民國政制史 · 第二章 北京政府時代之市制
第一節 清末城鎮鄉地方自治章程
清末應時勢之要求，倡行變法，注意及於地方自治。光緒三十四年七月二十八日，民政部奏擬地方自治章程，咨送憲政編查館核議。三十四年十二月二十七日，城鎮鄉地方自治章程頒布，計九章共一百十二條。此時，清室已無舉辦地方自治之誠意，認「自治之事淵源於國權，國權所許而自治之基乃立，由是而自治規約不得牴牾國家之法律，由是而自治事宜不得抗違官府之監督，故自治者乃與官治並行不悖之事，絕非離官治而孤行不顧之詞」〔1〕，因此城鎮鄉地方自治章程開宗明義即確立自治名義，認「地方自治以專辦地方公益事宜輔佐官治為主，按照定章，由地方公選合格紳民，受地方官監督辦理」〔2〕。與該章程同時公布者，尚有城鎮鄉地方自治選舉章程，當時規定，地方自治於七年內完全實現，至辛亥時，該章程已在多處實施。
第一項 城鎮之地位
城鎮鄉地方自治章程第二條，明定城鎮鄉成立之條件，凡府廳州縣治城廂地方為城，其餘市鎮村莊屯集等地方人口滿五萬以上者為鎮，人口不滿五萬者為鄉。城固為市，而鎮亦與市同。
城鎮自治之範圍（即市之職務），以列舉法規定如下：（一）學務，（二）衛生，（三）道路工程，（四）農工商務，（五）善舉，（六）公共營業，（七）因辦理自治事宜籌集款項等事，及（八）其他因本地方習慣向歸紳董辦理素無弊端之各事。
地方自治已應受地方官監督辦理，監督之權亦有規定。監督之方法，計有查明並糾正自治機關有無違背章程之處，令其報告辦事成績，征其預算決算表冊，地方官隨時親往檢查，將辦理情形按期申報督撫，由督撫匯咨民政部〔3〕，最後，地方官有申請督撫解散議事會，董事會，及撤銷自治職員之權。解散或撤銷後，應分別按章改選，議事會應與解散後兩個月以內，董事會應於解散後十五日以內，重行成立。若議事會及董事會同時解散撤銷者，應於兩個月以內先行招集議事會，所有選舉、開會事宜，由府廳州董事會代辦，新董事會應於議事會成立後十五日以內重行成立。監督權之嚴厲可以見之。
第二項 城鎮之組織
第一目 董事會
城鎮之組織有行政機關與立法機關，行政機關稱為董事會。推事會設總董一名，董事一名至三名，名譽董事四名至十二名，董事以各該城鎮議事會議員二十分之一為額，名譽董事以其十分之二為額。總董董事及名譽董事均須為本城鎮選民。總董由本城鎮議事會選舉正陪各一名，呈由地方官申請督撫遴委；董事由議事會選舉，呈請地方官核准任用；名譽董事由議事會選任，無須呈請上級機關加委或核准。
總董、董事任期兩年，期滿改選；名譽董事任期亦為兩年，每年改選半數。總董及董事為有給職，名譽董事為無給職。
總董職權相當於市長，綜理董事會一切事件，而為董事會之代表；凡董事會公文函件，均用總董名義；董事會會議時，以總董為議長。董事則輔佐總董分任董事會事件；名譽董事則參議董事會應行議決之事。
董事會之職權列舉如下：
一、議事會議員選舉及其議事之準備。
二、議事會議決各事之執行。
三、以律例章程或地方官示諭委任辦理各事之執行。
四、執行方法之議決。
第二目 議事會
城鎮之立法機關稱為議事會，議員以二十名為定額，城鎮人口滿五萬五千者，得於定額外增設議員一名，自此以上每加人口五千得增議員一名，但至多以六十名為限。
議員全由選民選舉，凡居民具備下列資格者即為選民。
一、有本國國籍者。
二、男子年滿二十五歲者。
三、居本城鎮接續至三年以上者。
四、年納正稅或本地方公益捐二元以上者。
居民「素行公正眾望允孚」者，雖不備上述第三第四款之資格，亦得以議事會之議決作為選民；若納正稅或公益捐較本地選民內納捐最多之人所納尤多者，雖不備第二第三款之資格，亦得作為選民。凡有下列情事之一者，不得為選民，（一）品行悖謬營私武斷確有實據者，（二）曾處監禁以上之刑者，（三）營業不正者，（四）失財產上之信用被人控實尚未清決者，（五）吸食鴉片者，（六）有心疾者，及（七）不識文字者。
此外，凡為（一）現在本地方官吏者，（二）現充軍人者，（三）現充本地方巡警者，（四）現為僧道及其他宗教師者，均不得有選舉及被選舉權。
議員以二年為任期，每年改選半數。議事會設議長及副議長各一名，主持會務。議員，議長及副議長，均為無給職，惟正副議長得支公費。
議事會之職權如下：
一、本城鎮自治範圍內應行興革整理事宜。
二、本城鎮自治規約。
三、本城鎮自治經費歲出入預算及預算正額外預備費之支出。
四、本城鎮自治經費歲出入決算報告。
五、本城鎮自治經費籌集方法。
六、本城鎮自治經費處理方法。
七、本城鎮選舉上之爭議。
八、本城鎮自治職員辦事過失之懲戒。
九、關涉城鎮全體赴官訴訟及其和解之事。
第三目 兩者之關係
議事會與董事會之間，不免有權限上爭執，該章程規定：
議事會於董事會所定執行方法，視為逾越權限，或違背律例章程，或妨礙公益者，得聲明緣由止其執行。若董事會堅持不改，得移送府廳州議事會公斷；若議事會不服公斷時，得呈由地方官核斷；若再不服時，由地方官申請督撫交該省咨議局公斷〔4〕。（第四十一條）
在他方面，董事會對議事會亦有相似權力：董事會於議事會議決事件，視為逾越權限，或違背律例章程，或妨礙公益者，得交議事會複議。若議事會堅持不改，得移交府廳州議事會公斷；董事會不服公斷時，得呈請核斷及公斷，其程序與上段所述者同。（第六十九條）
由上觀之，議事會與董事會權力相互平行，但議事會有選舉董事會職員及監察其執行事務之權，並得檢閱其各項文牘及收支帳目；而且總董、董事及名譽董事都須經由議事會選舉，蓋因議事會為民選機關。
第三項 京師地方自治章程
宣統元年，以「京師為首善之區，四方輻輳，戶口殷繁，所有地方區域官署階級，既與各省不同，則關於自治選舉等事，自難一律辦理，亟應分別變通，另訂專章」〔5〕，以是有京師地方自治章程之擬訂。該章程計八章一百三十四條，憲政編查館於元年十二月二十四日奏上。此項章程大致系根據城鎮鄉地方自治章程，關於自治範圍，選舉資格及自治經費之規定，兩種章程相同，惟組織與監督上有異。京師設區議事會，總議事會；區董事會，總董事會，各兩級。內外城巡警各區設區議事會區董事會各一所，但各區有人口較少者，得與鄰區合設一所。總議事會及總董事會，內外城應合設一所。此外，京營各區亦設區議事會區董事會各一所〔6〕。
監督機關，在內外城以巡警各區區長為總監督，以巡警總廳廳丞為總監督均受成於民政部；在外郊地方則由步軍統領衙門派員充任監督，申報該衙門轉咨民政部存案。此外，自治事宜中隸屬各衙門管理者由各該主管衙門監督之。督督之內容與城鎮鄉地方自治章程之規定相同。
第四項 江蘇暫行市鄉制
民初，中央政府未逞注意於地方自治，各省率沿清制，惟江蘇省臨時省議會會於辛亥十月議決江蘇暫行市鄉制一百十一條及選舉章程八十一條〔7〕。省議會復於民元四月修正，民二年六月再加修正，至民國三年二月三日，袁世凱通令各省停辦自治時，江蘇暫行市鄉制因之亦停止施行。江蘇暫行市鄉制實以城鎮鄉地方自治章程為藍本，故僅略述如下：
該制定縣治城廂地方為市；其餘市鎮村莊屯集各地方，人口滿五萬以上者為市，不滿五萬者為鄉，故不過將城鎮鄉地方自治章程中之鎮改稱為市而已。
市之組織分為議事會及董事會，所有組織名額及任期，幾與城鎮鄉地方自治章程全同。議事會由公民選舉，惟公民資格之規定較之城鎮鄉地方自治章程略寬，年齡限度由二十五年減為二十一歲，納稅額數則由年納二元以上改為一元以上。
董事會與議事會之互相關係，與城鎮鄉地方自治章程之規定亦同。議事會對於董事會所定執行方法得停止其執行，若董事會堅持不改，得移交縣議事會公斷，不服公斷時，得呈由本管縣知事請省議會公斷。董事會對於議事會之議決，得要求複議，其程序亦同。
江蘇暫行市鄉制明定，以縣知事為市之監督。對於縣知事之處分或裁決有不服時，得向省議會提出行政請願；在省議會閉會時，則訴願於民政長。縣知事亦有申請行政公署解散市議事會董事會及撤銷職員之權，解散及撤銷後，應即按章改選，其辦法與城鎮地方自治章程亦同。
第二節 廣州市暫行條例
中國市制自城鎮鄉地方自治章程立一基礎後，在民九年以前，中央既未頒統一之市制，各省亦無特殊市制之可言，民十年市制中始放一異彩，此即為廣州市暫行條例。廣州之有市政機關，始於民七年之市政公所。民國九年，陳炯明主粵時，高唱地方自治，改組市政公所，組織廣州市政廳。市政廳組織條例系由孫科主稿，呈由省長核准公布，於民十年二月十五日施行，並由省長委孫氏為市長〔8〕。
第一項 市之地位
暫行條例規定，廣州市為地方行政區域，直接隸屬於省政府，不入縣行政範圍。市之脫隸於縣，要自此始。
市之行政範圍，亦采列舉規定如下：（一）市財政及市公債，（二）市街道溝濠橋樑建築及其他關於土木工程事項，（三）市公共衛生及公共娛樂事項，（四）市公安及消防水患事項，（五）市教育風紀及慈善事項，（六）市交通電力電話自來水煤氣及其他公用事業之經營及取締，（七）市公產之管理及處分，（八）市戶口調查事項，及（九）中央政府及省政府委託辦理事項。
廣州市暫行條例中，雖未明言監督機關之誰屬，然市政廳已直隸於省政府，市長由省長指派；市參事會與行政委員會權限上之爭執，由省長裁決；審計處長亦由省長委任。是則監督之權當亦屬於省長。
第二項 市之組織
廣州市設市長及市行政委員會為執行機關；市參事會為審議機關；並另設審計處。
第一目 行政機關
廣州市政廳設市長，市長及各局局長合組市行政委員會，行政事務由委員會議決執行之。市長責在總理全市行政事務，為行政委員會主席。市長由民選，但「於本暫行條例未修改以前，由省長委任，任期五年」。
市政廳設有下列各局：（一）財政局，（二）工務局，（三）公安局，（四）衛生局，（五）公用局，及（六）教育局，分別掌理各種事務，每局設局長一人，由市長薦請省長委任。市政府之下屬機關，以前稱處或稱科，局之稱蓋始於廣州市暫行條例。
市長之下，設（一）總務科，主管文牘、編輯、庶務及其他不屬各局之事務，（二）秘書二人，掌理機要事務及核閱文稿。
各局局長已系由市長薦委，則在市行政委員會中，市長當有支配力量，而市參事會當不能與之對抗。
第二目 立法機關
廣州市暫行條例設參事會，稱為「代表市民輔助市行政之代議機關」（第二十七條），市參事員之產生方法有三種：
一、由省長指派市民十人。此種參事員額每年遞減二名，其缺額由市民選舉補之，自市政施行後五年，省長停派參事員，全數改由民選。
二、由全市市民直接選舉代表十人。
三、由商工兩界各分選代表三人，教育、醫生、律師、工程師各界各選出代表一人。商界代表由總商會選舉，工界代表由工界團體聯合選舉，教育界代表由教育會選舉，律師代表由律師公會選舉，醫生代表由醫界團體選舉，工程代表由工程師會選舉。
市選舉每年舉行一次，市民年滿二十一歲，並具下列資格者，有選舉及被選舉權：（一）居住廣州市一年以上者，（二）有正當職查者，（三）能誦讀本暫行條例條文者，（四）無神經病者，及（五）公權未經褫奪者。依此條例，可注意者，一為市選舉實行職業代表制，一為廢除財產與納稅上之限制〔9〕。
市參事會任期一年，得為無限制連任，年俸五百元，但參事員不得兼行政人員。市參事會之職權如下：
一、議決市民請願案，咨送市行政委員辦理之。
二、議決市行政委員會送交案件。
三、審查市行政各局辦理成績。
市行政委員會對於市參事會議決有異議時，得交參事會複議，如參事會仍執前議，市行政委員會應即執行。雖則如此。但市參事會已名者市民代議機關，其權限未免過狹，蓋該會僅能議決行政委員會送交之案件而未能議決預算決算；僅能審查各局辦事成績而不能監督彈劾。
當時廣東省議會即以違反民治為由，咨請省長暫緩施行市政，然省長不以為然，咨復省議會有曰：
廣州市暫行條例，既取用委員制，關於市政之議決權與執行權，一併屬於市行政委員會，此為市制上當然之統系，貴議會認為違反民治本旨，並謂偏於官治，似於市制統系與市政性質有所未喻，只持市議會制之眼光，為委員制之批評，根本上發生誤會〔10〕。
蓋以采委員制為名，而駁市參事會權限過狹之批評。
第三目 市審計處
廣州市暫行條例最特別之處，厥為設立審計處以辦理審計事項。處長由省長委任，任期一年，但得連任。處長與市長地位相平行，與市行政委員會發生爭執時，由省長裁決。審計處之職務列舉如下：（一）審查市財政收支之每月清冊及檢核各種收支單據，（二）審查市行政委員會所訂立有財政上關係人各種契約合同，（三）獻議關於市財政會計方式之改良，及（四）編造每年財政審計報告書呈報省長。
第三節 各省憲中之市制
一 湖南省憲 湖南省於民國九年十一月二日宣言自治，草擬省憲，該省憲於十年十二月十一日經全省人民總投票可決，十一年一月一日公布施行。該省憲中由一百十餘至一百二十五條為市鄉自治制大綱，規定市鄉皆為自治團體。市分三等，都會商埠人口滿二十萬以上為一等市，人口在五萬以上二十萬以下者為二等市，五萬以下者為三等市，不及五千人者屬於鄉。一等市直接受省政府之監督，二等市受縣政府之監督。市之自治權采列舉方式。
一等市之組織，立法機關稱市議會，由全市公民直接選舉之；行政機關設市長，由全市公民直接選出；又設市委員會為行政輔助機關，以市長為委員長，委員之半數由市議會選出，其他之半數由市長從各職業團體中擇任。
該省憲中最特別之一點，為規定「一等市之公民對於市之重要立法有直接提案及總投票之複決權」。此為以前各市制所未有者。
二 浙江省憲 浙江省督軍盧永祥於民國十年六月四日通電，主張各省自定省憲，浙江省憲於十年九月九日宣布，是謂九九憲法。至民國十一年，省議會以為九九憲法未經全民投票總決，遂議決再由全民起草，即將九九憲法作為草案之一。所謂由全民起草者，即省民得自由草成提案之謂。旋接到省民提出之憲法草案一百部，審查結果將各草案歸併為三種，即所謂紅黃白三色草案。原定於民國十一年八月一日交由人民票決，及期未有舉行，故九九憲法與三色憲法均未見諸施行。就此四種草案中，關於市制之規定，以九九憲法為最完備，而白色草案次之。九九憲法分市為市及特別市，市受縣之監督。特市受省之督。市公民亦有選舉，創製及複決之權，此顯系效湖南省憲之規定。
三 廣東省憲 廣東省議會於民國十年十一月通過省憲法草案，其中關於市之規定異常簡略。凡都會人口滿十萬以上者設特別市，直隸於省。特別市設市會議，由市民及各團體選舉之議員組織之；設參事員五人執行政務，由市民直接選出。
四 四川省憲 四川省憲法起草委員會，於民國十二年一月十月開始制憲。該憲草案中關於市之規定，插入第十一章「地方制度」內。縣以內工商薈萃之區，人口滿一萬以上者為市；市之人口滿三十萬以上者得為特別市，直接受省之監督。除此之外，即不見關於市之規定，故在各省憲中，對於市制之規定，要以川憲最為簡略〔11〕。
第四節 市自治制
民六之初，浙江省長呈請北京政府准予依據元年省議會議決公布之縣城鄉各自治章程舉辦自治，當時國務院以省自為制，妨礙統一，不予照准。是年一月十九日，大總統令內政部釐訂地方自治制度，中間因國會解散，此案停頓多時，至民十年五月，內政部乃將市自治制草案提交地方政會議審查〔12〕。同年七月三日，大總統徐世昌以教令公布該市自治制，文凡八章共七十八條。
第一項 市之地位
依市自治制，市自治團體以固有之城鎮區域為區域，但人口不滿一萬人者，得依鄉自治制辦理。市分為二種：（一）特別市，由內務部認為必要時呈請以教令定之；（二）普通市，除認為特別市之市外，皆屬之。
市自治制明定市為法人，截至民十九年市組織法，市制中明定市為法人者，僅有市自治制。市承監督官署之監督，於法令範圍內辦理各項自治事務。自治事務列舉如下〔13〕：（一）教育，（二）交通水利及其他土木行政，（三）勸業及公共營業，（四）衛生及救擠事業，及（五）其他依法令屬於市自治事務。
市之直接監督機關，在普通市為縣知事，京都市為內政部，在其他特別市則為地方最高行政長官。直接監督官署得令市長呈報事務；調閱文書簿據或檢查收支，如查明市自治會有違法越權行為時，得呈請上級監督官署核准解散之，但於直接監督官任內，解散以一次為限，並須令市長於解散後三個月內舉行新選舉並召集之。不服直接監督官署之命令或處分者，得依法提起訴願或陳述於省參事會，請求處理。
第二項 市之組織
市設自治會為立治機關，市參事會為執行輔助機關，市自治公所為執行機關，置市長一名為市之代表。
第一目 執行機關
市自治公所相當於今之市政府，置市長一名為市之代表。市長由市自治會就住民中具有市自治會會員被選資格者選舉之。普通市市長被選後，呈請直接監督官署委任；京都市市長由內務部遴選經由國務總理，呈請大總統任命〔14〕；其他特別市市長被選後，呈由直接監督官署，咨請內務部任命。市長職權如下：（一）接行市自治會議決事項，（二）辦理事自治會選舉事項，（三）提出議案於市自治會，但特別市須先經市參事會之議決，（四）管理或監督市之財產營造物及公共設備，（五）管理市之收入與支出，及（六）依法令及市自治會之議決，徵收市自治稅及使用費規費。
特別市設佐理員，普通市設市董，均承市長之命，輔助市長。佐理員由市長就住民中遴委，但須得市自治會之同意；市董由市自治會就市住民中有被選資格者選舉之。市長及自治公所其他各職員均為有給職，以三年為任期，連選得連任。市自治制頗注意於任用專材，明定佐理員及辦事員須遴選有「專門學識者」充任。
特別市設有執行輔助機關，稱為參事會；普通市不設參事會，屬於參事會之職權，由市長執行之。市參事會之組成份子，計為（一）市長，（二）佐理員，（三）區董〔15〕及（四）名譽參事員。名譽參事員定為四名，但得增至八名，由市之自治會就市民中有被選舉資格者選舉之。參事會以市長為會長，由市長隨時召集開會，其職權如下：（一）議決提出於市自治會之議案，（二）議決市自治會所委託之事項，（三）議定市規則，及（四）議決其他依法令屬於市參事會之事項。
第二目 立法機關
市之立法機關稱為自治會，會員名額，在人口未滿五萬之市定為十名；滿五萬以上者，每增人口一萬，遞加會員一名；但特別市自治會會員至多以三十名為限，普通至多以二十名為限。
自治會會員由住民選舉之。凡市住民內，有本國國籍之男子，年滿二十歲，並接續住居市內一年以上，合於下列各款資格之一者有選舉權：
一、年納直接稅一元以上者。
二、有動產或不動產三百元以上者。
三、曾任或現任公職或教員者。
四、曾在國民學校以上學校畢業或與有相當之資格者。
至於被選舉資格則較為嚴格。凡市內住民有本國國籍之男子，年滿二十五歲，並接續住居市內二年以上，合於下列各款資格之一者，有被選為市自治會會員及自治公所職員之權。
一、年納直接稅二元以上者。
二、有動產或不動產五百元以上者。
三、曾任或現任公職或教員一年以上者。
四、曾在高等小學以上學校畢業或與有相當之資格者。
凡市住民中，（一）褫奪公權尚未復權者，（二）受禁治產准治產或破產之宣告確定尚未撤銷者，（三）不識文字者，（四）僧道及其他宗教師，及（五）現役軍人，均停止選舉權及被選舉權；凡（一）現住本地方之官吏，及（二）現任警察官司法官徵稅官均停止被選舉權。
自治會員以二年為任期，每年改選半數，會員為名譽職。自治會之職權如下：（一）議決市公約，（二）議決市內應興應革及整理事宜，（三）議決以市經費籌辦之自治事務，（四）議決市經費之預算及決算，（五）議決市自治稅規費使用費之徵收，（六）議決市之募集公債及其他有負擔之契約，（七）議決市之不動產之買賣及其他處分，（八）議決市之財產營造物公共設備之經營及處分，（九）議決市自治公所職員保證金事項，（十）答覆市自治公所及監督官署之諮詢，及（十一）議決其他依法令屬於臨自治會權限之事項。
第三目 兩者之關係
市自治會對於自治公所所定規則及執行事務，視為逾越權限，違背法令或妨害公益時，得提案議決開具理由，呈請直接監督官署核准，停止其執行；如不服此行政處分時，得依法提起訴願或陳述於省參事會，請求處理。
同樣，市長對於市自治會議決事件，亦得於五日內申述理由提交複議；如市自治會仍執前議時，市長得呈請直接監督官署核准撤銷之，如不服此行政處分時，得依法提起訴願或陳述於省參事會，請求處理。
第三項 市自治制之實施
十年七月三日，頒布之市自治制，曾施行於青島及京都市。民十一年十一月十八日教令公布青島市施行市自治制令，規定青島為特別市，市自治會會員名額定為十五名。市之直接監督官署為膠澳商埠局，不服該局之命令或處分時，得向內務部提起訴願。緣以中國政府是時自辟膠澳為商埠，膠澳區域內之自治事項，分市及鄉辦理。商埠設商埠局，由大總統派商埠督辦及會辦各一員，管理全局事務。直接監督官署應將青島市辦理情形，咨內務部備案，並呈報大總統。
第五節 淞滬市自治制
蘇浙之役，淞滬兩遭兵燹，損失浩大，各公團乃一再呼籲，請設立特別市。北京臨時政府鑒於情勢，乃於十四年一月十五日下令，（一）裁撤滬淞護軍使一缺，（二）停止上海兵工廠，招商改為商臨工業廠，及（三）上海永遠不得駐紮軍隊及設置何種軍事機關〔16〕。當時江蘇省長韓國鈞遂於一月三十日電令上海市董籌備自治，改組為淞滬特別市。上海市董當即成立籌備會及特別臨時市議會，草擬淞滬特別市公約，但未得北京政府之批准；臨時執事乃於同年五月三十日公布淞滬市自治制〔17〕。
第一項 市之地位
淞滬市區域，由淞滬市區督辦及江蘇省長協同調查劃定，呈請臨時執政以命令定之。
淞滬市自治事務，有列舉之規定，由淞滬市區督辦加以監督。監督之權力頗大。約略如下：
對於市長，督辦認為其行為越權，或違背國家法令或市公約，或於市之利益或財產確有損失時，得提出事實及理由，交付市議會議決，然後呈請臨時執事，命市長解職，並命市議會改選市長。若市議會否決督辦之提議，如督辦認否決為正當者，市長仍繼續任職；如督辦認否決為不正當者，得呈請臨時執政核定。
對於市董事會，督辦認其行為越權，或違背國家法令或市公約，或於市之利益，或財產確有損失時，得命市長照下述辦法執行：（一）如為名譽董事，應提交市議會議決處分，（二）如為各局長，應提交市自治職員懲戒委員會議決處分。
對於市議會，不論議決案之已公布或未公布，督辦均得命市長提交市議會複議，已公布者並得停止執行之。但市議會於複議時如仍執前議，督辦有兩種辦法可擇。或命市長執行，或撤銷市議會之議決，此為對於市議會行為之監督，市議會之不行為亦受干預，如市議會對於應行議決之事不為議決時，督辦得命市長提交市議會議決之，如市議會否決時，督辦得徑命市長執行；督辦得命市長向市議會提出追加預算，如市議會否決時，督辦得徑命市長將該項預算加入；督辦對於市議會議決之預算案保有核准權，決算亦須呈報督辦。
市議會對於督辦之處分有不服時，得向內務總長提起訴願，由內務總長呈報臨時執政。臨時執政認為應行解散市議會時，得命內務總長解散之；解散後應即依章舉行改選，並於三個月內由市長召集市議會開會。由上所述，可知督辦監督之嚴。
第二項 市之組織
淞滬市設市議會為立法機關；置市長執行行政專務；又設市董事會贊襄市長。
第一目 執行機關
淞滬市置市長一人，由市議會就市住民有被選為市議員資格者選出三人，經由督辦，呈請臨時政府擇一任命。市長之職責在執行市自治行政事務，制定市規則，對外為市之代表，提出各種議案及預算案、決算案於市議會，最後，市長公布市議會之議決案並呈報督辦。市長為有給職，任期三年。
贊襄市長之執行性質之機關，稱為市董事會。董事分名譽董事及兼任董事兩種。各局長（計有工務、實業、衛生、民生、教育、財務六局）均為兼任董事；名譽董事定為六人，由市議會就市住民有被選為市議員資格者選舉之。董事會會長由市長充任。應經董事會議決之事項如下：（一）提出於市議會之各種議案及市之預算案、決算案，（二）請求市議會複議事項，（三）市規則，（四）經市議會委託之事項，及（五）其他依法令屬於市董事會事項。市董事會得向督辦建議市內關於國家行政之應興應革事宜，並答覆督辦之諮詢。
第二目 立法機關
市議會議員由市民直接選舉，每滿一萬選民選出議員一名。市議會設議長副議會各一人議員議長及副議長任期三年，並得連任。議員為名譽職，但在開會期間，得津貼車馬食膳費用。
市議會之職權如下：（一）議決市公約，（二）議決以市經費籌辦之自治事務，（三）議決市稅及規費之徵收，（四）議決市之募債及其他有擔負之契約，（五）議決市之不動產之買賣及其他處分，（六）議決市之財產及公共設備之經營及處分，（七）議決市之公共事業之經營，（八）議決市之預算及決算，（九）議決其他依法令及本制屬於市議會權限之事項，（十）對於督辦或市長建議市內應興應革事宜，及（十一）答覆督辦或市長之諮詢。
第三目 兩者之關係
市議會與市長及市董事會之間，相互關係有如下述：
第一，市議會認市長或市董事會違背國家法令或市公約，致市之利益或財產受重大之損失時，得以議員總額三分之二以上之列席，及列席議員四分之三以上之同意，提出彈劾案。彈劾案議決後，由議長呈請督辦分別核准。或由督辦轉呈言臨時政府命其解職。
第二，市議會對於市董事會所定規則及執行政務，得提案議決，呈請督辦核准停止其執行；如不服此項行政處分時，得向內務總長提起訴願。
第三，市長對市議會之議決案，得於該議決案送達後十日內，經市董會之議決，請求市議會複議；如市議會仍執前議時，應由市長呈請督辦核定公布或撤銷。
第四，市長認董事之行為有上述第一點所舉之情形時，如（一）系名譽董事，應提交市議會議決處分，（二）如系兼任董事（即各局長），應提交市自治職員懲戒委員會議決處分。
過去各種市制中，關於立法及行政機關之關係，率皆有關於制衡之規定，惟市長與執行輔助機關關係之制衡規定，則以淞滬市自治制為初見。
注
〔1〕憲政編查館奏核議城鎮鄉地方章程折（見大清法規大全憲政部卷三頁一）。
〔2〕該章程第一章第一節第一條（見同上頁二）。
〔3〕城鄉鎮地方自治章程第一○二條。
〔4〕咨議局章程第二十一條，該局應辦事件計十二類，就中第十一類為公斷和解本省自治會之爭議事件。
〔5〕憲政編查館奏核訂京師地方自治章程暨選舉章程折。
〔6〕京師區域分為內外城及外郊，內外城地方以巡警總廳所轄區域為界，外郊地方以京營所轄地面為界（見該章程第二條）。
〔7〕原文見江蘇省單行法令初編。
〔8〕廣州市府應成立之經過，見黃炎培一歲之廣州市。
〔9〕第一次民選市參事，於十年六月一日舉行，當時賄賂舞弊，怪狀百出，第一次選舉被宣告為無效，九月一日重行選舉。參事會成立之後，意見紛歧，民選份子不如官委者之優秀。（李宗黃著新廣東觀察記頁七八——八○。）
〔10〕民國十年三月十四日，廣東省長咨復省議會文。
〔11〕各省憲原文見第一回中國年鑑（頁八二——一三七）。
〔12〕民十年地方行政會議記錄第二編頁九十九。
〔13〕見於十一年九月九日頒布之市自治制施行細則。
〔14〕依十一年七月四日頒布之修正案，京都市市長應由市住民就住民中，具有被選舉資格者選舉三人，呈由內務總長，經由國務總理，呈請大總統擇一任命。
〔15〕特別市以範圍較大故得分區，每區設區董一人，由市自治會選舉之。
〔16〕見民十四年一月十六日政府公報。
〔17〕見王大錯：特別市組織匯要頁九五。