符交給主帥，右半兵符留在皇帝手中。這樣統兵大將才有調兵之權。在軍隊中，作戰部隊最高的統帥是將軍，將軍以下有尉（校尉、郡尉）、司馬、軍司馬、軍侯、騎長等。士兵則五人為一伍，設「伍長」，百人為卒，設「卒長」。車兵中，相當於「卒」的編制是乘。在近年發現的秦始皇兵馬俑坑中，就可看到與上述編制大體相符的軍陣序列（見陳孟東《秦陵兵俑銜級試解》，載《文博》1984年創刊號）。秦王朝的這種軍事制度，充分顯示了專制主義中央集權的特點。
總之，秦代的軍隊是一支陣容強大、威武雄壯的武裝，它是繼承了秦國傳統、吸收了六國經驗的，具有較高軍事水平的戰鬥武裝。然而，這支武裝的組成，則是以廣大勞動人民沉重苦難為前提的，服兵役成了秦代人民主要的徭役負擔。除此而外，秦王朝加給勞動人民的還有其他許多徭役，例如修阿房宮、始皇陵以及其他大規模工程，均需徵調人民。《史記·高祖本紀》就記載「漢高祖嘗徭咸陽」，這就是兵役、屯戍以外的徭役。這些徭役是秦王朝軍事制度的重要內容，也正是這些徭役使這支陣容浩大的武裝頃刻瓦解，封建制度發展的歷史辯證法，在秦代軍隊中具體而微地顯示了出來[55]。
三 法律制度
對於秦代法律制度，以前所知甚少。自從1975年2月，考古工作者在湖北雲夢睡虎地發現大批秦簡後，就為研究秦代法律制度提供了豐富的資料。但是，雲夢秦簡釋文公布以來，專門探討秦代法律制度方面的文章，在國內發表的並不多。有一些從法制史角度論述秦律的論文，也僅限於對秦律本質的討論。這顯然是不夠的。秦是我國歷史上第一個統一的、中央集權的封建王朝，它的法律制度對於後來的漢代、唐代以至兩千多年的封建法制，都有極深遠的影響。
立法過程和法律形式 秦剛剛統一中國，就已經具備了較為完整的法律制度，這從「事皆決於法」（《史記·秦始皇本紀》）的記載可以得到證明。秦王朝的法律是繼承統一前秦國法律而來的，而秦國系統的封建成文法，則創始於公元前4世紀的商鞅變法時代。[56]
自商鞅變法開始，至秦統一中國以前，秦的立法活動不斷在進行著。[57]秦統一以後「法令由一統」，「一法度」（《史記·秦始皇本紀》），即全國各地皆統一於秦法。這樣，雲夢秦簡的法律文書，雖為秦統一以前所創製，但也是統一後繼續實行的。因此，研究秦的法律制度，絕不能把統一前後截然分開，而應以雲夢秦簡作為重要根據。
封建時代的法權基本淵源是皇帝的詔令，秦也不例外。從秦孝公至秦始皇都十分強調以法律的形式鞏固封建秩序，「皇帝臨位，作制明法，臣下修飭」（《泰山刻石》）。不過，秦國始終維持著「緣法而治」（《商君書·君臣》）的傳統，當法令一經公布，包括國君在內的任何人均不得任意更動。《韓非子·外儲說右下》記載的一件事，足以說明這個問題：
秦昭王有病，百姓里買牛而家為王禱。……王曰：「訾之人二甲。夫非令而擅禱，是愛寡人也。夫愛寡人，寡人亦且改法而心與之相循者，是法不立，法不立，亂亡之道也。不如人罰二甲，而復與為治。」
從上述材料中可看出，就連秦昭王也不能擅自破壞法制，所以章太炎曾經說：「秦制本商鞅，其君亦世守法。」（《秦政記》）。秦君帶頭守法，這是「秦人皆趨令」（《史記·商君列傳》）的重要原因之一。
秦的法律共有四種形式：
一、法律條文。在雲夢秦簡的法律文書中，尚存有《田律》二條、《廄苑律》二條、《金布律》十五條、《關市律》一條、《倉律》二十六條、《工律》五條、《工人程》三條、《均工》八條、《徭律》一條、《司空律》十一條、《軍爵律》二條、《置吏律》三條、《效律》八條、《傳食律》三條、《內史雜》十條、《尉雜》一條、《行書》二條、《屬邦》一條（均見《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種》）。此外還有《除吏律》《游士律》《除弟子律》《中勞律》《藏律》《公車司馬律》《牛羊課》《傅律》《敦表律》等（見《秦律雜抄》）。現僅存律目者有：《戍律》、《捕盜律》（在《秦律雜抄》內提到）、《廄律》（《內史雜》）、《齎律》（《工律》）、《職耳不當工律》、《效贏不備之律》（《效律》），秦簡以外還有「挾書律」（《漢書·惠帝紀》）等。正如梁啓超所說的：「古代所有權制度未確立，婚姻從其習慣，故所謂民事訴訟者殆甚稀，其訟皆刑事也。」（《先秦政治思想史》第七節《法律之起源及觀念》）上述秦律都屬刑法或與刑法有關，但是有些法令也帶有民法和行政法的性質。這是秦國法律的主幹，是由國家頒布的、具有最高法律效力的成文法。
二、對律文的解釋。統一前的秦國就規定：朝廷和地方郡縣都設主管法令的官吏，其他官吏和人民若想了解法令都來問他，而他必須給以明確回答，同時還要將問答的內容寫在一尺六寸長的「符」上。符的左片給予詢法者，右片則「以室藏之，封以法令之長印，即後有物故，以券書從事」（《商君書·定分》）。在雲夢秦簡中發現的《法律答問》就屬於這種性質的法律文書。《法律答問》同律文本身一樣具有同等法律效力。因為「答問」的範圍已超出律文本身，所以它是律文的重要補充，如：「甲小未盈六尺，有馬一匹，自牧之，今馬為人敗，食人稼一石，問當論不當？不當論，及嘗（償）稼。」
顯然，這裡舉的案例，就成為以後判案的一種根據，其作用類似漢代的「比」。[58]
三、地方政權發布的文告。除中央政權統一制定的法令外，地方郡一級的政權也可根據朝廷的法令制定本地區相應的法令和文件，作為統一法令的補充，如南郡守騰就「修法律令、田令，及為間私方而下之」（《語書》）。由地方政權發布的申明法令的補充文件稱之為「間方」。像《語書》就屬於這一類性質的法律文書。這種法律文書在限定的地區，也同樣具有法律效力。
四、關於審理案件準則和法律文書程式的規定。這是由朝廷統一發布的類似後來行政法和訴訟法的有關的法令，如《封診式》規定了「訊獄」的要求，以及案件記錄——「爰書」的格式等等。
從以上四種形式可以看出，秦代的法律雖尚不如漢代有「科」「比」「例」（《漢書·刑法志》）和唐代的「律」「令」「格」「式」那樣整齊、明確的法律形式，但已初步孕育著它們的雛形，具備了中國封建法律最初的形式。
階級實質和主要內容 正如馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中指出的：法不過是統治階級的意志，「而這種意志的內容」是由統治階級的「物質生活條件來決定的」（見《馬克思恩格斯選集》第1卷第268頁）。秦代的法律就是統治秦王朝的地主階級意志的集中表現，也就是地主階級對農民階級和其他廣大勞動人民實行專政的工具。這一階級實質從其法律的全部內容中，充分地暴露出來。根據云夢秦簡提供的資料，秦律的主要內容可分為下列幾個方面：
（一）保護封建土地所有制
封建土地所有制是全部封建統治的基礎。商鞅變法時「為田開阡陌」，廢除土地國有，去掉舊阡陌，而宣布土地私有，以新阡陌作為私有土地的標誌。在秦律中已把這種土地所有制的關係，用法律形式確定下來：
盜徙封，贖耐，可（何）如為封？封即田千（阡）佰（陌），頃半（畔）「封」也，且非是，而盜徙之，贖耐，可（何）重也，是，不重。（《法律答問》）
這是說：對私自移動阡陌標誌的人，要以「盜」的性質處理，處以耐刑（贖耐就是可以贖）。這一律文的意義在於，它明確宣布封建私有土地受到法律的保護，其私有權不容侵犯。
（二）維護封建剝削制度
秦律明確規定：維護地主階級對農民和其他勞動人民的剝削權力，如《田律》規定對「受田」之民，都要按「受田之數」徵收稅賦，「無豤（墾）不豤（墾）」，即不論種與沒種都須繳納。《徭律》規定吏民服徭役的天數，對不能按期服役的以及服徭役不能完成質量標準的，要給以懲罰：
御中發征，乏弗行，貲二甲；失期三日到五日，誶；六日到旬，貲一盾；過旬，貲一甲。
修築城堵要保證卒歲（滿一年），「未卒堵壞，司空將紅（功）及君子主堵者有（罪），令其徒復垣之，勿計為徭」。
《金布》《關市》等律，對人民使用貨幣和進行商業活動，《工律》《工人程》對官奴隸以及個體手工業者的生產定額和口糧供給標準，都有具體規定。這些規定的根本目的，在於維護封建剝削制度，如：
隸臣、下吏，城旦與工從事者，冬作為矢程，賦之三日而當夏二日。（《工人程》）
因冬天日短，故「冬作」三天才抵「夏二日」，又如：
冗隸妾二人當工一人，更隸妾四人當工一人，小隸臣妾可使者五人當工一人。（《工人程》）
「冗隸妾」「更隸妾」和「小隸臣妾」都是在勞動時間或質量方面，抵不上一個工人的刑徒，所以法律規定數人才抵一人。像如此精細的計算，充分反映了秦律的作用，在於保證統治階級最大限度地對人民進行剝削。
（三）保護地主階級的私有財產
秦律的基礎——盜、賊、囚、捕、雜、具六律，置於首位的是「盜」「賊」二律，表明維護私有制乃是秦律的首要任務。不僅私有土地受到法律保護，舉凡一切動產及不動產的所有權，包括牛羊、甲盾、錢財以至桑葉和系羊的繩子等，都在秦律上有明確規定，對侵犯所有權的行為都有處理辦法，如：
士五（伍）甲盜一羊，羊頸有索，索直（值）一錢，問可（何）論？甲意所盜羊殹（也），而索系羊，甲即牽羊去，議不為過羊。（《法律答問》）
這裡，對系羊頸上的索（繩子）都有明確規定，其他貴重物品的所有權當也受國家保護，自不待言。
對侵犯私有財產的「盜」「賊」行為，秦律規定了極嚴厲的懲罰，如：
或盜採桑葉，臧（贓）不盈一錢，可（何）論？貲徭三旬。（《法律答問》）
「盜」僅不盈一錢的桑葉，就要罰徭役三旬。而在封建社會中擁有財產的主要是地主階級，所以，秦律的這些內容主要在於維護封建地主的私有財產。
（四）維護封建等級制度
封建的法是特權的法。秦律明確規定各階級在社會中的地位，地主、貴族是秦國的統治階級，農民和奴隸則處於被壓迫地位，這種關係不能倒置。秦的軍功爵制正是這種階級關係的反映，秦爵共分二十級，無爵的平民稱為「士伍」，由軍功或其他原因可得到「賜爵」，但吏民之最高爵不得超過第九級五大夫。自九級以上為高爵，十至十八級爵為卿大夫，十九、二十級爵為侯爵（《漢官舊儀》），有這樣身份的人無疑均系地主貴族。在秦律中對一般農民和地主之間的界限規定得十分明確，不准逾越，如：
大夫寡，當及伍人不當？不當。（《法律答問》）
「伍人」即無爵的「士伍」，多數系農民，而「大夫」一般的至少相當於中小地主。從這條法令可知「大夫」與「伍人」是絕對不能混淆的。又如：
可（何）謂宦者，顯大夫？宦及智（知）於王及六百石吏以上皆為顯大夫。（《法律答問》）
此外，對於「百姓」「士伍」的身份地位也均有各種規定。在秦代，社會上還存在著大量的刑徒和奴隸，他們的地位也是不能私自改變的，否則就要受到制裁：
女子為隸臣妾，有子焉，今隸臣死，女子北其子，以為非隸臣殹（也），問女子論可（何）殹（也），或黥顏為隸妾，或曰完，完之當殹（也）。（《法律答問》）
隸臣妾有子是不准隱瞞其身份的，秦律正是維護這種不可改變的等級制。
（五）維護封建統治秩序
在秦律中還包括維護封建統治秩序的一切規定，如不准在田間賣酒，以免影響農業生產：
百姓居田舍者，毋敢（酤）酉（酒）。田嗇夫部佐謹御之，有不從令者有（罪）。（《田律》）
同父異母相奸，可（何）論？棄市。（《法律答問》）
另外，對官吏的任免有《置吏律》，對官吏考核有《效律》，對於「傳」「驛」制度有《傳食律》，少數民族的處理有《屬邦》，對於司法公文程式及傳送公文的制度有《封診式》及《行書》。總之，秦律的重要內容之一，就是維護封建的統治秩序。
以上五個方面的內容，集中地反映了秦律是地主階級對廣大農民和其他勞動人民專政的工具。
法律制度的特點 從階級本質上看，秦代的法律制度同以後任何時代的封建法律制度一樣，都是地主階級對廣大勞動人民專政的工具。但正像恩格斯指出的那樣：私法所確認的經濟關係，其「採取的形式可以是很不相同的」，「因此，如果說民法準則只是以法律形式表現了社會的經濟生活條件，那麼這種準則就可以依情況的不同而把這些條件有時表現得好，有時表現得壞。」（《路德維希·費爾巴哈和德國古典哲學的終結》，《馬克思恩格斯選集》第4卷第248—249頁）秦代的法律制度，比起以後尤其是漢代和唐代的封建法律制度，具有一些明顯的特點。所以，它所表現的「好」「壞」，即對當時社會的作用，也絕不是與漢、唐的法律制度一模一樣的。
秦代法律制度有哪些特點呢？
（一）法網嚴密，條目繁雜
中國封建社會地主階級對人民統治的嚴酷，集中地表現在法網的嚴密，在這一點，秦律尤為突出，人民生活的一舉一動都在秦律中規定下來，連穿鞋也有限制：
毋敢履錦履。何謂錦履？律所謂者，以絲雜織履，履有文乃為錦履，以錦縵履不為，然而行事比焉。（《法律答問》）
另外，如「步過六尺者，有罰」（《史記·商君列傳》引《新序》），「妄言者無類」（《史記·酈生列傳》），「敢有挾書者，族」（《漢書·惠帝紀》張晏注），「誹謗者族」（《史記·高祖本紀》），「有敢偶語《詩》《書》者，棄市」（《史記·秦始皇本紀》），等等。這些規定表明秦代法網之嚴密是任何朝代都比不上的，法律內容如此之細碎，正是封建法制初創期間的特點。這種苛法在打擊舊貴族勢力、維護封建地主統治方面是有進步作用的。但當地主政權確立以後，秦代的嚴密法網就完全成為鎮壓人民的工具了。在這種法網之下，人民動輒得咎，以至達到「赭衣塞路，囹圄成市」（《漢書·刑法志》）的程度，全國都變成了大監獄。
從法制系統方面比較，秦律的條目也不如唐律那樣整齊、簡明，而是較為繁雜。《唐律》（永徽律）十二篇，五百零二條，內容明確。秦律全部條目有多少，不得而知，從已發現的條目中可以看出，有些律令範圍界限不清，有些內容相重複，甚至有互相矛盾的地方。如《工律》《均工》《工人程》各律有的內容性質類似。又如《法律答問》中有「當貲以下耐為隸臣」就是罪在「貲」（罰金）以下的就「耐為隸臣」，由此可見「隸臣」之刑較「貲」為輕。但另外又有一條：「司寇盜百一十錢，先自告，何論？當耐為隸臣，或曰貲二甲。」（《法律答問》）從這裡又看出：「耐為隸臣」則相當於「貲二甲」。出現這些矛盾並不奇怪，因為秦律是在一百餘年中陸續增加、補充起來的，而封建法律又是初創，所以法典化的程度較低，比起以後的法律，特別是較之《唐律》，在系統、嚴密和統一方面都有相當的距離。
（二）「輕罪重刑」和嚴刑酷罰
秦律十分突出地反映先秦法家「輕罪重刑」的立法指導思想，即對於輕微的犯罪，處以極嚴厲的刑罰，如「五人盜，臧（贓）一錢以上斬左止」。「甲盜不盈一錢……乙見知而弗捕，當貲一盾。」「司寇盜百一十錢」，「當耐為隸臣，或曰貲二甲。」（均見《法律答問》）這些法令是先秦法家「以刑去刑」主張的具體化。商鞅、韓非等法家認為：只有用重刑才能杜絕犯罪，「故行刑重其輕者，輕者不生，則重者無從至矣，此謂治之於其治也」（《商君書·說民》）。因此秦律與唐律不同，在《唐律》中，十分明確地將觸犯統治階級利益的「謀反」等「十惡」列為突出大罪：「五刑之中，十惡尤切，虧損名教，毀裂冠冕，特標篇首，以為明誡」（《唐律疏議》），而在秦律中則規定了對輕微小罪也處很重的刑罰，在治罪量刑方面小罪處重刑，大罪當然刑更重。這樣，在秦代就形成一套嚴刑酷罰，其殘酷程度為歷史上所罕見。
秦代刑法的殘酷，不僅表現在動輒用刑，而且也反映在刑罰種類的繁多。據初步統計，實行的刑法就不下二十餘種，例如「隸臣妾」「斬左止」（《法律答問》）、「劓」（《秦律十八種》）、「宮」（《列子·說符》）、「笞」（《史記·張耳陳余列傳》）、「車裂」（《史記·商君列傳》）、「黥」（《秦律十八種》）、「棄市」（《史記·六國年表》）、「腰斬」（《史記·商君列傳》）、「戮」、「梟首」（《史記·秦始皇本紀》）、「剖腹」（《七國考》）、「囊撲」（《史記·秦始皇本紀》）、「烹」（《漢書·刑法志》）、「絞」（《戰國策·秦策》）、「蒺藜」（《說苑·正諫》）、「鬼薪」（《漢書·刑法志》）、「白粲」（《漢官舊儀》）、「從死」（《史記·秦始皇本紀》）、「三族」（《史記·秦本紀》）、「誅九族」（《論衡·語增》）、「參夷」（《漢書·刑法志》）、「籍沒」（《史記·呂不韋列傳》）、「連坐」（《秦律十八種》）、「阬」（《史記·秦始皇本紀》）。這僅是史書上明確記載並曾實行過的刑罰，其名目、種類繁多則是中國封建社會中最為突出的。
秦代刑罰的殘酷，還表現在對死刑所採用的各種野蠻方式上。而且對死刑以外的徒刑都不規定期限，也就是皆為無期徒刑，如「隸臣妾」「鬼薪」「白粲」「城旦」等刑徒，一經判定則終身為刑徒。這一點從《漢書·刑法志》記載中就可得到證明，到漢文帝時發布一道減刑詔令，才訂出各種刑徒的年限：「罪人獄已決，完為城旦舂；滿三歲為鬼薪白粲。鬼薪白粲一歲，為隸臣妾。隸臣妾一歲，免為庶人。隸臣妾滿二歲，為司寇。司寇一歲，及作如司寇二歲，皆免為庶人。其亡逃及有罪耐以上，不用此令。前令之刑城旦舂歲而非禁錮者，如完為城旦舂歲數以免。」這是歷史上第一次規定了各種刑徒服刑的年限，因此歷來都被譽為文帝的「德政」，而這一「德政」本身也恰恰說明：在此之前各種刑徒是沒有刑期的。這也回答了何以秦末社會上刑徒那樣多？僅作阿房宮的刑徒就有七十餘萬，治驪山秦始皇陵的刑徒也有七十餘萬，更不論其餘的了。秦代工役既如此之多，七科謫戍的壯丁，當然不夠用，必然拿刑徒來補充。因此將法律訂得非常的嚴厲，不啻設阱使民易於陷阱，犯輕罪的用重法。例如罰貲一甲，或二甲，或一盾，此等罰款，觸目皆是。秦代一甲及一盾的價值，現均不可考。但以漢初中期布價比擬，有七至十四種等級，以八而論，每匹須一千錢，成人用一匹，才能做一件衣服，再加以裹層裝甲等等，每件需要三四千錢。老百姓犯了法，如何贖得起，既然不能贖，就變成刑徒。形成刑徒日多，自由民日少，秦末農民的大起義，這也是重要原因之一。
總之，秦代的嚴刑酷罰在中國封建社會中是最為突出、最為野蠻的，表現了封建刑法初期的特點。
（三）斷獄原則
在司法審判方面，秦代也有一些顯著特點。
同歷代封建統治一樣，秦代斷獄最重要的根據是犯人的口供，也主張使用刑訊，但所不同的是以為刑訊的辦法屬於下策，不得已才使用：
因口供乃判案的惟一根據，所以秦代統治者十分重視審判的方式，要求官吏從犯人的口供中找矛盾，「凡訊獄，必先盡聽其言而書之，各展其辭，雖智（知）其記，勿庸輒詰。其辭已盡書而毋（無）解，乃以詰者詰之。」若找出犯人口供中的矛盾，而其「更言不服」，則動用刑罰，「其律當治（笞）諒（掠）者，乃治（笞）諒（掠）。」（《封診式》）這些原則比起後來一味使用刑訊逼供的辦法斷獄，顯然有其可取的方面。
秦代司法審判方面另一突出特點，是儒家思想影響較小。漢以後，儒家的思想不僅滲透進法律的內容中，而且對斷獄也有極大影響，如董仲舒主張以「春秋經義」斷獄，兒寬則「以古法主決疑獄」，雋不疑據《春秋》決獄，都受到皇帝的讚賞，漢武帝說：「公卿大臣，當用經術，明於大誼」（《漢書·雋不疑傳》）。董仲舒還專門撰《春秋決事比》，作為審判時斷獄的根據。到唐代，儒家思想則進一步滲透到封建法制之中，如《唐律》中把儒家鼓吹的「父子相隱」具體化為斷獄的法令：
諸同居，若大功以上親，及外祖父母、外孫、若孫之婦，夫之兄弟妻有罪相為隱，部曲、婦婢為主隱，皆勿論。
根據這一原則，凡子孫控告祖父母、父母者均為不孝，要處絞刑（《唐律疏議》），妻子當然也不能控告丈夫。這是儒家的倫理觀念同法治結合，從而鞏固封建統治秩序的具體運用。
但是，在秦律中儒家的倫常禮教的影響就不明顯，如：
子告父母，臣妾告主，非公室告，勿聽。（《法律答問》）
這裡指出「子告父母」，「非公室告」，只是不予受理而已，並非列為「不孝」之罪。不僅如此，秦律還有鼓勵妻告夫的條款：
夫有（罪），妻先告，不收，妻（媵）臣妾、衣服當收不當？
不當收。（《法律答問》）
在某些情況下甚至還允許妻子殺丈夫：
夫為寄豤，殺之無罪。（《會稽刻石》）
這裡既沒有「夫為妻綱」的影響，也沒有女人「三從四德」的痕跡，反映秦代的法制受儒家思想影響較小，是較為單純的法制。正因為如此，秦律比起唐律來，其暴力的性質就顯得更加赤裸裸。這就是許多人都說秦「深刻寡恩」（《戰國策·秦策》）和「刻削，毋仁恩和義」（《史記·秦始皇本紀》）的原因。
綜上所述：早在兩千多年前，當我國封建統一國家秦王朝剛出現的時候，就已經建立了較為完整的法律制度，而這些制度不僅對鞏固當時的地主政權，曾經起過積極的或消極的作用，就是對此後兩千餘年的封建法制，也有著深刻影響。
第三節 鞏固統一、加強集權的政策和措施
除建立上述一整套統治機構和各種制度外，秦王朝還推行了一系列鞏固統一、加強中央集權的政策和措施。
一 經濟政策
「重農抑商」「重農抑商」是自商鞅變法以來秦國一貫實行的國策。在《商君書》中曾經申述了「重農抑商」的必要性：「夫民之親上死制也，以其旦暮從事於農。夫民之不可用也，見言談游士事君之可以尊身也，商賈之可以富家也，技藝之足以餬口也。民見此三者之便且利也，則必避農；避農，則民輕其居；輕其居，則必不為上守戰也。」（《農戰》）為保護地主政權的經濟基礎，秦王朝繼續推行「重農抑商」政策。這是一個問題的兩方面：抑商正是為了重農；不抑商，重農就會落空。這一思想在秦王朝統治階級中間，是很明確的。秦始皇統一中國後，李斯就提出：「今天下已定，法令出一，百姓當家則力農工。」（《史記·秦始皇本紀》）秦始皇採納了李斯的建議，將「上農除末」作為一種指導方針向全國公開宣布。始皇二十八年（前219年）東巡，登上琅邪台刻石記功，就把「皇帝之功，勤勞本事，上農除末，黔首是富」這樣的話刻在琅邪台上。始皇三十二年（前215年）在碣石刻石中，也刻下「天下咸撫，男樂其疇，女修其業」（《史記·秦始皇本紀》）的字句。表示「上農除末」是秦王朝的根本方針。
秦王朝的很多政策、措施正是貫徹這一方針的：「上農」就是鼓勵農業、手工業生產活動，「除末」乃是打擊包括商品生產在內的商業以及其他與農業生產無關的活動。如始皇三十三年（前214年）就「發諸嘗逋亡人、贅婿、賈人略取陸梁地」（《史記·秦始皇本紀》），把商賈和逃亡的人以及依靠別人生活的贅婿[59]送去戍邊，反映了秦王朝將商人置於很低的地位。在秦代，商人的戶籍也與別人不同，稱為「市籍」，政府對「有市籍者」採取種種打擊的辦法，就是對「有市籍者」的子孫也不放過。據漢代政論家晁錯說：「臣聞秦時，北攻胡貉，築塞河上；南攻揚粵，置戍卒焉。……因以謫發之，名曰謫戍。先發吏有謫及贅婿賈人，後以嘗有市籍者，又後以大父母，父母嘗有市籍者，後入閭取其左」（《漢書·爰盎晁錯傳》）。這應是可信的。秦代連出身於商人家庭的人「有市籍」、祖父母、父母「有市籍者」都加以打擊。可見「除末」並不是一句空話。當然，對於烏氏倮和巴寡婦清等這樣「禮抗萬乘，名顯天下」（《史記·貨殖列傳》）的大富豪，則是另外一回事。秦王朝不僅對他們不採取打擊政策，反而尊崇、拉攏，「秦始皇帝令倮比封君，以時與列臣朝請」，而對巴寡婦清則「以為貞婦而客之，為築女懷清台」（《史記·貨殖列傳》）。
秦王朝的「重農抑商」政策根本目的在於保護封建所有制，維持以農業生產為基礎的封建社會的穩定秩序。而「商人對於這樣一個在一切其他方面都很安定，好像是世代相傳，安安定定的社會來說，是一個革命的要素。……現在，商人在這個世界出現了，這個世界的變革，就是從他那裡出發。不過，他並不是作為一個自覺的革命者。正好相反，他也是作為一個平常的人」（郭大力、王亞南譯《資本論》第3卷，人民出版社1966年2月第2版，第1056頁）。為了不使封建統治秩序受到商人這個「不穩定因素」的影響，秦代以及後來的封建王朝均採取「重農抑商」的政策（參見傅築夫《中國古代經濟史概論》）。不過，像巴寡婦清這樣的大商人應是例外，因為她的活動不僅無害於封建經濟發展，而且對其有利。據記載：「清，寡婦也，能守其業，用財自衛，不見侵犯。」如何「自衛」？據說「清以財餉遺四方，用衛其業，故財亦不多積聚」。（《史記·貨殖列傳》及《正義》）「以財遺四方」無非是向地主階級及其政權上貢行賄，以致自家也「不多積聚」。這實質是為封建政權及地主階級聚斂。這種活動不僅對封建經濟無害，而且有利於其發展。所以像巴寡婦清、烏氏倮這樣的大工商業者要受到秦始皇的特別優待了。
「重農抑商」是秦王朝封建政權的階級性質決定的。這種政策在封建社會初期，對穩定封建社會生產關係，發展農業生產，無疑是有著重要作用的。
統一全國貨幣 秦統一中國以前，貨幣非常複雜，各國貨幣的形狀、大小、輕重不相同，計算單位也不一致。大致有布錢、刀貨、圜錢和郢爰四大系統。而在這四大系統之下，在不同地區和不同時期又分別流行著不同種類的貨幣。貨幣的種類大致有下列數種：
布錢可分為：古布（原始布、大鏟布）；空首布，其中又有平肩橋足空首布、尖肩尖足空首布、斜肩橋足空首布的區別。平首布，其中又有平足方肩布、尖肩尖足布、圓肩橋形方足布和圓肩圓足布的區別。
刀貨可分為：古刀；尖首刀；明字刀（面文有「」字）；圓首刀。
圜錢可分為：圓孔圓錢；方孔圓錢。
郢爰只盛行於淮河流域以南，長江中、下游的楚國，這裡除郢爰外，還通行一種形若海貝的蟻鼻錢。
以上數種貨幣，除郢爰流行於南方楚國外，大致布錢流通於韓、趙、魏，刀貨流通於齊、燕、趙等國，圜錢流通於秦、東周、西周和趙、魏等國沿黃河地區。
統一前的秦國使用圓錢，即所謂「半兩錢」。這種錢一般直徑在1.1秦寸以上，重在六—八銖。近年來在秦國遺址多有發現。這種錢在貨幣史上有很大的意義。它出現得最晚，是布錢和刀貨在形制上發展的必然結果。根據出土資料可知：秦國的貨幣主要有圓孔（或方孔）無郭圜錢（錢文僅記銖兩，不記地名）。除此以外，還有一種圓肩圓足有孔布。
秦統一中國以後，各地原來流行的不同形制的貨幣，顯然與統一的形勢不適應。這些貨幣不僅形狀不同、名稱不同，而且計算單位不同。如有的用斤（十六兩），有的用鎰（二十兩），這就為經濟發展造成了障礙。
為了發展封建經濟，當然更直接的目的是為了加強對全國人民的經濟剝削，如收口賦就要求繳納貨幣。所以秦始皇統治時期下令統一全國貨幣。秦國原來流行的一種文為「重十二朱」（半兩）的方孔圓錢，是秦國圜錢中最晚出、最進步的一種形式。統一全國後，秦就以這種錢為基礎向全國推廣，統一貨幣。
據《史記·平準書》記載：「及至秦中，一國之幣為二等，黃金以鎰名，為上幣；銅錢識曰半兩，重如其文，為下幣。而珠玉、龜貝、銀錫之屬，為器飾寶藏，不為幣。」結合近年來考古發掘的出土實物，可知秦始皇統一全國貨幣包括以下幾項內容：
秦半兩
（1）將秦國原流通的「半兩」錢推廣於全國。據《史記·平準書》記載：秦統一後，廢除了秦國原有的圓肩圓足布，改鑄「重一兩十二朱」「重十二朱」「兩甾」「重一兩十四朱」「重一兩十三朱」等舊錢為「半兩」方孔有郭圜錢。近年來，考古發掘出土的秦始皇時代的「半兩」錢很多，如在始皇陵及兵馬俑坑和刑徒墓中就出土了六百餘枚半兩錢，說明這種錢在當時是相當多的。經實測：秦半兩錢直徑一般為2.5—2.77厘米。重量為2.5—3.35克，實際重量為五銖或六銖，這是秦代流行最廣的貨幣。據有人估算，秦代一枚半兩錢可購粟約今1.23市斤，或麻布今之0.61市尺。而一頭活豬則值250錢左右，每個勞動日價值則是8個半兩錢（參見吳鎮烽《半兩錢及其相關的問題》，載《考古與文物叢刊》第三號）。
（2）廢除原在秦以外通行的六國刀、布、蟻鼻錢以及郢爰等，一律使用新規定的貨幣。
（3）以黃金為上幣，鎰為單位；上述方孔有郭圜錢為下幣。
幣制統一後，克服了過去使用、換算上的困難，便利了各地商品交換和經濟交流。而秦代圓錢的形式，因其使用方便，一直沿用了兩千多年。
統一度量衡 戰國時代因各諸侯國長期割據，度量衡制各不相同。根據現有文物和文獻資料，可知戰國時代的各國度、量、衡差別的情況大致如下表：
如此混亂的度、量、衡制，對於統一的秦王朝顯然是不利的。於是，在秦統一中國後，就「一法度衡石丈尺」（《史記·秦始皇本紀》），統一度、量、衡。統一的辦法是以原秦國的單位為標準，淘汰與統一不合的制度。而秦國早在商鞅變法時就已在國內對度、量、衡的標準作過統一的規定。現存世有商鞅銅量，是秦孝公十八年（前344年）商鞅頒布的標準量器。器銘曰：「十八年，齊皛（率）卿大夫眾來聘，冬十二月乙酉大良造鞅爰積十六年尊（寸）五分尊（寸）壹（一）為升。」秦始皇統一度量衡，就在原商鞅頒布的標準器上再加刻詔書銘文，或另由政府製作相同的標準器刻上銘文，發至全國。與標準器不同的度、量、衡一律禁止使用。刻在標準器上的詔書全文是：
秦高奴禾石銅權
歷年來出土的秦代度量衡器，如「高奴禾石銅權」，「商鞅方升」詔版等均有上述銘文。而考古工作者發現的秦代標準器出土地，除陝西等秦故地外，在山東的鄒城和諸城一帶的齊國故地，江蘇的盱眙等楚國故地，遼寧的赤峰，內蒙古的奈曼旗善巴營子古城等燕國故地，河南禹州等韓國故地，山西的右玉、左雲等趙國故地都有。可知秦代統一度量衡確實推行於全國各地。
度量衡是商品交換的工具，又同徵收賦稅有直接關係。所以，秦始皇統一度量衡的目的是便於對人民的剝削，鞏固封建國家的統一，然而，度量衡的統一，在客觀上對於經濟的發展和各地聯繫的加強無疑是有積極作用的。因此，這項措施也是符合社會經濟發展要求的。
二 統一文字，端正風俗
文字的統一在統一貨幣、度量衡的同時，秦王朝還對文字進行了整理和統一。
早在距今六千餘年以前，我們的祖先就創造了文字，半坡村新石器時代的彩陶刻劃文字，郭沫若就認為是中國的原始文字（見《古代文字之辯證的發展》，載《奴隸制時代》）。到戰國時代，由於中國長期處於分裂狀態，文字經過長期的演變、發展，全國各地的文字有很大的差異，「文字異形」（《說文解字》敘）正是當時政治、經濟不統一的反映。同樣一個字，往往會有多種不同寫法。如「馬」字，在楚國至少有兩種寫法：；在燕國也有兩種寫法；在三晉也有兩種寫法：。又如「安」字，在山東六國也有多種字形：等。這種關東使用的千變萬化、沒有一定體系的文字，稱為「六國文字」。
秦國在統一前使用的文字與六國文字不同，稱為「小篆」（秦篆）。小篆是由大篆演化而來的。大篆又稱籀文，小篆的形體比大篆更加整齊和定形化，不僅線條簡單、均勻，而且改變了大篆的繁複寫法，減少了許多異體字。可見，大篆比小篆難寫、難認得多，而六國文字比起篆文來，就更加難以識別了。這些文字寫法既不一致，偏旁組合、上下左右也無一定規律，自然給各地文化交流造成嚴重的障礙。
公元前221年，秦始皇下令對各國原來使用的文字進行整理，規定以秦小篆為統一書體，「罷其不與秦文合者」（《說文解字》敘）。為推行這種統一的書體，秦始皇令李斯、趙高、胡毋敬分別用小篆體編寫了《倉頡篇》《爰歷篇》《博學篇》，作為標準的文字範本。[60]經過整理後的小篆字形，有秦始皇巡行各地時製作的刻石，傳為李斯手書，留傳至今者有《泰山刻石》（只殘存九字，嵌於泰山下的岱廟中庭）、《琅邪台刻石》（殘存86字）以及嶧山、會稽兩刻石的摹本。從刻石上的秦小篆字體來看，它一方面仍然保留著大篆字體結構和象形文字的基本特點；另一方面則對字體的結構進行了較大的整理加工。整理加工的原則是使之規範化，主要是下列三個方面：
（1）各種偏旁形體統一，每個字所用偏旁固定為一種，不用別種代替。
（2）偏旁的位置固定，不能隨便移動。
（3）每個字書寫的筆數和筆順基本固定。
這種經過整理後的小篆，比起大篆文字要簡易得多，比起六國文字更為易認、易寫。
與篆書通行的同時，在廣大人民群眾中又創造出一種比小篆更加簡便的新書體，這就是「隸書」[61]。隸書開始時只是寫得比較草率和不夠規範的小篆。郭沫若同志指出：「在文字結構上，初期隸書和小篆沒有多大差別，只是在用筆上有所不同。」至秦始皇統一文字時，隸書也形成一種固定的、規範化的字體。這種字體筆劃直線方折，結構平整，書寫方便，因此，不僅在民間流行，就是封建政府書寫文件，除重要詔書外，一般都使用隸書。因此，隸書是秦代統一文字後所使用較為廣泛的一種書體，包括一些律令文書，也是用隸書體寫的。
隸書的出現是我國文字由古體轉為今體的重要里程碑。
秦代統一文字，使小篆和隸書成為全國通行的字體，對我國文化、政治的發展有著深遠的影響。我國幅員遼闊，在秦以後的漫長歷史過程中，不斷出現過割據局面，各地方言亦不一致，但文字卻始終是統一的，而文字的統一對經濟、政治的統一和發展則起著重要作用。因此，秦代統一文字的功績，是不應抹煞的。[62]
端正風俗 歷來人們對秦人就有一種傳統的看法，認為「秦與戎狄同俗」，「不識禮義德行」（《戰國策·魏策》三），文化很落後，風俗很壞。如說「（秦人）借父鋤，慮有德色，母濟箕帚，立而誶語，抱哺其子，與公並倨，婦姑不相說，則反唇而相稽，其慈子耆利，不同禽獸者，亡幾耳」（《漢書·賈誼傳》）。又如說「秦之俗，非貴辭讓也，所上者，告訐也，非貴禮義也，所上者，刑罰也」（《新書·保傅篇》）。由此便得出結論：在秦王朝統一後，政府所提倡的除了「告訐」「刑罰」「貪戾好利」以外，似乎沒有別的。其實，這是一種誤解，主要原因在於秦之速亡，有關秦代的史籍，無一不出於對秦抱有極大反感的作者之手，所以總是有意無意地對秦代野蠻、落後的方面加以渲染或誇大。例如上舉《漢書·賈誼傳》中所述之秦俗，視為商鞅變法前後的情況則可信，若籠統地稱為「秦俗」，使人覺得統一中國後的秦代亦復如此，則大謬不然了。
歷史事實證明，秦自商鞅變法之後就極力改變落後的風俗習慣。《史記·商君列傳》記載：「商君曰：『始秦戎翟之教，父子無別，同室而居，今我更制其教，而為男女之別』。大築冀闕，營如魯衛矣。」（《史記·商君列傳》）這種努力不是白費的，到秦統一中國前，秦人的文化、風俗已被六國之人所稱頌，如荀子說「入（秦）境，觀其風俗，其百姓朴，其聲樂，不流污，其服不佻」（《荀子·彊國篇》）。秦政府在統一中國前就十分注意整頓各地的風俗，如秦王政二十年（前227年）秦的南郡守騰頒發的布告中，特別宣布要「除其惡俗」「去其淫避（僻）」，並針對「鄉俗淫失（泆）之民不止」的現象，重申禁令「舉劾不從令者，致以律，論及令、丞」（《睡虎地秦墓竹簡·語書》）。統一中國以後，秦政府更加注意端正風俗，倡導封建的文明。
如秦始皇二十八年（前219年），秦始皇來到泰山下，這裡是原齊國故地，號稱「禮義之邦」。始皇就令人在泰山所刻的石上記下「男女禮順，慎遵職事，昭隔內外，靡不清淨，施於後嗣」（《史記·秦始皇本紀》）。這一方面是讚頌統一之辭，同時也有表彰當地風俗之意。如果對照秦始皇三十七年（前210年）在會稽刻石上留下的銘文，就更可清楚地體會到這方面的意思。會稽（今浙江紹興）為故越國之地，這裡淫泆之風較盛，所以在會稽刻石上就有「飾省宣義，有子而嫁，倍死不貞。防隔內外，禁止淫泆，男女絜誠。夫為寄豭，殺之無罪，男秉義程。妻為逃嫁，子不得母，咸化廉清」等句。可見，這些刻石內容都是有針對性的，其中倡尊「禮義」、反對「淫泆」，正是秦王朝統一後端正各地風俗的一個重要措施。提倡封建主義的精神文明，是秦王朝統一後各種措施中的重要一個，也不應抹煞。而且，從秦刻石的內容可看出：秦王朝將端正風俗同滅六國相提並論，其重視程度由此可知。正如明末學者顧炎武指出的：「（越）欲民之多，而不復禁其淫泆，傳至六國之末，而其風猶在，故始皇為之厲禁，而特著於刻石之文，以此與滅六王並天下並提而論，且不著之燕齊，而獨著之于越。然則秦之任刑雖過，而其坊民正俗之意，固未始異於三王也。」（《日知錄》卷13）這種分析和事實是相符的，其評價也是不算過分的。「行同倫」，是端正風俗的重要結果。
三 加強統治的其他措施
修馳道墮壁壘 由於長期戰爭，戰國時期各諸侯國在各地都修築了不少關塞堡壘。同時，各國之間的道路寬窄也不一致，影響交通往來。
秦統一中國後，立即下令拆除阻礙交通的關塞、堡壘。秦始皇二十七年（前220年），修建以首都咸陽為中心的馳道。[63]秦國馳道主要幹線有兩條：一條向東直通過去的齊、燕地區；一條向南直達過去的吳、楚地區。據《漢書·賈鄒枚路傳》記載賈山寫的《至言》云：
（秦）為馳道於天下，東窮齊、燕，南極吳、楚，江湖之上，瀕海之觀畢至。道廣五十步，三丈而樹，厚築其外，隱以金椎，樹以青松，為馳道之麗至於此。
這一記載應是可靠的。
始皇三十五年（前212年）秦始皇又令人修了一條由咸陽直向北伸的「直道」。這條「直道」從咸陽以北不遠的雲陽出發，經過今陝西淳化縣北梁武帝村秦林光宮遺址北行，至子午嶺上，循主脈北行，直到定邊縣南，再由此東北行，進入鄂爾多斯草原，過烏審旗北，經東勝西南，渡黃河，到達包頭市西南秦九原郡治所。全長一千八百里（約合今一千四百里），是從秦朝首都咸陽至秦北方九原郡最捷近的道路。當時，修築這條路的目的，在於準備迎擊北方匈奴的進犯。秦統一六國以前，活動於陰山山脈南北的匈奴，就經常向燕、趙等國和秦國進擾。統一以後，雖然修建了長城，也並沒有保障北方安寧，在統一後的第五年，秦始皇派大將蒙恬率三十萬大軍北征，把匈奴驅逐到陰山山脈以北，並在這裡設置九原郡，為了鞏固這個地區，採取積極防禦的戰略，秦朝才於驅逐匈奴後的次年修築了「直道」。如果匈奴奴隸主貴族再次進攻，秦軍即可循這條「直道」由首都直達九原，迅速給以反擊。
正因「直道」有這樣巨大的軍事意義，所以工程進展很快。這條一半修築在山嶺上，一半修築在平原草地上的道路，從秦始皇三十五年（前212年）開始動工，至秦始皇三十七年（前210年）就完成了。總共只用兩年半時間，是秦代勞動人民創造的又一奇蹟。（見《史記·秦始皇本紀》《史記·蒙恬列傳》）
這些「馳道」「直道」，再加上統一中國後修築在西南邊疆的「五尺道」，以及在今湖南、江西、廣東、廣西間修築的「新道」，就構成了以咸陽為中心的四通八達的道路網。這樣，就把各地緊密地聯繫在一起。同時，秦又規定道路和車軌的統一寬度，「車同軌」、「輿六尺」，便利了交通往來。我國今日長城線以南以西的地區，除青海、新疆外，都直接包括在這一龐大的交通網內。就是現在的青海地區，那時雖與秦都咸陽無直接幹線可通，也有著不同程度的交通聯繫。在秦王朝修築的主要道路經過之地，分布著戰國以來發展起來的重要城市，如陶（定陶）、濮陽（衛）、猗氏（山西臨猗南）、邯鄲、烏氏（甘肅平涼西北）、櫟陽、楊（山西洪洞東南）、平陽（山西臨汾西）、溫（河南孟州東）、軹（河南濟源南）、薊、新鄭以及雒陽、魯、臨淄、睢陽、郢、陳、吳、壽春、番禺、宛城等。這對於促進當時各地經濟、文化交流，起著積極作用，在軍事和政治方面，也具有重要意義。
秦統一後採取的以上措施，對於消除封建割據、加強中央集權、鞏固多民族國家的統一，發展封建的經濟文化，都是有重要作用的，因此這些措施是進步的。
遷徙居民 秦始皇統一全國後，曾多次進行大規模的移民。秦王朝遷徙居民有兩種不同情況：一種是遷徙豪富，其目的是打擊豪族地主勢力；一種是遷徙一般平民，其目的是實邊。這兩種性質的移民，對鞏固秦王朝的統治，起了一定作用。
秦統一全國的當年，即始皇二十六年（前221年），就將全國各地的豪富之家十二萬戶遷到咸陽；始皇三十五年（前212年）又「徙三萬家麗邑，五萬家雲陽」（《史記·秦始皇本紀》）。除這樣大規模的遷徙豪富以外，秦還不斷強迫個別的豪富、貴族之家進行遠道遷徙，如滅趙後，將趙王遷徙於房陵（《淮南子·泰族訓》），並將當地的豪富遷於臨邛（四川邛崍）。破魏後，秦又將魏的豪富孔氏遷於南陽（《史記·貨殖列傳》），還把天下一些不軌之徒徙於南陽（《漢書·地理志》）。秦王朝將這些貴族、豪富遷徙到遙遠的地方，其目的有兩個。一是在政治上對他們進行打擊，在經濟上削弱其勢力。這些豪富、貴族被迫離開原地，遷往陌生之處，人地兩生，自然不易作亂。同時，由於遠途遷徙，使這些豪富多少不得不拋棄一些財產，這就削弱了他們的經濟力量。如趙的卓氏，原來「用鐵冶富」，秦破趙後將卓氏遷往蜀地。卓氏離開舊居時「獨夫妻推輦行詣遷處」（《史記·貨殖列傳》）。可見，大部分財產都沒有帶走。不過，秦王朝並未把削弱豪族地主經濟財富當作首要目的，所以有的人在遷往新居地以後不久又重新富了起來。如孔氏遷至南陽後，繼續經營冶鐵業，「大鼓鑄，規陂池，連車騎，游諸侯，因通商賈之利」，以致達到「家致富數千金」（《史記·貨殖列傳》）。秦遷徙豪富還有另一個目的，就是促進咸陽以及其他新遷居地區的經濟發展。如上述孔氏就是一例。這些豪富在新遷居地區經營工商業，對促進當地經濟發展和增加秦王朝剝削收入也是有利的。所以，儘管秦王朝實行打擊豪族地主和「抑商」政策，但並不採取「竭澤而漁」的手段。這樣，有不少豪族地主和商人在遷往新居地後仍能重新致富。
被秦王朝政府遷徙的另一部分居民，是廣大的勞動人民，其中包括統一以後不斷被派往邊境長期戍守的戍卒，其總數不下數十萬之多。秦始皇三十六年（前211年），秦始皇又將內地居民遷往「北河榆中三萬家」（《史記·秦始皇本紀》）。榆中在今內蒙古鄂爾多斯黃河北岸之地，當時正處於與匈奴接境之位置，秦始皇將三萬家遷到這裡，其目的是開邊拓土，這種「實邊」性質的移民，對於鞏固秦的統一，也有積極作用。
第四節 秦始皇的殘暴統治
秦代封建專制主義制度的建立，是歷史的進步。但是，正如恩格斯所指出的：「由於文明時代的基礎是一個階級對另一個階級的剝削，所以它的全部發展都是在經常的矛盾中進行的。生產的每一進步，同時也就是被壓迫階級即大多數人的生活狀況的一個退步。對一些人是好事的，對另一些人必然是壞事，一個階級的任何新的解放，必然是對另一個階級的新的壓迫。」（《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷第173頁）秦王朝是一個對人民統治和壓榨極為殘酷的朝代，歷來被稱為「暴秦」並非都是沒有根據的。
秦王朝統治之所以特別殘暴，首先是由於專制主義制度決定的；其次，秦的歷史傳統以及秦始皇個人專橫暴虐的性格也都是不可忽視的原因。秦代專制主義中央集權制度建立的歷史，也是以秦始皇為代表的地主政權對人民殘酷壓榨的歷史。這裡僅將秦始皇親自直接實行的殘暴統治事例，擇其典型，略述於後。
一 暴虐和愚蠢的「焚書坑儒」
從分封之議到焚燒詩書 始皇二十六年（前221年），當秦剛剛統一全國之後，在一次朝議上，丞相王綰等請求秦始皇將其諸子封於占領不久的燕、齊、楚故地為王，他認為在這些地區不置王則不利於鞏固統治。其他大臣也紛紛贊同這種看法。但廷尉李斯表示反對，他說：周初曾大封子弟，但後來諸封國之間日漸疏遠，以致互相攻擊，勢同仇敵，周天子也無法制止。今海內統一，普遍設置郡縣，對皇帝的諸子以及功臣，只要讓他們坐食賦稅並重加賞賜，就足夠了。這樣「天下無異意，則安寧之術也。置諸侯不便」（《史記·秦始皇本紀》）。秦始皇支持李斯的看法，他說：過去長期以來戰亂不休，就是因為分封諸侯王。現在剛剛安定下來，又要分封立國，這不是自尋戰亂嗎？還是廷尉說得對。秦始皇否定了分封的主張，堅持在全國推行郡縣制。
八年以後，始皇三十四年（前213年）秦始皇在咸陽宮與眾臣下宴會。這時有僕射周青臣對秦始皇歌功頌德，說什麼「自上古不及陛下威德」（《史記·秦始皇本紀》），等等。秦始皇聽後十分高興。但博士齊人淳于越對周青臣的「面諛」則不以為然，他向秦始皇提出：殷、周時代王天下千餘年，就是由於分封子弟和功臣，而今天秦朝卻不實行分封，如果朝廷一旦有事，靠誰來相救呢？淳于越還說：「事不師古而能長久者，非所聞也。」（《史記·秦始皇本紀》）一個恭維，一個指責，這在秦始皇聽來自然感覺不一樣。不過，他當時還未動聲色，令臣下各抒己見。這時已當了丞相的李斯有意擴大事態，他抓住淳于越主張「師古」的言論大作文章，首先說「三代之事，何足法也」，接著就將矛頭對準諸生，說這些念書人「不師今而學古，以非當世，惑亂黔首」。最後，他又把這一切歸罪為讀書的緣故，因此建議秦始皇下令焚書。這一建議正中秦始皇下懷，於是下令焚書。開始了中國文化史上的一場浩劫。
根據李斯提出的辦法：凡秦記以外的史書，非博士所藏的「詩、書、百家語」都要燒掉，只准留下醫藥、卜筮、種樹之書。此後，若有再談論詩書者「棄市」，「以古非今者族」，官吏若知而不檢舉者與之同罪，令下後三十日不燒者，黥為城旦。有願習法令者，以吏為師。
這一次焚書的最初起因，本是由於分不分封的問題，而主張或反對分封者，都是為了秦始皇長久的統治打算，原無根本對立。但李斯借題發揮，最後竟造成焚書的結局。這件事，表面看來似乎是偶然的，實際卻有其必然的原因，地主階級一掌握政權，便十分注意加強思想統治，他們認為人民的頭腦越簡單越好，所以早在商鞅變法時就已有「燔詩書」（《韓非子·和氏》）之舉，企圖用這種方法消除不利於地主階級統治的思想，這當然是十分愚蠢的。不過，在深受法家思想影響的秦始皇看來[64]，「燔詩書」乃是控制人民思想的有力手段。李斯也可能早就窺知秦始皇本有此意，所以一提出來就得到秦始皇的批准。
秦始皇下令焚書，當然不可能達到扼制人們思想的反動目的，更不可能挽救秦王朝的滅亡。正如唐代詩人章碣在《焚書坑》詩中所諷刺的那樣：「竹帛煙銷帝業虛，關河空鎖祖龍居，坑灰未冷山東亂，劉項原來不讀書。」隨著焚書飄起的縷縷輕煙，出現的是把秦王朝燒毀的熊熊烈火，毀滅文化的獨夫，終致玩火自焚。這次焚書使中國文化遭到的損失確實是巨大的，先秦許多重要文獻古籍，從而被付之一炬。「書籍被燒殘，其實還在其次，春秋末葉以來，蓬蓬勃勃的自由思索的那種精神，事實上因此而遭受了一次致命的打擊」（郭沫若《呂不韋與秦王政的批判》，載《十批判書》），這是文化、思想史上的一場浩劫。
從求長生藥到坑殺儒生 同一切剝削階級代表人物一樣，秦始皇是十分怕死的。統一中國後，他就異想天開地要尋求不老的辦法。一些方士為投其所好，也就以各種辦法騙他，秦始皇二十八年（前219年），秦始皇巡行至東方齊國故地，有齊人徐巿（fú福）等上書，說東海中有蓬萊、瀛洲、方丈三座仙山。秦始皇聽到後大喜，根據徐巿的要求，派數千童男、童女隨他入海求仙人，但徐巿一去數年不歸。[65]秦始皇三十二年（前215年），秦始皇巡行至碣石（河北秦皇島附近），又派燕人盧生去尋求仙人羨門、高誓；繼而又令韓終、侯公、石生等去求仙人的不死之藥。仙人和不死之藥當然無處尋覓，不過盧生、韓終等皆為方士，一時尚使秦始皇深信不疑。盧生求仙、求藥不得，先是向秦始皇獻偽造的鬼神圖書，後來又讓秦始皇「微行以辟惡鬼」，行止隱密不為人知，這樣「不死之藥殆可得也」（《史記·秦始皇本紀》）。愚蠢的秦始皇果真照辦，並自稱「真人」。但不死之藥仍不可得。秦代的嚴酷法律規定，所獻之方無效驗者，就要處以死刑。盧生與另一方士侯生相謀：始皇如此專斷暴戾，「以刑殺為威」，不如早日脫逃，「於是乃亡去」。秦始皇聽到這個消息以後大怒，他說：「吾前收天下書不中用者，盡去之；悉召文學方術士甚眾，欲以興太平；方士欲練以求奇藥。今聞韓眾去不報，徐巿等費以巨萬計，終不得藥，徒奸利相告日聞。盧生等吾尊賜之甚厚，今乃誹謗我，以重吾不德也。諸生在咸陽者，吾使人廉問，或為妖言以亂黔首。」（《史記·秦始皇本紀》）這時，方士盧生早已跑掉。就在「焚書」的下一年（前212年），秦始皇便叫御史把咸陽諸生捉來審問，諸生互相告密，秦始皇便親自圈定四百六十餘人，把他們活埋在咸陽。這就是歷史上的「坑儒」事件。[66]
秦始皇為追求長生，開始一味相信方士胡謅，後來發現受騙，又大施淫威，肆意殺人。充分表現了他的愚蠢和殘暴。
二 專斷殘忍，窮奢極欲
「少恩而虎狼心」早在全國統一以前，就有一個魏國人尉繚說：「秦王為人，蜂準，長目，摯鳥膺，豺聲，少恩而虎狼心，居約易出人下，得志亦輕食人」。[67]「誠使秦王得志於天下，天下皆為虜矣。」（《史記·秦始皇本紀》）尉繚僅僅從秦始皇相貌、聲音就下判斷，似乎有點輕率。不過，他的確說得很對，秦始皇果然是「少恩而虎狼心」，在全國統一以後，這種剝削階級卑劣的本性，得到惡性的發展，天下臣民都遭到他的無情蹂躪。
秦始皇不僅視人民為草芥，動輒殺人，「亂獄糾紛、俎烹車裂，黔首窮愁，飲泣永嘆」（《太平御覽》卷48），而且對他周圍的大臣也不放心，他每天要親自處理各種奏章文書，以竹、木簡一石（一百二十斤）為標準，不盡此數不休息。在他手下只有那些專搞嚴刑酷法的獄吏才得到寵幸，其餘的大臣不僅只能唯命是聽，且隨時有被殺的可能。如秦始皇聽從盧生之言，不讓別人知道自己行止，以便取得不死之藥。所以就規定：「行所幸，有言其處者，罪死。」例如，有一次，秦始皇在梁山宮，從山上見到丞相李斯的車騎儀仗甚為隆重，表示不滿意。後來，李斯忽然減損了車騎。秦始皇便認定有人泄漏了自己的話。最後下令將當時在場的人全部殺死。從此，再沒有人敢泄漏秦始皇的行動和機密了。
豪華富麗的宮殿建築 秦始皇窮奢極欲，隨著統一戰爭的勝利愈來愈升級。在秦都咸陽和故都雍，本已有不少豪華宏麗的宮殿，但秦始皇並不滿足，在與東方六國戰爭的過程中，他就在咸陽大興土木，每滅一國就仿照該國的宮殿式樣在咸陽「北阪」蓋起同樣的宮殿，以至「南臨渭，自雍門以東至涇、渭，殿屋復道周閣相屬」（《史記·秦始皇本紀》）。在消滅六國以後，秦更是大肆修建，如統一後的次年（前220年）「作信宮渭南」（《史記·秦始皇本紀》）。信宮又稱咸陽宮，「因此陵營殿，端門四達，以制紫宮，象帝居，渭水灌都，以象天漢；橫橋南渡，以法牽牛」（《三輔黃圖》）。又如在秦始皇三十五年（前212年）「營朝宮於渭南上林苑中」。這個宮殿相當大，「可受十萬人。車行酒，騎行炙，千人唱，萬人和，銷鋒鏑以為金人十二，立於宮門」（《三輔黃圖》）。朝宮的前殿，就是有名的阿房宮。[68]據記載：阿房宮「東西五百步，南北五十丈，上可以坐萬人，下可以建五丈旗。周馳為閣道，自殿下直抵南山。表南山之巔以為闕。為復道，自阿房渡渭，屬之咸陽，以象天極，閣道絕漢抵營室也」（《史記·秦始皇本紀》）。後來的詩人曾以「蜀山兀，阿房出」（杜牧《阿房宮賦》）的著名詩句，來形容阿房宮的修建，其工程浩大的程度可見一斑。此外，現知秦始皇時營建的宮殿尚有興樂宮（見《三輔舊事》《宮殿疏》）、梁山宮（見《漢書·地理志》）等等。秦王朝時宮殿之多不可勝數，《三輔舊事》記載：始皇「表中外殿觀百四十五」（《史記·秦始皇本紀》《正義》引）。《史記·秦始皇本紀》記載，「關中計宮三百，關外四百餘」，又「咸陽之旁二百里內，宮觀二百七十」。這麼多的離宮別館「彌山跨谷，輦道相屬」（《三輔黃圖》），在咸陽附近的宮殿都以「復道甬道相連」（《史記·秦始皇本紀》）。
以上諸書記載，已經得到考古材料的證明，據勘探調查，在今咸陽市西起窯店鎮毛王溝，柏家嘴，北起高幹渠，南至咸銅鐵路以北的東西十二里，南北四里的地段，發現有大量的帶有紋飾的秦磚、秦瓦以及水管道等遺物。經研究斷定，「西起窯店大隊的聶家溝，東至劉家溝大隊的山家溝，其間是秦咸陽宮殿建築遺址分布最多、最密集、規模最大的地方」。在「毛王溝宮殿建築遺址曾出土過雲山紋瓦當，柏家嘴亦曾採集有關東特點的瓦當」（劉慶柱《秦都咸陽幾個問題的初探》，載《文物》1976年第11期）。1974年至1975年秦都咸陽考古工作站又在牛羊村發現了一號宮殿，後來又在附近發現並發掘了第三號宮殿遺址。這些宮殿究屬咸陽宮何殿，目前雖有爭論（見王丕忠《秦咸陽宮位置推測及其它》，載《陝西省文博考古科研成果匯報會論文選集》），但從其遺址可以看出：這組宮殿規模宏大，分布對稱，各殿之間有飛閣復道相連。主體宮室建於高台之上，環繞主體宮室分布著層疊的宮室群，建築結構相當精美（見《秦咸陽宮第一號遺址復原問題的初步探討》，載《文物》1976年第11期）。這兩組宮殿群都發現了大型壁畫，特別是三號宮殿的壁畫，雖歷兩千多年，又曾遭火焚，但色彩仍比較鮮艷，造型生動，內容豐富，反映了這群宮殿建築的豪華程度（見《秦都咸陽第三號宮殿建築遺址發掘簡報》，載《考古與文物》1980年第2期）。這些考古資料進一步說明，秦始皇所修建的宮殿規模之大，建築之豪華，絕非後人虛構。《史記》等書的有關記載是有根據的。
荒淫腐朽的生活 秦始皇縱情享樂，過著荒淫奢侈的腐朽生活，在那些宮殿中，充滿了供他享用的姬妾玩物，他將「所得諸侯美人鐘鼓以充入之」（《史記·秦始皇本紀》）。同歷代的荒淫君主一樣，秦始皇貪戀酒色，以婦女為玩偶：「後宮列女萬餘人，氣上沖於天。」（《史記·秦始皇本紀》）他還令嬪妃們「當暑戴芙蓉冠子，以碧羅為之，插五色通草蘇朵子，披淺黃鑄羅衫，把雲母小扇子，覣蹲風頭履，以侍從」。他不過是把這些婦女當作觀賞的玩物，所以連宮娥們也要根據秦始皇的愛好而打扮起來：「秦始皇好神仙，常令宮人梳仙髻，帖五色花子，畫為雲風虎飛升。」在夏天時，又令宮人「戴黃羅髻，蟬冠子，五花朵子，披淺黃銀泥飛雲帔，把五色羅小扇子，覣金泥飛頭鞋。」（以上均見《中華古今注》）這些記載不僅反映了秦始皇腐朽的情趣，而且證明秦王朝宮內奢侈到何等地步。
在秦始皇的後宮中，還有「宮女侍者千餘人」，「作戲倡優」，供秦始皇玩賞，這些宮女都「幼妙寵麗」，每日為秦始皇彈唱歌舞，有人曾寫詞描寫其狀：「泣喻而妖兮納其聲聲，麗顏歌長㯓兮嘆曰騎，美人旎旖紛嬆籱。」（《繹史》卷149引《琴苑要錄》）秦始皇「縱酒後宮」，荒淫無度，他輪流在各宮中淫樂，各宮殿內的奢華皆不相上下，使得秦始皇能「各案署不移徙」（《史記·秦始皇本紀》），其荒淫的程度是不難想像的，難怪50歲就一命嗚呼了。
秦始皇陵
驚人的陵墓建築 秦始皇初即位就在驪山下為自己修墳墓。統一後又繼續建造。據記載，始皇的陵墓「穿三泉，下銅而致槨，宮觀百官奇器珍怪徙藏滿之，令匠作機弩矢，有所穿近者輒射之。以水銀為百川江河大海，機相灌輸，上具天文，下具地理。以人魚膏為燭，度不滅者久之」（《史記·秦始皇本紀》）。從目前考古發掘的初步成果，可證明此記載是可信的。不久前，有人利用地質測探儀器在始皇陵地面測試，初步斷定地下可能埋藏有汞，如果以後考古發掘能加以證實，則表明《史記·秦始皇本紀》所記「以水銀為百川江河大海」不虛。又以秦始皇陵考古著名的秦陵專家杭德洲同志研究，始皇陵的規模決不止於《水經注》所記「旁行周回三十餘里」的範圍。初步普查和鑽探可知：始皇陵的建築遺蹟南北長15華里，東西長17華里，周長64華里。其外部封土高大，「上崇山墳，其高五十餘丈，周回五里有餘」（《漢書·楚元王傳》）。折今日之度量，其墳高為120多米。1962年陝西省文管會對始皇陵調查，測出陵丘下部已成方形，東西長345米，南北長350米，周長1390米，在陵丘正西約277.7米處實測封土尚高約43米（《秦始皇陵調查簡報》，載《文物》1962年第8期）。明人都穆《驪山記》記載，「始皇陵內城周五里，舊有四門」。據近年考古工作者調查結果表明，始皇陵內城城牆東西長580米，南北長1355米，周長約3870米，城牆寬約8米，是用每層6—8厘米左右厚的夯土築起的。推斷其高度應在8—10米以上。
考古工作者還在秦始皇陵封土北探出大型宮殿遺址，其中一處，南北長62米，東西寬57米，總面積為3524平方米。僅從遺留下的門道、地面就可看出，這座宮殿十分講究。這只是陵墓的附屬建築，其正殿內有用青石板鋪成的台階，殿內地面是在原築的夯土台上，又疊鋪四層鵝卵石，中間以細砂灌縫，上鋪一層2厘米厚的泥土，再上殘存著略略雕過的線雕菱紋石鋪地。地面就如此講究，其他就不言而喻了。近年來，在秦始皇陵附近鑽探、調查發現的許多遺物、遺蹟都表明漢人所說的「自古至今，葬未有盛如始皇者也」（《漢書·楚元王傳》）是毫不誇張的。
舉世聞名的秦始皇陵兵馬俑坑，就是始皇陵的附屬建築之一，從現已發掘的情況推測，在三個俑坑內將出土陶俑、陶馬八千餘件。這些陶俑、陶馬的塑造形象生動、逼真，陶俑一般均在1.80米左右。據研究，製作時，先用泥作好初胎，再上一層細泥，然後在細泥上雕塑出俑的五官、衣紋等細部。陶俑細部的雕塑頗費匠心。以俑的髮髻為例，髮髻雕塑質感甚強，不僅蓬鬆，且走向清楚，形象逼真。陶俑身著的甲衣，也雕塑頗細，每片甲片上的甲釘和甲片之間接連的甲帶等，類型分明，出土的陶俑面部雕塑，均各不相同，表現了勞動人民的高度技巧和付出的巨大勞動（見杭德洲《略談修建始皇陵的徭役負擔》，載《陝西省文博考古科研成果匯報會論文集》），也反映了勞動力的浪費。秦始皇不僅生前，而且為了死後也如此窮奢極欲，充分反映了他和他所代表的地主階級貪婪和腐朽的本性。
秦始皇時代動工修建的許多規模浩大的工程，都需要大批的勞動力，如修驪山陵用「七十餘萬人」（《史記·秦始皇本紀》），這一工程前後歷時三十餘年，至農民起義爆發的公元前209年才被迫停止。此外，還有「北築長城」用「四十餘萬」人，「南戍五嶺」又用「五十餘萬」人（見《續漢書·郡國志》引《帝王世紀》）。這幾項工程加在一起，就超過一百五六十萬人。當然，其中許多人是刑徒。其實，秦王朝把全國都變成了一個大監獄，嚴刑酷罰使「赭衣塞路，囹圄成市」（《漢書·刑法志》）。所以刑徒和服徭役的普通勞動人民也沒有實質的區別。[69]據估計，秦時可統計的人口大約有二千萬，而每年所徵發的徭役起碼不下於三百萬人。服役的人數竟占全國總人口的百分之十五以上。
在濫發徭役的同時，統治者必定對人民橫徵暴斂。所謂「頭會箕賦，輸於少府」（《淮南子·氾論訓》），就是說將搜刮來的財富，都歸於皇室享用。秦王朝對人民的壓榨，早已超過賦稅制度的規定，是可以肯定的。
第五節 秦始皇巡遊全國
統一中國後，秦始皇主要活動內容之一，就是在全國各地巡行。在短短的12年里（前221年至前210年）秦始皇就興師動眾、長途跋涉地巡行達五次之多。這種巡行是秦始皇進行統治的重要手段，構成了秦代歷史不可缺少的部分。
一 人民對秦暴政的反抗和秦始皇出巡
各地人民反對秦暴政的鬥爭 對於秦始皇的暴政，人民報之以不屈服的鬥爭。在秦統一全國前後的長時間內，各地人民反對地主統治的鬥爭從來沒有停止過，隨著秦始皇統治的殘酷程度加深，人民反抗鬥爭也愈來愈激烈。
秦始皇三十一年（前216年），就在秦王朝的首都咸陽，秦始皇與四個武士一起「夜出逢盜蘭池，見窘」（《史記·秦始皇本紀》）。「盜」竟得以迫近秦始皇左右，而且使這個獨夫「見窘」，狼狽不堪，可見當時人民群眾對秦王朝的反抗鬥爭達到多麼激烈的程度！這一次遭遇，雖因「武士擊殺盜」，而使秦始皇倖免於死，但對秦始皇的威脅是相當大的，他下令「關中大索二十日」，對人民實行報復性的鎮壓，用以防範人民的反抗。
但是，壓迫愈深，反抗愈烈，人民群眾反抗秦始皇及其所代表的地主階級鬥爭的烈火是撲不滅的。秦始皇三十六年（前211年），有一顆隕石落到東郡，立即有「黔首」在這塊石頭上刻下「始皇帝死而地分」七個字，詛咒秦始皇，表達了對統治者的仇恨。秦始皇對此事，採取更加殘酷的手段實行大規模屠殺，當他派人「逐問」而捉不到作案者之時，竟「盡取石旁居人誅之，因燔銷其石」（《史記·秦始皇本紀》）。
人民對秦王朝的統治不滿和反抗，以各種形式表達出來，由於賦稅繁重，「百姓賀死而吊生」，所以在人民中流傳著這樣的民謠：「渭水不洗口賦起」（《七國考》引《大事記》），諷刺橫徵暴斂。秦代的民歌「生男慎勿舉，生女哺用，不見長城下，屍骸相支柱」（《太平御覽》卷571引），控訴修長城給人民帶來的苦難。還有童謠直接咒罵秦始皇「阿房阿房，亡始皇」（《述異記》）。秦始皇三十六年（前211年），竟有人在華陰的平舒道（在今華陰市附近，北瀕渭水，南限華山，為關中通向東方的重要道路），攔截秦始皇的使者，對他說：「今年祖龍死」（《史記·秦始皇本紀》），「祖龍」就是秦始皇，公然咒罵秦始皇今年就死，說明人民的憤怒已經到了忍無可忍的地步。
人民群眾各種形式的鬥爭，對秦王朝統治者的威脅很大，儘管秦始皇本人狂妄驕橫、目空一切，也不能不對這種「山雨欲來風滿樓」的形勢感到擔心。在統一後的十餘年間，他先後五次巡行，幾乎是馬不停蹄地「親巡天下，周覽遠方」。儘管各次都有不同目的，但五次巡行都有一個共同目的：就是到各處耀武揚威，加強對各地的控制。據文獻記載，秦始皇出行時隨著他的有隆重的儀仗和龐大的車隊：「大駕屬車八十一乘，法駕半之。屬車皆秔蓋赤里，木（朱）轓，戈矛弩諹，尚書、御史所載。最後一車，懸豹尾，豹尾以前，比省中。」（《續漢書·輿服志》）這一套鋪張排場的車駕儀仗，兼收東方各國統治者儀仗的特點：「秦滅九國（原文如此——筆者注），兼其車服，故大駕屬車八十一乘也，尚書、御史乘之。」（《獨斷》）秦始皇以這樣威風凜凜的氣勢巡行各地，其他的目的——如「游觀」、封禪、巡視邊防——有的還可以達到，唯有防範人民反抗的目的卻達不到。而且就在秦始皇巡行的過程中，反抗秦朝政府的烈火愈燒愈旺，就連秦始皇本人，最後也在全國農民大起義爆發的前夕，死在巡行途中。
第一次巡行至隴西北地 秦始皇二十七年（前220年），統一中國的次年，秦始皇就開始遠途巡遊。這一次的方向是咸陽以西。當時從咸陽通向西方有兩條大路：一條沿涇水河谷西行，一條沿渭水河谷而至洮河流域，再往西就是通向西域即後世所謂的「河西走廊」。秦始皇一行由咸陽出發，沿通向洮河河谷的大路，達到渭水發源地的隴西郡，又沿涇水至北地郡，直達涇水上游的雞頭山（甘肅平涼西），過回中（甘肅平涼北），然後返回咸陽。
秦始皇結束了在東方的戰爭後，次年就急急忙忙地到咸陽以西的地區「巡遊」，其目的不僅是向當地臣民，而且也是向域外的各國炫耀武功。因為當時通過西域走向中亞的一條路，是中國與外國聯繫最密切的路線。早在公元前7世紀就有人往來於這條道上（見張星烺《中西交通史料匯編》第一冊），自秦穆公「稱霸」西戎以後，「秦」的名聲就從這條路上傳至遙遠的域外。不久，「秦」就成為域外民族對中國的稱呼。成書於公元前4、5世紀的古波斯弗爾瓦丁神讚美詩就稱中國為「賽尼」。古代希伯來人的聖經《舊約·以賽亞書》中有這樣的詞句：「看哪，這些從遠方來，這些從西方來，這些從希尼來。」上述文獻提到的「賽尼」「希尼」就是「秦」的音譯。有些《舊約》中譯本就徑將「希尼」譯為「秦」。這一切表明：秦同遙遠的西方域外諸國，從很早以前就互通聲氣，那些域外的諸國，正是把「秦」視為中國的。[70]秦始皇剛剛完成了統一大業，在邊境上的戰鬥尚未結束的時候，就來到秦的西方，正是為了在西部邊郡宣揚「國威」，再通過這裡的遷徙不定的「戎」人，將秦朝的消息傳向遙遠的西方，通過這個方式，向全世界宣布：秦王朝在東方誕生了。
二 五年中的三次出巡
從公元前219年至前215年，秦始皇曾連續三次遠道出巡，這三次出巡的方向都是剛剛取得不久的東方各地。連同前一次出巡一起計算，我們把這三次出巡分別稱為第二、三、四次出巡。
第二次巡行往東南方向 秦始皇二十八年（前219年）秦始皇向東方和南方巡行。這一次隨行的重要官員，有王離、王賁、隗狀、王綰等列侯和丞相，還有當時尚為卿的李斯。車駕浩浩蕩蕩地由咸陽出發，沿渭水出函谷關（河南靈寶），經雒陽縣（河南洛陽東北），至滎陽。由滎陽附近北行，穿過當時在此尚存的河道交通網，直達鄒嶧山（山東鄒城南）。
秦始皇風塵僕僕地到這裡來的目的，除「巡視」郡縣、宣揚「皇威」外，主要是為「封禪」。在春秋戰國時代，齊、魯為一文化中心。當時的人們認為人間的帝王應到泰山去祭上帝，表示受命於「天」，在泰山上祭謂之「封」，在泰山下祭謂之「禪」，故稱為「封禪」（顧頡剛《秦漢的方士與儒生》）。秦始皇遠道而來，就為了封禪。他先至鄒嶧山立石頌秦德，然後登上泰山，行封禪禮。誰知這種禮儀當時已無人曉得如何辦，氣得秦始皇將隨從的儒生和博士完全斥退，自己到泰山頂上行「封」禮，又到梁父山（山東新泰西）行「禪」禮。這禮儀無非是秦始皇根據秦國禮儀編出來的。封禪以後，秦始皇了結了一件大事，心中非常得意，就在梁父山刻石頌德，宣稱「親巡遠方黎民，登茲泰山，周覽東極，從臣思跡，本原事業，祗誦功德。治道運行，諸產得宜，皆有法式」（《史記·秦始皇本紀》）。反映了秦始皇自鳴得意的心情。儘管封禪是一件十分可笑的迷信活動，但在當時的儒生中，卻視為最神聖的大事，那些未能參與封禪的儒生博士，為此還十分怨恨秦始皇。可見，這件事在當時是非同小可的。
由泰山下來，秦始皇經黃（山東龍口東南）、裍（山東煙臺福山東南），窮成山（山東成山角），登之罘，又於之罘立石「頌秦德」，然後至琅邪。在琅邪，秦始皇留連達三月之久，又遷「黔首三萬戶琅邪台下，復十二歲」（《史記·秦始皇本紀》），並在琅邪台刻石頌「德」，然後繼續前進。
自琅邪向西南，經當時的東海郡治郯縣而達於彭城（江蘇徐州）。據說象徵著天子權力的周鼎就沉沒於泗水，秦始皇就齋戒禱祠，令千人下泗水撈周鼎，結果毫無所得。又繼續南下渡淮水，而至長江中游的衡山和南郡。由南郡到湘山祠（湖南嶽陽西），這一段路是利用長江水道浮江而行。在湘山祠因遇大風，影響秦始皇一行渡江，於是秦始皇大怒，聽說湘山有神乃堯之女、舜之妻，就令刑徒三千人「皆伐湘山樹，赭其山」（《史記·秦始皇本紀》）。秦始皇與「神」搏鬥的愚蠢行為，適足以表現其狂妄的心理。
對著禿山發夠雷霆之後，秦始皇就率領他的一行人，取道漢水流域，經南陽郡至武關而回咸陽了。
秦始皇第二次巡行的目標是東方和南方，封禪是這次出行的主要目的。這一年也正是秦王朝派兵向南越進攻的時間。秦始皇遠渡湘水與此也應不無關係。
第三次巡行至琅邪、上黨 秦始皇二十九年（前218年）即第二次巡行的次年，秦始皇又向東巡遊。他如此頻繁地巡行東方，反映了當時秦王朝東部地區統治不穩定。原來，這裡反對秦王朝的力量較大，六國貴族和人民群眾對新建立的秦王朝多抱著敵對的態度。果然，這次秦始皇出行，剛走至陽武博浪沙（河南中牟北）就遭到張良與力士的狙擊，差一點送了性命。
張良原是韓國的公子，其祖父、父親曾為韓國五世君主之相。當公元前230年秦滅韓時，張良年少「未宦事韓」，他懷著對秦的仇恨，「弟死不葬」，傾其全家財產「求客刺秦王」。後來得到一力士，張良特為他打造一百二十斤的鐵椎一個，埋伏於博浪沙中。當秦始皇車隊經過此地時，早已隱藏在這裡的力士就將鐵椎向車擊去，不料沒打中秦始皇所乘之車，卻「誤中副車」，秦始皇得以倖免，遭此一擊後，他就下令「大索天下」（《史記·留侯世家》）。但張良早已逃走到遠方隱居起來了。
秦始皇「為盜所驚」後，仍沿上一次走過的路線，繼續向東走，再次到之罘和琅邪。至琅邪後折向西北，沿漳水河谷抵濁漳水上的上黨郡，然後返回咸陽。
第四次巡行至東北方向 秦始皇三十二年（前215年）秦始皇又開始了第四次遠途巡行。這次巡行的目的地是碣石（河北秦皇島附近）和北方邊塞。從咸陽至碣石的路上，所經過的地方有許多是原魏、韓、趙、齊等國的交界和黃河流經之處。這裡有不少阻塞交通的城郭和築有「以鄰為壑」（《孟子·告子》）造成水患的堤防。秦始皇在巡行中，就下令「墮壞城郭，決通堤防」（《史記·秦始皇本紀》）。這件事對社會生產和經濟發展是有益的，秦始皇對此也頗為自豪，到碣石[71]，照例要刻石記功。在碣石刻石中，還專門提到「墮壞城郭，決通川防，夷去險阻」。顯然，秦始皇是把勞動人民的功績記在自己的賬上了。
從碣石向西，秦始皇經右北平、漁陽、上谷、代、雁門、雲中諸郡，巡視秦王朝北方邊境。此行的目的乃是為伐匈奴作準備的。所以到上郡後，就直接返回咸陽。
此次巡行歸來後，秦始皇立即派蒙恬率三十萬軍隊向匈奴進攻。（見本書第一章）
三 第五次巡行和始皇之死
走向死亡的第五次出巡 在秦始皇統治的最後幾年，有兩件事像魔魘一樣始終威脅著他，這就是死亡和人民的反抗。他雖知死亡不可避免，而加緊為自己修墳墓，但又妄想長生，故接二連三地派人找不死之藥，甚至屢次被騙亦不悔悟。對於人民的反抗，更是毫無辦法，儘管秦始皇採用十分殘酷的手段實行血腥鎮壓，還頻繁地到各地巡行，而各地反對秦王朝統治的鬥爭火焰愈燒愈旺，最後竟發展到攔截皇家使者、公開咒罵「今年祖龍死」的地步。這些現實不能不使秦始皇感到恐懼，他占卜、算卦「得游徙吉」（《史記·秦始皇本紀》）。因此，就在秦始皇三十七年（前210年），秦始皇出發進行了第五次巡遊。
這一次隨同秦始皇出巡的有已升至左丞相的李斯和少子胡亥，其餘近侍如趙高等當照例一起前往。十月從咸陽出發，出武關，沿丹水、漢水流域至雲夢（洞庭湖及武漢附近一帶湖泊區），再沿長江東下，經丹陽（安徽當塗東），又利用水道和運河至錢唐（浙江杭州），臨浙江，原來準備從這裡渡水上會稽（浙江紹興南），但因「水波惡」不宜渡舟，只得西行二十里，改由狹中（浙江富陽附近）渡水，上會稽山，祭大禹，並於會稽山上刻石留念。
在會稽刻石中，除一般「頌秦德」以外，還針對當地文化、風俗比較落後的情況，特別指出要「禁止淫泆」改變落後的風俗習慣，這是值得肯定的。
從會稽返回後，秦始皇等從江乘（江蘇鎮江北）渡江，至琅邪。秦始皇數次至琅邪，大約是因為這裡是東海之濱，而傳說中的仙人，就在東海的蓬萊山上。這一次秦始皇來至琅邪，為他求神藥數年不得的方士徐巿等，又跑來騙他說，蓬萊山上神藥是有的，只因海中有大魚阻擋通路，請派人先把這些大魚除掉。秦始皇求藥心切，竟愚蠢地對這些荒誕不經之言深信不疑，立即派人入海射魚。自己也拿起連弩等候大魚「出射之」。結果，從琅邪北至榮成山[72]，也沒見到大魚，又至之罘，才射殺一條巨魚。然後登陸，那個方士徐巿早已不知去向[73]，秦始皇只得取道臨淄西歸。
本來就體弱多病的秦始皇，平時就縱慾過度，又加之旅途勞累，當車駕行至平原津（山東平原南）時，就得了重病。此人一貫怕死，更忌諱說「死」，故群臣「莫敢言死事」。但事實無情，秦始皇的病癒拖愈重，他自己也感到死亡就在眼前。於是，令中車府令趙高賜公子扶蘇書信，令其速來咸陽安排後事。然而，這封書信尚未送走，當七月丙寅這天，行至沙丘平台（河北巨鹿東南）時，秦始皇就死了。這個幻想長生不老的一代暴君，只活了50歲，就結束了他的一生。
秦始皇死後，丞相李斯恐貿然宣布會引起大亂，於是先秘不發喪，將屍體放在轀輬車中，每日照常令人送水送飯，以掩人耳目。只有趙高、胡亥及五六個宦者知道底細。車駕兼程向咸陽趕路。這時趙高趁機進行陰謀活動。原來趙高曾當過胡亥的老師，給他教「書及獄律令法事」（《史記·秦始皇本紀》），頗得胡亥寵幸。公子扶蘇則信任蒙恬，而蒙恬之弟蒙毅也曾受到秦始皇的信任，有一次趙高犯法，蒙毅曾判處其死刑，因秦始皇說情才把他赦免，得以不死。有這樣的關係，趙高乃與「丞相李斯、公子胡亥陰謀，立胡亥為太子」（《史記·蒙恬列傳》）。開始時，胡亥和李斯都不敢，但在趙高的慫恿下，終於參與了趙高的陰謀。他們將秦始皇詔書召扶蘇來咸陽會葬並繼承帝位的內容，改成斥責扶蘇「無尺寸之功」、「不孝」，並令其自殺，還責備蒙恬「為人臣不忠」（《史記·李斯列傳》），同時「賜死」。書信偽造完畢後，蓋上秦始皇的玉璽，令胡亥的親信送往扶蘇、蒙恬率軍的駐地——上郡。
當扶蘇在上郡駐地見到來書後，立即要奉「詔令」自殺，蒙恬勸他調查一下原委再說，但扶蘇不聽，毫不懷疑，說「父而賜子死，尚安復請？」便乖乖地自殺了。蒙恬不肯自殺，被使者逮走，囚禁起來。
這時，載著秦始皇屍體的車駕已從井陘繞道九原向咸陽進發了。他們故意從北邊轉一大圈，為的是掩人耳目，也為等扶蘇的消息。時值盛夏，載屍的轀輬車已散發出臭氣，趙高就令載「一石鮑魚，以亂其臭」（《史記·秦始皇本紀》）。為了篡位，胡亥、趙高等可謂用盡心機矣！
由九原沿直道抵咸陽時，扶蘇自殺的消息已經傳回。於是，趙高、李斯等代表朝廷公開發喪，太子胡亥繼位，是為秦二世皇帝。
秦始皇在階級矛盾急劇激化的形勢下，驚恐地離開人世，胡亥依靠趙高進行宮廷政變當上秦王朝的第二代皇帝。但是他哪裡會想到，這個「神聖」的皇帝寶座，正處在即將爆發的火山口上。
對秦始皇的評價 對於中國歷史上第一個封建皇帝究竟如何評價？自秦亡後直到今天，仍是一個眾說紛紜的問題。要全面地評價秦始皇，必須把他置於當時的歷史條件下，去分析他的功過是非，去研究他的貢獻和罪惡，這樣才可望得出較為合乎歷史實際的結論。
根據這樣的觀察，應當說，秦始皇是對中國歷史發展有巨大貢獻的傑出的歷史人物，同時也是一個殘酷的暴君。他的功績是主要方面，但不能因此掩蓋其罪惡，他的罪惡是深重的，但也不應因此抹煞其巨大的歷史功績。
秦始皇的最重要歷史功績，在於完成了統一事業，建立了歷史上第一個封建中央集權的國家。
秦統一中國，是歷史發展的必然趨勢，主要是人民群眾生產鬥爭和階級鬥爭推動的結果。但是，秦始皇作為新興地主階級的代表，在統一中國過程中具有宏大氣魄。他的功利主義價值觀是推動統一事業的主觀原因。[74]就是在統一六國以後，秦始皇的歷史作用也是應當肯定的。秦王朝的建立，是歷史的進步，它所創建的許多制度，在當時來說都是適應歷史進步的大膽的改革。秦王朝的許多制度和措施，不僅對後來的兩千年封建社會有深刻影響，而且及於今天，如文字的統一就是一例。秦代開始，奠定了我國統一的多民族的封建國家的基礎。這當然不是秦始皇個人的功勞，但作為當時的最高統治者，秦始皇的貢獻也是應當被承認的。在中國歷史上，秦始皇是開創一個時代的代表人物。
但秦始皇還是一個稀世的暴君。他的殘暴不能僅僅用「地主階級本性」這一般原因去解釋，也不能用秦國的歷史傳統為之開脫。秦始皇完成了秦國先代國君統一中國的計劃，同時也把秦國「酷烈」的殘酷統治手段發展到登峰造極的地步。他個人性格殘忍、好大喜功、剛愎自用、獨斷專行以及恣意享樂，乃是加重人民苦難的重要原因。正因為如此，也是由於他把當時的社會經濟推到崩潰的地步，使秦王朝又成為歷史上一個極其黑暗的時代。
秦始皇就是這樣一個歷史人物：他既是一個有巨大貢獻的政治家，也是一個暴君。
本章小結
秦王朝建立後，就在原來秦國舊制的基礎上，根據加強和鞏固封建中央集權的需要，建立了一整套國家機器：郡縣制、封建官僚制、賦稅徭役制、軍制和法律制度。這些制度最主要的作用，在於維護地主階級對人民的統治，保障封建主義中央集權的實現。因此，伴隨這些制度而來的是對人民更加慘重的剝削和壓榨。然而，秦王朝建立的專制主義中央集權的各項制度，對維護和鞏固國家統一，更有其積極作用。上述諸項制度實施於全國各地，使全國出現空前的統一局面，而統一文字、統一度量衡、修馳道等措施，又有力地鞏固了全國的統一。秦王朝所建立的各項制度和鞏固統一的措施，不僅在當時是適應封建制發展需要的，就是對此後的兩千餘年封建社會也是有深遠影響的。不過，由於秦王朝統治者的殘酷暴虐，進一步加重了在專制主義統治下的勞動人民的苦難，所以秦王朝所建立的專制主義各項制度，儘管以後延續了兩千餘年，但在當時卻沒有維持多久，就被秦末農民起義所打斷。