清朝全史 · 第四十六章 盛運期之財政

壯丁稅之定限 康熙治世中，其影響於後世稅制上之最大者，即中國本部人口數之定額是也。康熙五十一年（西紀一七一二）三月，下諭如左曰： 今海內承平已久，戶口日繁，若案現在人丁，加征錢糧，事無不可。人丁雖增，地畝並不加廣，故使直省督撫，照現今錢糧冊目，無增無減，永為定額。其自後所生人丁，必不徵收錢糧，戶口編纂，只示以增加之實數可也。 「編纂」者，調查戶口之意，自明代以來相承，為壯丁稅之基礎。然帝更下諭說明其由來，曰：「從來巡幸地方所至，詢問戶口之實況，一戶有五六丁者，而納稅止一人；或雖有九丁十丁，其納稅止二三人。質其理由，彼等皆稱皇恩優渥，並無差徭，共享安樂。前雲南、貴州、廣西、四川各省，叛亂以來，地方殘壞，田畝拋荒，不堪聞見；平定以來，人民漸增加，開墾無遺地，間或沙石堆積，難於耕種，而山谷畸嶇之地，已無棄土。由是觀之，人民生齒實繁，朕但欲知人丁之實數，非有加征錢糧之意。今國幣充裕，頻年免租，其額不下千萬，國用所需，並無不足，故出此命令」雲。帝蓋知官吏胥役之私心，調查戶口，有名無實，此舉於地方不能不視為有益。據戶部公告，各省丁額二千四百一十七萬名，其丁銀三百三十九萬餘兩，但編審五年一回，康熙五十年以後之增加人口，稱為「盛世滋生人口，永不加賦」雲。所謂丁者，男子自十六歲以上至於六十歲者是也。據官府之文書所記，至雍正末年，人丁滋生，幾增加九十餘萬。乾隆十四年，直省人丁增加至一億七千七百四十九萬，距康熙時僅三十餘年，其定額之增加，至於七倍，實可驚異；然此種增加率，必不可信。雍正以後，壯丁稅之定額，歸入地租，知無納稅負擔之慮，遂絕其從來隱匿之弊，二男三女，報告皆為實數矣。但其稅制，至雍正時攤入地糧，則其法更簡便雲。 清代戶部執照 圖為清咸豐九年徽池籌防捐輸局「戶部執照」 正稅之虧空甚多 康熙帝以寓富于海內之主義，常蠲免租稅，因之拖延完納正稅者，督撫對之，稍覺寬大。帝於晚年，詳述其虧空錢糧條例，蓋始知仁政頻繁，反以起地方官拖延之弊也。，然雍正登位之始，即降嚴查度支之諭，殆承述父皇未完之事業而然者；抑凡父皇之政綱，從新帝之手腕，不得不加一層收縮也。雍正帝即位，所下對於戶部之諭如左： 皇考躬行節儉，裕國愛民，六十餘年以來，蠲免租稅，殆無虛日，休養生息之恩至矣。而近日道府州縣之虧空錢糧者不少，揆厥所由，或系上官之勒索，或自己之消費，豈皆流用於公事者耶？康熙帝仁德如天，不忍正以典刑，故彼等每恃寬容，毫無畏懼，恣意虧空，動累千萬。督撫明知其弊，相為容隱，至萬難掩飾，往往改私銷為公用，加限追征，但完此責任者甚少，遷延歲月之久，徒存追補之空名耳。自今以後，除陝西省外，限以三年，各省督撫將所屬錢糧，嚴行稽查。凡有虧空，無論大小，三年之中，務期填補，毋得累及民間云云。 帝於是以怡親王（允祥）、國舅隆科多、大學士白潢、左都御史朱軾，會同辦理此事，設一會考府，追征江蘇歷年之未納地租八百餘萬兩。帝更進而整頓稅制，計國庫之收入焉。 康熙時財政之豐歉 在康熙時，國庫之收入，久不得其平準。其主要原因，不得不歸結於平定三藩、準噶爾用兵等之費用，加之帝政尚寬，又減一億內外之收入，所以當時戶部財政，不免窘迫也。然至康熙四十八年，戶部有收藏五千萬兩之報告，而視從前之戶部庫存一二千萬者，不得謂非異常之成效。帝時語人曰：「時已承平，無用兵之費，又無土木工程，存庫之銀兩，並無別用。去年蠲免地租八百餘萬，存庫之銀兩依然。不若出部庫之一二千萬兩，分貯各省。」由此觀之，康熙時之財政，自三十八九年以後，漸次得平準，可以意定，而前記四十八年之實數，為康熙中之最盛矣。惟帝不以國庫之豐盛，為施治之目的，故初不盡力於此一事。本年又議全免各省地丁錢糧，當時戶部尚書希福納曰：「每年全國地租，及人丁稅、鹽課、關稅等一切之賦稅，除存留於各省應用，及協濟別省之財政外，一歲之收入，銀一千三百餘萬兩，從中除去北京俸餉一年之需用九百萬兩，每年所貯存不過二一百萬兩」雲。可知帝之此種設施，過於疏忽，戶部當局所引以思憂者也。及其來年，再用兵於西北，至帝之崩駕時，國庫所貯存，僅不過八百萬兩而已。 雍正帝之財政策 雍正帝既承康熙疏節闊目之後，除先嚴查會計外，更以積極政策，講國庫收入之方法。今舉其顯著者，約有四端：曰火耗之歸公，曰常例之捐輸，曰鹽課之增收，曰關稅之實征是也。以下各節互為說明之，且有可得而附言者。帝之對於吏治之根本思想，比父皇康熙遠為卓越，常對於直省督撫曰：「邇來不能體聖祖寬仁之德意，吏治漸致廢弛。朕之嚴加整飭，並非苛酷」云云。諭戶、工二部曰：「財者利用之源也。古帝王計富國裕民，務必謹其制度。朕每恐府庫之金錢，為胥吏侵蝕中飽」雲。其時凡戶、工二部所用費額，雖無分細大，送冊報告，各省藩庫之官吏，對於私用官金額，即以各員之俸銀補償；名雖如此，彼等於正課之外，未嘗不有所附加也。據禮親王之言，帝在位十三年，日夜憂勤，毫無聲色、土木之娛，聞內務府司員之查舊檔案者，謂雍正中，惟特造風、雲、雷、雨四神祠外，初未建造一離宮別館，以供游賞。宜乎！當時國帑豐盈，人民富庶雲。 火耗與廉吏 火耗一名耗羨，其制始於明代，於正稅之外，加征幾分。清朝之初，設為厲禁；順治元年令曰：「若官吏徵收租稅，有私加火耗者以贓論。」康熙四年，定有額外收稅，許人民控告之律；同十七年，有徵取火耗，上官不得徇隱之律。對於火耗之禁令，不可謂不嚴，但其實際依然不改。康熙帝嘗對河南巡撫鹿佑曰：「所謂廉吏者，非一文不取之謂，若纖毫無所資給，則居常日用，及家人胥役，以何為生？如州縣官取一分火耗（一兩之百分一），此外一分不取，便稱好官。若一概糾摘，則屬吏不勝其參劾矣。」征帝之言，知火耗乃政府之所默認，惟僅禁止過多之附加而已。當時各省之耗羨，對於每兩取之最多至一錢，獨湖南加至二三錢。帝為擇廉吏故，使趙申喬、陳璸巡撫湘沅，禁約所屬。康熙六十一年，陝西有納租虧空之事，總督年羹堯、巡撫噶什圖，條呈以陝西火耗，有每兩加二三錢至四五錢者，請酌留各官吏之用度，以其餘者俱捐出而彌補之。帝曰：「斷不可行！」又曰：「私派（即私課）之罪甚重。由於州縣之用度不敷，略加些微，本為私事。朕曾謂陳璸曰：『加一火耗，似尚可寬容。』璸以聖恩寬大，但不可明許其如此為言。今年羹堯等雖系密奏，朕若批答公布，竟變為奏准之事，加派之惡名，朕豈忍受哉？」征之以上各事，知火耗實不可禁止，帝僅許以一分，地方官以種種名目，徵收至數倍，其勢不至公然加征不止。果然所謂火耗歸公之議，於雍正二年提出矣。 趙申喬（1644～1720），字松伍，又字慎旃，江蘇武進人。康熙九年（1670）進士，授商丘知縣。官至戶部尚書。 陳璸（1656～1718），字文煥，雷州附城南田村人。康熙三十三年（1694）進士，歷任福建古田、台灣知縣、湖南巡撫、福建巡撫、閩浙總督等職。 火耗歸公之議 火耗之事，議論已久，前已敘述。雍正帝欲公認官吏之附加稅七種，一旦改為政府之歲入，而對於官吏，則從此收入中，支出一定之用費，其餘悉充各地之填補欠租，以增加中央戶部之收入。故雍正二年中，有山西布政使高成齡發耗羨歸公之議，似非出於本人之意，殆為帝之授意無疑。成齡之言，以為直隸各省，正稅之外，向有耗羨，其多寡雖不同，皆沒於州縣之私囊。但由人民而奉給於國家者，即可視為朝廷之財賦。臣意凡州縣之耗羨銀兩，自提解於司庫，再由地方大吏酌量分給，其用途專以充養廉銀為主，或為地方不得已之費用亦可。若一任州縣恣意徵收，則徒以填補所私用之官款而已。現在山西巡撫諾岷，每年貯存耗羨銀二十萬兩，成效卓然，提解歸公未嘗不可適用於各省。此議提起於同年六月，帝於翌月可其奏，出諭如下： 火耗雖本來為不可有之項，然各省之公費、各官吏之養廉，有不得不取此而給者。朕非不願天下之州縣，不取絲毫於民，顧其勢有所不能。且歷年以來，火耗皆為州縣所收，加派橫征，侵蝕國帑，私消公金，不下數百萬。原其所由，以火耗賄賂上司，上司則為州縣吏容隱，此從來吏治之積弊，不能削除者也。與其存火耗於州縣，以養上司，何若撥上司之火耗，以養州縣乎？朕意火耗之率，視乎土地之廣狹大小，未可預為公定；若公定火耗，將來成額，必至有增而無減，殊非朕提解之本志也。而閣議則謂諾岷、高成齡二人，優於操守，使彼等先由山西試辦，此殊不然。天下事可行與不可行，僅有兩端，若可行，當施之全土；若不可，未可獨行於山西雲。要之，提解火耗，系一時權宜之計，若將來虧空清楚，府庫充裕，地方皆良有司，提解自不必行，火耗亦漸可滅。此朕之願也。 由以上觀之，康熙年中，年羹堯提出之議案，至此始得實行。自此稅制行，地方租稅之遲解者，漸次歸入國庫，各省之文官養廉銀，約支二百八十萬兩，其他地方公費一切，皆於是乎取資，中央政府，因之減一重之擔負。 常例之捐輸 清廷欲救一時財政之窮迫，乃出賣官爵，而利其收入。其制非始於咸豐以後，所謂捐輸助餉者，已於康熙平定三藩時即有之矣。康熙十六年，據宋德宜之奏呈：頻年出內帑以辦兵餉，度支不繼，乃開捐輸之例。計三年間，所得不過二百萬兩，其捐納之最多者，莫若知縣，已達五百餘人。請飭戶部限期停止雲。然則捐輸賣官，在當時終無成效可知。又康熙三十年正月，與準噶爾戰爭時，戶部對於捐輸糧草者，與以貢監、紀錄、加級、復級、封贈及捐免保舉等，陸隴其、陳菁等反對之，亦無效。蓋雖明知賣售官爵，妨害正途之出仕，但不過以為一時救急之策；而捐輸不踴躍，收入無多者，則以知康熙年間，清朝之爵賞，尚不能籠絡人心也。至雍正一朝，行幾次之捐輸，雖不知其詳數；惟自雍正七年，與準噶爾及青海交戰之際，捐輸於以發端，殆不容疑。至帝之末年，此成效頗佳，約每年可收三百萬兩雲。抑此時所賣之官，皆為候補官，無任命為實官者，此不可不知也。 羅爾古鎮鹽神廟 鹽課之增加 鹽課者，鹽稅也。清朝制度，各省製鹽，自始皆轄於官，由官立每處鹽商之定額（鹽引），招集鹽商，專賣其場所產之鹽。又定各處製鹽之發售地域，某地之鹽，發銷某處，不得越某境，以奪占他場製鹽銷售之地。例如四川省之鹽引，限於四川及湖北之宜昌、施南二府是也。鹽稅於順治初年，不過五十六萬兩上下；至其末年，漸次增加至二百萬兩。康熙中達於三百萬兩，因其時產鹽地兩淮、兩浙、福建等處，皆入於版圖之故。平定三藩，其財源半出於兩淮鹽稅。鹽稅之增加，未有不隨於消費力為增加者，由康熙末年至雍正，皆屬太平，其發達大可想見。而對於鹽政之設施，至乾隆時效驗大著，乾隆十八年，約達七百一萬四千九百餘兩，此數通嘉慶年間無大差異。 關稅之整頓 以上三大進款之次為關稅。康熙時以疏節闊目之為政，不見有若干之盈餘；或且政府所指定之額，有時不足焉。雍正帝思革其弊，即位之初以滸墅、龍江等九關，交巡撫委員辦理。先是康熙時，稅吏故意報告稅額盈餘以求升官者不少，帝又下諭，以落地之稅銀，雖不比錢糧正項之有定數，侵隱欺匿，固應加以處分；其故意爭多者，亦必須加以懲處，仍對於該稅吏與以限制焉。案當時關稅進項，正項與盈餘（即一種之耗羨）合併，約不過四百餘萬兩，而能徵收此實數，則帝之熱心整頓可知也。乾隆十四年之諭，以「康熙年間關差各有專員，恣意侵蝕，不但無盈餘，並不敷正額，雍正間加以清理，於是以盈餘報者相屬，而缺額之事不聞。又雍正十三年，諸弊清肅之時，亦豐約適中之會。以後盈餘之成規，即以雍正十三年為準」云云。由是得一千餘萬兩之增加矣。雍正帝躬行節儉，外整吏治，一時國庫所積至六千萬兩，豈非可驚異之富足耶！雖準噶爾用兵之結果，消用其一半，乾隆即位之時，尚剩存二千四百萬兩。總言之，帝承康熙疏節闊目之後，稍加清理，遂創定清朝財政之基礎，至後日盛運期之財政，實帝之所賜也。譬如農事，康熙為之開墾，雍正為之種植，而乾隆得以收穫也。然翼贊此等事業者，皇室之懿親怡賢親王，其功亦不可沒雲。 乾隆時之全盛 乾隆在位六十年之久，西略伊犁，南征尼泊爾，東北絕海之庫頁酋長，亦重譯而朝於北京，版圖之擴張，伴以兵力，故軍用之浩繁，亦歷代無其比。乾隆二十二年，討平新疆，費達二千餘萬兩，然出此軍需，國庫仍不罄乏，時戶部報告，剩餘銀尚有七千萬兩；四十一年，大小金川戰起，前後軍需用去七千餘萬兩，是年之上諭，仍報國庫尚存銀六千餘萬兩；四十六年，又增加至七千八百萬兩。如此多數之剩餘金，東西各國所不見其例者也。據史家之確言，乾隆帝普免天下之銀糧者四回，免七省之漕運米者二回，巡幸江南者六回，其數殆達二億萬兩，然五十一年之詔，仍有七千餘萬兩之剩餘金；又逾九年，至讓位之時，其數依然不減，可謂清朝府藏之極盛時也。但乾隆五十七年戶部之總冊，有各省實征歲入銀四千三百五十九萬兩，歲出三千一百七十七萬兩，而余銀一千八百餘十九萬兩，驟視之不得不疑其過多；但乾隆時人口之增加，及土地之開墾，範圍擴張，得如此財政豐富之結果，亦何容疑。 大學士阿桂憂慮將來之財 國庫剩餘銀之豐富雖如此，然能永久維持此狀態與否，亦不能無疑。乾隆四十七年，以增加兵備之必要為名，降諭如下曰：「朕當即位之始，部庫之貯銀不及三千萬兩，今已增加至七千八百萬兩，尚何不足用之有？各省兵丁餉糈約四十萬兩，可作為正當支出，毋庸裁扣。又北京增兵四千九百名，陝甘增兵一萬二千九百名，其餘並馬步糧餉約五十萬兩，合以上兩項，不及一百萬兩；各省武員之俸，別作為養廉銀開支，亦通計不及二百萬兩，庶官員等無生計拮据之慮，而各省亦得增加其兵備。」由此觀之，乾隆帝要求於本年以降，支出歲額三百萬兩，可以知也。其果得財政家之同意否耶？時名將阿桂上疏，論將來財政，此事於清朝軍事費上為一大關鍵，抄出如左： 惟是國家經費，歲有常規，有不得不通盤籌算者。臣於乾隆十年中，在銀庫郎中任內，曾詳悉查核，每年各省所入地丁、關稅、鹽課、漕項等銀，約三千餘萬兩，災賑蠲緩，不在此數，此歲入歲出之大略也。又查康熙六十一年，部庫所存八百餘萬兩，雍正間漸積至二千四百餘萬兩，而由西、北兩路用兵，支出大半，乾隆初年，戶部庫款不過二千四百萬兩。自四十六年以來，並未增加賦稅，而府庫充實，國用富饒，部庫增至七千餘萬兩。皇上時時以藏富於民為念，凡三次普免全國地租錢糧，兩次普蠲各省漕糧，又加之以賑災，而歷年各處用兵，凡為捍衛生民，所費又何啻萬萬！皇上本不稍存靳惜，但此等動支，尚非本來經費可比。夫經費驟加雖不覺其多，歲支則續繼為難。從前開拓新疆二萬餘里，每年所費，即由陝甘兵餉裁移添補，於國用並未增加。今奉諭旨，添加陝甘各營一萬二千七百餘名，西安旗兵二千五百餘名，京營四千九百名，其馬步糧餉，與從來各省之兵丁賞恤紅白銀之用合算，歲支已有百餘萬兩；若又武官之名糧，改給養廉銀，挑補其實額，歲需又約二百萬，共計每年增額為三百萬。統計二十餘年，即需銀七千萬兩；並思雲南、貴州之地，控制邊陲，兵力不宜單弱；四川省自平定兩金川後，內地兵丁，移駐新疆，未免不敷守御；其他福建、廣東沿海之地，不可不增添兵額，以資彈壓。乞敕戶部通盤核算一年之出入，並扣除增額三百萬兩後，每年國庫尚有餘存與否，使軍機大臣會同該部一併妥議，庶理財足兵，兩無妨礙也。 當時戶部答阿桂之駁議，以為每年度支約有五百萬之剩餘，今支出三百萬，尚有二百萬之剩餘，一切開支，尚屬裕如，阿桂之議，遂不得行。惟不幸自乾隆末至嘉慶初，民亂連綿甚久，國庫貯存，頓形減少，阿桂之言，似為先見矣。 銀貨之變化 今當篇終之際，就金融狀況言，尚有一大變動，影響於中國經濟全體者，即銀之價值之變化是也。清初銀一兩換銅錢七八百文。據馮桂芬之言，當今之銀價十分之四五，即順治時始至咸豐、同治年間，銀價忽倍，是清朝財政上甚困難之事也。以兵餉論，清初一日五分，自長發之亂，義勇兵起，成為常備兵，其時兵餉一日二錢。又如治河，清初黃河泛濫時，一回用費百萬兩，至道咸時，黃河泛濫一次，必須千萬兩之費。凡費用日加多，而政府進項毫不增長，清國財政之所以日困歟。 馮桂芬（1809～1874），清代散文家。字林一，號景亭，江蘇吳縣人，林則徐弟子。著有《校邠廬抗議》、《兩淮鹽法》、《蘇州府志》、《顯志堂集》等。