民國政制史 · 第一章　市組織法規沿革

中國自周以降，雖亦有市政，但歷代都市均在國家行政隸轄之下，無市自治之可言。中國之有近代都市行政與市組織，蓋為三十年間事。市行政問題範圍廣泛，非所欲述，作者所述者為中國近代市之組織。近代之市，一方面為國家設置之行政區域，一方面保有相當之自治權利，已非如上古城市國家，亦非全然為國家行政之附屬機關，近代市制蓋為地方自治之一種。在中國，市自治之發端，系在光緒三十四年之城鎮鄉地方自治章程，該章程略樹市組織之規模，作者之敘述即以此為始，而宣統元年所頒布之京師地方自治章程，實為城鎮鄉地方自治章程之用，故亦附帶提及。入民國後，中央一時不暇及此，江蘇臨時省議會首於辛亥十月通過江蘇暫行市鄉制，由江蘇都督公布施行，暫行市鄉制系以城鎮鄉地方自治章程為藍本，在制度上言殊無新穎之處。民國三年二月袁世凱通令各省停辦自治，同年十二月頒布地方自治試行條例，四年四月復公布地方自治試行條例施行細則，分調查整理，提倡與實行之三時期，地方自治運動大受頓挫。此後數年中未有足述之市制，至民國十年二月廣州市暫行條例公布，始為中國市制放一異彩。 廣州市制施行之後，各地有效尤者，北京政府亦於民十年七月公布市自治制，分市為特別市與普通市之二種，是時，各省先後有省憲運動，如湖南省憲及浙江、四川、廣東省之憲草中，均有關於市之規定。故民十左右可稱為市制勃興之時期。自是以後，市制之沉寂者又數年，至民國十四年五月北京臨時執政頒布淞滬市自治制，雖則該制離真正之自治尚遠，要足為沉寂已久之市制史添一新頁。 以上為國民政府成立以前之重要市制，在此時期，可說並無統一之市制，有之如民十市自治制，施行之者亦不過一二市，就大體言，市自治並無進展，只見官辦市政而已。自民國十七年國府公布特別市組織法及市組織法以後，國內市制差告一統，然該兩法缺乏自治精神，為批評者所詬病，故復有十九年五月之市組織法，畫市為區坊閭鄰，對於市之自治規定頗詳。在實際上，市組織法中關於市自治之規定雖成為一紙空文，然要足表示將來市制之趨向。市組織法施行至今已有七年，迄未修改，而該法中窒礙未行之處固甚多，因是乃有修訂之進行。二十四年一月，立法院將市自治法及有其施行法呈請國府公布。市自治法規定市設民選之市議會及市長民選，較市組織法更進一步，但市自治施行法則規定，市自治辦有成績，經該管上級機關核定者，才得成立市議會並選舉市長。現在該兩法尚未有公布之期，就令公布而市自治之完成亦不知尚待何日。且依改進地方自治原則，地方自治分為扶植自治時期，自治開始時期及自治完成時期，扶植自治時期結束未有期，而自治之完成更渺乎遠矣。 次章將就上述各市制為較詳之分析，而對於尚未公布之市自治法及其施行法，以其可代表中國市制將來之趨勢，故亦略述。 在西南政務會存在期間，曾公布有市地方自治條例（二十二年十月十七日修正公布，同年十一月三十日再修正），市地方自治條例施行細則（二十二年十一月二十八日修正公布），市參議會組織條例（二十二年十二月二十八日公布）等，但與中央法制略同，故不複述。