民國政制史 · 第五章 縣之下級組織
縣之下級組織，自清末以來，有分為一級者，有分為數級者，惟其組織除民七後山西省之區，及二十三年後「剿匪」省份設署之區，為下級地方行政機關外，皆為地方自治關體，茲分述如下：
第一節 民三以前縣之下級組織——城鎮鄉
民國三年以前，各省縣之下級組織可分為兩種：一則為沿清末之制者將縣之下級地方分為城鎮鄉。一則為各省自為制者〔1〕將縣之下級地方分為市鄉，然實際上兩者亦大同小異。僅將城鎮改名為市而已。
清光緒三十四年十二月二十七日頒布城鎮鄉地方自治章程以為初級自治，嗣後各省漸事推行。民國成立各省多相沿未改，直至民國三年始行停辦。
城鎮鄉皆為自治之初級，在縣之下，為一級制，惟城鎮以下設區者則為二級制。城為府廳州縣治之城廂地方。鎮為人口滿五萬以上之市鎮村莊屯集等各地方。鄉之地方與鎮同，惟人口不滿五萬。其區域皆以各地方固有之境界為準。
凡於城鎮鄉內，現在住所或寓所者，均為城鎮鄉居民。居民備有一定之資格則為選民，選民有選舉自治職員之權〔2〕。
城鎮鄉自治之事權為辦理本地方之教育、衛生、道路、工程、農工、商務、慈善、公共營業，因辦理以上諸事項之籌集款項，以及因本地方習慣向歸紳董辦理，素無弊端等事項。
城鎮鄉自治組織，以縣知事為監督，縣知事對之有糾正檢查等權，並有呈請省行政長官，解散城鎮鄉議事曾董事會及撤銷自治職員之權。鎮之自治組織，已詳第四編市制，故從略，茲僅述鄉之組織如下：
鄉之自治組織其自治議決機關為議事會，其組織及職權與城鎮議事會同〔3〕，惟議員之名額按照人口之數為比例。鄉之人口不滿二千五百者議員六名，人口至四萬以上者，議員十八名。
其執行之機關則為鄉董鄉佐。各鄉設鄉董一名，鄉佐一名，由鄉議事會從本鄉選民選舉，呈請縣知事核准任用，鄉董鄉佐任期二年，為有給職。鄉董鄉佐職權與城鎮董事會同〔4〕。鄉董對於應辦各事可定執行方法，鄉佐則為鄉董之輔佐，此外可設文牘庶務等職。
第二節 民十前後晉滇等省縣之下級組織
此時期，縣之下級地方自治團體，除山西雲南二省外，江蘇省於民國十二年九月曾試行村制，大致摹仿山西省之村制，他如民十一年一月一日公布之湖南省憲法則規定：除一等市外，二等市三等市及鄉之自治，皆受縣政府之監督。民國十年廣東省曾訂廣東區自治條例草案，江西省曾訂暫行市鄉自治條例，或施行未著，或根本未施行，茲從略。
第一項 山西省之區村
山西省於民國六年間，以勵行六政三事為政治建設之目標。六政者，即水利、蠶桑、種樹、禁菸、天足、剪髮；三事者，即種棉、造林、畜牧，而其主旨則在發育民力。於民國十一年三月間，始正式實施村自治。山西施行自治雖以村為單位，惟因一縣區域遼闊，縣署實施監督勢難周密，故於縣村之間設區以為輔助之行政機關。茲述其制如下：
一 區 山西省之區制於民國七年間已皆制定，實為後來各省縣以下設區之始。
各縣分為三區至六區不等，區置區公所以為輔助縣行政之機關，區公所設區長一人，更酌設雇員一人［至］（同上）□人，區警四人至十二人。區長由省長委任，直隸於縣知事，為有給職，年俸百八十元。區長之職務為執行長官委任事件，督飭村長副辦理行政事項；調查戶口，及辦理各項登記事項。調查戶口冊副本及登記簿副本，皆歸其保管。
二 村 山西省以村〔5〕為自治單位，村之區域以本村原有之境界為準，凡滿百戶之村莊，或聯合數村在百戶以上者，為一編村，其不滿百戶之村莊，因有特殊情形，不便聯合他村者，亦得自成一縣村。村內居民以二十五家為閭，閭設閭長，五家為鄰，鄰設鄰長，惟閭鄰戶數可以增減。
村自治之事權約可分為下列各項：（一）編查戶口及人事登記，（二）調解訟事，（三）執行村禁約，（四）整理村范，（五）辦理保衛團，（六）及辦理其他事項：如積穀、天足、產育、衛生，及實施「村村無訟，家家有餘」等辦法，以及獎勵家庭工業，提能水利村林業等事項。
村之自治組織為村自治之議決機關、執行機關、司法機關，及監察機關。
（一）村自治之議決機關 村自治議決機關，為村民會議，村民會議以年在二十歲以上之村民組織，但每戶亦可出一人。惟具有種種消極資格者，則不得參與會議。村民會議之職權為：（1）選舉村長副村長及村監察委員、自治會公斷員，（2）議決省縣法令規定應議事項，（3）行政官廳交議事項，（4）監察委員提交事項，（5）議訂及修改村禁約及一切村規事項，（6）村長村副請議事項，（7）議決關於本村興利除弊事項，（8）審議村民二十人以上提議事項。
（二）村自治之執行機關 村自治之執行機關為村公所，由村長副及閭長所組織。每村設村長一人，惟戶數較多者，可增設村副，至多以四人為限，由村民會議加倍選出，由區報縣擇委。閭長則由村長接事後十日內推定，村公所之職務為：（1）辦理行政官廳委辦事項，（2）執行村民會議議決事項，（3）執行其他應辦之村務，（4）報告職務內辦理情形，及特別發生事件。村公所處理事項采合議制，從多數之議決。
（三）村自治之司法機關 村自治之司法機關，為息訟會，會設會長一人，公斷員五人或七人。公斷員由村民會議選舉，會長由公斷員互推，凡命案以外之訟事，均得由息訟會調解公斷。
（四）村自治之監察機關 村自治之監察機關，為村監察委員會。設監察委員五人或七人，由村民會議於村民中選舉。其職務為：（1）清查村財政，（2）舉發執行村務人員之弊端。
第二項 雲南省之市村
雲南省於民國十三年籌設全省市村自治委員會，是年七月省政府公布雲南暫行市自治條例及村自治條例等法規通令施行。直至十七年始廢止。雲南省縣之下級自治組織為市為村，乃一級制。
一 市 自治之市由縣城改辦，其餘原為交易中心之地方，戶口在二百戶以上，資力能依規定辦理市自治者，亦可組織為市自治團體。
凡有中華民國國籍之人民，現住居於本市者，為市居民，市居民年滿二十一歲，並繼續住居本市二年以上，有正當職業者，為市選民。市選民年滿二十五歲，具有縣選民資格〔6〕之一者，有被選舉權。
市自治之事權為於法令範圍內辦理教育、實業、警察、團保、水利、交通、衛生、公共營造、公共營業、［風］俗改良、公共儲蓄、救濟、登記、統計、各官署依法令委託辦理事務，及其他屬於市自治範圍內應辦事項。
市自治之組織為市議會及市長，前者為議決機關，後者為執行機關。
（一）市議會 市議會設議長一人，副議長一人，由議員互選，議員額數依市戶口之數為定，二百戶以上五百戶以下者，六名，依次遞增，最多不得過二十名，議員任期二年，連選得連任，但不得過三次。
市議會之職權為：（1）議決市自治事務，（2）制定市公約市規則，（3）議決市自始經費之籌集、處理，保管方法及其預算決算，（4）選舉市長、市佐，並監察其執行事務，（5）答覆監督機關之諮詢，（6）提出建議於監督機關，（7）受理市民之請願，（8）及其他屬於市議會職權事件。
（二）市長 市設市公所，設市長一人，由市議會就市民中之有被選舉權者選出，由監督〔7〕機關加給委狀。市長代表市自治團體，對外負責；其職權為：（1）執行市議會議決各事件，及市公約市規則，（2）籌備市議會議員選舉，（3）管理市自治經費及公共營造物，（4）任免市之各項事務員及管理市警，（5）陳述辦理本市之自治情形於監督機關，（6）提出議案於市議會，（7）答覆監督機關之諮詢，（8）處理市內臨時發生事件，（9）及其他屬於市長職權內之事件。
此外更有市佐若干人，市因地方之習慣或便利可分為若干區，每區設市佐一人，市佐之產生方法，與市長同，市長市佐之任期，與市議員同，皆為二年。
二 村 村之自治區域以本村固有之境界為準，但必要時亦可變更，村居民及選民之規定以及村自治之事權皆與市同。
村之自治組織為村議會，及村長，與市之自治組織相似。
（一）村議會 村議會之組織及職權與市議會同，惟議員之額數，則依村之戶口總數，在一百戶以下者五名，百戶以上每增五十戶得增議員一名，至多不得過十六名。
（二）村長 村設村公所，所置村長一人，以村議會議長充任，由監督機關加給委狀，其職權與市長同。村長以下設村佐，由村議會就村民有被選舉權者選出，由監督機關加給委狀，村佐之名額由一人至八人不等。
此外市村更可聯合為一自治團體，村與村因辦理共同利害事務，亦可設立事務組合。
市村自治團體皆以縣行政公署為監督機關，而以縣以上之上級機關為一級監督機關。
第三節 十七年至二十三年縣之下級組織
國民政府成立後，第一次縣組織法未公布前，江蘇省於十六年七月間，省政府通過各縣村制大綱，大致與山西省之村制相同。浙江省於十七年五月頒行村里制，以市縣內市集區域為里，村落區域為村。村里內住民以十戶為鄰，五鄰為閭。村里自治之議決機關及執行機關為村里委員會，以村里長副及閭長為委員，而以村里長副兼任常務委員，鄰長由居民選舉，村里長副及閭長則由鄰長選舉。其任期皆為一年，連選可連任一次。村里長市可單獨執行其職務。至民國十八年始逐漸依縣組織法改革。
國民政府於民國十七年九月十五日公布第一次縣組織法，規定縣之下級組織為區，區之下為村里。村里更分為閭，閭更分為鄰，區至村里為二級制，然至鄰實為四級。每縣分若干區，區至少以二十村里組成。凡縣內百戶以上之鄉村地方為村，百戶以上之市鎮地方為里。村里居民以二十五戶為閭，五戶為鄰。施行未久，於十八年六月五日復公布重訂縣組織法改村為鄉，改里為鎮。每區以二十至五十鄉鎮組成。其閭鄰之數與十七年所規定者同，及十九年七月七日復將縣組織法修正公布。每區則改為由十鄉鎮至五十鄉鎮組成。鄉鎮最多不得起過千戶。而區自治施行法於十八年十月二日公布，鄉鎮自治施行法於是年九月十八日公布，皆定於是年十月十日為施行日期，及十九年七月七日皆加修正。直至一十三年改進地方自治原則實施後，其制始改。
總之自十七年至二十三年，縣之下級自治組織，實為四級，區為一級，鄉鎮為一級，閭為一級，鄰為一級，各以其上級為直接監督機關，其他以上之組織，亦可對之為直接之指揮監督。惟嚴格言之，閭鄰不過為鄉鎮因區劃上之編制而已，非其他地方自治團體之比，故縣以下之地方自治團體應為區與鄉鎮兩級。
一 區 國民政府成立後，雖以縣為自治單位，然在縣未完成自治前，實以區為縣以下地方自治之團體，而兼下級行政之輔助機關，如曰以縣為自治單位，毋寧謂為以區為自治單位。區之區域由各縣按戶口及地方情形分割，由省政府派員協助辦理，每縣之區多者十數，少者三四不等，每區以十鄉鎮至五十鄉鎮組成。
凡經鄉公所或鎮公所登記為鄉鎮公民者，即為區公民，有出席區民大會及行使選舉、罷免區長，及創製複決區公約及自治事項之權。
區公所之自治事權甚廣，依區自治施行法之規定，凡二十餘項，要不外於現行法令範圍內，或區民大會決議交辦之範圍內，執行關於本區之公安、財政、建設、教育，及其他自治事項。除自行辦理外，亦可由區長委託各鄉鎮辦理。
區自治之組織為立法、行政、司法、監察等機關。
（一）區自治之立法機關 區自治之立法機關為區民大會，由區公民直接立法，區民大會由區長召集，每年開會一次，於區長滿任一個月前舉行，如有特別事件或區公民十分之一以上之要求時，則應召集臨時會〔8〕。區民大會於各鄉鎮分場開會，同日舉行，區民大會會期，最多為六日。區民大會之職權為行使選舉、罷免、創製、複決等權，由本區公民出席投票行使，區民大會會場主席，由到會區公民推定，事項之決定，須經到會區公民過半數之同意。
（二）區自治之行政機關 區自治之行政機關為區公所，區公所設區長一人，下設區助理員若干人。其下更設區丁。區長在民選實行以前，由民政廳就訓練考試合格人員委任。區長民選時期，為在區自治施行法施行一年後，由省政府就各縣地方情形，酌定時期，咨請內政部核准。民選區長時，區長由區公民大會選出，由縣政府呈報省政府備案。區長為有給職，其任期不論委任與民選，皆為一年。如違法失職時，委任區長可由縣長呈請省政府罷免，選任區長則由區監察委員向區民糾舉，由區公民大會罷免。區長之職務為管理自治事務，提出上年度決算與預算於區務會議，為區務會議之主席，任期內之經過情形須以書面報告於區民大會，區調解委員會不能調解之事項，則由區長根據調解委員會報告，呈報縣政府，並函報該管司法機關。凡區民有違反現行法令者，或違反區自治公約或一切決議案者。則由區長分別輕重緩急，報告區務會議。區居民如觸犯刑法或與刑法性質相同之特別法，確有證據者，遇必要時，區長可先將其拘禁。除報告區務會議及呈報縣政府外，並應即函送該管司法機關。
區助理員無定額，由區公所遴請縣長委任，其職務為輔助區長辦理區務。
更有區務會議，其組織為區長，區助理員，及本區所屬各鄉長及鎮長。區務會議以區長為主席。開會由區員召集，開會至少每月一次。區務會議之職權為審議區公所經費事項，區公產之處分事項，以及審議區公約及其他單行規則之制定及修正事項。凡關於區公所所辦之事項，皆由區務會議決定。在區長民選前，並可選舉罷免區調解委員，區長民選後，區公所因監察委員之請，可先停止區調解委員之職務，再交區民大會罷免。
區公所之事權，恆與縣公安分局之事權或積極衝突互相侵越，或消極衝突互相推諉。及民國二十年六月十六日內政部始公布各縣區公所與公安分局劃定事權辦法，其方法之重要者，為區公所與公安分局，須規定時間，常開聯席會議，以報告或討論雙方應辦事項，以收分工合作之效。
（三）區自治之司法機關 區自治之司法機關為區調解委員會。由調解委員若干人組成，區調解委員半數於區公民中選出，半數於各鄉鎮調解委員中選出。在區長民選前，由區務會議選舉。在區長民選後，則由區民大會選舉，惟區長區監察委員及所屬鄉長或鎮長均不得被選。
區調解委員會之職務，為受區公所之監督處理調解事務，關於民事調解事項，須得當事人之同意，關於刑事調解事項，則有一定之限制，須得被告人同意始能調解。
（四）區自治之監察機關 區自治之監察機關，為區監察委員會。設於區公所，由區監察委員五人或七人組成，於區長民選後，始行設置，區監察委員會每月開會一次，如有特別事件，得開臨時會，均由主席召集，監察委員〔9〕則由區民大會於選舉區長時，同時選舉。惟現任本區所屬各鄉鎮自治職員則不得當選，監察委員違法失職時，由區民大會罷免。區監察委員會開常會時，由各委員依當選次序輪充主席，臨時會主席則以上次開會之主席充任。區監察委員之職務，為監察區財政，可隨時調查區公所之帳目，及款產事項。區公所財政之收支及事務執行，有不當時，區監察委員會可隨時呈請縣政府糾正。區長違法失職時，區監察委員會可自行召集區民大會向區民糾舉。
區監察委員會開常會時，由各委員依當選次序輪充主席，臨時會主席則以上次開會之主席充任。監察委員會開會須有過半數委員出席，其決議須由過半數出席委員同意。
二 鄉鎮 鄉鎮皆為區以下之地方自治團體。一者實為一級。縣內百戶以上之村莊地方為鄉。其不滿百戶者，可聯合各村莊編為一鄉。縣內百戶以上之街市地方為鎮，鄉鎮之戶數最多不得超過千戶。
鄉鎮公民須有一定之資格，其積極資格關於國籍者，則須為中華民國人民，關於居住者，則為在本鄉鎮區域內居住一年或有住所達二年以上。關於年齡者，則為年滿二十歲。關於經過一定程序者，則為須經宣誓登記。宣誓須親自簽名於誓詞，赴鄉公所或鎮公所舉行宣誓典禮，由區公所派員監誓。宣誓後，鄉公所或鎮公所除登記其為鄉鎮公民外，並將誓詞〔10〕及公民名冊，匯請區公所轉呈縣政府備案。鄉鎮公民不問性別，非以前只限於男子者之比，鄉鎮公民有出席鄉民大會或鎮民大會及行使選舉、罷免、創製、複決之權。惟有消極資格之一者，則不得享有公民之權。其消極資格為（一）有反革命行為，（二）或貪官污吏土豪劣紳，經判決確定者，（三）褫奪公權尚未復權者，（四）禁治產者，（五）吸用鴉片或其他代用品者。凡鄉公民年滿二十五歲具有一定之資格者，則有被選舉權，可為鄉長、副鄉長、鎮長、副鎮長，及鄉鎮監察委員之候選人。
鄉鎮自治之事權，與區自治之事權大致相同，最要者為於不牴觸中央及省縣法令規則之範圍內，制定自治公約。
鄉鎮之自治組織大體與區相同。鄉鎮之自治立法機關，為鄉民大會，鎮民大會，自治之行政機關為鄉鎮公所，有鄉鎮長及副鄉鎮長及鄉鎮務會議。自治之司法機關為鄉鎮調解委員會，自治之監察機關為鄉鎮監察委員會。其組織與職務皆依區之制，惟其辦理自治事項則以鄉鎮為區域。他如區長下無副區長，而鄉鎮長下則有副鄉長副鎮長各一人或二人，區長為有給職而鄉鎮長皆為無給職，此為其不同之處。
三 閭鄰 閭鄰實為兩級，鄉鎮之下為閭，閭之下為鄰。
鄉鎮居民，原則上以二十五戶為閭，五戶為鄰，惟二十五戶至十五戶之間亦可編為閭，三戶至七戶間亦可編為鄰。閭鄰皆有居民會議。閭設閭長一人，鄰設鄰長一人。閭居民會議由閭長召集，各有十戶以上之要求亦可召集，惟閭長鄰長不能召集時，鄉鎮長亦可召集閭居民會議。閭長亦可召集鄰居民會議，皆以召集人為主席，閭鄰居民會議須有過半數居民出席，方能開會，其決議須有出席居民過半數之同意，閭鄰會議期間以一日為限，閭鄰會議之自治權為：對於閭長鄰長有選舉罷免之權，對於辦理法令範圍內一切自治事務，有議決之權，此外閭鄰有需用經費之必要時，亦由居民會議決定籌集。
閭設閭長一人，鄰設鄰長一人，由居民會議選之，閭長鄰長之任期為一年，但違法失職時，居民會議可對之罷免、改選。其職務為辦理法令範圍內一切自治事務，但須提交居民會議決定，以及辦理縣政府、區公所，及鄉公所或鎮公所交辦之事務。此外對於經費之收支報告，須臨時報告上級自治之監督機關，及居民會議。
第四節 二十三年以來縣之下級組織
民國二十一年十二月第二次內政會議議決，縣以下之區、鄉、鎮、閭、鄰各組織，可由各省斟酌情形存廢，但不得少於二級或多於四級，其各組織之名稱（如鄉、鎮、閭、鄰，或保甲等），亦得由各省自行決定，匯報內政部備案。民國二十三年三月內政部擬訂改進地方自治原則五項，呈經行政院，轉請中央政治會議第三九六次會議議決，於三月十七日由行政院通行遵辦，復於五月間修正。自此原則實施後，縣以下之組織頗為更改，即現行縣以下之各級自治組織。
依改進地方自治原則之規定，將地方自治團體組織系統共分為兩級，以縣為一級，縣以下之鄉鎮村為一級。鄉與村之區別，則以聚居同一之村莊獨自成立自治團體者為村，其不能獨自成立自治團體之小村落併入鄰近之村，或聯合鄰近之若干小村而為自治團體者為鄉。鄉鎮村自治團體之地位則皆相等，惟因人口區域等狀況可分為若干等次，依其等次，而定其組織範圍之大小，但其權限，不因等次而有差異。至於鄉鎮以下之閭鄰等組織，則由地方政府斟酌情形變通辦理，不為固定之統一制度。區之制度則概行廢除。惟在情形特殊之處，如縣政府對所屬鄉村有統治上之困難，而其地方已有相當之自治基礎者，經省政府核准，報內政部備案，縣與鄉鎮村之間，區仍繼續存在，成為自治團體而立為特例。縣與鄉之間，縣政府為便利行政管理，及促進地方建設，亦得因其必要酌量保留，或加以改組，以為輔佐縣政府之辦事機關，而不為地方自治之團體，此項辦事機關之設立，及其組織辦法，各縣應呈請省政府核准，並咨報內政部備案。故改進地方自治原則施行後，縣之下級組織可分為三種。第一種為一級制，即縣以下為鄉鎮村各地位相同之地方自治團體。第二種為二級制，如縣以下為區，區以下為鄉鎮村。而區為地方自治團體。第三種亦為二級制，縣以下為區或由區改組之機關，再下為鄉鎮村。惟區或由區改組之機關，並非地方自治團體，僅為輔佐縣政府之辦事機關。惟自二十一年後各省多舉辦保甲，而推行自治者（同上）□見少。二十三年後內政部更有納保甲於自治之中使二者融通為一之議。而實施保甲規程，現正在核議中。二十六年六月五日行政院更公布各縣分區設署暫行規程，規定各縣酌劃三區至六區，區署設區長一人，區員一人至三人，巡官一人。大致與「剿匪」省份分區設署辦法大綱相同。
第五節 縣各級組織綱要下縣之下級組織
依據縣各級組織綱要之規定：「縣以下為鄉鎮，鄉鎮內之編制為保甲。縣之而積過大或有特殊情形者得分區設署」。「凡教育警察衛生合作徵收等區域，應與前項區域合一」。「縣為法人，鄉鎮為法人」。茲分述其下級組織於下。
一 區
（一）區之劃分 各縣政府因縣之面積過大或有特殊情形者，得依縣政府分區設署規程〔11〕之規定，分區設署。區之劃設以十五鄉鎮至三十鄉鎮為原則〔12〕。
（二）區署
（1）區署之名稱 區署駐在地須擇全區適中或交通便利地點，定名為「某縣政府某幾區區署」，或冠以所在地名及含有歷史性與地理意義之名稱。
（2）區署之地位 區設區署，為縣政府之輔助機關，代表縣政府，督導區內各鄉鎮辦理各項行政及自治事務。未設區署之區，由縣政府派員指導，是以區署僅為縣政府輔助機關之性質。
（3）區署之組織 區署置區長一人，由縣政府於甄選訓練合格人員中遴請省政府委任之。指導員二人至五人，分掌民政、財政、建設、教育、軍事等事項。由區長於甄送訓練合格人員中遴請縣政府委任之，並報省政府備案。此項指導員為有給職。其設置以地方需要及財政狀況為標準，得一人兼任數職。軍事指導員應由區國民兵隊隊附兼任。因事務之繁簡，得酌用雇員二人至五人，區丁二人至四人。
（三）區建設委員會 區得設建設委員會，為區內鄉村建設研究設計協助建議之機關。由區長及區署之民政、財政、建設、教育、軍事各指導員暨由區長聘請區內聲望素著並熱心地方公益之人士五人至七人組織之。由區長召集，並為主席，另置副主席一人，由會員推選之。主席副主席及會員均為名譽職。已設有區建設委員會之區署，辦理區內之衛生、農田、水利、森林、道路橋樑以及農村經濟之建設事業，均先交區建設委員會詳加討論，擬具文案由區署報請縣政府核准施行〔13〕。
二 鄉鎮
（一）鄉鎮之編制與劃分 鄉鎮內之編制為保甲，每鄉鎮以十保為原則，不得少於六保，多於十五保〔14〕。而其劃分，則以人口、經濟、文化、交通等狀況為標準，由縣政府擬訂繪圖說呈請省政府核准施行，匯報內政部備案。現有之鄉鎮區劃如因歷史關係及自然條件不適此項規定編制時，得由縣政府酌量變通擬訂繪具圖說呈請省政府核准施行，報內政部備案。鄉鎮區域發生爭議時，由縣長召集有關之鄉鎮長協商解決之。至於「鄉」與「鎮」之區別，依行政院之解釋為人口密集之處稱鎮，人口散活之處稱鄉〔15〕。
（二）鄉鎮民代表會〔16〕 鄉鎮設鄉鎮民代表會，由本鄉鎮之保民大會各選舉二人組織之，任期二年，連選得連任。凡縣公民年滿二十五歲經鄉鎮民代表候選人試驗或檢覆及格者得被選為鄉鎮民代表會代表〔17〕。如有違法或失職，由保民大會罷免之。置主席一人，由鄉鎮民代表互選之。每三個月開會一次，由主席召集之。如遇特別事故，或鄉鎮民代表三分之一以上請求時，得舉行臨時會議。會期均不得逾三日。非有本鄉鎮全體鄉鎮民代表過半數之出席，不得開議。議案之表決，以出席代表過半數之同意行之。可否同數，取決於主席。
鄉鎮民代表會之職權有九：（1）議決鄉鎮概算審核鄉鎮決算事項；（2）議決鄉鎮公有財產及公營事業之經營與處分事項；（3）議決鄉鎮自治規約；（4）議決本鄉鎮與他鄉鎮間相互之公約；（5）議決鄉鎮長交議及本鄉鎮內公民建議事項；（6）選舉或罷免鄉鎮長；（7）選舉或罷免本鄉鎮之縣參議員；（8）聽取鄉鎮公所提出詢問事項；（9）其他有關鄉鎮重要興革事項。鄉鎮民代表會議決之概算，應經縣政府核准，並編及縣概算。其審核之決算，應經縣政府覆核並公布之。鄉鎮民代表會決議事項，與現行法令牴觸者無效，其決議案送請鄉鎮長執行。如鄉鎮長不執行或執行不當，得請其說明理由。如仍認為不滿意時，得報請縣政府核辦。鄉鎮長對於鄉鎮民代表會之決議案，如仍認為不當，得附理由送請複議。對於複議結果，如仍認為不當時，得呈請縣政府核辦。縣政府對於鄉鎮民代表會之決議案，認為有違反三民主義或國策情事者，得開明事實，呈諸省政府核准後予以解散重選，並補報內政部備案〔18〕。
（三）鄉鎮公所 鄉鎮設鄉鎮公所，置鄉鎮長一人，受縣政府之監督指揮，辦理本鄉鎮自治事項及執行縣政府委辦事項。置副鄉鎮長一人或二人襄助之。鄉鎮長兼任鄉鎮中心學校校長及鄉鎮國民兵隊隊長，在經濟教育發達之區域，得不兼任鄉鎮中心學校校長，但不得兼任保長或甲長。鄉鎮長副鄉鎮長由鄉鎮民代表會就公民中具有（1）經自治訓練及格者，（2）普通考試及格者，（3）曾任委任職以上者，（4）師範學校或初級中學以上學校畢業者，（5）曾辦地方公益事務著有成績者等資格之一者選舉之，連選得連任〔19〕。鄉鎮長副鄉鎮長被罷免時，應即由鄉鎮民代表依法改選。鄉鎮長選舉實施日期，由省政府定之。在未定選舉實施日期之地方，其鄉鎮長副鄉鎮長得由縣政府遴舉合格人員委任之，報由省政府備案。如有違法或失職，則亦由縣政府撤職另委。
鄉鎮公所設民政、警衛、經濟、文化四股。每股各設主任一人。民政股、文化股、經濟股各主任，得由鄉鎮長副鄉鎮長及中心學校教員分別兼任。如事實上不能兼任時，得由鄉鎮長遴聘。警衛股主任應由鄉鎮國民兵隊隊附兼任。各股所屬之事務，由省政府按照完成地方自治條件各鄉鎮應辦事務及縣政府委辦事務分別分配規定之，報內政部備案。各股視事務之繁簡及地方實際之需要，酌置幹事。除戶籍應有一人專辦外，得由中心學校教員分別兼任並置專任事務員一人或二人。經費不充裕地方，各股得酌量合併或僅設幹事。
鄉鎮公所辦理公共利益事項，需用人力工作時，經鄉鎮民代表會之議決，得召集各保長甲長按保按甲徵調各戶居民共同辦理之。需用物資時，則編制計劃及概算，由鄉鎮民代表會議決，呈准縣政府列入縣概算中由鄉鎮公款開支。
（四）鄉鎮務會議 鄉鎮務會議由鄉鎮長副鄉鎮長鄉鎮中心學校校長鄉鎮國民兵隊隊長隊附，民政、警衛、文化、經濟各股主任及幹事暨專任事務員組織之。本鄉鎮內與所議事項有關之保長得列席，由鄉鎮長召集，並為主席。鄉鎮長有事故時由副鄉鎮長代理之。鄉鎮務會議每月開會一次。必要時得召集臨時會議。其會議之事項有七：（1）鄉鎮自行舉辦之事項，（2）關於鄉鎮中心工作之實施事項，（3）縣政府委辦事項之執行，（4）鄉鎮民代表會議決案之執行，（5）提交鄉鎮民代表會之議案，（6）出席人員之提案及（7）本鄉鎮內公民十人以上之提議。
此外，依縣各級組織綱要之規定，鄉鎮有其獨立財政，其收入有五項：（1）依法賦與之收入，（2）鄉鎮公有財產之收入，（3）鄉鎮公營事業之收入，（4）補助金及（5）經鄉鎮民代表會決議徵收之臨時收入，但須經縣政府之核准，並設鄉鎮財產保管委員會。鄉鎮財政收支，由鄉鎮公所編制概算，呈由縣政府審核編入縣概算。
三 保
（一）保之編制 保以編制以十里為原則，不得少於六甲，多於十五甲〔20〕。
（二）保民大會 保民大會甲本保每戶推出一人組織之，每月開會一次，由保長召集之，遇有特別事故，由保長或本保二十戶以上之請求。召集臨時會議。保民大會非有本保各戶出席人過半數之到會，不得開議。議案之表決，以出席人過數之同意行之；可否同數，取決於主席。罷免案之成立，應有出席人三分二以上之同意，開會時由保長主席。保長有事故時，副保長主席，保長副保長均有事故時，由大會推舉一人主席。
保民大會之職權有八：（1）議決本保保甲規約；（2）議決本保與他保間相互之公約；（3）議決本保人工徵募事項；（4）議決保長交議及本保內公民五人以上提議事項；（5）選舉或罷免保長副保長；（6）選舉或罷免鄉鎮民代表會代表；（7）聽取保辦公處工作報告及向保辦公處提出詢問事項及（8）其他有關本保重要興革事項。保民大會議決事項與現行法令牴觸者無效。保民大會決議案送請保長分別執行，如保長延不執行或執行不當，得請其說明理由，如仍認為不滿意時。得報請鄉鎮公所轉呈縣政府核辦。保長對於保民大會之決議案，如仍認為不當得附理由送請複議；對於複議結果，如仍認為不當時，得呈報鄉鎮公所轉呈縣政府核辦。鄉鎮公所對於保民大會之決議案，認為有違反三民主義或國策情事者，得開明事實，呈請縣政府核准後，予以解散，另行召集，並由縣政府呈報有政府備案。
（三）保辦公處 保設保辦公處，冠以所屬鄉鎮名稱。置保長一人，受鄉鎮長之監督指揮，辦理本保自治事項及執行縣政府委辦事項，並置副保長一人襄助之，保長兼任國民學校校長及保國民兵隊隊長，在經濟教育發達之區域，得不兼任保國民學校校長，保長不得兼任甲長。保長副保長由保長大會於公民中具有（1）師範學校或初級中學畢業或有同等之學力，（2）曾任公教人員或在教育文化機關服務一年以上著有成績者，（3）曾經訓練及格者，（4）曾辦地方公益事務者等資格之一者選舉之。任期二年，連選得連任。如遇被罷免時應即由保民大會依法改選。在未辦理選舉以前，保長副保長由鄉鎮公所推定呈請縣政府委任。委任之保長副保長違法或失職時，由縣政府撤職另委。
保辦公處設民政、警衛、經濟、文化幹事各一人。民政幹事得由副保長兼任。警衛幹事由保國民學校教育兼任。此項幹事，如無相當人員時，得由一人兼任二職。在經濟不充裕區域得僅設幹事一人，均由保長延聘或由鄉鎮長商同保長延聘之，此外。保辦公處辦理本保公共利益事項需要人力工作時，應召集各甲長按甲召集各戶居民共同辦理之。
（四）保務會議 保務會議由保長、副保長、保國民學校校長、保國民兵隊隊長、隊附，及保民政、警衛、經濟、文化各幹事組織之。本保內與所議事項有關之甲長，亦得列席。由保長召集開會並以保長主席。保長有事故時，由副保長代理。每月開會一次，於保民大會開會前五日召集之。必要時得召集臨時會議。保務會議之事項有五：（1）議訂保甲規約，（2）保民大會決議案之執行，（3）提交保民大會之議案，（4）出席人員之提案及（5）本保內公民五人以上之提議。
四 甲
（一）甲之編制 每甲以十戶為原則，不得少於六戶多於十五戶。
（二）甲居民會議 甲長認為必要或有本甲居民十人以上之請求，舉行甲居民會議，討論議決有關本甲重要興革事項。
（三）戶長會議 甲設戶長會議，由本甲各戶之戶長組織之。戶長有事故，不能出席時，應委一人代表出席。戶長會議由甲辰召集，每月開會一次，必要時經甲長或三戶以上之請求，得舉行臨時會議。開會時甲長主席。甲長有事故或所設事項與甲長本身有利害關係時，由出席人推舉一人主席，非有本甲戶長過半數之出席，不得開議。議案之表決，以出席人過半數之同意行之；可否同數時，取決於主席，其決議案由甲長執行之。戶長會議之職權有五：（1）選舉或罷免甲長；（2）政令之執行事項；（3）本甲內戶口之稽查填報事項；（4）本甲內之清潔衛生事項及（5）本甲內興應革事項。關於甲長之選舉或罷免，由保辦公處報鄉鎮公所備案。
第六節 各特殊省份縣之下級組織
在縣各級組織綱要以前，若干省份，為應當時當地之需要，有采特殊之組織者，茲分別略述於次。
第一項 「剿匪」省份縣之下級組織
二十一年八月間豫、鄂、皖三省「剿匪」總司令部公布「剿匪」區內各縣區公所組織條例，規定區公所設區長一人，區員一人或二人，而以區長輔助縣長執行其職務，並指揮監督保甲人員執行其職務。故區公所實為輔助縣之行政機關，而非辦理自治行政之機關，及二十三年十二月南昌行營更制定「剿匪」省份各縣分區設署辦法大綱，通令豫、鄂、皖、贛、閩五省份別施行，其他各省如陝、甘、川、貴等省亦多采其制。分區設署後，其最要之變更、則將區公所改稱為區署。區署設區長一人，區員二人至四人。區署更附設區有款產保管委員會，及區民調解委員會。區署之職務，則為秉承縣長辦理區內之行政事項。
自二十六年後，區之下級組織則為保甲，保甲之編組以戶為單位。戶設戶長；十戶為甲，甲設甲長；十甲為保，保設保長，故區以下為保，保以下為甲。保甲皆為自衛之組織，非鄉鎮閭鄰自治組織之比。故「剿匪」省份及采「剿匪」省份之組織者，其下級地方均無自治之可言。
第二項 廣東廣西兩省縣之下級組織
第一目 廣東省縣之下級組織
廣東省現行縣之下級組織，繫於民國二十年後照縣地方自治條例所組織，縣以下為區，區以下為鄉鎮，鄉鎮以下為里，里以下為鄰。積五戶為鄰，五鄰為里，四里至十里為鄉或鎮。二十至五十鄉或鎮為區，其各級自治組織，與國民政府公布現行縣組織法所規定者，大致相同，惟將閭改為里，區民大會改為區民代表大會。區長下有副區長二人，里鄰有副里鄰長各一人，其他之組織及職權，亦大同小異。
第二目 廣西省縣之下級組織
廣西省現行縣之下級組織，系照廣西各縣組織大綱（二十二年四月八日公布），及廣西各縣甲村街鄉鎮區編制大綱（二十一年九月六日公布）而訂。其制以居民十戶為甲，十甲為區，在市集則為街，十村以上之一地方為鄉，十街以上之市集為鎮，鄉鎮之上為區，每區以萬戶以上為原則。惟各級編制之數目，亦可增減變通。故縣之下級組織，區為一級，鄉鎮為一級，村街為一級，甲為一級，共四級。
一 區 區有區公所，區公所設區長一人，縣政府於審查合格人員中開列三人，呈請省政府委任，區長綜理全區政務，更設助理員一人，由區長遴選合格人員三人，呈請縣政府擇委，並呈報省政府備案，以協助區長辦理區公所一切事務，更設辦事員二人至四人，並可設雇員。
區更設區行政會議，及區自治籌備委員會，區之事務，其屬於省及縣者為：（一）保衛治安清除盜匪，（二）訓練民團，（三）戶籍調查登記，（四）執行徵收屬於省庫國庫或縣庫之稅捐，（五）及其他由省令或縣令指定之事務。凡不屬於省及縣之事務，皆為區地方自治事務。
二 鄉鎮 鄉（鎮）設鄉（鎮）公所，設鄉（鎮）長一人，鄉（鎮）長、副鄉（鎮）長，由本鄉（鎮）村（街）長，在區長指定合格人員中，加倍選舉，呈請縣政府擇委，呈請省政府備案。副鄉（鎮）長一人，協理全鄉務事。此外更有書記一人，並可酌用雇員。鄉鎮公所於縣政府區公所監督指揮之下辦理全鄉鎮地方自治行政事務，鄉鎮更設鄉鎮務會議，以議決全鄉鎮自治事項及鄉鎮款項之收支保管。
三 村（街） 設村街公所，各設村街長各一人綜理全村街之事務，設副村街長各一人至三人以為協理，由鄉長指定本村街內合格之甲長，並有村街務會議，其辦理本區域之區務，與上級等組織大致相同。
四 甲 甲設甲長一人，副甲長一人，在村街公所監督指揮之下辦理全甲事務。
注
〔1〕時北方諸省多沿清制，南方諸省多自為制。
〔2〕選民須具有下列之資格：（1）有本國國籍者，（2）男子年滿二十五歲者，（3）居本城鎮鄉接績至三年以上者，（4）年納正稅或本地方公益捐二元以上者。其消極資格則為：（1）品行悖謬營私武斷確有實據者，（2）曾處監禁以上之刑者，（3）營業不正者，（4）失財產之信用被人控實尚未清結者，（5）吸食鴉片者，（6）有心疾者，（7）不識文義者。參閱城鎮鄉地方自治章程選民。
〔3〕城鎮議事會之組織為：議長一人，副議長一人，議員以二十名為定額，五萬人口以上，每五千增議員一名，最多以六十名為限，此外更有文牘、庶務等職。議事會之職權，為議決本地方自治範圍內應行興革整理事項，自治規約，自治經費，歲出入預算。正額外預備費之支出及決算，自治經費之籌集及處理，選舉上之爭議，及自治職員辦事過失之懲戒，及關涉全體赴官訴訟及其和解等事項。參閱城鎮鄉地方自治章程。
〔4〕城鄉董事會之職權，為籌備議事會議員之選舉，及其議事之準備，執行事會議決各事項，執行地方官委任辦理各事項，及對於執行方法之議決事項。董事會對於議事會決事件視為逾越權限，或違背律例章程，或妨礙公益者，可聲明緣由，交議事會複議，如議事會堅持不改，可移交縣議事會公斷。
〔5〕村之戶口較多者曰街。
〔6〕縣選民之資格為：（1）曾任或現任公職者，（2）初級小學以上畢業或有相當之程度者，（3）曾辦或現辦地方公益事宜著有成績者，（4）年納國稅或地方公益捐二元以上者。參閱內政年鑑民政篇章四，頁（B）六二九。
〔7〕市自治監督機關為縣行政公署。
〔8〕臨時會關於區長本身事件，則由區監察委員召集；關於區監察委員本身事件，區長如延不召集則由過半數鄉鎮公民聯名召集。參閱區自治施行法二一條。
〔9〕區監察委員之待遇不詳，依鄉鎮自治施行法第二條之規定為無給職，但因情形必要可支辦公費。
〔10〕誓詞為「○○○正心誠意當眾宣誓，從此去舊更新，自立為國民，盡忠竭力，維護中華民國，實行三民主義，採用五權憲法，務使政治修明，人民安樂，措國基於永固，維世界之和平，此誓！」參閱鄉鎮自治施行法第八條。
〔11〕（二九·四·三○）行政院公布，內政法規匯編民政類第三目頁五二。
〔12〕依（二九·六·二四）行政院陽字第一三七五號代電復浙江省政府內稱：「一、未設區署之縣，其劃分亦應依照縣各級組織綱要第二十四條之規定。二、在十五鄉鎮以上三十鄉鎮以下之縣份，以不設區署為原則，但如因面積過大或有特殊情形時，可由縣呈請省縣府轉咨內政部核准設置。三、各縣原劃之區，如其面積已大或有特殊情形，不便依縣各級組織綱要第二十四條之規定原則改劃時，可由縣聲敘理由，呈請省政府轉咨內政部核准辦理。」浙江省民政廳編：縣各級組織綱要浙江省實施總報告附錄頁
〔13〕未設區署之區，亦可酌設區建設委員會。見行政院秘書處（二○·九·二四）致內政部陽壹字二○一二六號函。內政法規匯編民政類第三目頁五二。
〔14〕鄉鎮組織暫行例（三○·八·九）國民政府公布，內政法規匯編民政類頁三八九。
〔15〕（二九·三·二七）行政院令內政部，內政法規匯編民政類頁四九。
〔16〕關於鄉鎮民代表之選舉手續，詳可參看（三○·八·九）鄉鎮民代表選舉條例國府渝三八六。依（三二·五·八）行政院呈國府備案之成立縣各級民意機關步驟第一項之規定：保民大會開會六次以上經政府考核無異者，得成立鄉鎮民代表會。依第四項之規定：鄉鎮民代表選舉條例自（三二·五·五）施行。不在此以前，三十年九月行政院第五三四次會議曾通過凡實施新縣制二年以上之縣份，如省政府認為可以成立鄉鎮民代表會者，得呈准行政院成立。
〔17〕鄉鎮民代表選舉條例第一條。關於應試驗及檢核之資格，參看省縣公職候選人考試法，本書第一編第七章第七節已加簡述，茲從略。
〔18〕記事另有鄉鎮民代表會議事規則（三二·六·一四）內政部函送各省省政府，四川省政府公報原第四二二期。
〔19〕依（三二·五·一七）省縣公職候選人考試法之規定：省縣公職候選人之考試，分甲乙兩種。乙種及格者得為鄉鎮民代表，鄉鎮長或保長候選人。考試方法分試驗檢核二種。其資格已詳本書第一編第七章第七節，茲從略。
〔20〕在人口稠密地方，如一村或一街為自然單位，不可分離時，得就二保或三保，聯合設立國民學校合作社及倉儲等機關。推舉保長一人為首席保長，以總其成。但國民兵隊仍須分保編隊訓練。