民國政制史 · 第一章 縣組織法規沿革
第一節 清末之縣組織法規
民初因國體改革，百端待理，中央方致力於中央官制，對於地方官制則未遑制定，於是各省率自為政，對於縣之組織及行縣政長官之名稱，皆不一致，然大體皆沿清末之制，茲述清末之制如下：
第一項 各省官制通則
清代縣之組織，光緒三十三年以前，多沿明制，茲不具述，三十三年始有新官制之規定，茲略述其梗概如次：
光緒三十三年五月二十七日，總核官制大臣曾擬定各省官制通則〔1〕以為憲政萌始，依此通則之規定，縣之直接上級機關為府，為直隸州，縣設知縣一人，下設警務長一人，視學員一人，勸業員一人，典獄員一人，主計員一人。知縣為縣中之最高行政長官，處理縣境內之各項行政。警務長掌縣中之消防、戶籍、巡警、營繕及衛生等事項，其下有區官掌區內之巡警事務〔2〕。視學員掌縣中之教育〔3〕 。勸業員掌縣中之農工商及交通事項。監獄員掌監獄事項。主計員掌財務以管收稅，惟此職並不與以上諸職員同時並設而以「應俟縣官俸公費確有定數，實行支給並將從前平余名目一律剔除後」為設立之條件。
以上諸職於地小事簡之縣則不備設，一人可兼二職，惟警務長及視學員則不得以他員兼任，亦不得兼任他職。此外更設文廟奉祀官一人由原設教職酌量改用。對於縣議事會董事會〔4〕審判廳〔5〕亦有分期設立之規定。
按各省官制通則據當時原議僅擬從東三省及直隸、江蘇兩省先行舉辦，其他各省，雖有陸續改革者，然亦不過照原有定增刪一二而已。
第二項 府廳州縣地方自治章程
宣統元年十二月二十七日更頒布府廳州縣地方自治章程〔6〕，此章程為當時民政部所擬，經憲政編查館改訂。此實為中國縣自治組織規定之始。依此章程之規定縣之自治組織分為議決機關及執行機關，議決機關分為縣議事會及縣參事會。縣議事會設議長一人，副議長一人由縣議員互選。議員名額最少二十名，最多一百名由城鎮鄉選民選舉。議事會中更設文牘、庶務等職，由議長副議長派人充任。縣參事會設會長一人由知縣充之。參事員名額為縣議事會議員名額十分之二。由議事會議員中互選充任。更設文牘、庶務等職由知縣派充。
執行機關為知縣，下設自治委員若干人由知縣任免。自治委員之外，更可增設臨時委員，但須經議事會之議決及督撫之核准。至於縣之下級地方自治，於光緒三十四年七月二十八日憲政編查館已訂有城鎮鄉地方自治章程〔7〕。
據是年憲政編查館逐年籌備事宜之計劃，以光緒三十四年為第一年；第一年頒布城鎮鄉地方自治章程，第二年頒布府廳州縣地方自治章程，第三年籌辦廳州縣地方自治，第四、第五兩年續辦，第六年限年內粗具規模，第七年府廳州縣地方自治一律成立。又宣統元年民政部所奏逐年籌備事宜，以第三年（宣統二年）督催各省就省會地方首縣籌設縣議事會董事會；以第四年（宣統三年）督催各省外府所屬各首縣照常籌設縣議事會董事會。惟屆至辛亥（宣統三年）各省之已成立者已屬不少。及民國肇始，各省臨時議會雖有自議訂地方單行自治章程者，然率沿仿之，至民國三年三月二日袁世凱下令停辦各級自治，此制遂廢止。
第二節 北京政府時代之縣組織法規
第一項 民元至民四之縣組織法規
民軍起義之初各省皆設軍政府，縣之組織頗不一律，例如鄂軍政府下，地方分為府縣，府惟設於首都，其餘一律稱縣，府縣設知事及書記、科長、科員、工師、工手、掾史等職，分總務、內務、稅務、警務諸科。其他各省縣之組織頗參差不一，或改知事之新名，或仍沿牧令之舊制。
民國元年十一月二十六日臨時大總統始令各省都督民政長暫行畫一官吏名稱，將各縣及凡府直隸廳州之有直轄地方者所有長官官名，一律先行改為知事〔8〕。民國二年一月八日臨時大總統始公布劃一現行各縣地方行政官廳組織令。將有直轄地方之府及直隸廳，直隸州、廳、州等地方皆改為縣。長官稱為縣知事。縣知事公署設第一科，第二科，事繁之縣可增設至四科。各科設科長一人科員若干人，以為佐治員。此外更可設技士辦理技術事務。並可酌用雇員繕寫文件及庶務等事。此制施行各省最為普遍而時期亦最長〔9〕。
民國三年五月二十三日袁世凱始以命令制定縣官制〔10〕。縣官制對於縣之組織並無具體之規定，只列舉縣知事之職權及其對上對下之關係而已。
民國三年二月三日袁世凱下令停辦各級自治。於是各級自治之組織遂廢止。復於同年十二月三十日以大總統令公布地方自治試行條例。將縣分為若干自治區，其戶口較繁之區為合議制，設區董及自治員。戶口較簡之區為單獨制，只設區董一人而無自治員。區董之下得用雇員，佐理員辦理文牘及庶務事項。區之自治監督則以縣知事充之。至民國四年四月十四日復公布地方自治試行條例施行規則以地方自治條例之施行分為三期。第一期為自治事宜之調查，第二期為自治事宜之整理及提倡，第三期為自治事宜之實行。後因袁氏帝制運動失敗此條例亦未果行。
民國四年七月二十一日袁氏令以京兆為特別區域，作自治模範，並任命昆東王達二人籌辦京兆地方自治。是年九月二十一日更公布京兆地方自治章程，與地方自治試行條例所規定者大體相同。每縣分為八自治區或十六自治區。區設區董區副各一人受縣知事之監督。惟止為單一之區董制，不設自治員〔11〕。
第二項 民四至民十之縣組織法規
民國六年一月十一日國會參議院議員蔣曾燠曾提出縣自治制並選舉章程草案。系「參酌前清舊制及共和成立後各省單行自治規章之有成績者訂立」。此草案之內容，系以縣議事會參事為自治職，以縣行政長官及自治常任委員，臨時委員，辦理自治行政。大體與清季府廳州縣地方自治章程無甚差異。同時參議院更有提出縣自治施行細則草案者，然此等草案直至國會解散亦未得議決。
是年一月十二日國會眾議院會議決回復地方自治案主張回復清季之地方自治制度或回復民初各省所訂單行自治章程。惟當時政府主張另訂自治法案，不主張回復民初自治制度。是年一月十九日總統黎元洪令內務部迅即釐訂地方自治制度，及舉行自治一切事宜。乃將回復地方自治案交國會覆議，彼此爭持約半年之久。同時各省縣亦有以恢復自治請願於國會者。國會旋於是年六月十三日解散遂無結果〔12〕。
民國八年九月八日徐世昌為大總統時公布縣自治法，此法為當時北京政府所謂第二屆國會所議決。原案由眾議院議員黃雲鵬提出，依此自治法之規定，縣分為自治議決機關，及執行機關。縣之議決機關為縣議會，縣議會設議長一人，副議長一人，議員名額由十人至三十人，更設書記二人或三人由議長雇用。縣自治執行機關為參事會，參事會會長一人。由縣知事充任，縣參事名額為四人至六人，半數由縣議會選舉，半數由縣知事委任。縣參事會更設佐理員二人至四人，由會長派充，更有出納員及書記等職。
民國九年十一月十七日徐世昌令切實籌備地方自治。十年一月一日又令內務部召集地方行政會議，是年五月四日內務部所召集之地方行政會議正式開會，於六月八日始行閉會，此會議由內務部，關係各部署，及各省區長官所遴派，及各省省議會所推舉之會員，組織而成。開會期間一月余，其重要議決案為縣自治法施行細則，縣議會議員選舉規則皆於十年六月十八日由大總統公布。他如市自治制，鄉自治制亦於此會議中議決，皆於十年七月三日由大總統公布。十年九月至十一年三月間大總統疊頒縣自治法施行日期及施行區域令，然實際施行者尚未之聞〔13〕。
第三項 民十以後之縣組織法規
民國十二年十月十日公布之憲法第十二章地方制度，對於縣自治組織亦略有規定。依此章之規定，縣設縣議會及縣參事會，略同縣自治法之制，其異點則為縣長由縣民直接選舉。惟此憲法［終］未實行。
民國十三年十月十九日曹錕為大總統時公布，當時國會所議決之恢復縣議會辦法。其辦法為：（一）縣議會依民國元年省議會議決之法律成立者剋期恢復原狀，其有未成立或議員不足數者，即依當時公布之法律，速行選舉或補行選舉，限兩月內一律成立。（二）未經議決縣自治法之省，迅由該省議會自定縣自治，或縣議會暫行法，及議員選舉法，剋期公布，限三月內完成。旋曹氏於是年十一月三日宣布退職，此辦法亦未果行。
民國十四年京兆尹薛篤弼氏，因縣公署中之房書，衙役等大半沿襲未改，一切陋規惡習亦未盡除。掾屬人員又乏專門知識，於是年二月二十八日，呈內務部改訂京兆各縣行政公署組織章程，而將京兆所屬各縣加以改組。除縣知事外下設民政、財政、總務三科。各科設科長一人，及科員若干人，處理科之事務，更酌用雇員以司繕寫文件。民政科管理內務、教育、實業、交通等事項；財政科管理國家及地方收支各款事項〔14〕。總務科管理收發、監印、會計、庶務及不屬他科之事項。
此外，縣公署更設檔案室，設管卷員司之。並設行政警察若干名，設隊長一人，受縣知事之監督指揮，司緝捕、傳案、送達文件等事項，並將從前所有之差役一律革除。
第三節 國民政府成立後之縣組織法規
第一項 國民政府初期之縣組織法規
國民政府於十四年七月一日成立，十五年十月二十日國民黨中央委員及各省特別市海外總支部代表聯席會議通過省政府與縣市政府及省民會議縣民會議議決案。議決縣政府用委員制，由省政府任命委員若干人分掌教育、公路、公安、財政各局，必要時得增設土地、實業、農工各局，由省政府指定一人為委員長。更有縣民會議，用職業選舉法選舉代表。嗣複議決縣政府不得用任何名義組織軍隊〔15〕。
民國十六年六月九日國民政府依中央執行委員會第一百次會議之決議，始令各縣一律用縣長制。十七年五月八日國民政府公布戰地各縣縣政府組織暫行條例〔16〕，此條例為戰地政務委員會擬訂，由國民政府批准。依此條例之規定戰地各縣縣政府設縣長一人，受戰地政務委員會之指揮監督，處理全縣之行政事務。下更設第一、第二、第三三科。但各縣因區域之大小，事務之繁簡各科亦可增減。及十七年縣組織法公布後遂廢止。
第二項 十七年至二十三年之縣組織法規
民國十七年九月十五日國民政府公布縣組織法此法由中央執行委員會政治會議第一五三次通過。依此法之規定，縣政府設縣長一人，下設二科至四科，科之多寡以縣之等次為準，並得雇用事務員及書記。更設公安、財務、建設、教育四局，於必要時可增設衛生局及土地局。此外更有縣政會議及縣參議會，縣之下級自治機關為區公所，村里公所及閭長鄰長。此法公布後各省有遵其制而改組者。
是年十二月內政部召集第一期民政會議，此會議由江蘇、安徽、江西、浙江、福建各省之民政廳廳長，南京、上海兩特市之公安、社會、土地各局局長，及內政部部長，次長、參事、司長、秘書等組織而成。此外由各省民政廳長，更派本省縣長，公安局長，各五人，到會出席。此會議於十七年十二月十五日開會，二十六日閉會，會議中關於縣政府組織之議案凡七項，要皆為修正十七年所頒縣組織法之提議，對於該法第十一條縣長之任用，認為規定單簡，並擬定縣參議會於區長民選時同時選舉〔17〕。對於縣政府設局設科及設秘書問題，亦皆有討論。遂影響十八年間縣組織法之重訂。
民國十八年六月五日，國民政府更公布重訂縣組織法即現行之縣組織法。此法大體與十七年九月之組織法相同，惟於縣政府增設秘書一人，科數減為一科至二科。下級自治機關之村里公所，改為鄉鎮公所。村里之制乃模仿山西自治之組織而設〔18〕，後因通國之情形不可以一省之制律之，故改為鄉鎮制。蓋皆依第一期五省民政會議之決議議案而訂。國民政府依據十八年三月第三次全國代表大會通過之政治決議案，及十八年六月第三屆中央執行委員會第二次全體會議完成縣自治案，決定全國訓政時期定為六年，即自十九年起至二十四年止，全國自治一律完成。遂以十八年十月十日為縣組織法施行日期，以十九年內為完成縣組織時期，而以二十三年底為完成縣自治時期。
依十八年十月二日公布縣組織法施行法，各省完成縣組織最遲之期限，為十九年十二月終，依十九年一月內政部擬定完成縣自治進行程序表（經中央政治會議第二百零七次會議議決通過），將內政部所主管應辦之自治事務，如厘定自治系統，儲備自治人才，確定自治經費，肅清盜匪，整頓警政，調查戶口，完成縣市組織等，由十八年至二十三年，共分六期，每期每事項，皆有進行之程序，而對於完成縣組織之程序則定為：第一期（民國十八年）依照縣組織法厘定縣等級。改組縣政府整理各縣疆界，及依縣組織法劃分區及鄉鎮各自治區域。第二、第三期（民國十九年至二十年）縣政府及各局組織完竣，劃定各區，成立區公所，遴派區長，劃定鄉鎮，成立鄉鎮公所，選任鄉長鎮長，各鄉鎮選任鄉鎮監察委員，成立鄉鎮監察委員會，各鄉鎮編定閭長，鄰長，區鄉鎮閭鄰組織完竣。第四第五兩期（二十一年至二十二年）各省政府斟酌各地方情形，咨准內政部，實行區長民選。實行區長民選時，並選舉縣參議員成立縣參議會，此時鄉長鎮長之選任罷免，由鄉民大會或鎮民大會直接行之。第六期（二十三年）實行縣長民選，完成縣自治及縣民使用四權。惟實際上各省皆未能依所訂者完成。
民國十九年七月七日更修正縣組織法第六條、第七條、第四十條及第四十三條條文，此等條文之修改對於縣政府之組織並無變更，僅將鄉鎮之組織略事增減而已。
二十年一月內政部為厲行訓政工作，統一內務行政，並徵集各方意見起見，召集第一次全國內政會議〔19〕。此會議為由各省省政府，行政院直轄各市，及與內政有關各部會之代表各一人；內政部長、次長、參事、司長、簡任秘書，內政部選聘專家五人及首都警察廳廳長組織而成。於是年一月十五日開會，二十五日閉會。
此會議中關於修正縣組織法之提案，多為欲變更該法中關於下級地方組織之規定，同時對於修改縣組織法施行法亦有以「二十三年底完成縣組織」之主張。
二十一年十二月更召集第二次全國內政會議。其目的最要者為完成地方自治。此會議由各省民政廳長，省會公安局長，行政院直轄各市政府之公安、衛生、土地、社會局長、行政區專員，內政部所派各省自治籌備委員，國民政府直轄及內政部所轄水利機關之代表，與內政部有關各部會臨時選派之代表，內政部選聘之專家，首都警察廳長及內政部部長、次長、參事、署長、司長、簡任秘書等組織而成。遂於是年十二月十日開會，十五日閉會，歷時約一星期，提案，報告及意見書等共約五百餘件。
此會議中關於縣組織法之重要提案，為修改地方行政機關組織案，縣政改革案，及地方自治改革案。關於縣政府之改革據當時之決議為：（一）縣政府以一律設科為原則，（二）科或局須合併於縣政府內辦公，（三）縣政府惟以縣長名義對外行文，（四）縣政府應事實之需要，得呈准省政府增設技術人員及各種專門委員會，（五）教育經費獨立之縣，應設教育經費管理委員會。
關於地方自治之改革據當時之決議，共分三十六項。最要者為關於自治區之劃分與組織，以及自治事業及權限之劃定。關於自治區之劃分及其組織，依決議第一項之規定為：現行縣以下之區、鄉、鎮、閭、鄰各組織，得由各省斟酌情形存廢，但不得少於二級或多於四級，其各組織之名稱（如鄉、鎮、間、鄰或保、甲等）亦得由各省自行決定，匯報內政部備案。關於自治事業及權限，依決議第九項之規定，為確認縣政府為行政機關，而兼自治機關，區以下之自治組織為自治機關，而兼下級行政之輔助機關。
自第二次內政會議後，縣組織之改革及自治之進行，皆不能超乎此範圍。
第三項 二十三年以來之縣組織法規
二十三年二月間內政部擬訂各省縣市地方自治改進辦法大綱咨各省通行，此辦法為確定縣為自治單位，縣行政與自治不可勉強分開，切實整理縣行政，充實縣政府之組織與職權，增進行政上之效率，以為實施地方自治之初步；在訓政時期之區公所，應認為縣市以下佐治機關，其一切進行事業，均須受縣長之指揮監督，在此時期，區長及其他自治職員之選舉，應暫緩舉行。區鄉鎮畫分過細者應酌量合併。
是年二月二十一日中央政治會議第三九六次會議通過改進地方自治原則，（二十三年四月內政部奉行政院令公布，同年八月修正第二項條文。）此原則之要點為除在建國大綱中已經明白規定外，確定縣與市為地方自治單位，縣為一級，縣以下之鄉鎮村等各自治團體，均為一級，直接受縣政府之指揮監督。更將地方自治之進行分為三期：
（一）扶植自治時期 此時期即實行訓政時期，縣長依法由政府任命，設縣參議會，得由縣長聘任一部分專家為議員，鄉、鎮、村長等由各鄉鎮村人民選舉三人，由縣市長擇一委任。
（二）自治開始時期 此時期即官督民治時期，在此時期，縣長仍依法由政府任命，惟縣議會〔20〕及鄉鎮村長等，則由人民選舉。
（三）自治完成時期 即憲政開始時期，在此時期，縣長、縣議會及鄉鎮村長等皆由人民選舉。
此外更規定每省至少應設置縣政建設實驗區一處，或分區設置實驗縣若干處。此項原則經內政部解釋定為一切自治法規之最高原則，凡現行自治法規如與原則衝突則以原則之規定為準。此原則對於縣組織之最大改革則為將縣、區、鄉、鎮之三級制改為縣及鄉鎮村兩級制。是年八月十一日行政院依此原則公布扶植自治時期縣市參議會暫行組織辦法，俾各縣根據其自治進展之實況而成立〔21〕。
二十三年三月間南昌行營，因國難嚴重，「匪氛」瀰漫，召集各省高級行政人員於南昌集會，與會者有江蘇、浙江、安徽、江西、河南、湖北、福建、湖南、陝西、甘肅等省之民政長官，於十八日開會二十日閉會。此會議中對於縣政府改革之意見為：縣政府須集中權力以增進效率，減少機關費移充事業費，對於區亦有擴大區公所組織，確定區長、區員、人選之標準等建議。是年十二月三十一日南昌行營遂公布「剿匪」省份各縣政府裁局改科辦法大綱通令湖北、河南、安徽、江西、福建等「剿匪」省份於大綱公布後三個月內各縣一律實行〔22〕。
此大綱之原則凡五端：
（一）集中權責 即將縣政府下現設之各局一律裁撤，將其職權分別歸併於縣政府中之各科管理，一切縣政之設施，悉由縣長總其成。
（二）充實組織 各局既裁之後，將縣政府原有組織稍加擴大，另為增科添員。
（三）教建合一 即將教育建設兩項事務，並為一科。
（四）警衛連繫 即將保甲壯丁團隊等自衛組織與警官編配。
（五）稅收統征 即將稅源數額特大者准特設專局徵收外，其餘概由縣政府統一經征，並得附設經征處，同時更設縣金庫，以為收款解款及保管劃撥之機關。同日並公布「剿匪」省份分區設署辦法大綱。
自「剿匪」省份各縣政府裁局改科辦法大綱公布後，湖北、河南、安徽、江西、福建等省先後本此大綱擬訂該省縣組織規程從事改組。他如四川、貴州、陝西、甘肅等省亦采此制。浙江省亦照此制變通而裁局改科。影響所及幾遍全國，實為縣組織改革之一關鍵。二十六年六月四日行政院公布縣政府裁局改科暫行規程用以代替上述之大綱，惟其內容則無甚差異。
第四項 二十七年以來之縣組織規定
二十六年七月戰事突發，國民大會既告延期，憲政時期之開始，自有所待。嗣後戰事日烈，戰區漸廣，地方政制自不能不求適應之方。因之，行政院於二十七年五月公布戰區各縣縣政府組織綱要〔23〕。凡戰區各縣縣政府之組織，依其規定〔24〕。戰區各縣如與省政府隔離時，得由該管行政督察專員公署徑行指揮監察，如與原管行政督察專員公署隔離時，得由鄰近之行政督察專員公署指揮監督。如與上級機關完全隔離時，得由縣長便宜行事。在有遭受敵軍侵入之危害時，縣政府得事先就本縣轄境內選定適宜地點，呈請該管行政督察專員公署核准，籌設行署。如遇敵軍進犯，因戰略關係，不能在原縣治行使職權時，得呈請該管軍政長官核准，遷至行署辦公。如轄境內無法行使職權時，得於其邊境或鄰縣境內設置臨時辦事處，補報該管軍政長官核定。但當地有駐軍時，應事先徵得駐軍主官之同意。
縣政府之組織，亦加調整。即戰區各縣原設之專管人員，應由縣長斟酌情形，呈准裁減或分別歸併於縣府各科內。凡與抗戰無關之機關或事業，得由縣長斟酌情形，呈准裁併。戰區各縣縣長以富有軍事學識及縣政經驗之幹員充任為原則〔25〕。縣政府兵役科科長由縣長遴選富有軍事學識經驗者呈請委任之。戰區各縣原有之壯丁隊警察隊及一切民眾自衛團隊，應集中編為國民自衛總隊，由縣長兼任司令。凡有關抗戰之重要事務，遇事機緊急時，得由縣長先辦後報。如須動用預備費，並得提交財務委員會通過，先行動用，補報備案。區鄉鎮長得由縣長就訓練合格人員或當地公正士紳之年富力強者遴選充任，呈報備案。戰區各縣縣政府籌設行署時，應就（一）組織及人員，（二）原縣治之防守，（三）國民自衛總隊之調度，（四）壯丁之召集及補充，（五）老弱婦孺之遷移及救濟，（六）被占區域內之秘密留守人員，（七）縣政府所屬各機關職員之疏散及集合，（八）地方公款及錢糧之保管，（九）縣政府印信與有關財政簿冊串票及其他重要文卷之移置與保管，（十）有關軍事設備及可供軍用物資之處置，（十一）監獄囚犯之處置及（十二）文化教育機關之處置等項，擬具計劃呈經該管行政督察專員公署核准，並轉報省政府備案。行署應以編組國民自衛隊驅逐敵人，恢復失地為主要任務，行署經費如因收入款絀無法維持時，得呈請由省庫撥款補助，縣治收復後，縣政府應即遷回原治辦公。遇有設立臨時辦事處時（其條件見前），縣長應統率國民自衛總隊並所屬機關及職員與隨同遷移之士紳商人壯丁移至本縣邊境或鄰縣境內擇定適當地點，呈准設置縣政府臨時辦事處。縣長應以監督指揮所屬各機關及自衛團隊從事（一）在敵人後方發動游擊戰，（二）協助軍隊擔任築路挖戰壕及運輸等工作，（三）偵探敵情破獲漢奸組織，（四）救護傷兵及安撫被難人民，（五）編調壯丁補充國軍及（六）其他有關抗敵宣傳及政治推進事項為其主要任務。臨時辦事處經費由縣長編具預算呈請上級機關核定撥發。於縣治收復或能於轄境內行使職權時，應即遷回原治辦公，或在本縣境內適宜地點改設行署〔26〕。
上述辦法，乃所以適應戰區或其鄰近各縣為主。至於縣制之根本問題，並未涉及。因之，而有二十八年九月縣各級組織綱要之頒布〔27〕。
先是，二十七年四月五屆四中全會時，蔣總裁曾作改進黨務與調整黨政關係之講演，其中附有縣以下黨政機構關係草圖，並加圖例釋要〔28〕以說明之。同年十月經中央執行委員會及國防最高委員會議決，交行政院令川、陝、黔、湘、贛五省各擇二縣試辦。嗣復於行政院中設置縣政計劃委員會，以作研究機關，並增多試辦縣數。二十八年六月二十八日，蔣氏復在中央訓練團作確定縣各級組織問題之講演〔29〕。旋將此項講稿送中央執行委員會審議，仍交國防最高委員會秘書廳整理，草擬縣各級組織綱要及縣各級組織綱要實施辦法，提經國防最高委員會第八次常會通過，交由行政院簽注，再加研究，加具意見。復經國防最高委員會第十四次常會議決：「縣各級組織綱要照修正案通過，送國民政府公布。實施辦法由行政院依據本綱要修正各點，重加審核，妥為厘定，並令各省政府按照該省情形，擬具實施計劃限期實行。……」於是縣各級組織綱要乃於二十八年九月十九日由國民政府公布。依據該綱要第五十九及六十兩條之規定：「本綱要自公布之日施行」，「本綱要施行後，各項法令與本綱要牴觸之部分，暫行停止適用」。是以此項綱要，實為今日縣制之基本法。
縣各級組織綱要之基本特端，約有三端。其一，縣地位之確定，即以縣為地方自治單位，並承認其為法人。其二，縣財政之獨立。縣各級組織綱要對於縣財政之規定，主要有二：（一）確定縣之收入，即土地稅之一部（在土地法未實施之縣，各種關於縣有之田賦附加全額），土地陳報後正附溢額田賦之全部；中央劃撥補助地方之印花稅三成；土地改良物稅（在土地法未實施之縣為房捐）；營業稅之一部（在未依營業稅法改定稅率以前為屠宰稅全額及其他營業稅百分之二十以上），縣公產收入，縣公營事業收入及其他依法許可之稅捐。（二）縣之財政，由縣政府統收統支；所有國家及省事務之經費應由國庫及省庫支給，不得責令縣政府就地籌款開支，縣政府應建設上之需要，經縣參議會之決議及省政府之核准，得依法募集縣公債〔30〕。其三，納自衛與自治於一爐。過去我國保甲制度，一般而言，實為自衛組織之性質。縣各級組織綱要確定縣以下為鄉（鎮），鄉（鎮）內之編制為保甲，使自衛自治合為一體。
縣各級組織綱要對於縣政制方面，規定縣設縣設縣政府，置縣長一人，受省政府之監督，辦理全縣全治事項，受省政府之指揮，執行中央及省委辦事項。設民政、財政、教育、建設、軍事、地政、社會各科。設科之多寡及其職掌之分配，由各省政府依縣之等次及實際需要擬訂，報內政部備案。置秘書，科長指導員督學警佐、科員、技士、技佐、事務員、巡官。其名額官等俸級及編制，由省政府依縣之等次及實際需要擬訂，報內政部核定之。縣設縣參議會，由鄉（鎮）民代表選舉縣參議員組織之。每鄉（鎮）選舉一人，並得酌加依法成立之職業團體代表為縣參議員，但不得超過總額十分之三。縣參議會暫不選舉縣長，但縣參議會之議長，以由縣參議會自選為原則〔31〕。
縣各級組織綱要公布後，依該綱要之規定：「自公布之日施行」；「本綱要施行後，各項法令與本綱要牴觸之部分，暫行停止適用。」同時行政院並公布縣各級組織綱要實施辦法原則，共分三點：（一）本綱要各省應同時普遍施行，但有特殊情形之縣份，暫時不能施行者，得由該省政府呈請行政院核定延期實施；（二）各省政府應體察，該省境內各縣之人力財力，分別先後規定其完成期限；但至遲應於六年內全省各縣一律完成；（三）綱要推行之順序，由縣而鄉鎮而保甲，至各項事業之進度，由省政府斟酌各縣地方情形分別規定〔32〕。嗣又將上述（二）項之六年縮減為三年〔33〕。至於戰區各省，另有實施注意要點〔34〕。共分五項：（一）鄉鎮保各級，應特別注重軍事、政治、經濟、教育等組織之配合；並以自衛為中心，教育為方法，務期全民動員，造成簡單、統一、強固、堅韌自衛團體，進而打擊敵人；（二）縣以下各級幹部人員，在未完全受訓前，即以現在戰地工作，或即已受訓練之效忠黨國，具有苦幹精神者，儘先拔用，繼續調訓，並不得因調訓而停頓戰地工作；（三）舉辦縣以下幹部訓練時，對於戰地人員，應特加訓練，增強抗戰工作效能；（四）在中央各項辦法，尚未完全頒布前，各省可即根據綱要及總裁在中央訓練團之講演，並斟酌敵後之特殊需要，制定辦法，先行實施，報會備核；（五）保民大會及鄉鎮民代表會等關係重要，均應作普遍之宣傳，喚起民眾自覺參加，造成廣大民眾力量，深植地方自治基礎。
自組織綱要及實施原則，相繼頒布以後，各省曾分別就本省實際情形，擬具實施計劃，先後呈准辦理者，計有川、康、滇、黔、桂、粵、閩、浙、蘇、皖、贛、湘、鄂、豫、魯、陝、甘、寧、青、晉、綏等二十一省。不過各省有特殊情形之縣份可延期實施或暫不實施，並非強制一律施行。四川、雲南等十六省縣局（設治局）共一三一六單位，尚待實施者二一○，他如蘇、魯、晉、綏等省情形特殊，雖亦定有計劃，自難盡付實施〔35〕。
縣各級組織綱要公布時，附有縣各級組織關係圖，惟圖內壯丁隊字樣，嗣經通令改為國民兵隊〔36〕。又，綱要與附圖岐異時應以綱要為準〔37〕。
第五項 憲政時期之縣組織規定
憲政時期之開始，依建國大綱第十六條，規定以一省全數之縣皆達完全自治則為憲政開始時期，故各省之憲政時期並非同時。所謂完全自治之縣者依建國大綱第八條之規定，條件為全縣人口調查清楚，全縣土地測量完竣，全縣警衛辦（同上）□妥善，四境縱橫之道路修築成功，人民曾受四權之訓練。完畢其國民之義務，誓行革命之主義，選舉縣官以執行一縣之政事，選舉議員以議立一縣之法律始得完全自治之縣。
訓政時期之結束原為二十四年四月，但迄今中華民國憲法猶未公布施行，而所謂完全自治之縣合於建國大綱之條件者尚未之有，所謂憲政時期者，僅為將來施政之時期而已，故憲政時期縣之組織亦為將來之組織而已。
依民國二十五年五月五日國民政府宣布之憲法草案第一百零四條至第一百一十條，皆為憲政時縣組織之規定。其內容系以縣為地方自治單位〔38〕。縣之自治組織為縣民大會，縣議會及縣長。縣議會及縣長皆由縣民大會選舉，任期皆為三年。
二十五年九月五日立法院曾議決修正縣自治法草案，十一日議決修正縣自治法施行法草案。依修正縣自治法草案〔39〕之規定：縣有縣民大會以縣公民組織而成，行使選舉、罷免、創製、複決四權。縣之行政機關為縣政府，縣政府置縣長一人，由縣民大會選舉，下設六科，分掌全縣各行政事項，但亦可改科為局或減併科數。各科設科長一人，科員一人至五人。縣政府更設秘書一人，助理員一人至四人。縣之立法機關為縣議會，縣議會議員由縣民大會選舉，縣議員之名額由七人至三十人。凡此草案或可為研究未來憲政時期縣制之參考，但實際究將若何演變，殊難逆料。
第四節 總述
以上為自清末民初關於縣組織法令沿革之概略。惟實際上北京政府時代只依劃一現行各縣地方行政官廳組織令及縣官制為準則，國民政府成立後。則以十八年重訂縣組織法為準則，實行最為普遍，時期亦為最長。在北京政府時代及國民政府成立後兩時期中，除縣組織改革外，對於縣之上級監督機關亦有申述之必要。北京政府時代，縣之上為道，道之上為省或特別區。故縣之第一級監督機關為道尹，更上為省長公署或特別區之都統，為三級制。及國民政府成立後廢道改為二級制，縣之直接監督機關為省政府〔40〕，及二十一年間行政督察專員開始設置後，頗有恢復三級制之趨勢。
至於縣組織之性質，民三以前地方辦理自治，縣為國家下級地方行政機關，同時亦為上級地方自治機關。惟此時國家行政權過大，地方自治權過小，故此時期縣之性質仍為下級地方行政機關，所謂自治者不過補官治之不足而已。至民國三年自治停辦，則縣更為純粹之下級地方行政機關。及國民政府成立後，軍政時期則縣完全為下級地方行政機關；訓政時期雖日以縣為自治單位，無以國家之行政權，扶植地方自治權之發展。在此過渡時期所謂縣者，一方為下級地方行政機關，一方為上級地方自治團體。然嚴格言之，則仍為下級之地方行政機關。縣各級組織綱要規定縣為地方自治單位。縣長一面受省政府之監督辦理全縣自治事項，它方受省政府之指揮，執行中央及省委辦事項。此項執行中央及省委辦事項，應於公文紙上註明之。同時並承認縣之法人地位及其獨立之財政。但縣參議會既暫不選舉群縣長，而由事實上言，縣去自治之地位，似亦尚有相當距離。
此外縣更有等級之分，而十八年以前，與十八年以後，本不相同，二十八年縣各級組織綱要且有更新之規定〔41〕。在此沿革中對於縣之行政權之集分亦不可不予注意。北京政府時代縣知事一人獨裁，縣之行政權皆集中於縣知事，其所屬之科長科員，亦不過備諮詢及助理文稿而已。其他各局所，皆直隸於縣知事之下，並不與縣知事分立。國民政府成立後，局科分設，各局皆直接受省政府主管各廳之指揮監督，雖曰直屬於縣長，然實際上縣長並不能直接指揮監督，縣之事權已成縣長與各局分治之勢，故其行政權並不集中。及裁局改科後，縣長之職權提高，所屬各科及其他職員，皆直接受縣長之指揮監督，縣政府組織充實，縣之行政權復趨集中。縣各級組織綱要頒布以後，此種趨勢亦未減少。
注
〔1〕參閱大清光緒新法令第二類官制二。
〔2〕民政部原擬各直省巡警道官制並分科辦事細則第十二條規定「警務長得就本屬各設警務公所。」憲政編查館所修正之巡警道官制細則，則無警務公所之規定（同前）。
〔3〕學部奏定勸學所章程，有視學員兼充勸學所總董之規定。惟各省官制通則第二十九條云：「視學員不得以他員兼任，亦不得兼任他職，」二者未能一致（同前第七類教育三）。
〔4〕事會後改名為參事會。
〔5〕初級審判廳原稱鄉讞局。
〔6〕參閱大清法規大全憲政部卷三。
〔7〕同上〔6〕。
〔8〕參閱當時政府公報。按縣知事民元十一月以前，各省名稱不一，例如江蘇省稱民政長，浙江省稱民事長。參閱民國各縣誌官師志。
〔9〕十七年縣組織法未頒布前，除有單行章程之省外，各省之縣組織皆依此制。
〔10〕縣官制第二條，於國民三年九月六日修正公布。參閱政府公報。
〔11〕京兆地方自治章程公布後，如大興、宛平二縣遂有區董之設置。
〔12〕參閱參議院公報期二，冊三三。
〔13〕民國十年前後如浙江、湖南、廣東、雲南等省，皆有縣自治之組織，然皆依其本省自治規章而設，並非依北京政府所頒之縣自治法而組織。
〔14〕其劃歸征解處辦理者，不在此限。
〔15〕十五年十七年間，各省於軍事甫定後，皆訂暫行縣制。十六年以前民國政府統治下之縣，其縣之組織率設縣務會議，下設縣長及總務、民治等科，更設民政、財政、土地、教育、公路等局；此外更有秘書處，惟各縣組織極不一致。參閱謝守恆著縣政建設及當時省政府公報所載暫行縣制。
〔16〕戰地各縣政府未組織前，多設臨時委員會。
〔17〕現行縣組織法第二十條即照此擬訂。
〔18〕見本文第五章縣之下級組織。
〔19〕十七年十二月之第一期民政會議，又名五省內政會議，二十年一月之內政會議，為第一次全國內政會議。
〔20〕縣議會在現行縣組織法上無此規定，依內政部之解釋，認為在縣議會組織法及縣議員選舉法未頒布以前，現行縣參議會組織法仍舊適用。
〔21〕依內政部修正改進地方自治原則要點之解釋，以為一省以內之各縣，根據其自治進展之實況，而分別成立縣參最會（扶植自治時期），或縣議會（自治開始時期），不必勉強劃一。
〔22〕現今貴州、四川、陝西、甘肅等省亦皆采此制。
〔23〕（二七·五·五）公布，（二七·一○·一九）修正。見內政法規匯編民政類頁三八——四○。（內政部編，三十年十一月版）
〔24〕凡綱要所未規定者，仍依現行法令。
〔25〕凡合於此項資格而依修正縣長任用法及補充縣長任用資格標準實施辦法不能合格者，得照審查各機關秘書任用案辦法，認為準予任用。其應為實授或試署，及核敘級俸，仍依法例辦理。二十七年五月三十一日銓敘部咨內政部經呈行政院核准。內政法規匯編民政類頁四○。
〔26〕依原綱要之規定：「本綱要於鄰近戰區各縣，遇有必要情形時准用之。」
〔27〕（二八·九·一九）國府渝一八九。
〔28〕總裁言論選集（二），中央訓練委員會編頁五五七——五九二。五屆四中全會關於改進黨務並調整黨政關係案第一項：「接受總裁所示關於改進黨務及調整黨政關係各要點。」中國人民黨歷次會議宣言及重要決議匯案編頁九一○。
〔29〕總裁言論選集（二）頁九四六——九六四。
〔30〕三十年十一月八日財政收支系統實施綱要公布，將全國財政分為國家財政與自治財政。後者即指縣以下而言，縣財政之獨立，於以確定。
〔31〕縣各級組織綱要實施後，縣制之變動，當於本編各有關部分分別說明。此處僅作概括之提示而已。
〔32〕（二八·一○·一九）行政院呂字一二九三六號訓令通行，曾經國防最高委員會核定。具縣各級組織綱要浙江省實施總報告（二九年至三一年）附編頁一○一。
〔33〕（二八·一二）行政院刪一電通行，見同上。
〔34〕（二八·一二）委員長戰政亥州電通行，具同上。
〔35〕內政部：各省實施縣各級組織綱要成績總報告提要頁二及四。
〔36〕二十九年二月軍政部刪渝教役組代電通行，見浙江省民政廳編：縣各級組織綱要浙江省實施總報告附編頁一○二。
〔37〕行政院答湖南省政府，見楊君勵編：各省縣各級組織綱要實施計劃匯編頁二六一。
〔38〕縣為自治單位，即縣以上更無地方自治團體。
〔39〕縣自治法草案及縣自治施行草案，於民國二十三年十二月二十一日立法院議決。
〔40〕在法制上，縣之直接監督機關為省政府，實際上為省政府所屬之各廳。由縣而廳，而省政府，亦可謂為三級制；惟省政府合署辦公後，則省政府與各廳始並為一級。
〔41〕十八年十二月以前，各省縣等殊不一致，或分為一、二、三三等。或分為甲、乙、丙、丁、戊各等。或分為特等及一、二、三各等。或於等第之中又分為甲，乙各級。十八年十二月二十三日國府公布各省厘定縣等辦法後，按各縣面積，人口，財賦三項，一律分為三等，各省始逐漸改為三等，惟現今廣西省份為五等。參閱十八年二月內政部革新縣政計劃書及各省厘定縣等辦法。縣各級組織綱要規定按面積合經濟文化交通等狀況分為三等至六等，由各省政府劃分報內政部核定之。行政院於（二九·四·三○）並公布各省厘定縣等辦法，內政法規匯編民政類第七目頁一九（同上）□。