民國政制史 · 第三章　省議會

第一節　省議員 各省省議員之名額，由中央規定，其人數各省不同。依照元年公布之各省第一屆省議會議員名額表〔1〕規定，直隸一百八十四名，奉天六十四名，吉林四十名，黑龍江四十名，江蘇一百六十名，安徽一百○八名，江西一百四十名，浙江一百五十二名，福建九十六名，湖北一百○四名，湖南一百○八名，山東一百三十二名，河南一百二十八名，山西一百十二名，陝西八十四名，甘肅五十六名，新疆四十名，四川一百四十名，廣東一百二十名，廣西七十六名，雲南八十八名，貴州五十二名。茲將關係省議員各項問題分述於後。 第一項　省議員之選舉 省議員之選舉，有正常選舉，與臨時選舉二種。正常選舉，於議員在滿改選時行之。臨時選舉，於正常選舉無效，或候補議員補盡而仍有缺額時行之，省議員之選舉，依照元年九月頒布之省議會議員選舉法，系采間接選舉制，而有初選與複選之步驟。初選所選出者為初選當選人，其人數多於議員名額二十倍。複選由初選當選人行之，複選所選出者始為正式議員。每屆創舉時期，依法各省置有選舉總監督一人，由各省行政長官充任，總理省內一切選舉事宜。初選區及複選區，亦各置選舉監督一員，總理各該區內選舉事宜。初選區監督，類由該區行政官吏（初選區多為縣，故初選監督亦多為縣知事）兼充。複選區監督，由選舉總監督臨時委任。監督官以外，初選、複選均置投票管理員，投票監察員，開票管理員，及開票監察員各若干人，由各該監督委用，分別掌理投票、開票事宜。茲將關係省議員，選舉問題，分目述之於後。 第一目　選舉人及當選人之資格 一　選舉人之資格　依照元年九月省議會議員選舉法規定，議員選舉人，除應具有中華民國國籍之男子，年滿二十一歲以上，於編制人民冊以前，在選舉區內住居二年以上之限制外；仍應具有下列資格之一，方可投票。 一、年納直接稅二元以上者； 二、有值五百元以上之不動產者； 三、在小學校以上畢業者； 四、有與小學以上畢業相當之資格者。 二　當選人之資格　省議員之當選資格，該法第四條規定「凡有中華民國國籍之男子，年滿二十五歲以上者，得被選舉為省議會議員」，而對於當選人是否應與選舉人同，而須具有其他資格，則未規定，似有遺漏之處。蓋一般選舉法，被選資格之限制，皆較選舉資格為嚴；該法關於年齡之限制，亦復如是；惟除年齡限制以外，該法關於被選舉人資格之限制，反較選舉人為寬；似有未妥。 三　剝奪選舉權及當選權者　剝奪選舉權及當選權之人民，依照選舉法規定如下。 一、褫奪公權，尚未復權者； 二、受破產之宣告確定後，尚未撤銷者； 三、有精神病者； 四、吸食鴉片煙者； 五、不識文字者。 四　停止選舉權或當選權者　以上各種人民，乃係剝奪其選舉權及被選舉權者。此外依照選舉法規定：下列各個人員暫時停止其選舉權。 一、現役陸海軍人，及在徵調期間之續備軍人； 二、現任司法官吏； 三、現任本省行政官吏及巡警； 四、僧道，及其他宗教師。 至停止被選舉權者，除上述各項外，尚有下列人員。 一、小學校教員； 二、各學校肄業生； 三、承攬各該省工程之人，及承攬各該省工程公司之辦事人； 四、辦理選舉人員，除監察員外，於其選舉區內，亦被停止選舉權。 第二目　初選舉 初選舉為省議員選舉之必經階段，於複選舉以前舉行。參與選舉之人，為各該區之合法選民，而選出之人，則為真實選舉省議員之人。初選舉之日期，除臨時選舉由辦理選政長官規定，及第一屆省議員選舉另有規定外，依照選舉法規定，應為選舉年之七月一日。以下分段討論關係初選各問題 一　初選區　選舉法規定，初選以縣為選舉區，各以所轄地方為境界。在府、州、廳未改為縣以前，各該區域各為初選區。初選舉即以各該區域之行政長官為初選監督。 二　投票區　初選監督應按照地方情形，劃分本管區域為若干投票區。所劃投票區在二區以上時，各投票區須冠以第一、第二等字樣。初選監督於投票區劃定後，一方應即通示本管區內，一方應於選舉年限之前年十月一日以前，呈報該管省之選舉總監督。 三　選舉人名冊　初選監督應就本管區內，分派調查委員，自選舉年限之前年十月一日起，按照選舉資格，調查合格者，造具選舉人名冊。初選區若分為數個投票區時，此項人名冊應分別造具。選舉人名冊除應載明選舉人之姓名、年齡、籍貫、住址及居住年限外，仍應載入下述二項之一：一、年納直按稅之數額或所有不動產之價額，二、某種學校畢業或有某種學校畢業之相當資格。選舉人名冊應於選舉年限之前年十一月三十日完成，由各該初選監督呈報該管省總監督，並於同年十二月一日，將各投票區選舉人名冊公布於各該區內。公布以後，各該區人民如認為有錯誤或遺漏時，得於二十日內取其證憑，呈請初選監督更正。初選監督接到前項呈請後，應於二十日內判定之。當事人不服其判定時，得上述於總監督；總監督之判決期限，亦與上述相同。凡經判定更正者，初選監督除更正人名冊外，仍須呈報總監督。選舉人名冊確定後，應分存各投票所及開票所，並由選舉總監督呈報各該省選民總數於內務部。初選區如有變更時，原轄選舉監督，應將變更區內之選舉人名，開單送交新轄區遵舉監督。新轄區選舉監督接到上項通知時，應謄寫副本，分送關係各區之辦理選舉人員。又依省議會議員選舉法施行細則規定，一人不得編入數個投票區之選舉人名冊。 四　當選人名額及其分配方法　選舉法規定，初選當選人名額，定為議員名額之二十倍。每屆選舉時期，由總監督按照該複選區應出議員名額，用二十乘之，為詳複選區內初選當選人名額。而後再以所得數額，除全複選區選舉人總數，視得數多寡，定每選舉人若干名，得選出當選人一名。再以此數分除各初選區選舉人數，視得數多寡，定各該初選區應出初選當選人數目。初選區有選舉人數不敷選出當選人一名，或敷選若干名之外，仍有零數，致當選人不足定額者，比較各初選區數多寡，將餘額依次歸零數較多之區選出之。若兩區以上零數相等，其餘額應歸何區，以抽籤定之。初選當選人名額分定後，由總監督於六月二十日以前通知各初選監督。 五　投票所及開票所　投票所，每投票區各設一處。開票所設於初選監督所在地。投票所及開票所，除選舉人，及本所職員外，他人不得闌入。投票所啟閉，以午前八時至午後六時為率，逾限不得入內。投票所須有相當設備，使投票人不能互相窺視，交換傳觀，及其他不正行為。投票所及開票所周圍，得臨時增派巡警保持秩序。投票所及開票所自投票及開票完畢之日起，十五日以內裁撤之。 六　投票紙投票簿及投票匭　投票紙由總監督按照定式製成，於選舉年限五月一日以前，分交初選監督，初選監督於六月二十日以前，分交各投票所。投票紙及封筒分配於各投票所時，須記數目，俟投票完畢後，由投票管理員將用去數目報告初選監督，並將污殘餘紙一律交還。投票簿由初選監督造之，各投票區應有一簿，內載該投票區選舉人之姓名、年齡、籍貫，以及住址等項。投票匭，法律訂有樣式，由初選監督製造。投票簿及投票匭由初選監督造具後，應於選舉年限六月二十日以前，分交各投票所；投票匭除投票時間以外，應嚴加封鎖。 七　投票　選舉法規定，初選監督應於選舉年限之六月二十日，將投票所及開票所之地點，投票方法，以及本區初選當選人名額等項，通告區內選民。選舉日期到達時，選民應親赴投票地點，在投票管理員及投票監察人之前，聲述姓名住址等項，經投票管理員等審核與投票簿上所載相符後，即由該選民簽字於選舉簿上自己姓名之下，由投票管理員給予票紙一張（只能給一張）；使所述各節與簿載不符或有其他疑義時，非有其他選舉人之證明，不得發給紙票。投票人取得投票後，即行入內投票。投票採用無記名單記投票法，每票只書被選舉人一名，不得自書本人姓名。投票人如將票紙或封筒寫錯或污損時，得請求將原票繳回另換新票；投票管理員遇有此種事件發生時，應將換票人之姓名記於投票錄內。 投票人任投票所內應嚴守規則，除關於投票方法得與職員問答外，不得與他人接談。如若犯有下述各款之一者，管理員及監察員得令其退出。一、冒替者，二、在投票所內，勸諉喧騷，不服管處員及監察員或巡警不制止者；三、在投票所內，互相窺視，及交換傳觀不服管理員及監察員或巡警之制止者；四、攜帶兇器入投票所者；五、犯刑事妨害選舉各罰之嫌疑者；六、在投票所內，有其他不正行為，不服管理員及監票員或巡警之制止者。以上所述，乃被迫出所者，此外，選舉人因有事故而自願出所者，亦可。 選舉人退出投票所時，勿論系被迫出所，抑系自願出所，管理員將票紙取回，並將出所人之姓名及出所緣由載入投票錄。自願出所之選舉人，出所以後再欲投票時，管理員應准其入內投票；其被迫出所之選舉人，則無此項權利。投票人於票紙寫好加封以後，於投票管理員及監察員之前，將票投入票匭。惟在第一人投票入匭之前，管理員應將票匭當投票人之面打開，以示其中無物，此後則不復開。票匭封鎖以後，在未送達開票管理員之前，不得移出投票所外。投票人投票完畢後應即退出。投票時遇有天災及其他事變發生以致不能投票時，投票管理員得呈報初選監督改定投票日期；惟所改日期不能延至能投票時三日以後。投票完畢之後，投票管理員及投票監察員應將選舉始末造具報告，連同投票匭及管理所制之投票錄等件，於投票完畢之次日，移交開票所並呈報初選監督。 八　開票　依照選舉法規定，初選監督自投票區之投票匭送齊之次日，應約定開票時刻先行宣示，屆時親臨開票所督同開票即日宣布。開票時，應將所投票數與投票簿對照。凡選舉票有下列情形之一者，作為無效。一、寫不依式者，二、夾寫他事者（但記載被選舉人職業或住址者不在此限），三、字跡模糊不能識認者，四、不用投票所所發票紙者，五、選出之人為選舉人名冊所無者。開票時，選舉人得請求進入開票所參觀，但至所內座滿時為止；此外，因有特別事故，開票管理員得臨時限制入所人數。 開票以後，開票管理員須會同監察員決定有效無效名票數目，記於開票錄內。至投票總數及投票人總數，開票管理員亦應會同監察員載入開票錄內。投票總數與投票人總數有增多或減少時，並應將其增減理由載錄於錄內。開票完畢後，開票管理員及監察員，應將開票始未造具報告，連同各件，於開票完畢之次日，呈送初選監督，由初選監督，於本屆選舉年限內應保存之。 九　當選票額　依照選舉法規定，初選以各該初選區應出當選人名額，除投票人總數，將得數三分之一為當選票額。初選當選人非得有上述當選票額，不得當選。其因不滿當選票額致無人當選或當選人數不足時，由初選監督就得票較多者，按照所缺當選人名額，加倍開列姓名，即行榜示，於開票後第三日，在原投票所就榜示姓名內決選之。決選投票以得票較多者為當選。當選人名次以得票多寡為序，票數相同時抽籤定之。其得票滿當選票額，因當選人足額不能當選者，則為初選候補當選人，其名次亦依票數定其先後。決選投票後，其名列榜示單而未得當選之人，亦為初選候補當選人，至其名次之先後，則依得票之多寡定之。 十　當選　依照選舉法規定，當選人確定後，應即榜示；並由初選監督具名分別通知各該當選人。當選人自接到該項通知後，應於十日以內答覆願否應選；其逾期而不答覆者，則視為不願應選。凡應選之人，由初選監督給予當選證書，而當選證書則由各省選舉總監督，依照定式制就發給該管初選監督。當選證書給予後，初選監督應再將當選人姓名榜示，並分別呈報選舉總監督，及所屬複選區複選監督。初選當選人領有證書後，由初選監督按照距複選區投票所距難之遠近酌給旅費。初選當選人領到旅費以後，有前往投票之義務；否則依照法律規定，不但追回旅費，抑且課以加倍罰金。 第三目　複選舉 複選由初選當選人齊集複選監督所在地舉行。複選日期，除臨時選舉由各省民政長官酌定，及第一屆省議員之複選別有規定外，依照選舉法規定，應為選舉年限之八月一日。茲將關係複選各問題分段敘述於後。 一　複選區　露選合若干初選區為選舉區。其包含初選區之多寡，由中央定之。依照元年十月頒布之省議會議員各省複選區表，各省所分複選區數並不相同。其分區多者，如雲南之分二十二區，四川之分二十一區是。其分區少者，如吉林之分七區，奉天之分八區是。惟一般省份則均在十區與二十區之間。各複選區所含初選區數目，各區亦多寡不同。多者如四川第二十一區之包有三十一初選區是。少者如安徽第九第十等區之僅有兩初選區是。惟議員名額之分配，依照選舉法規定，系以選民之多寡為標準，是以複選區之大小無足輕重。複選區置複選監督一人，於選舉年限六月一日以前，由該管省選舉總監督任命之，總理各該複選區內選舉事宜。複選監督應駐居區內何地，亦由該管省選舉總督定之。複選舉除複選監督外，仍有投票管理員，投票監察員，開票管理員，及開票監察員等職員。 二　選舉人名冊　複選選舉人名冊，依照選舉法規定，應以初選當選人為限。其編制則視該複選區內，有初選區若干，順序編列。冊內應載事件，除初選選舉人名冊所載各件外，仍應載入各該初選當選人當選票數。 三　複選當選人　複選當選人，選舉法規定，不以初選當選人為限。即謂雖未當選為初選當選人，仍得當選為複選當選人。複選當選人之名額，則與議員相同。 四　議員名額之分配　依照選舉法規定，議員名額之分配，由選舉總監督，以該省議員名額，除全省選舉人總數，視得多寡，定每選舉人若干名得選出議員一名。再以此數分除各複選區選舉人數，視其得數多寡，定各該複選區應選出議員名數。複選區有選舉人數不敷選出議員一名，或敷選若干之外仍有零數，致議員不足定額者，比較各複選區零數多寡，將餘額依次歸零數較多之區選出之。若兩區以上零數相等，其餘應歸何區，以抽籤定之。議員名額分定後，由總監督於六月二十日以前，通知各複選監督。 五　投票及開票　複選舉投票及開票之方法，投票所開票所之設備，票紙票匭之制定，多與初選相同。惟初選時選舉人所舉之人若為選舉人名冊內所無者，選票即行作廢。複選選舉人所選之人，即令為複選選民人名冊上所無，亦不得認為無效。 六　當選票額　省議會議員選舉法規定：複選以本區應出議員名額，除投票人總數，將得數之半為當選票額。非具有上述當選票額，不得當選。至因不滿當選票額致人當選，或當選人數不足時，依照該法規定，由複選監督就得票較多者，按照所缺當選人名額，加倍開列姓名，即行榜示，於開票後第三日，在原投票所，就榜示姓名內再行投票，以至補足缺額為止。至得票滿當選票額，因複選當選人足額不能當選者，依照法律規定，即作為候補當選人，複選當選人及候補當選人之名次，以選出之先後為序，同次選出者以得票多寡為序，票數相同者則以抽籤定之。至於候補當選人，依照法律規定，於複選當選人選足後；由各複選區選之，其名額與複選當選人同，而其當選之票額亦同於複選當選人。 七　當選　複選當選人當選之後，由各複選監督通知各該當選人。當選人接到通知後，應於二十日內答覆願否應選，其逾期不復者，以不願應選論。凡應選之當選人，即為省議員，由複選監督給予議員證書。議員證書給予後，複選監督應將複選始末造具報告，連同投票簿，並有效無效之選舉票紙，及議員名冊，呈送總監督，於本屆選舉年限內保存之。並由總監督匯造該省議員名冊，呈報內務部。 第二項　省議員之任期 省議員之任期，省議會議員選舉法定為三年；而任期之計算，則自當選之日開始，任期屆滿後，下屆如再當選，仍可繼續任職。議員任職以後，即令原來選舉區有所變更，亦不影響其任期。議員於任職期內因故出缺時，由本選區候補議員依次遞補，候補議員遞補無餘時，由所在省份民政長官召集臨時選舉補選之。候補議員依照省議會議員選舉法規定，於每屆議員選舉時選舉。候補議員之任期，則以補滿被補人之任期為限。 第三項　省議員之權利與義務 依照省議會暫行法規定，議員之權利有下述各種。一、議員除現行犯罪及關於內亂外患之犯罪外於會期內非經省議會之許可不得逮捕；二、會議時議員之言論及表決，於議會外不負責任；三、議員任職以後，非經省議會之許可不得解職；四、議員既系服務本省，應有相當待遇。至於議員之義務，依照該法規定，及當時之實況，亦有種種。其依該法規定者，如不得兼為國會議員，不得違背議會議事細則，不得無故不到會，以及不得以議會名義干涉外事是。其依當時實況者，如議員不得兼為其他行政官吏是。省議會暫行法不僅規定議員之各種義務，且對於違反義務之人，定有相當罰則。依照該法規定懲罰辦法，計有停止到會及除名二種。議員違反議會議事細則，或以議會名義干涉外事而情節較輕者，則課以停止到會之處分。議員無故不到會以至十日以上，及以議會名義干涉外事而情節較重時，則課以除名之處分。至處罪之實施，則由議會公決行之。依照該法規定，停止到會之處罰，須以出席議員多數之決議行之，且其期限仍不得超過十日。除名之處分，則須出席議員三分二以上之決議，方得施行。 第二節　省議會之組織 省議會暫行法規定，省議會設於省行政長官所在地，由議長副議長議員組織之。此外更設秘書，辦理秘書事務。除議員已於前節敘述外，茲將議長秘書分述於後。 一　議長副議長　省議會設議長副議長各一人，由議員互選之。至選舉議長副議長之方法，依照該法規定，系分次用無記名單記投票法行之。即謂議長副議長應當分次選舉，每次選舉時，票上只寫一人，而選舉人無須署名。議長副議長，非得票過半數者，不得當選，議會選舉議長副議長之時期，暫行法並無規定，惟當時各省多於新議會初次會議時選之，並咨由所在省份民政長官電報中央。依照暫行法規定，議長職權系在維持秩序，整理議事，及對外為議會之代表。此外，如為會議之主席，任命議會之秘書，及某一議案於贊反人數相等時去取之決定等等，亦系議長之特權。議長有事故不能執行職務時，由副議長代理。副議長亦有事故時，由議員相互選舉臨時議長，代行議長職務。議長、副議長之任期為三年，議長、副議長之是否可以連任，則法無明文。 二　秘書　省議會更設秘書，暫行法規定由議長任免，承議長之命，經理文牘、會計及一切庶務事宜；其員額及辦事細則，由省議會自定。 第三節　省議會會議 省議會之會議，可分為常會及臨時會二種。常會每年舉行一次，由省行政長官召集。臨時會於有緊要事件或議員半數以上之請求時，由省行政長官召集〔2〕。常會會期，法定以六十日為率，必要時仍可延會，惟所延日期不得超過二十日。臨時會會期，不得超過三十日。或論常會或臨時會，非有議員過半數之出席不得開會。議員提出議案，需以五人聯署行之。議案之通過，以出席人員過半之決議為之，而贊成反對人數相等時，則取決於議長。至於行政長官之能否提案，暫行法上未加規定。惟該法規定省行政長官得自行出席議會，或派員到會發言（但不得參與表決），可見省立法機關與行政機關之間，亦非十分隔絕。且十年六月頒布之省參事會條例，兩於參事會之職權，有「審議省長（省行政長官）提交省議會之預算、決算案及其他議案」之規定。似省行政長官實有提案之權；且似預算、決算等案，非經該長官則不能提出者。議員於議案涉及本身或其親屬時，非經省議會之許可不得與議。省議會之會議，採取公開形式，准許外人旁聽；惟以特別事件，經省行政長官之要求，或議員之提議而由多數之可決者，得禁止旁聽。 依照法律規定，省議會之決議案應咨送省行政長官。省行政長官應於送達以後十日內公布之。如省行政長官對於所送議案，認為不當時，應於決議送達以後五日內，聲明理由咨交省議會複議。複議時，最有出席議員三分二以上擁護原案，則行政長官仍應於複議案送達後十日內公布之。至無有上述人數擁護原案之結果如何？法律雖無規定，然就該法之整個用意觀之，則原案應歸無效。若行政長官認省議會之決議案為違法時，依照暫行法規定，得於咨達省議會後撤銷之。如省議會不服其撤銷，得提起訴訟於平政院，平政院未成立期間，則由最高法院受理。 省議會之會期，常會法定以六十日為率，即令廷會二十日，一年亦不過八十日：除非依法召集臨時會議，則省議會多半時間皆在開會之中。於此開會期間，省議會之事務應如何處理，省議會暫行法並無規定。惟當時各省省議亦不無效法歐西各國之委員會制度，於閉會期間設置委員會，以行使議會之職權或其職權之一部者。據理解釋，各該省議會之此種設施，自不能謂之不當；惟當時國務院則以省議會暫行法無有此項規定，而通令設有此項委員會省份之行政長官，不准承認，或竟有強之解散者。省立法機關之被摧殘，殆已極矣。 第四節　省議會之職權 省議會之議權，計有議決權、監督權及建議權種種。 一　議決權　下列各項事件，依照省議會暫行法規定，應經省議會議決： 一、本省單行條例，但不得牴觸法律與命令； 二、省預算及決算； 三、省稅、使用費，及規費之徵收（惟法律命令之有規定者不在此限）； 四、省債之募集，及省庫有負增之契約； 五、省財產及營造物之處分並買入； 六、省財產及營造物管理方法（惟法律命令有規定者，不在此限）； 七、其他依法律命令，應由省議會議決事件。 二　監督權　關於省議會之監督權者，依照暫行法規定，計有下列各種： 一、受理本省人民關於本省行政請願事件； 二、省議會對於本省行政長官認有違法行為時，得以出席議員三分二以上之可決，提出彈劾案，經由可內務總長，提交國務會議懲辦； 三、省議會對於本省行政官吏認有違法納賄情事時，得咨請省行政長官查辦。 以上三端，乃省議會本身所具有之監督權，而須以議決行使。此外仍有一種權力，亦屬監督性質，而可由省議員之一部行使者，即所謂質問權是。依照暫行法規定：省議會議員對於本省行政事項有疑義時，得以十人以上之連署，提出質問書於省行政長官，並限期答覆。省議員對於行政長官之答覆認為不得要領時，得要求行政長官自行到會，或派員到會答辯。查此類質問制度，法國最為通行，且每為倒閣之先聲。法國系內閣制度國家，設有此項制度，誠屬較有意義。我國當省時議會之設有此制，實屬無謂。惟有此，省行政長官應亦有相當之忌憚耳。 三　省護會之建議權　省議會於上述二種權力之外，對於本省行政或其他事件有意見時，可隨時建議省行政長官。省行政長官對於某項事件遇有疑難時，並可諮詢省議會，該會亦得據實答覆。 注 〔1〕見元年九月二十六日政府公報。 〔2〕臨時會議所得討論之事項，依照內務部六年一月解釋，亦以特殊事件為限，而不能兼及一般事件。