民國政制史 · 第六章　特別區域行政機關

特別區域，即普通行政區劃以外之特殊行政區。論其性質，有與省之地位相似者，如國民政府成立前之熱河綏遠察哈爾京兆東省特別區及西康是。有與市（直屬行政院之市）相似者，如國民政府成立後之威海衛行政區是。又有與縣相仿者，如江西湖北等省所設之特別行政區是。本章所述，以其性質與省相近者為限。此外國民政府成立以後，熱河、綏遠、察哈爾及西康雖皆改省，惟西康之行政組織則與普通行省不同，是以本章亦分一節以述該行省政組織之大要。國民政府成立以來，省與中央之間，亦有設有其他組織者，本章亦略述之。 第一節　京兆特別區域行政機關 京都附近三十餘縣，清代即已劃區特治，而稱之為順天府。置府尹一人為區內最高長官。同時又設監尹一員以監督之。府尹於受監督以外，一切吏治財政仍受制於直隸（河北）長官，是以權限混亂，職務糅雜，幾無系統可言。民國成立，雖廢監尹不設，而於二年一月八日，頒布劃一現行順天府屬地方行政官廳組織令〔1〕，以為該府官署組織之準繩；然關於該府之轄區以及其與直隸之關係，則一仍其舊。直至三年五月，內務呈准將原轄各縣中之去府尹駐所較遠者四縣，劃歸直隸，而定該府之轄區為宛平等二十縣後，該府轄區遂行訂定。至於行政權限，亦由內務部呈准脫離直隸，而自行獨立；舉凡區內行政，均由府尹專轄，凡前此之受制於直隸長官者，至是則盡行罷去，順天府始真成為特別區域。三年十月，中央頒布京兆尹官制〔2〕，改稱前此順天府所轄區域為京兆，而名該區之行政長官為京兆尹，並將該尹因京兆系屬特別區域所享有之特權，俱皆訂入明文；京兆之為特別行政區，自是而更為明顯。 第一項　京兆特別區域行政機關之組織 京兆特區之行政機關，其與各省相類者，則有財政廳、實業廳及教育廳等。本節所述，專以該區特殊行政機關為限。規定該特殊機關之組織者，在順天府時代，有二年一月八日劃一現天順天府屬地方行政官廳組織令，在京兆時代，有京兆尹官制。茲特依據該二法令，敘述該區行政機關組織於後。 一　特區行政長官　依照劃一現行順天府屬地方行政官廳組織令規定。順天府設府尹一員，為該府行政長官，由內務總長經由國務總理呈請大總統簡任。府內行政機關稱為順天府尹公署。三年十月四日，中央頒布京兆尹官制，改稱府尹為京兆尹。至於京兆尹之任命方法，官制雖無規定，然亦由內務總長經由國務總理呈請大總統簡任。行政機關則改稱京兆尹公署。 二　各科　無論在順天府尹公署時代，抑在京兆尹公署時代，公署之下均系分科辦事，分科多寡，二期相同而均為四科。惟所分之科，二期略有不同。順天府尹公署時代，各省區之財政多由各該省區之行政機關自理，是以當時順天府尹公署所設為內務，財政，教育，及實業四科。京兆尹公署時代，京兆設有財政分廳（後改財政廳），辦理區內財政事務。因之京兆尹公署所設各科，為總務、內務、教育、實業四科。京兆尹公署之四科。在公署成立初年，本直屬於京兆尹，至十年左右，京兆尹公署設置政務廳後，科與京兆尹之間遂多政務廳長一級。 各科置科長一人，承長官之命，總理科務。科長之下設有科員，助理科務。科員名額，劃一現行順天府屬地方行政官廳組織令及京兆尹官制均規定：由該管行政長官，依照事務繁簡，擬定相當人數，呈請中央核定。惟在順天府尹公署時代，依照國務院之命令，府尹公署所設科員，應與當時各道道尹公署相同，而不能超出十六員以上。科員蓋由行政長官委任，但須呈報內務部備案。 科長科員之外，劃一現行順天府屬地方政官廳組織令規定：府尹公署仍設秘書一員；此外因辦理技術事務，仍得酌用技正及技工。至於京兆尹官制，對於秘害書技正技士等員，則無規定；惟當時京兆尹公署，不但設有秘書一職，且於四科之外另設文案處。上述人員之外，公署因事實之需要，仍得酌用雇員。 三　附屬機關　京兆區域行政官署組織之幹部，概如上述；此外因辦理特殊事件，該區亦與各省相同，可以隨時設置直轄附屬機關，專責辦理。關於此類機關之設置，劃一現行順天府屬地方行政官廳組織令規定，應於未設以前聲敘理由，呈報中央核准；至於京兆尹官制，則無規定，惟京兆尹公署實設有附屬機關，至於設置手續，亦皆事先呈准中央。 第二項　京兆特別區域行政長官之職權 關於該區行政長官之職權，劃一現行順天府屬地方行政官廳組織令並無規定。當時該府府尹之實地職權，初期亦未能離直隸（今河北）長官獨立行使。及至三年五月，內務部呈准劃定順天府轄區，及確定府尹為轄區以內之行政長官，而罷去直隸長官之一切干涉後，順天府尹所有之職權，始得獨立行使。三年十月京兆尹官制公布，對於京兆尹之各項職權，如管理區內巡防警備等隊權，頒布區單行法規權，監督區內屬吏權，緊急處置權及受特別委任而監督區內特種行政權等等，皆為列舉規定。至於各該種職權之意義以及其行使之方法，該區與各省相仿，茲不贅。 第二節　熱察綏之行政機關 熱河綏遠察哈爾三區行政機關之組織，亦作盡與各省不同；如財政廳、實業廳、教育廳、敬務廳等機關，雖其名稱或範圍或與各省稍有不同，然就大體言之，究尚相類；是以此項機關之組織，本節慨予從略，而僅敘述其與各省行政機關之不同者。熱察綏三區行政機關特色，在以都統府為各該區之軍民最高行政機關。規定該府之組織者，為三年七月六日頒布之都統府官制〔3〕。十七年二月二十二日，北京軍政府另頒都統公署暫行條例，各該區行政機關之組織略有變更；惟其變更之處甚少，且新條例實行不久，三區即已改省，是以本節所述者，仍以三年之條例為據。 一　統都　統府置都統一人，總理府務，為該管區內之軍政民政最高長官，都統由大總統簡任，而各省軍民長官則為特任，是與各省不同者一。又各省軍政民長官，固有由一人兼任者，然亦有由二人分任者，至於各該特別區域都統，依照官制規定，例須兼長軍民二政，是與各省不同者二。 二　其他人員　依照官制規定，都統府置書記官三人，參謀長一人，參謀二人，副官二人。書記官承都統之命，掌理機要事宜，由都統委任，惟兼任都統府總務處處長之書記官，應由都統經由內務部薦請總統任命。參謀長輔助都統參贊軍務，由大總統簡任。參謀承長官之命，軸佐參謀長分任軍事計畫事宜；其任命之方法，則視該參謀之官階不同而互異。參謀之額數，官制雖定為二員，惟當時各都統府實地設置之參謀，亦有多於二人者。副官承長官之命，管理宣達事務，由都統任命。此外依照官制規定，都統仍得自委掾屬及委任軍官佐理軍務處及總務處事務，其職掌及員額，由都統自定，仍呈報大總統及咨陳陸軍部或內務部敘等註冊。 三　各處　都統府設軍務總務二處，分別掌理軍務總務事宜。各處設處長一人，承都統之命，總理本處事務。軍務處處長由參謀長兼任，總務處處長由書記官一人兼任。軍務處分課辦事，課置課長一人總攬課務，由各該都統經由陸軍部薦請總統任命。各課之中，其較為普通，而為各都統府皆設者，有軍務、軍需及軍法等課。其較為特殊，為甲都統府所設，而為乙都統府所無者，如察哈爾都統府之軍牧課是。總務處，雖其職掌名為總務，實則以管理民政為主。民十以後改稱政務廳，廳長由中央簡任，至於該廳之組織，亦多比照各省。 第三節　東省特別區行政機關 東省特別行政區域，原為中俄合辦中東鐵路之附屬區域。十三年，我國收回該路行政權，即於其地設置行政長官，以管區內行政。惟東省特別區行政長官之設置，雖自十三年始；東省特別區域之設定，則在十三年以前。至於設置該區之用意，十三年以前，主要係為司法目的。九年十一月公布之東省特別區域法院編制條例第一條有日：「東省鐵路界內，為訴訟上便利起見，定為東省特別區域。」殆即其證。十三年收迴路權後，因於原有司法區內設置行政長官，區內之行政，始得盡由我國處理。國民政府成立後，內政部以前此特別區域，或已先後改省，或則根本撤銷；東省特區之地位，自有重行厘定必要。因於十八年五月，公函東北政務委員會，徵詢改組意見。翌年五月，政務委員會復稱，該區地位特殊，擬請暫予保留。內政部據復後，遂經由行政院，轉奉國民政府第七十九次國務會議議決保留。東省特別區，以哈爾濱為中心，南至長春，東至綏芬，西抵滿洲里，即以中東鐵路沿線原有占用七地為限。 一　東省特別區行政長官公署之組織　東省特別區，設行政長官公署，為區內最高行政機關。公署置行政長官一人，總理區內行政而直屬行政院。公署以內設政務廳，廳置廳長一人，簡任，承行政長官之命，掌理本廳事務。政務廳設財務一處及總務、內務、教育、實業與外交五科，分掌該管事務。至科處之職掌以及所設之員額。則由行政長官核定。至於公署之直轄機關，則有： （一）市政管理局　局內分設三科，更有多處分局為其直轄機關。 （二）地畝管理局　局內分設三科，並有各分局為其直轄機關。 （三）警察管理處　處內分設四科，而有各區為其直轄機關。 （四）教育廳　廳內分設四科，而有各學區，各學校，及公立圖書館，公立體育場等為其直轄機關。 （五）特別市市政局　內分總務、財政、工程、市業及衛生等五科。 二　行政長官之職權　特區行政長官之職權，計有下列各種。 一、行政長官於管轄區域內，執行行政事務，遇有應興應革事項，得發布特別區單行章程，但不得與法令牴觸； 二、行政長官於所轄各官署之命令或處分，認為違背法令或妨害公益侵越權限時，得停止或撤銷之； 三、行政長官於所轄官吏，認為應付懲戒，或應給獎勵者，應咨呈主管呈請政府交付懲戒或給予獎勵； 四、行政長官所轄薦任以上官吏，應咨呈主管部呈請政府任免之； 五、行政長官於該管區域內，遇有非常事變，需用兵力，或為防衛起見，需用兵備時，得咨請駐紮鄰近之軍隊長官，會同處理。 第四節　西康之行政機關 省設省政府，省政府之組織，依照省政府組織法之規定，乃國民政府成立以後一般之原則；惟亦有建省以後，因有特殊情形，省政府未能成立，而設有其他組織者，如西康是。西康於十七年九月十七日，經國民政府明令與熱察綏及青海同改為省，惟該省省政府，則迄未成立。二十三年八月，中央政治會議為謀適合實用計，乃決議：在西康省政府未成立以前，設西康建省委員會，執行所屬地方一切政務，該會直隸中央，其經費由中央補助之。其後，內政部復會同蒙藏委員會，擬具西康建省委員組織條例〔4〕，呈經行政立法兩院公布施行。二十三年十二月二十九日，國府簡派劉文輝等七人為委員。二十四年七月二十二日，該會在雅安正式組織成立。二十七年國民政府令劃四川之寧雅兩屬改隸西康，同年十二月一日令於二十八年一月一日成立西康省政府，其組織亦依省政府組織法之規定。茲將民國以來西康政制之沿革及建省委員會之組織概況，路述於次。 第一項　西康政制之沿革 西康原名川邊，至改為西康，則自十四年二月二十八日起。國民政府成立以前，西康與熱察綏同為特別行政區域，惟其設官分職時有變更，而不若熱察綏之固定一貫。計西康自民國元年至國民政府成立期間，二年六月中央設有川邊經略使，以主西康行政。同年七月復加經略使兼都督銜，仍為西康長官。三年一月裁川邊經略使兼都督一缺，而置川邊鎮守使，總理區內軍民二政。鎮守使署之組織，則依鎮守使署條例規定，惟以其兼理民政之故，範圍少為擴充。三年五月二十三日，中央明令各設立財政廳，各特別區域設財政分廳。西康亦遂設立財政分廳。惟應長一職不另簡派，而由鎮守使兼充；廳內組織，則亦儘量緊縮，而較之熱、察、綏各分廳範圍為小。 五年一月，經四川巡按使之請，於川邊鎮守使之外，更置川邊道尹一員，以負民政專責：並將財政分廳廳長改由道尹兼充。道尹公署之組織，則依道尹官制規定。道尹與鎮守使之間，並非立於平等地位；而隸屬於鎮守使。一切川邊地方政務，均由鎮守使參照都統府官制（熱、察、綏三特區之制度）督飭辦理。十四年二月，因四川政變，乃將川邊鎮守使裁撤，而另置西康屯墾使兼理民政，而為區內之最高長官。十六年，二十四軍接管西康，又改舊制；初設財政統籌處，十八年春，成立西康政務委員會、政務委員會商承川康邊防總指揮兼二十四軍軍長劉文輝及二十四軍邊務處之命，辦理西康民財各政。 政務委員會，由二十四軍軍長任命委員五人組織，並就其指定一人為主席。會內日常文件，即由委員隨時商同妥辦；至較為重要事件，則須開會討論，開會時，會內主管該事件之秘書，科長均得列席。討論結果，各委員意見不一時，應呈請軍長核辦。此外最重要之事件，委員會須預先電呈軍長請示辦法。至遇不及請示之事變時，該會得商調戍邊部隊相繼處理。委員會之對外文件，各委員俱須署名負責；委員會為總理西康全境政務之機關，對於全區行政官吏，均有監督指揮之權。委員會為監督行政之必要，仍得抽派委員二人，分巡南北兩路，考察實地情形。 委員會之下，設置秘書一人至二人，掌撰擬保管機要函電，暨總核各科文件之責。秘書以外，更置一、二、三、四四科。科設科長一人，總理科務，四科共置一等科員三人，二等科員三人，分掌各科事務。秘書，科長及科員，均由軍長核委。至於各科職掌：則第一科掌理內務、司法及財政事宜。第二科掌理外交及夷務事宜。第三科掌理教育、實業及交通事宜。第四科掌理屯墾，及礦務事宜。上述職員之外，再設庶務、收發及管卷各一人；譯員、通事各二人；司錄事、勤務、公役各若干人；分掌各項事務，由委員會雇用或任命。 第二項　西康建省委員會 依照二十四年二月二日公布之西康建省委員會組織條例規定，西康在省政府成立前，設西康建省委員會，籌備建省事宜，並執行政務。委員會直屬於行政院，並受中央主管部會之指揮監督。委員會與其他省政府同，於不牴觸中央法令範圍內，得發布命令，並制定單行規程；惟關於限制人民自由，增加人民負擔者，非經國民政府核准不得執行。依照條例規定，下列事項應經委員會之議決： 一、關於建省計畫，及發展地方經濟文化事項； 二、關於地方行政區域之劃定，及變更事項； 三、關於本省預算，決算事項； 四、關於地方官吏呈請中央任免事項； 五、關於增加人民負擔事項； 六、關於處分省公產，或籌劃省公營事業事項； 七、關於地方綏靖事項； 八、其他建省委員會認為應議決事項。 委員會以委員五人至七人組織之。委員由國民政府簡派，並於其中指定一人為委員長。委員長於委員會開會時，為會議之主席。委員會之決議，由委員長執行。委員長因故不能執行職務時，由委員互推一人暫行代理其職務。代理期間以二個月為限，代理事件發生時，並應呈報行政院備案。 委員會比照各省政府各廳處之組織，設置一處五科。各處科之名目與職掌，則如下述： （一）秘書處　掌理機要、文牘、庶務、會計及不屬於其他各科事項； （二）民政科　掌理全省官吏之任免、宗教、禮俗及其他民政事項； （三）建設科　掌理全省實業、交通、水利及其經濟事項； （四）財政科　掌理全省財政事項； （五）教育科　掌理全省教育文化事項； （六）保安科　掌理全省警衛、治安事項。 以上所設各處科，如有減並之必要時，得由委員會呈請行政院核准減並之。又因事務之必要，委員會仍得呈准行政院，設立其他附屬機關。 委員會設秘書長一人，秘書二人，掌理秘書處事宜。科長五人，掌管各科事宜。科員十二人至三十人，分任各處科事宜。秘書長簡任，科長及秘書薦任，科員委任，委員會因事之需要，仍得酌用專門技術人員及雇員。 委員會之行政經費，應編制概算書，呈行政院轉請依法核定之。 但上述組織，於二十七年修正組織條例時，加以變更〔5〕。依據修正組織條例之規定：建省委員會設兩處兩組，組內分設科局。即如次〔6〕。 （一）秘書處　掌管機要文牘、庶務、會計及不屬於其他各組處科局事項； （二）第一組　設下列各科： 民政科　掌管全省官吏任免、宗教、禮俗、經界、戶籍、民眾組織及其他民政事項。 教育科　掌管全省教育、文化事項。 財政科　掌管全省財務行政事項。 （三）第二組　設下列各局： 交通局　籌劃經營全省水陸空交通事業及促進同類民營事業。 農牧局　籌劃改進推廣並經營全省各種農牧事業。 工礦局　籌劃經營全省各種輕重工業、指導改進民營工業，並調查探采全省各種礦產及管理民營礦業。 （四）保安處　掌管全省警衛、治安及壯丁訓練事項。 上述各組處科局之設立，如有裁併之必要，得由委員會議決呈准行政院減並之。各組各設主任一人，由委員長指定委員兼任之，設秘書長一人，簡任；保安處處長一人，以少將或同少將充任。秘書二人，科長、局長各三人及技正科員、局員、處員、技士、技佐等人員，必要時得酌用雇員。 第五節　省與中央間之組織 國民政府成立以來，省與中央之間，不設其他地方組織，乃係一般之情形，惟因特殊關係，亦不無於中央與省之間另設其他組織者。其較重要者，有國民政府西南政務委員會，冀察政務委員，及行政院駐平政務整理委員會三種，今分述於後。 第一項　國民政府西南政務委員會 依照國民政府二十年十二月三十一日公布之國民政府西南政務委員會組織條例〔7〕，國民政府依照第四次全國代表大會之決議，設西南政務委員會，監督指揮西南區域內內政、軍政、財政、交通、實業、教育及司法行政等事宜。政務委員會以特任委員十五人至二十七人組成，並就委員之中指定五人至七人為常務委員。政務委員會議秘書處，置秘書長一人，簡任，秘書五人至七人，簡任或薦任，科長三人至五人，薦任，科員書記官若干人，委任，分別掌理處務。政務委員會更設審計處，置處長一人，簡任，審計五人至七人，簡任或薦任，協審八人至十二人，稽察六人至十人，薦任科員十六人至二十人，書記官九人至十二人，委任，掌理審計事宜。政務委員會於秘書審計二處以外，依照條例規定，仍得設置專門委員九人至十二人，簡任或薦任，主管專門問題。 政務委員會，依照條例規定，每星期開政務會議一次，以常務委員輪流為主席。會議時，秘書長及審計處長等均列席與議；下列事項條例規定應由委員會決議：一、薦任以上行政司法審計官吏之任免，二、省與省間不能解決之事項，三、關於預算決算事項，四、其他依法令或常務委員認為應付議決之事項。委員會之決議案，應呈國民政府察核，並分別咨送行政院或監察院備案。委員會於不牴觸中央法令範圍內，對於管轄區域，得發布令及單行規則。委員會與中央各院部發生權限爭議時，條例規定呈由國民政府解決。 委員會本身之組織與職掌，略如上述，此外委員會仍設有其他附屬機關。如西南國防委員會，廣東國防要塞建設委員會，及國外貿易委員會等等是。西南政務委員會，於二十五年七月十三日，經五屆二中全會議決裁撤。 第二項　行政院駐平政務整理委員會 依照二十四年五月四日國民政府公布之行政院駐平政務整理委員會暫行組織大綱規定，行政院為整理北方各省市之政務，特設行政院駐平政務整理委員會。委員會置委員二十三人，由行政院長提請中央政治會議通過後，由國民政府特派之。委員會設委員長一人，就委員中指定之。委員長總理全會事務。委員會設參議廳，秘書處及調查處。參議廳置總參議一人，總理廳務。秘書處置秘書長一人，掌理處務。調查處設調查主任一人，掌理調查處事宜。必要時，各廳處仍得酌設幫辦及副主任。廳處之外，委員會於必要時，仍得酌設顧問及咨議。 駐平政務整理委員會，乃係直屬行政院之機關，與西南政務委員會及冀察政務委員會之直屬於國民政府者不同。駐平政務委員會於二十四年八月二十九日裁撤。 第三項　冀察政務委員會 依照二十五年一月十七日冀察政務委員會暫行組織大綱規定，國民政府為處理河北省、察哈爾省、北平市、天津市政務便利起見，特設冀察政務委員會總理各該省市一切政務。政務委員會設委員十七人至二十一人，就中指定一人為委員長，並指定三人至五人為常務委員〔8〕。委員均由國民政府特派。委員長總攬會務，常務委員襄助委員長處理會務。委員會設秘書、政務及財政三處，各處置處長一人，總理各該處事務。必要時，各處仍得酌設副處長一人，佐理處務。各處之外，政務委員會於必要時，得增置各項特種委員會研討各項問題。此外更得設置顧問參議咨議專員各若干員，以備委員之諮詢。 委員會會議大綱並無較詳規定，惟依二十五年二月十七日該會自己公布之冀察政務委員會會議規則規定，委員會於每星期五上午開會一次，是為常會。此外經委員長或委員三人以上之提議，仍得召集臨時會議。會議以全體委員過半數之出席為法定人數。會議時，以委員長為主席，委員長缺席時，得就常務委員中公推一人為主席。會議時，該會各處處長均得列席，各處副處長主管人員有備諮詢時，經委員長之許可亦得列席。委員會所屬各機關長官，於必要時，經委員長許可，亦得列席會議。 注 〔1〕見二年一月九日政府公報。 〔2〕見三年十月五日政府公報。 〔3〕見三年七月七日政府公報。 〔4〕見二十四年立法院輯中華民國法規匯編第二類。 〔5〕二十七年共修正二次：（二七·一·二一）國府渝一六，（二七·五·二○）國府渝五○。第二次僅修正第七、八兩條。 〔6〕（二七·一·二一）修正時設兩處兩組，組之名稱為政治組、經濟組。（二七·五·二○）將政治組改稱第一組，經濟組改稱第二組，其餘均同。 〔7〕見二十二年立法院輯中華民國法規匯編第二類。 〔8〕常務委員制至二十五年二月二十八日廢棄，見東方雜誌。