民國政制史 · 第三章 國民政府成立後之市制
第一節 十七年與十九年市組織法
國民政府成立之初，各市自有其組織法，如南京特別市暫行條例（十六年六月六日），上海特別市暫行條例（十六年五月七日）等。至十七年五月，中央政治會議第一三九次會議決議，由國民政府法制局起草市組織法，在審議之過程中，特別市並曾參加意見。結果，特別市組織法及市組織法於十七年七月三日由國民政府公布。前者計七章三十五條，後者計七章四十二條，兩法大致相同。
兩市組織法公布施行後，引起各種批評：市政論者認該制缺乏自治精神，且認市參議會權力過小，指為官辦市政；至行政人員之批評，則側重於行政系稅，在民十七年末內政部第一期民政會議中，有提議將普通之市之地位明定為與縣相等者〔1〕。
十七年兩組織法已亟待改訂，中央政治會議於十九年二月十二日由通過市組織法原則六項，交立法院為起草市組織法之依據，此六項原則如下〔2〕：（一）各市均以所在地地名稱為某某市；（二）具有下列條件之一者設市，得直隸於行政院：甲、首都所在地，乙、人口在百萬以上者，丙、在政治上經濟上有特殊情形者，但且有上列甲乙兩項條件之一者，以非省政府所在地為限；（三）具有下列條件之一者，設市隸屬於省政府：甲、人口在三十萬以上者，乙、市所收營業稅、牌照費、土地稅，每年合計占該市總收入二分之一者；（四）市經上級政府之核准，得設社會、財政、工務、公安、衛生、教育等局；（五）隸屬於行政院之市，市長簡任，局長簡任或薦任，隸屬於省政府之市，市長簡任或薦任；及（六）市得設市參議會。
立法院當交由市自治法起草委員會及法制委員會會同起草，新市組織法於民十九年五月二十日公布，凡十五章一百四十五條，其特點在設定區坊閭鄰以期實施自治，舉凡舊組織法中被批評之處，在新法中均有改善。十九年市組織法沿用至。三十二年五月新市組織法頒布之日止。
第一項 市之地位
一 市之成立要件 市之成立要件依市之種類而別，十七年組織法分市為特別市及市之二種，十九年市組織法雖廢除特別市之名而未廢其實，改分市為隸屬於行政院及隸屬於省之二種。依十七年特別市組織法，下述都市得依國民政府之特許，建為特別市：
一、中華民國首都。
二、人口百萬以上之都市。
三、其他有特殊情形之都市。
特別市直轄於國民政府，不入省，縣行政範圍。同年市組織法規定，凡人口滿二十萬以上之都市，得依所屬省政府之呈請暨國民政府之特許建為市，市直隸於省政府，不入縣行政範圍。
依十九年市組織法，院轄市成立之條件與特別市幾同，凡人民聚居地方具有下列情形之一者設市，得直隸於行政院：（一）首都，（二）人口在百萬以上者，及（三）在政治上經濟上有特殊情形者。但人口在百萬以上，或在政治上經濟上有特殊情形而為省政府所在地者，該市應隸屬於省政府；省轄市成立之要件較以前之普通市略有變更，凡（一）人口在三十萬以上者，或（二）人口在二十萬以上，其所收營業稅牌照費土地稅，每年合計占該地總收入二分之一以上者，均得設省轄市。設市標準之高，曾引起若干省市當局之非難，所以有市政籌備處及市政委員會等形式，以濟其窮。
依照市組織法，原有之南京、上海、天津、青島、漢口五特別市均除去「特別」二字，直隸於行政院；北平特別市當時系河北省政府所在地，廣州特別市系廣東省政府所在地，分別改稱並改隸於河北及廣東省政府〔3〕。今則漢口改為省轄市，北平為院轄市。
二 市之職務 十七年與十九年各組織法，對於市之職務，均采列舉之規定。十七年特別市組織法，列舉市之職務凡十三項：（一）市財政事項，（二）市公產之管理及處分事項，（三）市土地事項，（四）市農工商業之調查統計獎勵取締事項，（五）市勞動行政事項，（六）市公益慈善事項，（七）市街道溝渠堤岸橋樑建築及其他土木工程事項，（八）市內公私建築之取締事項，（九）市河道港務及船政管理事項，（十）市交通電氣電話自來水煤氣及其他公用事業之經營取締事項，（十一）市公安消防及戶口統計事項，（十二）市公共衛生及醫院菜市屠宰場公共娛樂場所之設置取締等事項，及（十三）市教育文化風紀事項。同年市組織法中之市職務亦同。十九年市組織法所列舉之市職務達二十四項，計為（一）戶口調查及人事登記事項，（二）育幼養老濟貧救災等設備事項，（三）糧食儲備及調節事項，（四）農工商業之改良及保護事項，（五）勞工行政事項，（六）造林墾牧漁獵之保護及取締事項，（七）民營公用事業監督事項，（八）合作社及互助事業之組織及指導事項，（九）風俗改良事項，（十）教育及其他文化事項，（十一）公安事項，（十二）消防事項，（十三）公共衛生事項，（十四）醫院菜市屠宰場及公共娛樂場所之設置及取締等事項，（十五）財政收支及預算決算編造事項，（十六）公產之管理及處分事項，（十七）公營業之經營管理事項，（十八）土地行政事項，（十九）公用房屋公園公共體育場公共墓地等建築修理事項，（二十）市民建築之指導取締事項，（二十一）道路橋樑溝渠堤岸及其他公共土木工程事項，（二十二）河道港務及船政管理事項，（二十三）上級機關委辦事項，及（二十四）其他依法令所定由市辦理事項。因社會現象日臻繁複，市之職務隨而日趨複雜，列舉方式有時而窮，故市組織法於列舉之中，兼含有概括之意，如「上級機關委辦事項」及「依法令所定由市辦理事項」等等，均為概括之規定。
三 市之監督 向來各市制對於市之監督多有明定，並採行政監督制。十七年之市組織法均列有監督一章，依特別市組織法，國民政府各院部會於其主管事務，對於特別市之命令或處分認為違背法令或逾越權限者，得呈請國民政府停止，撤銷或變更之；特別市政府怠於履行其法定職務時，各院部會得呈請國府糾正之；國府主管各院部會認為特別市各局局長有溺職情形時，得呈請國府罷免之。同年市組織法之監督規定略同，惟其監督機關則為省政府。
十九年市組織法未明列監督一章，但依其隸屬關係，院轄市當由行政院監督，省轄市則由省政府監督，而中央各部會對前者之市有監督權，省民政廳對後者之市亦然。各部會就其主管事務，對於各地方最高級行政長官之命令或處分，認為有違背法令或逾越權限者，得請由行政院院長提經行政院會議議決後停止或撤銷之〔4〕。各省民政廳掌理市行政官吏之提請任免及關於市所屬地方自治及其經費〔5〕。行政督察專員對於省轄市亦有監督之權〔6〕。
此外，司法院之行政法院及公務員懲戒委員會，監察院之彈劾與審計，及考試院之銓敘，均構成對地方之監督。
以上略就市之監督機關言之，至於監督方式，可得舉者如下：（一）委任及撤免市府官吏，（二）審核預算決算，（三）派員視察或調查，（四）著令呈交報告，（五）批准或批駁市政府之呈請，（六）頒示工作綱領，（七）指導糾正市政府之行為，及（八）撤銷市政府之處分等。
其於市立法機關——市參議會之監督，行政院於二十三年八月十一日公布，有直屬市參議會議會暫行監督辦法，明定其直接監督機關為內政部。再依同時頒布之縣市參議員議員違法失職暫行處分辦法，在扶植自治及開始自治時期，上級監督機關（在院轄市為內政部，在省轄市為民政廳）對於民選市參議員違法失職之處分，計有申誡，停職及撤職三種。不服民政廳撤職處分之參議員，得呈訴於省政府；不服內政部撤職處分之參議員，得呈訴於行政院，省政府行政院之決定為最後之決定。
第二項 市之組織
國府所頒各市組織法，均設市政府為執行機關，設市參議會為立法機關，茲分述之。
第一目 執行機關
市之執行機關為市政府，綜理全市行政事務，市政府有市長及各局科，且有市政會議為執行輔助機關。
一 市長 市政府之最高長官為市長，依特別市組織法，市長為簡任職，由國民政府任命；依同年市組織法，市長為薦任職，由省政府呈請國民政府任命，十九年市組織法規定，院轄市市長簡任，省轄市市長簡任或薦任。市長人選無特殊資格上之限制，任期亦無規定〔7〕。
市長之職權，要而言之，不外綜理全市一切行政及指揮監督所屬職員，但分言之，市長職權有如下述：
就其行政性質之職權言之，市長對外為市政府之代表；市於不牴觸法令範圍內，得發布市令制定市單行規則，而以市長名義公布之；市長有任免權，市政府職官中，有可由市長徑行委任者，有須由市長呈請上級機關任命者，十七年特別市及市組織法規定，局長秘書長及參事由市長呈請上級機關任命。十九年市組織法對此雖無明文規定，而實際上如舊。就事實言，市長所推薦之人，上級機關大抵照委，但得發交主管各機關審議〔8〕，行政院並有行政院直屬各市局長人選審查辦法〔9〕，對於社會、公安、工務、財政、公用、港務、教育各局局長人選，分別發交有關部會審查，市長有裁決權，即在市政會議中，可否同數時，市長以主席之資格可以裁決〔10〕；此外，市長指揮及監督各局應辦事務及審核各種建議事項等。
就其對於立法機關之職權言之，市長有提案權，得提議案與市參議會〔11〕，且在扶植自治時期，市參議會應提前討論市長提案；有對抗之權，市長認市參議會之決議案不當時，可以提出複議，如參議員三分二以上仍執前議而市長仍認為不當時，則提交市公民複決〔12〕，但在扶植自治時期，提交市公民複決之規定改為呈請上級機關核定，此外，市長得請求召集市參議會臨時會議。
二 局與科 市政府之下設局或科，分掌各項事務。依特別市組織法，特別市政府設財政、土地、社會、工務、公安、衛生及教育七局，但因特殊情勢得設港務局，專理市河道港務及船政管理事項；及設公用局；專理市交通電氣電話自來水煤氣及其他公用事業之經營取締事項。十七年市組織法中之市，以範圍較小，政務較輕，故市政府僅設財政、土地、社會、工務、公安五局；於必要時，得增設衛生、教育、港務等局；在未設衛生事項由公安局兼掌；在未設教育局之市，所有教育事項由社會局兼掌；在未設港務局之市，所有港務事項由工務局兼掌。
十九年市組織法設局如下：
一、社會局：掌理市職務中之第一款至第十款事項；
二、公安局〔13〕：掌理市職務中之第十一款至第十四款事項；
三、財政局：掌理市職務中之第十五款至第十八款事項；
四、工務局：掌理市職務中之第十九款至第二十二款事項。
市政府於必要時，經上級機關之核准，得分別增設下列各局：
一、教育局：掌理市職務中之第十款事項；
二、衛生局：掌理市職務中之第十三及十四款事項；
三、土地局〔14〕：掌理市職務中之第十八款事項；
四、公用局：掌理市職務中之第七款及第十七款事項。
依特別市組織法，首都市內公安事項，由國民政府另以法令定其管轄。依首都警察廳組織法（民十八年十二月二十二日公布）〔15〕，首都警察廳直隸於內政部，受該部之指揮監督，掌理首都公安事務，對於首都特別市市政有協助進行之責。十九年市組織法規定，首都及省府所在地之市，均不設警察局，公安事項分別由首都警察廳或省會警察廳掌管〔16〕。
據現時各市實際組織言，院轄市設局最多者有上海市之七局，省轄市設局最多者有成都市之六局。市組織法規定，市政府於必要時經上級機關之核准，得增設若干局，上級機關有時為嚴格之審查，如上海特別市政府於十七年十一月呈請設立港務局，由國民政府發交行政院，政院交五部會同審查，審查結果，認為該局職權與中央職權有所牴觸，不應成立，經過若干曲折，始由國民政府批准〔17〕。
現行市組織法規定，隸屬於省政府之市，應設各局如有縮小範圍之必要時，得改為科，但公安局除外。二十二年立法院訂修正市組織法草案，省轄市除公安局外，以改科為原則，該草案未公布施行，但省轄市之以科代局者比比皆是。以前系以各局之名稱名科（如社會科及教育科等），二十三年七月二十八日，行政院公布擬訂市政府組織規則大綱，規定應設各局如均改科者即以數字名科，實際情形則不一律，漢口市政府以數字名科，杭州汕頭等市政府則仍沿用以局名名科。
各市政府之設局者，局之下大抵設科，科以數字名之，科之下再設股或課〔18〕。依十七年組織法，特別市局長為薦任或簡任職，由特別市市長呈請國民政府任命；普通之市，市長准受薦任待遇，由省政府呈請國民政府任命；現行市組織法規定，院轄市之局長為簡任或薦任，省轄市之局長或科長為薦任或委任。局長職權為綜理全局事務，監督所屬職員。
市政府除局之外，尚有秘書處，職在掌理文牘庶務及其他不屬於各局科掌理之事項，秘書處設秘書長一人；有參事，職在掌理市單行規則或命令之纂擬審查事項。十七年組織法，關於秘書長及參事之任命及待遇之規定，與局長同；依現行市組織法，市長簡任之市設秘書長一人，簡任或薦任；市長薦任之市設秘書一人，薦任或委任。參事額現定為二人，簡任或薦任。
依擬訂市政府組織規則大綱，秘書處無須分科，但實際上各市政府秘書處多分科，而市長薦任之市亦多設秘書長。
局科長，秘書長及參事均無任期，事實上大抵與市長同進退。
三 市政會議 市政府設市政會議為行政輔助機關，十七年組織法規定，市政會議由市長、秘書長、參事及各局局長組織之，凡設有參議會之市，由參議會選舉代表四人加入市政會議，任期二年，每年改選半數，代表不以議會議員為限；現行市組織法改為市政會議由市長、參事、局長或科長組織之，市參議會成立後，得由市參議員互選代表三人至五人出席市政會議，市政府秘書長或秘書改為應行列席。事實上，各市多未成立市參議會，故市政會議亦未有市參議員參加。
市政會議會期，依市組織法規定，每月至少舉行一次，並得召集臨時會議，實則各市每周舉行一次。會議時由市長為主席。市政會議雖采合議之形式，議案以多數取決，但市長究可以有高度之支配權，蓋因可否同數之時，主席有裁決之權；議案須先送交市長核定，始能列入日程，主席認為應交審查或緩議之案，即指定會員審查或緩議之；最後，須知局長與參事均為由市長推薦之人而與市長同進退。
依十九年市組織法，應經市政會議議決之事項如下：
一、關於秘書處及各局或各科辦事細則事項；
二、關於市單行規則事項；
三、關於市預算決算事項；
四、關於整理市財政收入及募集市公債事項；
五、關於經營市公產及公營業事項；
六、關於市政府各處局或科職權爭議事項；
七、市長交議事項；
八、其他重要事項。
現今市參議會未有成立，市政會議含有半立法性質。
四 附屬機關 市政府之附屬機關，多取委員會之組織，有為常設者，有為因特殊問題而臨時設立者，各市情形不同，委員會名類亦至不一，但設立附屬機關，應先呈請上級機關核准〔19〕。
第二目 立法機關
十七年與十九年市組織法，均規定設立市參議會，為市之立法機關。十七年與十九年市組織法，關於市參議會之規定固不盡同，而自二十三年二月中央政治會議通過改進地方自治原則後，參議會之地位又為之大變。十七年特別市組織法規定，參議會得於特別市成立一年後，由國民政府斟酌市政設施情形核准設立；同年市組織法規定，參議會得於市成立一年後，由省政府斟酌市政設施情形，呈請國民政府核准設立〔20〕。由此可知，參議會之設立固非急務。參議會由市民代表組成之，但在十七年兩組織法存在期間，市參議員選舉法未有公布，市參議會亦未成立。
惟在兩市組織法公布後，關於設置參議會一點，當時曾引起上海特別市黨務指導委員會之非難，認為此制於黨政綱初無根據，呈請中央執行委員會轉函國民政府迅予取消，俾免侵越黨權。中央執行委員會函由中央政治會議提經第百四十九次會議決議，交付審查，結果認為特別市及縣市參議會制度應予推行，其理由如次：
（一）依照建國大綱，在訓政時期，人民應受「四權之訓練」。蓋四權之制，非一般民擊已有相當之政治訓練，決難運用得當。特別市、市及縣之設置參議會，即所以謀人民了解四權之運用，練習四權之行使。依特別市及市組織法之規定，參議會雖有參預地方立法之權，然亦限於「審議」各種地方單行法規及預算決算，而不具決議之權。即其罷官權，亦限於呈請上級政府核行而止，而不能自行罷免，凡此種種俱含訓練意義，與建國大綱之所定蓋屬一致。
（二）上海特別市黨務指導委員會之非難參議會制，系認參議會為侵奪地方黨部職權之機關，但依中央執行委員會第五次全體大會決議，「各級黨部對於同級政府之舉措有認為不合時，得報告上級黨部，由上級黨部請政府依法查辦」，是則各級地方黨部不能直接參預地方政府之行政或立法，至為明顯，侵權之說自不能成立。
中央政治會議依審查意見，決議特別市及縣市參議會制度應准予推行。上海特別市黨務指導委員會再呈中央請轉函政治會議將此案提出複議。政治會議函送立法院，由院交付法制委員會審查。結果，與上述審查意見相同，其理由除上述者外，尚有四項：
（一）特別市及縣市各組織法，經中央政治會議議決，國民政府公布，即成為現行有效之法律，在未經依照合法程序廢止或修正以前，當然依法推行。
（二）據特別市組織法第二十二條第二項，及市組織法第二十五條第二項，縣組織法第二十八條之規定，均在特別市縣市政府成立一年以後，由國民政府核准，或省政府斟酌情形，呈請核准始行設立，頗有伸縮餘地。各特別市及市縣黨部果認為有特別情形應予緩設，盡可呈請中央黨部轉交國民政府核辦。
（三）對於參議會議員之選舉，選舉人選宣誓服從三民主義，始有選舉權。被選舉人之資格，亦宜嚴定其消極之限制，俾土豪劣紳及反動份子無從施其運動，以冀獲選，則上海特別市黨務指導委員會所疑慮者，自可免除。
（四）特別市及縣市參議會設立之程序，既須呈請國民政府核准，必能詳審周密，不致侵害黨權。查與建國大綱及對內政策所規定施行自治之意義既不相背，又可作為完成自治之過渡辦法，實無庸鰓鰓過慮。
此項審查意見，經立法院於十八年一月十二日院議通過，並函由中央政治會議提經第百七十四次會議決議，縣市參議會制准予推行，交立法院於修訂縣市組織法時決議。同年一月十九日立法院第七次會議中，有委員提議制定特別市、縣、市參議會組織法及參議員選舉法，至同年二月十六日，立法院第十三次會議議決，付自治自起草委員會會同原議案人起草。
十九年一月，南京特別市第十區黨部第七區分部請中央轉國府核准設立南京特別市參議會，以宣民意。經中央執行委員會函送中央政治會議轉交內政部審議，內政部認為可行。至關於選舉法，中政會於第二百十五次會議議決，由法定團體選舉十六人，圈定八人，轉立法院，於起草特遵照辦理。二十一年四月，內政部擬具市參議會組織法及市參議會議員選舉法，提經行政院會議通過，分別轉送立法院及中央政治會議查核查議。惟關於市參議會議員之產生及任期問題，內政部草案與市組織法有所牴觸，中政會乃於第三百十次會議決議：（一）市參議會議員應由全市公民選舉，政府不必指派；（二）市參議會議員任期應規定為一年。
立法院自治法起草委員會即根據內政部草案，參照中央政治會議所定原則，訂成市參議會組織法及市參議員選舉法，經第百九十四次院會議決，呈由國民政府於二十一年八月十日公布，並明令定於二十二年三月十二日施行，而此時市組織法已經重訂〔21〕。
十九年市組織法規定：設市參議會，由公民選舉之，參議會於區長民選時設立。故市參議會之成立。應於區以下各級自治組織完成以後，非能一蹴而至。國民黨第四屆二中全會於二十一年三月在洛陽開會，鑒於當時民氣，會議決從速籌設各級民意機關。其後，內政部公布市參議會籌設程序，規定全國各市自二十一年五月起，限期三個月內，將全市人口調查完竣，並完成區以下各級（坊閭鄰）自治組織。市參議會於各該市人口調查完竣及各級自治組織完成後兩個月內即行成立。依此，則市參議會固應於二十一年內成立，而事實上，市參議會組織法及市參議員選舉法至二十二年三月始告施行，市參議會議事細則遲至二十二年七月六日始由內政部公布，而各市之依法設有市參議會者只有北平。
不寧惟是，中央政治會議於二十三年二月二十一日通過改進地方自治原則（行政院於同年三月十七日通行遵辦），將地方自治之進行分為扶植自治時期，自治開始時期，及自治完成時期以視內政部公布之市參議會籌設程序，不禁令人有緩急懸殊之感。依改進地方自治原則，（一）扶植自治時期：市長依法由政府任命；設市參議會，得由市長聘任一部分專家為議員；鄉鎮村長等由各鄉鎮村人民選舉三人，由縣市長擇一委任。（二）自治開始時期：市長依法由政府任命；市議會由人民選舉；鄉鎮村長等由人民選舉。（三）自治完成時期：市長市議員及鄉鎮村長等概行民選；人民開始實行罷免創製複決各權。
依修正改進地方自治原則之解釋〔22〕（二十三年五月內政部咨各省府），所稱扶植自治時期即實行訓政之時期，政府須運用其行政權由上而下：完成訓政時期初步之工作，如辦理戶口調查，公民登記，訓練民眾，成立鄉鎮村及市參議會自治組織等。
凡市之下級組織已經完成，而訓政之初步工作並經辦到者，即入於自治開始時期，即宜督民治時期。「在此時期，人民之智識能力尚屬幼稚，政府仍須實施行政監督權，以期完成訓政，故在此期內，人民雖有選舉市參議員及選舉鄉村長之權，而議員及鄉村長等免職及違法失職處分之權，仍歸政府依法辦理。」此時期成立市議會（不稱市參議會）。
改進地方自治原則所稱自治完成期，即憲政開始之時期，訓政時期應有之工作業告完成，故政府實行歸政於民。
原頒市參議會組織法之一部分，至此已成為具文。二十三年八月一日，行政院更公布扶植自治時期縣市參議會暫行組織辦法，該辦法系根據改進地方自治原則及修正改進地方自治原則要點之解釋而定者，規定扶植自治時期市參議員名額及職權；同時行政院又公布直屬市參議會議會暫行監督辦法，明定內政部為直屬參議會之直接監督機關。
以上所述，為關於市參議會之立法之變遷，可知自二十三年改進地方自治原則實施後，市參議會之地位與前截然不同。但事實上，二十三年以後，市之設市參議會者無幾，即有之，亦與中央規制未盡同，如汕頭市參議會，則系根據西南政務會公布之市地方自治條例。至在二十三年以前依市參議會組織法而設市參議會者，只有北平市，旋亦奉令停辦。若漢口市及上海市之臨時市參議會，議員全由聘任，係為過渡之諮詢機關，已不符於市參議會組織法，亦非依扶植自治時期縣市參議會暫行組織辦法，又當別論。
以下將就市參議會之產生，組織和職權加以敘述。
一 市參議員 依十七年兩市組織法及十九年市組織法，參議員由選舉產生之。十七年兩法未規定市公民之資格，十九年市組織法則有規定：
中華民國人民無論男女，在市區域內繼續居住一年以上，或有住所達二年以上，年滿二十歲，經宣誓登記後，為各該市之公民。市公民有出席區〔23〕民大會，坊民大會及行使選舉、罷免、創製、複決之權。凡有下列情事之一者，不得有公民權：（一）有反革命行為經判決確定者，（二）貪官污吏土豪劣紳經判決確定者，（三）褫奪公權尚未復權者，（四）禁治產者，及（五）吸用鴉片或其代用品者，此種公民之資格規定，顯已表示進步：第一，男女均有公民權；第二，年齡限制減至二十歲；第三，不設財產上或納稅上之限制；但宣誓亦可認為系教育資格之限制，因宣誓須親自簽名於誓詞，並朗誦誓詞，非受過相當教育之人固莫能為也。
至於被選舉資格，依市參議員選舉法，凡有選舉權之公民，年滿二十五歲，具有下列資格之一者，得被選為市參議員：
一、曾在初級中學以上學校畢業者；
二、經自治訓練及格領有證書者；
三、會任職業團體職員一年以上者；
四、曾辦地方公益事務著有成績者。
凡為（一）褫奪公權者，（二）禁治產者，或（三）吸用鴉片或其代用品者，均不得有選舉權及被選舉權；凡（一）現任本市區內之公務員，（二）現役軍人或警察，停止其選舉權及被選舉權；凡（一）現任小學校教員，（二）現在學校之肄業生，及（三）僧道及其他宗教師，停止其被選舉權。
市參議員之選舉事務，由市選舉委員會辦理，以原有自治區為選舉區，依人口比例而計定每區應選之市參議員名額。選舉委員會以市長為委員長，以各區區長為委員。在隸屬於行政院之市，以內政部長為選舉監督：在隸屬於省政府之市，以民政廳長為選舉監督。選舉應於星期日或例假日行之，以便市公民參加選舉。
但在扶植自治時期，市參議員除民選者外，尚得由市長聘任一部分專家為議員，民選部分參議員之選舉，依市參議員選舉法辦理；聘任議員之資格，以具有下列之一者為合格：（一）對自治制度有研究者，（二）辦理地方自治有經驗者，及（三）從事地方公益及生產事業著有成績，且對地方自治有深切之了解者。聘任議員名額，不得超過規定議員全額之半數。
依十七年兩市組織法，市參議員任期為二年，每年改選半數；十九年市組織法改市參議員任期為三年，每年改選三分之一；但依市參議會組織法，任期又改為一年〔24〕。
市參議員為無給職，不能兼任行政機關職員，對於市政府不得保薦人員或有何請託情事。
二 市參議會之組織及會議 依市參議會組織法，市參議員在人口二十萬之市為十五名，超過二十萬者，每人口五萬增加一名，未定有最高之限額。扶植自治時期縣市參議會暫行組織法規定，參議會因審查提案之便利，得分為法制、社會、教育、建設、財政、警衛、地政等組。
市參議會互選議長副議長各一人，掌理日常事務並指揮監督會內各職員。參議會設書記長一人，書記一人至三人，並得酌用雇員。
市參議會開會由議長副議長召集，但在議長副議長未選定前，由市長召集。依十九年市組織法，市參議會每年開常會兩次，但經市參議員五分之一請求，或議長認為必要時，應召集臨時會，依扶植自治時期縣市參議會暫行組織法，市參議會常會會期不得逾三星期，臨時會會期不得逾二星期。定期開會時，並應函由市政府轉報上級監督機關備案。
市參議會議事日程中討論事項之次序，以奉行中央法令而須經會議之事項為第一位，市長交議事項為第二位〔25〕，市參議員提議為第三位，市公民行使創製權提交審議事項為第四位，臨時動議為第五位，但必要時亦得依法變更議事日程之順序〔26〕。議案須用書面提出（如為口頭臨時提案，則須有除提議人外出席議員四人之連署），列入議事日程：大會討論時如認須交付審查者，則交委員會審查之，審查委員會只能參加意見而不能取消原議案；議案在未討論終結之前，原提案人得聲請撤回，原提案人及出席列席人亦得提出修正；議案之表決有兩種方法，一為無記名投票，一為以起立表示贊同，但後者只行於不重要之議案；決議案由議長函送市長咨內政部備案。
市參議會開會時，得請市長局長或科長列席會議為報告及說明。
三 市參議會之職權 依十七年兩市組織法，市參議會之職權，計有審議、建議、要求複決及要求罷免市長等項，而無議決之權。應經市政會議議決之事項，於其議決前，應交市參議會審議；關於市政興革事項，得提出建議案於市長；參議會得依全體議員半數以上之同意，將該會通過之議案請求市長交付市民複決，此項請求如被市長拒絕，參議會得請求國民政府（於普通之市，則為省政府）裁決之；參議會認為市長違法失職時，得依全體議員三分二以上之同意，向國民政府（於普通之市，則為向省政府、國民政府）請求罷免。
十九年市組織法規定，關於市政興革事項，市政府得交議於市參議會，市參議會亦得建議於市政府。至其詳細職權，則由市參議會組織法予以規定。計該會有議決下列事項之權：
一、關於籌備區長民選及完成市自治事項；
二、關於市單行規則事項；
三、關於市預算決算事項；
四、關於整理市財政收入，募集市公債及其他增加市民負擔事項；
五、關於經營市公有財產及公有營業事項；
六、關於市民生計及救濟事項；
七、關於促進市教育及其他文化事項；
八、市公民行使創製權提交審議事項；
九、市長交議事項；
十、其他應興應革事項。
由上可知，市參議會固享有立法權及財政權，但其監督權則微乎其微，十七年兩市組織法所賦予之請求罷免市長權，已不復存在。
四 市參議會與市長之關係 依市參議會組織法，（一）市參議會決議案咨送市長分別施行，如市長延不執行或執行不當時，市參議會得呈請該管上級機關核定之。即直隸於行政院之市，由行政院核定；隸屬於省政府之市，由省政府核定。（二）市長認為市參議會之決議案不當時，應即送交複議，如參議員三分二以上仍執前議而市長仍認為不當時，應即提付市公民依法複決。但在扶植自治時期，提付市公民依法複決，改為「呈請該管上級機關核定」。同樣，市公民對於市參議員之罷免權，對於市參議會之創製權，在扶植自治時期亦不實施。
第三目 市之下級組織
十七年兩市組織法，對於市之下級組織，未有規定，十九年市組織法明定市劃分為區坊閭鄰，實施自治，茲述如下：
一 區 市之第二級組織為區，區設區民大會，區公所，區民代表會及區監察委員。區民大會，由本區之市公民出席，行使選舉、罷免、創製、複決四權。區長，各該區市議議員及區民代表大會之代表，均由區民大會選舉之。區長違法失職時，由區民大會罷免之。區民大會每年舉行一次，由區長召集，如有特別事件，得召集臨時大會。但如區民擬召臨時大會以罷免區長時，區長或不免延不召集，因此復規定臨時大會，關於區長應迴避之事件，應由區民代表會之主席召集之，區公所置區長一人，區公所辦理事項如下：
（一）區民大會決定應辦事項；
（二）區長代表會議決交辦事項；
（三）區預算決算編置事項；
（四）區財政收支及公款公產公營業管理事項；
（五）市政府委託辦理事項；
（六）其他法令所定應辦事項。
區為辦理以上事項，應有收入，計為：（一）區公款及公產之孳息，（二）區公營業之純利，（三）依法賦與之自治款項，（四）市補助金，（五）其他經區民代表會議決之收入。
區長由區民大會選舉，違法失職時亦由國民大會罷免。區長任期一年，得再被選。但依市組織法第四十九條，在區長民選前，隸屬於行政院之市區長，由市長薦由內政部委任；隸屬於省政府之市區長，由省政府委任。委任區長違法失職時，其罷免有兩方法：
（一）由市政府請原委任機關罷免之；
（二）市政府不呈請罷免時，得由各該區過半數坊長聯名具呈市政府及原委任機關，陳述必須罷免之由。
委任區長應於一年內召集坊民大會，成立坊公所，區內坊公所完全成立六個月後，由內政部派員視察情形理，核准區長民選。
區長為無給職〔27〕，但得給辦公費，區公所得用助理員，輔助辦理公所事務，區長候選人及助理員資格，均有明定。
區於區長民選時，設區民代表會，由區民大會選舉之代表組織之。每坊選舉代表二人，每年改選二分之一。代表違法失職時，由各坊罷免之〔28〕。區民代表會設主席一人，由各代表互選，區民代表會之職權如下：
（一）審核區預算決算；
（二）審議市政府或區公所交議事項；
（三）審議所屬坊公所提議事項；
（四）審議代表提議事項；
（五）其他應行審議事項。
區民代表會會議由主席召集，每三個月開常會一次，如區長或主席認為必要，或有代表三分一以上之請求時，須召集臨時會。
區設區監察委員二人，於區民代表會閉會時行使監察之職。區監察委員由區民代表會於每年第一次開會時選舉，如監察委員違法時，由區民代表會罷免之。區監委遇有下述情事，應通知區民代表會主席召集區民大會，以討論應付辦法：
（一）區公所財政之收入，有與預算不符或其他情弊；
（二）區公所對於區民大會或區民大會之議決案，執行不力；
（三）區長或區助理員有違法失職情事。
二 坊 坊設坊民大會，坊公所及坊監察委員會。坊民大會職權如下：（一）選舉及罷免坊長及其他職員，（二）議決坊單行規程，（三）議決坊預算決算，（四）議決坊公所交議事項，及（五）議決所屬各閭鄰或公民提議事項。
坊民大會由坊長召集（但臨時大會，關於坊長應迴避之事件，由坊監察委員會召集；關於監察委員應迴避之事件，坊長延不召集者，由該坊過半數之閭長聯名召集），每年開會二次，但得召臨時會。坊民大會以坊長為主席，但關於坊長應迴避之事件，由出席坊民推定主席。
坊公所置坊長一人，坊長候選人之資格亦有規定，坊長任期一年，得再被選，坊公所應辦學務如下：
（一）坊民大會議決應交辦之事；
（二）坊預算決算編制事項；
（三）坊財政收支及公款公產公營業管理事項；
（四）市政府或區公所委託辦理事項；
（五）其他依法令所定應辦事項，如主持人民宣誓登記等。
此外，坊公所應附設調解委員會，以辦理民事調解及依法得撤回告訴之刑事調解事項。調解委員由坊民大會就本坊公民中選舉之，調解委員違法失職時，坊監察委員會得先請坊公所停止其職務，再提交坊民大會罷免之。坊公所負有教育上的任務，應設（一）小學及國民實習班，及（二）國民訓練講堂。坊公所應使達學齡之男女均受小學教育，十二歲以上之失學男女，在四年以內，均受國民補習班或國民訓練講堂一年半之教育。
坊監察委員會由坊民大會選舉坊監察委員三人或五人組織之，監察委員違法失職時，由坊民大會罷免之。監委之職權為：（一）監察坊財政，如坊財政之收支及事務之執行有不正當時，監委得隨時呈請區公所糾正之；（二）糾舉坊長及其他職員違法失職情事，得自行召集坊民大會以處理之。監委為無給職，任期一年，得再被選。
三 閭鄰 市劃分為區坊閭鄰，鄰以五戶，閭以五鄰，坊以二十閭，區以十坊為限。閭增至超過三十五戶，減至不滿十五戶，或鄰增至超過七戶，減至不滿三戶時，應由坊公所每年閭長或鄰長任滿一個月前改編之。
閭鄰各級居民會議，閭鄰居無論男女，在市區內居住六個月以上，或有住所達一年以上，年滿二十歲者（有反革命行為經判決確定者，貪官污吏土豪劣紳經判決確定者，褫奪公權尚未復權者，禁治產者及吸用鴉片其代用品者除外），均有出席資格。閭有閭長一人，承坊長之命辦理自治事務；鄰有鄰長一人，承閭長之命辦理自治事務；閭長鄰長分別由閭鄰居民會議選舉之，任期均為一年，得再被選。
閭鄰居民會議，分別由閭長或鄰長為主席，但關於閭長或鄰長應迴避之事件，其主席由出席居民推定。居民會議，分別由閭長鄰長召集，如有十五戶以上之要求，閭長應召集本閭居民會議下有三戶以上之要求，鄰長應召集本鄰居民會議。閭長不能召集居民會議時，由坊長召集；鄰長不能召集會議時，由閭長召集。即以召集人為主席。
閭鄰事簡，故未規定財政收入，如有需用經費之必要時，由閭鄰居民會議決定籌集之。
閭長違法失職，由本閭居民三分一之糾舉，經居民會議過半數之同意即應罷免；鄰長違法失職，由本鄰居民三分一之糾舉，經居民會議過半數之同意，即應罷免。
依市組織法附則規定，市政府於該法施行後三個月內應即劃分區坊閭鄰；委任區長之機關接到前項呈報後，均應於一個月內委任各該市之區長，各市區長就職後，應於三個月內分坊辦理人民宣誓戶口調查及人事登記；內政部於各市區長民選一年後，應考核其戶口土地警衛道路，及人民使用四權情形，合於建國大綱第八條之規定者，准其成為自治市。若據條文以觀，市自治似有剋期觀成之概，而事實上固不然，各市或未畫區坊閭鄰，或已畫而未行。且依二十三年五月內政部發表之修正改進地方自治原則要點之解釋，自後區公所得酌量保留或改組，以為輔佐市政府之辦事機關，但不為自治團體；至坊公所，則一律取消。市之下級組織，由區以下改編保甲，不編坊閭鄰。
第二節 市組織法之修訂進行
十九年市組織法在已往各種市制中，雖比較上可稱為法良意美者，但施行之後，窒礙及未行之處頗多，以是有修改之議，立法院曾經通過修正市組織法草案〔29〕，該草案畫市為區坊二級，凡為省政府在地均設市。
一 內政部之提議 內政部方面，鑒於市組織法中之設市條件難盡適用，有設置市政局以為補救之必要，於二十一年九月擬訂市政局組織條例。「凡人口未滿二十萬，不能照市組織法設市之地方，而為省政府所在地者，或工商業特殊發達地方，所收營業稅牌照費土地稅，每年合計占該地總收入五分之二以上者，原設有特殊管理機關而有改設之需要者，得暫設市政局」，受省政府暨民政廳之監督指揮，設局長一人，准以薦任待遇。布政局得設置董事會，以輔助地方行政〔30〕。此案於是年十月間經行政院（同上）□六八次會議議決「修正通過，送中央政治會議」，行政院並將原案咨送立法院，經法制委員會及自治法起草委員會會同審查，認為「原案所擬意見不無可采，經於修正市組織法第三條內儘量容納，市政局之組織已無必要」〔31〕，設布政局之議遂寢。
二 各省市之意見 立法院有修正市組織法之擬議後，內政部曾分電各省市政府徵詢對修正之意見，至二十二年一月底止，各省市政府陸續咨復內部，茲舉各省市政府之重要意見綜述如下：
（一）為關於公安局之隸屬問題 南京市、杭州市、成都市、山西省府所提出之意見大致相同，均認為公安局不隸於市政府，在施政上諸多不便，杭州市之答覆尤慨乎言之，謂「中國自市組織法修改以後，省政府所在地之市均不設公安局，杭州市政府經數年之體察，頗感覺重大之困難，雖有事可托省會公安局，但行政最重系統，以下級政府之事，委託於上級政府任命之機關，其不能如指臂之相聯者，自屬意中之事」，所言誠不無理由。
（二）為關於市區之劃分問題 原市組織法將市畫分為區坊閭鄰，均各冠以第一第二等次序，南京市政府建議，改為市畫分為區，冠以第一第二等次序，謂因區畫層次愈多，所需經費愈大。
（三）為關於市府各局之職掌問題 青島市提出之意見，為事實便利計，應於各局掌理事項規定中增設一項，准由市政府遇必要時將各局職掌酌予變更，但仍須呈請上級機關核准。
（四）為關於設市條件問題 查原市組織法規定，隸屬於省府之市，須有人口在三十萬以上或人口在二十萬以上而其所收營業稅牌照費土地稅每年合計占該地總收入二分之一以上者，山西省府建議，省會地方雖不具有此兩條件，亦得由省政府斟酌情形准其設市。反之，南京市政府則提議加強設市條件，如將設特別市之人口條件，改為「人口在一百五十萬以上者」及廢除「在政治上經濟上有特殊情形」之條件〔32〕。
二十一年十二月第二次全國內政會議，關於市組織之提案，亦不一而足，計有河北省民政廳「提議請修改市組織法案」，浙江民政廳提「建議修正市組織法增加鄉之組織以期適合實際案」等〔33〕，就中河北省民政廳之提案，認原市組織法中設市之人口限額過高，主張增加下級市之種類，設（子）一等市直隸於行政院；（丑）二等市直隸於省政府，一二等市一如原法之規定；（寅）三等市直隸於省，凡各地方人口超過四萬，經省政府查勘認為地方重要時，得設置之，其市長薦任，市府設科不設局；（卯）四等市直隸於縣，各縣城鎮人口超過一千戶者得設置之，其市長比照區長，辦公處所稱市公所，其規模如區公所。
三 市自治法草案 市組織法已亟待修改〔34〕，而立法院原有之修正市組織法草案又未公布，該院乃另擬市自治法，以為市組織之代替，經於二十四年一月將市自治及其施行法呈報國府，旋以中央政治委員會通過地方自治指導原則，國府發交立法院再行審議，該院乃依據該原則及二十五年五月五日憲法草案，再行修正市自治法草案。
憲草中，由第一百十一條至一百十五條，為關於市制之規定。依此，市固取得自治地位；市長由市民大會選舉，任期三年，連選得連任，院長候選人以經中央考試或銓定合格者為限：市之立法機關稱為市議會，由市民大會選舉；市議會之組織職權，市議員之選舉罷免，市政府之組織及市長之選舉罷免，則由法律定之。
修正後之市自治法草案〔35〕，系以憲革為骨幹，該法至今尚未公布，茲略論其中要點：
一 市公民 中華民國人民無論男女，在市區內繼續居住一年以上，或有住所達二年以上，年滿二十歲，經宣誓登記後為市公民。市公民有出席市民大會，本區區民大會及行使選舉罷免創製複決之權。市民大會每年一次，但得召集臨時大會。
二 市組織 市議會由市民大會選舉之議員組織之，每年改選三分之一，連選得連任，市議會有議決審計建議及質問之權；市長由市民大會選舉，市長違法或失職時，亦由市民大會罷免。
市議會議決案件咨送市長執行，市長得交複議；如出席議員三分二以上仍執前議，市長應即執行；如延不執行，市議會得召集市民大會對於市長為罷免與否之決定；市民大會如否決該罷免案時，市議會應即全體改選。此種規定，用意在防止議會之故意與市長為難，與內閣可解散國會訴諸選民，如政府黨選舉失敗時，內閣必須辭職之制度，用相反而意相同。
市畫分為區，區有區民大會、區公所、區長副區長及區監察委員。區以下不分坊閭鄰，改編保甲。
上述市自治法陳義固高，但市自治法施行法則有過渡之規定；市自治辦有成績，經該管上級機關核定者，得成立市議會並選舉市長。在未能成立市議會之市，暫設市參議會，其組織及選舉，仍依市參議會組織法及市參議員選舉法〔36〕，換言之，此時仍在扶植自治時期。故就令市自治法即行頒布，而市之自治仍未可期。
第三節 三十二年市組織法
十七年與十九年市組織法及其後之進行修訂，已如上述。縣各級組織綱要頒布以後，修改市組織法之議頗盛。三十年十月第三次全國內政會議時關於市組織之提案，計有內政部提之「改訂市組織法以利市自治之推行案」，重慶市市長提之「擬請中央從速制頒市自治組織法規及各項有關重要法規俾資依據而完成市自治案」成都市市長提「省轄各市組織應歸劃一以利政令推行案」等。經大會合併討論，並決議採用內政部提案所定之原則，送請內政部迅速依照立法程序轉請核定施行。依據內政部所定之原則，計分四項：（一）認為過去設市標準之人口數量限制太高，應與改定；（二）確定市為一級制，但區域較大之市，仍可酌為分區，但僅為市政府輔作機關之性質；（三）市政府之組織，應為分類之規定；（四）市區不編保甲。
三十二年五月十九日國民政府頒布新的市組織法〔37〕茲分項說明於次。
第一項 市之地位
一 市之成立要件 市分院轄市與省轄市兩種。其成立要件亦因之而異。凡人民聚居地方具有（一）首都，（二）人口在百萬以上，（三）在政治經濟文化上有特殊情形等條件之一者設市，受行政院之指揮監督，即為院轄市。凡人民聚居地方具有（一）省會，（二）人口在二十萬以上，（三）在政治經濟文化地位重要其人口在十萬以上等條件之一者得設市，受省政府之指揮監督，即省轄市〔38〕。市之設置與廢止，及市區之劃定或變更，應經國民政府之核准。
二 市之職權 依市組織法之規定：市設市政府，其職權者二，即辦理市自治事項與執行上級政府委辦事項。於不牴觸中央及上級政府法令範圍內得發布市令。市之自治，除市組織法規定外，並准用關於縣自治之規定〔39〕。
第二項 市之組織
第一目 執行機關
市之執行機關為市政府。設市長，局與科暨其他人員，並設市政會議以為輔助機關。
一 市長 市政府置市長一人，綜理全市事務，並指揮監督所屬機關及職員。院轄市市長簡任；省轄市市長薦任或簡任。
二 局與科 市政府設局或科，掌理關於民政、財政、教育、建設、警察、衛生事項。設局或設科，由行政院依其事務繁簡定之。設局者置局長、科長、科員；設科者置科長、科員。院轄市局長簡任，科長薦任，科員委任。省轄市局長薦任，科長委任或薦任，科員委任。
三 其他人員 院轄市市政府置秘書長一人，簡任；省轄市市政府置秘書主任一人，薦任；主辦文書庶務及其他不屬於各局科事項。置主辦會計人員及主辦統計人員各一人，掌理歲計、會計、統計事項，因事務之需要，得置技術人員及視導人員，並得酌用雇員。院轄市市政府必要時得置參事一人或二人，掌理規章之撰擬事項。市政府人員之員額及其職務之分配，按各該市人口之多寡及事務之繁簡，於各該市政府組織規程中規定之。此項組織規程，由行政院定之。
四 市政會議 市政府設市政會議，為行政輔助機關性質，由市長，秘書長或秘書主任，參事，局長或科長暨主辦市計人員組織之。每月至少開會一次，並以市長主席。凡（一）提出於市參議會之要件，（二）市政府所屬機構辦事章則，（三）市政府所屬機構間不能解決之事項，（四）市長交議事項及，（五）其他有關市政之重要事項，均應經市政會議議決。
第二目 立法機關
市之立法機關為市參議會，由市公民及依法成立之職業團體選舉市參議員組織之。但由職業團體選舉之參議員，不得超過總額十分之二。設議長副議長由市參議員互選人。至於市參議會之組織職權及選舉方法，另以法律定之〔40〕。
第三目 市之下級組織
市之下級組織為區、保、甲。茲述之於次。
一 區
（一）區民代表會 區設區民代表會，區民代表由保民大會選舉之。每保二人，任期三年，連選得連任。區民代表違法或失職由保民大會罷免之。置主席一人，由代表互選之。開會時得通知區長保長列席。每三個月開會一次，由主席召集之。必要時得舉行臨時會議。非有本區區民代表過半數之出席，不得開議；議案之表決，以出席代表過半數之同意行之；可否同意時，取決於主席。
區民代表會之職權有五：（1）審議區規約及區與區相互間之公約；（2）議決區長交議及本區內公民建議事項；（3）選舉或罷免區長副區長；（4）聽取區公所報告及向區公所提出詢問事項；（5）其他有關本區重要興革事項。區民代表議決議案送請區長分別執行，如區長延不執行或執行不當，得請其說明理由，如仍認為不滿意時，得報請市政府核辦，區長對於區民代表會之決議案，如認為不當，得附理由送請複議；對於複議結果，如仍認為不當時，得呈請市政府核辦。
（二）區公所 區設區公所，置區長一人，副區長一人，由區民代表會選舉，受市政府之監督指揮，辦理本區自治事項及執行市政府委辦事項。區長副區長任期二年，連選得連任。區公所並得置助理員及雇員。但在區民代表會未成立之地方，區長副區長由市政府委任。
二 保
（一）保民大會 保設保民大會，由本保每戶推出一人組織之。每二個月開會一次，由保長召集之。必要時得召集臨時會議。開會時以保長主席；保長有事故時，副保長主席。保長副保長俱有事故或與所議事項有利害關係時，由大會推舉一人主席。其開議及表決之法定人數，與區民代表會同。
保民大會之職權有六：（1）審議保甲規約及保與保相互間之公約；（2）議決保長交議及本保公民建議事項；（3）選舉或罷免保長副保長；（4）選舉或罷免區民代表會代表；（5）聽取保辦公處工作報告及向保辦公處提出其他有關詢問事項；（6）關於本保重要興革事項。保長與保民大會間之送請執行及複議之關係與區民代表會與區長間者同。
（二）保辦公處 保設保辦公處，置保長一人，副保長一人，由保民大會選舉之。受區長之監督指揮，辦理本保自治事項及執行市政府委辦事項，在保民大會未成立之地方，保長副保長由區公所遴定加倍人數，呈市政府請委。
三 甲
（一）甲居民會議 甲長認為必要或有本甲居民十人以上之連署請求時，應舉行甲居民會議，討論議決有關本甲興革事項。
（二）戶長會議與甲長 甲設戶長會議，由本甲各戶長組織之，戶長有事故不能出席時，應派代表一人出席。由甲長召集之，每月開會一次，必要時經甲長或五戶以上之請求，得舉行臨時會議。開會時由甲長主席，甲長有事故或與所議事項有利害關係時，由出席人推舉一人主席。非有本甲戶長過半數之出席，不得開會；議案之表決，以出席人過半數之同意行之；可否同數，取決於主席。
戶長會議之職權有二：一為選舉或罷免甲長，一為本甲內應興革事項。其議決案由甲長執行之。
第四節 市臨時參議會
二十七年七月，國民政府頒布市臨時參議會組織條例〔41〕。依組織條例之規定：在抗戰期間，為臬思廣益，促進市政興革起見，特設市臨時參議會。但以行政院直轄各院為限。茲述其組織職權於次。
一 市臨時參議會之組織
（一）參議員 市臨時參議會參議員定額為二十五名〔42〕。凡中華民國之男子或女子年滿二十五歲曾受中等學校教育（或同等教育）暨（甲）具有各該市之籍貫並曾在各該市之公私機關或團體服務二年以上著有信望者，（乙）曾在各該市重要文化或經濟團體服務二年以上著有信望者兩項資格之一者，得為參議員。但現任官吏除辦理地方自治人員及學校人員外，不得當選。選任之方法由各該市政府及市黨部聯席會議就各該市住民中或各該市區內文化團體或經濟團體人員，具有上述（甲）或（乙）項之資格者，提出加倍候選人。此項候選人名單由市政府呈送行政院轉呈國防最高會議（即現在之國防最高委員會，下同）決定之。國防最高會議得於各該市所呈送參議員候選人名單以外選定若干參議員；但仍須具有上述之資格，且其名額不得超過各該市參議員總數十分之一。參議員為無給職，但開會時應給旅費。任期一年，行政院認為有必要時得延長之〔43〕。
（二）議長副議長 市臨時參議會置議長副議長各一人，由行政院就各該市參議員中遴選提請國防最高會議決定之。
（三）駐會委員會 市臨時參議會休會期間，設置市臨時，參議會駐會委員會，由參議員互選五人組織之。其任務以聽取市政府各種報告及決議案之實施經過為限。
（四）秘書處 市臨時參議會置秘書處，承議長之命，辦理參議會一切事務，置秘書長一人，由國民政府簡派之；秘書一人至二人，由議長派充之。
二 市臨時參議會之職權
（一）議決權 在抗戰期間，市政府之重要施政方針，於實施前應提交市臨時參議會決議，但在市臨時參議會休會期內，有特殊緊急情形，須為緊急處置時，應呈行政院核准，並應於市臨時參議會次期集會時，報告於市臨時參議會。
（二）建議權 市臨制參議會對於市政興革，得提出建議案於市政府。
（三）聽取報告及詢問權 市臨時參議會有聽取市政府施政報告之權，參議員於開會時有依議事規則向市政府提出詢問之權。
市政府對於市臨時參議會依上述（一）（二）所通過之議案，如認為不能執行時，至遲應於市臨時參議會次期集會時，提交得複議。複議時，如經法定出席參議員三分之二贊同原案或對原案予以修正時，市政府對於複議之決議，除呈經行政院核准免予執行者外，應予執行。
三 市臨時參議會之會議 市臨時參議會每六個月開會一次。每次會期為兩星期，市政府認為有必要時得延長其會期或召開臨時會。集會時有參議員總額過半數之出席始得開會，有出席者過半數之贊同始得決議。開會時，以議長為主席。議長因故缺席時，由副議長代理之。市政府市長，秘書長及局長得出席於市臨時參議會，但不參加其表決〔44〕。
注
〔1〕見內政部第一期民政會議紀要：繆斌提請修正市組織法條文案及吳醒亞提對江蘇民政廳提議修正市組織法條文案之意見。
〔2〕見十九年三月第十五期立法院公報公牘欄頁一七。
〔3〕見民十九年七月，內政部咨各省政府各市改組辦法。
〔4〕內政外交、海軍、財政、實業、教育、交通、鐵道各部組織法第三條。
〔5〕省政府組織第十條。
〔6〕行政督察專員公署組織暫行條例（二十五年十月十五日修正）第三條。
〔7〕二十四年六月，行政院通過京選縣市長條例及實施辦法，規定由行政院就全國各省現有之市，指定一二市為京選缺，京選缺市長候補人之資格有相當之限制，該條例之制定，意在輔助地方之發展，惟未見施行。
〔8〕特別市組織法第十一條第二項。
〔9〕二十二年十一月十八日，行政院訓令通行（見內政法規匯編第二輯頁一八六）。
〔10〕上海南京等市市政會議規則，均有此種規定。
〔11〕市參議會組織法第三條。
〔12〕市參議會組織法第二十條。
〔13〕公安局現改稱為警察局，依市警察局組織暫行規程（二十五年十二月二十六日內政部公布），市警察局直隸於市政府，受市政府之指揮監督，處理全市警察事務。又省會公安局亦改稱省會警察局，直隸於省警務處，不設警務處之區，其省會警察局直隸於民政廳。
〔14〕土地局現改名為地政局。（見二十五年二月二十二日國府公布各省市地政施行程序大綱。）
〔15〕首都警察廳組織法現改為首都警察廳組織暫行條例，關於協助南京市市政之規定仍舊。（見二十六年三月內政公報頁九二。）
〔16〕關於市政府與省會警察局之關係，即市政府對於省會公安事項，是否絕對不加過問？有無監督指揮之權？及行文應用何種程式？四川省政府會請內政部解釋，內政部於二十五年五月二十三日咨各省市政府，略謂省會公安局直隸於民政廳，但在合署辦公省份，當然隸屬於省政府，市政府亦為屬隸機關，對於省會公安局自無監督指揮之權，惟後者對於市政府仍應盡協助之義務；至局市公文應以公函行之。
〔17〕行政院公報第一一七期頁二六。
〔18〕局之下亦有不分科而徑分股者，如廈門市政府。
〔19〕擬訂市政府組織規則辦法大綱第七條。
〔20〕當時所以規定，參議會須於設市一年後，斟酌市政設施情形核准設立者，其理由詳於法制局擬訂特別市組織法草案之說明中，有謂此項機關之設立，不能毫無準備，故本案規定，參議會須於特別市成立至少一年以後，始得由國民政府斟酌市政府設施情形，核准設立。
〔21〕關於市參議會組織法起草經過，見謝振民編中華民國立法史（正中書局）頁八五四——八六○。
〔22〕中政會通過改進地方自治原則後，內政部繼擬改進地方自治原則要點之解釋，後又奉行政院令加以修正，而成修正改進地方自治原則要點之解釋，凡二十二條。
〔23〕市組織法第六條，居民大會之「居」字，係為「區」字之誤（見內政法規匯編第二輯頁三二八）。
〔24〕立法院於二十二年十月二十七日決議：市參議會組織法與市組織法規定不同之點，暫依市參議會組織法之規定。
〔25〕依扶植自治時期縣市參議會暫行組織辦法，市參議會對市長交議案件應提前審議，如延不審議，市長得於本屆會議閉會後呈上級機關核准行之。
〔26〕市參議會議事規則（二十二年七月六日內政部公布）第十及十一條。
〔27〕依十九年九月二十日立法院通過之解釋，民選區長為無給職，委任區長之俸給，應由委任機關決定（見內政法規彙刊第二輯頁三○八）。
〔28〕罷免之機關究為坊長會議？抑為坊民大會？依內政部之解釋，應為坊民大會（見內政法規彙刊第二輯頁三二七。）
〔29〕見民二十二年二月第四十六期立法院公報。
〔30〕內政部之建議，見內政年鑑一（二十四年）B頁一二五。
〔31〕民二十二年二月第四十六期立法院公報各委員會審查報告欄頁一九。
〔32〕關於各省市之意見，見內政年鑑一B頁一二八——一三六。
〔33〕第二次全國內政會議報告書頁一一三——一一八。
〔34〕市參議會組織法及市參議員選舉法，立法院亦會於二十四年一月修正，但均未公布（見二十四年二月第六十七期立法院公報各委員會審查報告欄頁二○——三五）。
〔35〕見二十五年九月第八十四期立法院公報各委員會審查報告欄頁六二——七三。
〔36〕市自治法施行法草案第六條。
〔37〕國府渝五七一。
〔38〕市組織法規定前者為「設市」，後者為「得設市」，其間實有區別。
〔39〕依市組織法第二十六條之規定：「市財政依財政收支系統及關係法令之規定。」依現行法令，院轄市財政與省同屬國家財政，省轄市與縣同屬自治財政。
〔40〕此項法律尚未公布。但目前院轄市已有市臨時參議會組織條例，詳請參看下節。省轄市依（三○·八·九）縣市參議會組織暫行條例第二十七條及縣參議員選舉條例第三十九條之規定，關於組織及選舉，准用上述之條例，已詳本書第三編第三章第二節，茲不再贅。
〔41〕（二七·九·二六）國府渝八七。三十年二月，國防最高委員會第五十五次常務會議議決：「各省縣參議會行將籌設……行政院即著手起草省（市）臨時參議會組織條例修正案，於縣組織條例頒行後從速呈會核定。」但尚未見公布。參看（三○·四·一四）國府渝文字第三四二號訓令，國府渝三五三。
〔42〕重慶經國防最高委員會決議增加五人（三二·一·九）國民政府渝文字第一七號訓令，國府渝五三五。
〔43〕原系規定得延長一年，此系（三○·四·一四）修正者。國府渝三五三。
〔44〕依省臨時參議會議事規則第三十六條及省臨時參議會秘書處組織規則第十三條之規定，該兩規則均適用於市臨時參議會。前於說明省臨時參議會時，已依據該兩規則敘述。茲從略。