尼赫魯傳 · 三二　談五年計劃（下）

要印度這麼貧窮的國家籌備206.9億盧比來舉辦全國性的長期的事業，實在不大容易。中央和各省從稅收項下可得73.8億，中央和各省的公債項下可得52億，已得的外援15.6億，想得的外援或加稅多借36.5億，赤字財政29億。 這筆錢怎樣分配呢？ 要得個簡單明了印象，最好是列個表： 根據這張開支表，我們便知第一次五年計劃多麼重視農業。除農業和社會發展的開支已經相當可觀外，其餘水利和電力，都應該記在農業的項目上。電力和工業的發展固然很有關係，但在重要的水利計劃上也是必不可少的東西。至於交通和運輸，它在全部開支表上占了很大的成數，但交通和運輸的發展，主要的是適應農業和工業的需要。 在這五年間，工業的比重不大，許多工業只好讓私人和外國來投資，同時，政府也可以舉辦一部分。把這三項加在一起，數目不算太小。 至於社會事業，政府應該做的事情實在太多，只因經費有限，所以許多事情都不能一一實施。尤其是在獨立的初期，由於印巴的分裂，處置難民的問題，把政府當局弄得筋疲力盡，不然，這筆款子大可用來作社會事業。好在一般人民對於政府有極大的信心，他們願意盡個人的微薄的力量，從事掃除文盲及改良衛生的工作，這無形中使政府各部門能夠節省不少開支。 兩大目標既定，全部收支分配清楚，進一步的工作，就是怎樣實行。這是屬於公共行政的問題。談到公共行政，設計委員會便提出了四大辦法：一、廉潔；二、效率；三、經濟；四、合作。現在分述如下： 一、廉潔。在任何公共事業上，最重要的是廉潔。廉潔的反面為貪污，貪污的影響是等於慢性的自殺，它將使人民不再信任政府。因此，在行政上和公共生活上，政府的首要工作鬚根絕貪污。 其實，在公共行政上，可以舞弊的機會實在多。政府應該成立一種機構，隨時隨地調查行動可疑的人物。假如人證物證都被找出來，貪污罪名成立的時候，有關人物應受中央政府或地方政府的制裁。 目前印度的政府官員每年須呈報不動產的數目。遇必要時，再能使官員及其近親呈報動產的數目。假如報告書不能使人滿意，那麼政府將採取行動，作進一步的調查追究。 簡單說一句，要保持公務員的廉潔，除嚴密提防外，還須賞有功，罰有罪，賞罰嚴明，連貪污的人也變成了廉潔。 二、效能。無論中央政府或各省政府，少數公務員須負起繁重的責任，得不到必要的幫忙。他們的時間和精力都浪費於那些本來可由下級職員擔任的工作。此外，由於新政策所帶來的新責任，各部門的秘書處都要負起天天在增加中的創造工作。為增加效能起見，設計委員會提議，中央政府須有系統地檢閱各部門近年所加的新任務，看看哪些事情可以轉給下級幹部去做。中央如此，各省也沒有例外。因此，該部提議實行合理的分工，讓各組的主腦都可以自由運用職權，多聯絡、少牽制，雖然在實行之前，須得到部長的許可和信任。 三、人才。在殖民地政府下，印度有「印度文官處」（Indian Civil Service）。自印度獨立後，它就成立一個「印度行政處」（Indian Administrative Service）。這個機構的成立，為的是訓練人才來負責中央和各省的重要職務。由於政府的任務加重，它須經常補充下列的人才來制定和執行經濟政策，經營中央和各省的大企業，實行土地改革，糧食管理及其他發展的工作。 關於常務的位置，現在由「銓敘部」（Public Service Commission）擔任。銓敘部和有關各部門取得聯絡後，向各大學及其他教育當局招募人才，經過考試及格錄取後，便由「印度政府訓練學校」加以嚴格的集中訓練。各種指導員不但學有專長，而且經驗豐富，這樣才能夠提高行政的效能。 四、方法。無論政府所招募的人才多麼高明，訓練多麼嚴格，假如工作的方法不十分健全，效能顯然會減少。針對這問題，設計委員會提議，內政部須成立一組，專門負責組織和方法。這組的主任須和各部的人事處，尤其是須和財政部發生最密切的聯繫。關於簡化行政手續，改良各部管理檔案的制度，提高稽核的效能，都需要一一做到。 老實說，監督和巡視的方法，是加強行政效能必不可少的辦法。高級公務員須隨時抽出一點工夫來巡視下級的工作。巡視用不著裝模作樣，有時來個突擊的巡視，這更能夠提高工作人員的警惕的心理。此外，上級和下級，須時常保持聯繫，這不但能夠消除許多無謂的隔膜，而且更能夠關照到他們的生活狀況。 自第一次五年計劃按部就班地實施後，印度的發展真是一日千里。到了1956年，它又來個第二次五年計劃。事實上，經濟問題是有連續性的，沒法子作硬性的劃分。第一次五年計劃，不過奠定經濟建設的初步基礎；第二次五年計劃，等於第一次的延長。再進一步，在起草第二次五年計劃的期間，設計委員會的心目中有第三、第四次……五年計劃的遠景。這樣一來，每次計劃既有重點，同時又可以使長期建設工作連接得天衣無縫。 第二次五年計劃的主要目的，是要使國家經濟得到迅速的發展，同時，使國家生產原動力增加，以便促進未來的各種計劃的進行。政府固然要想適應目前的需要，但最重要的還是長期的計劃。印度的工業化來得較遲，所以它們必須在短期間內，把別的國家費了一百幾十年的工作全部完成。因此，它對於人力、財力的運用必須經濟而有效，一點也不可浪費。它必須在固定的目標下，把全部資源作通盤的打算，然後有計劃地逐漸開發。 它的目標是什麼呢？ 它的目標有四：（一）儘量增加國民所得，以及提高國家的生活水準；（二）迅速工業化，特別注意基本的重要工業的發展；（三）擴充就業機會；（四）減少所得和財富的不平均的現象，並且使經濟力得平均分配。 這些目標是有互相關係的。假如生產和投資沒有大量增加，那麼國民所得就沒法子作突出的增加，同時，生產程度也不能有顯著的改進。要達到這目的，經濟建設的工作，如開發礦產，促進基本工業，如鋼、煤、機械，便成為非常重要的事情。要同時舉辦這些事業，人力、財力須好好地利用。我們知道，印度的人力相當可觀，所以擴大就業的機會，這事情也是急不容緩。此外，各種事業發展後，它的效果須平均分配於大眾，雖然政府所採取的是比較溫和的手段。換句話說，經濟的目標和社會的目標，根本分不開，而手段和目的須互相關照。 老實說，印度經濟政策是採取社會主義型的路線。一切辦法不是為私人的利益，而是為社會的利益著想。將來經濟比較進步後，所得利益須多分給那些不幸的一群，這樣才能夠避免財富集中，而且使他們的經濟社會地位提高。 社會主義型的社會，並不是一成不變的，也不是根據一定的主義或教條。相反的，每個國家須按照各自的傳統來發展，同時，社會經濟政策必須隨時調整，以便適應環境。雖然如此，基本觀點卻是百變不離其宗。這是－說，提高生活程度，擴展就業機會，培養共有共享的意識。 關於第二次五年計劃的費用，設計委員會暫定480億盧比，比較第一次已經多了一倍以上。這筆款是由中央政府及各省政府共同負責的。其中水利和電力占18％，農業及社會計劃占12％，工業和礦業占19％，運輸和交通占29％，社會福利包括安置難民的住宅及善後工作占20％。 假如把第二次五年計劃和第一次作個比較，我們馬上可以看出，在費用上，它有顯著的更動。交通和運輸的分量最重，工業和礦業次之，農業、水利和電力，社會事業的費用都是逐漸減少了。 本來五年期間，動用480億，這數目並不算太大，但印度是個窮國，就是竭澤而漁，也沒法子填滿這數目。在無可奈何的狀況下，印度必須接受外援。但外援一來，很可能有許多拖泥帶水的不愉快的條件，這事情尼赫魯曾經再三考慮過。「接受呢？還是不接受呢？這是個問題。」（To be or not to be, that is the question.）這問題時常縈繞他的夢魂。他的難過的情形，相信不下於哈姆雷特。 針對這問題，尼赫魯曾發表一篇重要的演講，題為《經濟的民主》。它的結論是： 只要我們夠剛強，我不知道我們有什麼理由不敢接受那種會使我們迅速進步的援助。有了那種援助，我們便能夠做許多我們本來要擱置下來的事情。外援包藏一點危險，但還不至把我們束縛到要作精神上的妥協。假如外援不會影響我們的政策或我們的活動，我們實在沒有理由不敢接受援助。 事理既然想通，不愉快的後果又預先點出，那些不懷好意的人將裹足不前；那些肯真正幫忙印度的人，它將張開雙手來接受。事實上，外援的後患在於附帶有什麼條件。假如沒有條件，印度又怕什麼？ 西方國家本來想給印度以經濟援助，但它們不是嫌印度的野心太大，便是說它太浪費。結果，所謂經濟援助，老是空雷無雨。為著這種事情，英國的權威雜誌《曼徹斯特導報》曾仗義執言，為印度撐腰。該報說，印度的錯處，僅在制定第二次五年計劃前，沒有考慮到可能運用的外匯有多少，其他事情都沒有可以非議之處。 尼赫魯對於設計委員會推崇備至。他說：「設計委員會工作得非常努力、非常熱心、非常誠懇，他們準備這計劃的時候，是具備真正的十字軍的精神。」 五年計劃，無論第一次或第二次，以及將來的無數次，是印度起死回生的仙丹，不但設計委員會以十字軍的精神來準備，連全國人民都以十字軍的精神來埋頭苦幹，積極實行呢。