民國政制史 · 第二章 地方軍政機關
民國創建以至國民政府成立期間，地方軍政機關計有省最高軍政官署，及其他超省或省內各軍政機關種種。省最高軍政機關者，乃係以省為單位而設置之軍政機關，如當時之都督府等是。超省之軍政機關者，乃其轄區不以一省為限之軍政機關，如巡閱使是。省內之軍政機關者，乃謂設於省界以內之軍政機關，如護軍使及鎮守使是。戰前設立之綏靖主任公署，間亦為超省之軍事性機關。本章特分二節，以第一節敘述省最高軍政機關，第二節敘述超省及省內之軍政機關。
第一節 省最高軍政機關
第一項 概論
民國成立以至國民政府成立期間，省最高軍政機關之組織與名稱曾有數度變更。三年六月三十日以前，各省軍政長官（亦有兼管民政者，且於軍民分治以前，各省軍政長官類皆兼領民政）稱為都督；而最高軍政機關為都督府。都督府之組織，在二年一月八日以前，因無統一法令，各省遂亦互不相同，二年一月八日，中央頒布現行都督府組織令〔1〕，各省始據以為最高軍政機關組織之根據，全國各省最高軍政機關之組織，因之劃一。三年六月三十日，中央明令裁撤各省都督，置將軍府於京都，而以將軍督理某省軍務，為某省軍政最高長官。同月十八日，復頒將軍行署編制令〔2〕，以為各省最高軍政機關組織之準繩。五年七月六日，中央明令改稱各省軍長官名稱為督軍，軍政機關為督軍公署。至於公署之組織以及督軍之職權，一如將軍行署而未有變更。十三年至十四年間，中央復陸續改稱各省督軍為督辦軍務善後事宜。軍政機關則稱為督辦某省軍務善後事宜公署。至於公署之組織，則亦多仍以往，無大變更；惟十七年二月，北京軍政府復頒督辦軍務善後事宜公署暫行條例〔3〕，督辦公署之組織雖因該條例之頒布而稍有變更，然行之未久，各省督辦即被裁撤。
自督軍改為督辦軍務善後事宜過程之中，各省尚有經過督理軍務善後事宜之階段者，如江西、河南等省是。江西於十一年六月十八日裁撤督軍，至同年九月三日，設督理江西軍務善後事宜，十三年十二月二十五日，復改督理江西軍務善後事宜為督辦江西軍務善後事宜。河南亦然，該省於十一年十一月改督軍為督理，至十三年十一月復改督理為督辦。至於督理時代之機關組織，亦與督辦官署相仿，僅名目稍異而稱為督理某省軍務善後事宜公署。其未經督理階段者，則有江蘇、甘肅等省。江蘇於十三年十二月裁撤督軍，設置督辦。甘肅於十四年一月十七日裁撤督軍設置督辦。
總上所述，可知自各省設有最高軍政長官至該長官裁撤期間，規定省軍政長官公署之組織者，計有二年現行都督府組織令，三年將軍行署編制令，及十七年督辦軍務善後事宜公署暫行條例三種，惟十七年暫行條例未及普行而各省軍政長官即被裁撤，是以本節特依二年及三年法令，敘述各省軍政最高官署之組織及軍政長官之職權於後。
第二項 省最高軍政機關之組織
一 省最高軍政長官 省最高軍政機關，設長官一名。在都督府組織令時代，稱為某省都督。在將軍行署編制令時代，最初稱為將軍〔4〕督理某省軍務，既則改為某省督軍，再則改為督理某省軍務善後事宜（有些省未經此階段），終則改為督辦某省軍務善後事宜。最高軍政長官由中央特任；有專任者，有由所在省份行政長官兼領者，任期並無一定。
二 會辦及幫辦 會辦軍務及幫辦軍務，乃為輔佐軍政長官辦理軍事行政，所設署之軍政官員。會辦及幫辦系臨時性質，現行都督府組織令及將軍行署編制令對於此項人員，均無明文規定。會辦與幫辦非各省所皆設，即在同一省份，亦有甲時代設置，乙時代即行裁撤者；且有於甲時代設置幫辦，而乙時代設置會辦者。至於會辦與幫辦之區別，中央並無規定；惟就實地情形觀察，會辦似較幫辦尊嚴；因之各省之設置會辦或幫辦，往往因人而異；即被任人員地位較高時，則予以會辦名義；地位較低時，即予以幫辦名義。會辦或幫辦多由省內現任軍職者兼充，至於專任斯職者頗少；依據當時情形，會辦或幫辦有由省內護軍使兼任者，有由鎮守使兼任者，亦有由師長兼任者。會辦或幫辦，有自設辦公地點者，亦有不設獨立辦公地點，而以省最高軍政機關為辦公之所者。會辦或幫辦由中央任命，其中有簡派者，有特派者。
三 參謀長及參謀 省最高軍政機關設參謀長一人，由參謀本部呈請大總統簡任。依都督府職員表及將軍行署職員表之規定，省謀長為少將階級。參謀長無一定之任期，去留雖決之於中央命令，然軍政長官之愛憎，實為決定之要素。參謀長之職務，都督府組織令及將軍府編制令規定為：輔佐長官贊軍務。
參謀長之下，設有參謀。參謀之員額，都督府組織令定為五人或六人。將軍行署編制令定為四人至六人。惟各省亦不無超額設置者。參謀之等級，都督府組織令及將軍行署編制令規定：有上校、中校、少校及上尉四等。上校參謀，由參謀本部呈請大總統簡任。中校、少校參謀，由參謀本部薦請大總統任命。上尉參謀，由軍政長官任命。參謀之職務，為輔佐長官，分任各種軍事事宜。
四 副官長及副官 軍政機關設副官長一人，由軍政長官經陸軍部薦請大總統任命。副官長都督府職員表及將軍行署職員表定為上校或中校階級。副官長之事務，都督府組織令規定為：「承都督之命，或參謀長指導，執行事務。」將軍府編制令規定為：「承將軍之命，掌理宣達本署事務。」至於副官長與參謀長之關係，都督府組織令有「副官長承都督之命或參謀長指導」之規定；至將軍行署編制令，雖無明文，然參謀長對副官長亦立於指導地位。
副官長之下，設有副官。副官之職額，都督府組織令規定為四人至六人。將軍行署編制令規定為三人至六人。副官由軍政長官任命。副官之職務，都督府組織令規定為：「輔佐副官長，分任人事，及其他事務」；將軍行署編制令規定為：「承長官之命，分掌宣達本處事務。」
五 書記或書記官 軍政機關，依都督府組織令設書記二人，承長官之命，辦理文牘事宜。將軍行署編制令將書記改稱書記官，而事務仍舊。書記或書記官由軍政長官任命。
六 各課 將軍政機關設軍務、軍需、軍醫、軍法四課。課設課長一人。課長之職務，都督府組織令規定為：承都督之命，或參謀長指導，綜理課務；將軍行署編制令規定為：承將軍之命，掌理課務。以此，課長與參謀長之關係，將軍行署編制令未有規定；惟該令施行當時，參謀長對於各課長，實居於指導地位。各課課長之下，設有課員，承長官之命，分理課務，對課長負責。課員名額，都督府組織令及將軍行署編制令均規定為二人至四人。
上述各項人員之外，都督府組織令及將軍行署編制令規定，軍政機關因繕寫文件或其他特別事務，得酌用雇員。
七 省行政長官公署內附設軍務廳 以上所述，乃各省於行政長官之外。另設軍政長官時，軍政機關之組織。惟當時實地情形，各省亦有不設軍政長官，而以行政長官兼理軍務者。此類省份軍政機關之組織，又與上述不同，而為其組織之根據者，則有三年七月頒布之巡按使（省行政長官）公署附設軍務廳編制令〔5〕。茲特根據該令，略述軍務廳之組織於後。
依照巡按使公署附設軍務廳編制令之規定，省行政長官奉有兼理省內軍務之命令時，應於省行政機關內附設軍務廳。軍務廳置廳長一人，由兼理軍務之行政長官薦請任命，承長官之命，掌理廳務。廳內設有軍務，軍需及軍法各科。由兼理軍務之民政長官委員分理各科事務。至於員額之多寡，編制令規定由該長官按事務之繁簡，妥定以後，咨陳陸軍部敘等註冊。
第三項 省最高軍政長官之職權
各省最高軍政長官，管轄各該省內陸軍。軍政長官於行使其管轄省內陸軍權時，依照都督府組織令及將軍行署編制令規定，關於軍事計劃及軍令之發布諸事項，承大總統之命而受參謀本部之指示與監督；關於軍務行政事宜，則承大總統之命而受陸軍部之指示監督。軍政長因維持地方秩序，依所在民政長官之請求，得酌派軍隊協助進行。至如地方秩序急待維持，而該管民政長官怠於請求或不及請求時，軍政長官亦有自行處置之權。
各省軍政長官於其行使職權時，遇有牽聯民政事宜時，應與地方民政長官協議行之。又當時各省軍隊，概可分為兩種：一為陸軍，一為巡防警備等隊。各省軍政長官之所統率管轄者僅為陸軍，至於巡防警備等隊，則例由各省民政長官統轄。惟因維持地方治安，需陸軍巡防各隊會同辦理時，依照三年六月二十八日各省軍政民政長官管轄軍隊權限條例，軍政長官亦可會商民政長官調用巡防等隊。
以上乃就法令而言；至於當時實地情形，各省軍政長官除管轄所在省份之陸軍外，即行政、司法亦莫不在其支配之下。江西某財政廳長，因不愜軍政長官之意，而被逼去職；山東某軍政長官之槍斃高等審判廳長，皆其明證。此外即中央直轄事業如鐵道、稅務、錢糧等等，使其勢力之所能及，亦無不被其把持。至於擁兵干政者亦有。
第二節 其他地方軍政機關
第一項 巡閱使
巡閱使之設置，以長江巡閱使為最早。長江巡閱使設置之後，直至十三年十二月十一日明令裁撤各巡閱使為止，此間所設各巡閱使，計有：閩、粵巡閱使，兩廣巡閱使，海疆巡閱使，東三省巡閱使，兩湖巡閱使，直、魯、豫巡閱使，蘇、皖、贛巡閱使，閩、浙巡閱使，及熱、察、綏巡閱使等等。其中有設而旋裁者，有裁此而後設彼者，情形殊不一致。
各巡閱使概可分為兩類。其一為無省區之巡閱使，如長江巡閱使、海疆巡閱使是。另一為有省區之巡閱使，如閩、粵巡閱使，直、魯、豫巡閱使是。有省區之巡閱使，有轄兩省者，如閩、粵巡閱使，兩廣巡閱使，兩湖巡閱使及閩、浙巡閱使是。有轄三省者，如東三省巡閱使，直、魯、豫巡閱使，蘇、皖、贛巡閱使，及熱、察、綏巡閱使是。
各巡閱使之職務，有屬於海軍部管轄範圍者，為閩、粵巡閱使，及海疆巡閱使是。此類巡閱使有所請求以及經費各件，均由海軍部主持，而呈請總統核行。有屬於陸軍部管轄範圍者，如東三省巡閱使，直、魯、豫巡閱使是。此類巡閱使之事件，由陸軍部主持，而呈請總統核行。
第一目 巡閱使署之組織
巡閱使署設於區內重要之地。巡閱使署之組織，中央採取個別立法主義；即每一巡閱使之設置，即頒一使置組織之條例。至於中央所以採行個別立法主義，或以各使差別較大，未便劃一規定；且其性質又系臨時而又重要，採行個別立法主義，一方固可因地制宜設立使署；他方亦可收設置節制之效。巡閱使署之組織，中央雖采個別立法主義；然各使使署組織之大體，頗多相類；茲以直、魯、豫巡閱使，蘇、皖、贛巡閱使，及東三省巡閱使為例，以述其大要於後：
一 巡閱使 巡閱使為巡閱使署最高長官，由中央特派軍官充任，巡閱使有專任該職而不兼任區內其他職務者，如十三年五月以後之熱、察、綏巡閱使王懷慶是。有除任巡閱使外，更兼區內他項職務者，其中兼任區內一省軍政及民政長官者，如東三省巡閱使張作霖之兼任奉天軍政及民政長官是；有隻兼任區內一省軍政長官者，如閩、粵巡閱使孫傳芳之兼任督理福建軍務善後事宜是；有雖不兼任區內一省軍政或民政長官，然兼辦區內其他特殊事件者，如直、魯、豫巡閱使之兼任直、魯、豫汽車路督辦是；此外仍有兼任陸軍師長者，如十三年二月二十九日以前之兩湖巡閱使蕭耀南是。
二 巡閱副使 巡閱副使由中央簡派將官充任。巡閱副使非各巡閱使所盡有，如閩、粵巡閱使及熱、察、綏巡閱使等之無巡閱副使是。亦非盡與巡閱使相終始，如長江巡閱使至民國九年十月始裁，而長江巡閱副使於八年十二月已裁是。巡閱副使有由區內某省軍政長官兼任者，如蘇、皖、贛巡閱副使之由江蘇督軍齊燮元兼任是。有雖不兼區內某省軍政長官，然系兼任其他軍職者；至不任軍職，而充此職者殆少。巡閱副使辦公地點，稱為巡閱副使署，有附於巡閱使署之內者，有另設者。至有兼職之巡閱副使，則多以其兼職閱公地點為辦公之所。
三 參謀長 巡閱使署設參謀長，由中央簡任，承巡閱使之命，辦理署內一切事務。參謀長最初有稱為總參謀長者，後經參謀本部呈准一律改為參謀長。參謀長有專任者，有由巡閱使兼職機關人員充任者。
四 各處 巡閱使署多分處辦事。直、魯、豫巡閱使署計分秘書、參謀、副官、政務、軍務、軍醫、軍需及軍法八處。蘇、皖、贛巡閱使署則無政務處而設機要處，其餘七處與直、魯、豫使署同。各處置處長一人，由大總統簡任，承巡閱使之命，掌管各該處事宜。各處之職掌如下：
一、參謀職掌理軍事計劃事項；
二、副官處掌理宣達事款；
三、軍務處掌理關於軍隊事項；
四、軍需處掌理軍需事項；
五、軍法處掌理關於陸軍、司法事項；
六、軍醫處掌理關於軍隊衛生事項。
以上六處職掌，乃蘇、皖、贛，直、魯、豫二巡閱使署之所同。此外直、魯、豫巡閱使署，因未設機要處故，乃以秘書處掌理機要事務，而設政務處管理軍務行政事項；至蘇、皖、贛巡使閱署，則設機要處以掌理機要事項而以軍務行政事項委之秘書處。
各處處內組織，依照蘇皖贛巡閱使署組織令〔6〕規定，由巡閱使定之。而直魯豫巡閱使公署組織令〔7〕，則規定如下表：
五 其他組織 依照直魯豫巡閱使公署組織令規定，除上述八處外，得酌設顧問咨議，以備諮詢。至於顧問咨議之員額，組織令上並無定數。此外該巡閱使署，仍得設置憲兵司令一員，憲兵三百員，至於該使使署衛隊，則就巡閱使現有軍隊內撥充。以上乃巡閱使署本身之組織，此外為達某種目的，仍有於使署所在以外地方，設有附屬機關者；如直、魯、豫巡閱使署，於北京設有駐京偵緝處是。
第二目 巡閱使之職權
巡閱使為軍政官員，其職權在理論上系以統轄區內陸軍，會同區內各省軍政長官，籌辦目的事務為限。觀國務總理段祺瑞厘定東三省巡閱使職權呈中謂「奉、吉、黑三省，地居邊要，現當歐戰期內，我國加入戰團，為共同防禦計劃，有事境外，所有各該省防軍事，極關緊要，必須提綱挈領，統籌辦顧，始足收策應聯絡之效，擬請（同上）□將東三省軍隊悉由該巡閱使節制調遣，會同各該省督軍籌辦……」等語，可知大概。惟事實上，當時各巡閱使，就行使職權之區域言，有名義上僅管兩省或三省，而實地勢力擴充至數省以上者。如北京政府自民九直、皖戰爭之後，幾完全居於東三省巡閱使，及直、魯、豫巡閱使支配之下；同時直、魯、豫巡閱使之勢力，遠及江蘇、安徽、湖北、陝西、江西以至四川及福建。東三省巡閱使之勢力，則及於內蒙古及直隸北部是。就職權之範圍言，則巡閱使所管者，並不以實施其目的事務所需要者為限，而幾干涉各省任何行政，至於各省軍政、民政長官，幾為其附屬矣。
第二項 護軍使
護軍使系臨時組織，其設置由中央視各地有無設置之必要定之；護軍使依二年十二月陸軍部呈准頒布之護軍使暫行條例〔8〕規定，概可分為二種。一為設於有軍政長官省份之護軍使，一為設於無軍政長官省份之護軍使。無軍政長官省份之護軍使，名雖為護軍使，實則等於所在省份軍政長官，以此一省類多僅設一人。有軍政長官省份所設之護軍使，有區域性質，因之一省有同時設置二個護軍使者，如十二年五月二十二日至十三年二月二十二日福建同時設有漳廈閩北二護軍使是。無軍政長官之護軍使之轄區，殆以所在省份為界限；至於有軍政長官省份護軍使之轄區，則由中央隨時決定，或由各護軍使商承所在省份軍政長官訂定，報部（陸軍部）核定。
第一目 護軍使署之組織
護軍使署之組織，隨護軍使所在省份有無軍政長官而異，惟皆由護軍使及其所屬人員組織之，茲分段述之。
一 護軍使 護軍使為使署最高長官，由將官充任，不論所在省份有無軍政長官，俱由大總統簡任。無軍政長官省份之護軍使，直隸中央，節制全省軍隊。有軍政長官省份之護軍使，應商承所在省份軍政長官，管轄區內軍隊。
二 護軍副使 護軍使署仍有設置護軍副使者，如民國四年淞滬護軍使下即設有淞滬護軍副使是。惟護軍副使之設置，當時頗少。護軍副使由大總統簡任，輔助護軍使管轄該管區內之軍政。
三 使署其他人員 護軍使署其他人員之設置，以及各部組織，條例規定；無軍政長官省份之護軍使，使署所設員額及各部組織，比照省最高軍政機關之辦法。至有軍政長官省份護軍使署之組織，條例規定：亦參照省最高軍政官署之組織，惟其員額則以省最高軍政官署人員三分之二為最大限度。三年五月二十八日，陸軍部又呈准規定該種使署之組織，比照省最高軍政機關減少軍醫、軍法兩課，酌設法官、軍醫各一員，以辦理醫務及司法事宜，至於員額則一仍故舊。
第二目 護軍使之職權
無軍政長官省份護軍使之職權，依照護軍使暫行條例及各軍省政民政長官管轄軍隊權限條例規定，與省最高軍政長官相仿，無容敘述；茲所論者，以有軍政長官省份之護軍使為限。
有軍政長官省份之護軍使，依照護軍使暫行條例規定，有節制該管區內軍隊之全權。惟於行使此項職權時，應隨時商承所在省份軍政長官，並呈報中央核辦。護軍使所轄者僅以區內陸軍為限，巡防警備等隊俱不在內。
第三項 鎮守使
鎮守使之性質，與清代總兵相仿，設於重要區域，以綏靖地方者。民國一二年間，中央於國內重要不靖地帶，或因所在省份軍政長官請求，或因環境需要，先後設置鎮守使。惟關於使署之組織及使署公費之數額，則無劃一規定，以此組織分歧，各地不同。二年九月，陸軍部呈准頒布鎮守使署條例〔9〕，各使署之組織，始有劃一之規定。三年三月，陸軍部復呈准頒布各鎮守使薪公表〔10〕，至是鎮守使之公費，亦有劃一規定。
鎮守使之設置裁廢權在中央。所在省份軍政長官，如以某地有設置必要時，可呈請中央行之。至中央之允准與否，則視實地之需要而定。新鎮守使呈准設置以後，由陸軍部核定等級，呈准通行。
依照三年三月陸軍部呈准公布之鎮守使薪公數目表，鎮守使計分繁中簡三等，而各鎮守使之為繁為簡，則視各該使所鎮地方之重要與否定之。等第既定之後，如因環境變更，亦可呈請更改，如黑河鎮守使由簡缺改為繁缺是。
第一目 鎮守使署之組織
鎮守使署以鎮守使及所屬人員組織之，茲分段述之。
一 鎮守使 鎮守使為鎮守使署最高長官，由大總統簡任。鎮守使之待遇，因充任鎮守使者官階之為中將或少將而彼此不同。鎮守使待遇之差別，仍不以上述為限，此外更有因特殊關係而受特殊之待遇者，如上海鎮守使及福建鎮守使是。
二 鎮守副使 關於鎮守副使一職，條例並無規定，而當時各地亦少設置；惟亦不無設置者，且多侖鎮守使區，不但設有鎮守副使，且有副使機關部，另支經費，以為鎮守副使辦公之處；此外湘西、常澧等鎮，亦曾設有鎮守副使。鎮守副使有由陸軍軍官兼任者，有為專任者，由大總統簡任。至於待遇，亦因充任者官階不同而互有出入，其數額則與鎮守使相若。
三 參謀長及參謀 鎮守使署條例規定，使署設參謀一員至三員。如三員俱設時，條例規定，應有上校參謀一員，中校或少校參謀一員，上尉參謀一員。又以上乃就一般使署而言，至地位特殊之使署，則亦不無超額設置者，如福建、上海鎮守使署是。條例規定，參謀以最高級者為參謀長；參謀長輔佐鎮守使，監督全署人員，並參贊一切事宜。參謀則承參謀長之命，辦理一切計劃，並人事、教育事宜。依照條例規定，參謀長由參謀本部薦請大總統任命；其餘人員則由部委任。其實參謀長多由參謀本部呈請簡任，中、少校參謀由參謀本部呈請薦任，至上尉參謀則系委任。
四 副官長及副官 條例規定，使署設副官一員至三員，而以官級最高者為副官長。副官長及副官承鎮守使命令，及參謀長指導，辦理一切軍務事宜。副官長及副官，依照條例規定，由陸軍委任；其實副官長由陸軍部呈請薦任。副官員額，法定雖為一員至三員，實際亦不無出額設置者，如福建、上海等鎮守使署。
五 軍需官軍醫官法官及書記 條例定規：使署設軍需官，軍醫官，法官各一員。承鎮守使命令，及參謀長指導，分別辦理軍需、醫務與衛生，及軍法事宜。各官均系委任。以上乃條例之規定，實地則有出入。此外使署更置書記二員，委任，承照官之命，辦理文牘事宜。
六 雇員及其他人員 條例規定，鎮守使署因繕寫文牘及辦理庶務，得酌用雇員。此外，條例仍規定，鎮守使署因地方情形不同，有兼管民政外交及其他事件者，得酌量添設人員，但須報部核准。惟當用各鎮守使署，極少設署此類人員。晉西鎮守使因奉命兼辦屯墾、禁菸各項行政，及轄區蒙、漢雜處，諸待綏輯：曾於署內設秘書一員，下分兩科、各設科長一員，科員三員，分掌上述各事；雖經陸軍內務兩部審核尚屬妥協，然終未獲總統批准。
第二目 鎮守使之職權
鎮守使為軍政官員，其所管轄者亦以陸軍為限。通常鎮守使多系現統陸軍之師旅長兼任，因之其所統轄者亦多為其所領軍隊。至於非現任陸軍統率而充任鎮守使者，對於區內駐軍，一般亦有調遣之權。以上乃一般而論；惟因地方情形不同，鎮守使亦有兼管民政外交者，如川邊鎮守使是。以上乃就有最高軍政長官省份之鎮守使而言；至無最高軍政長官省份之鎮守使，其職權則與省軍政最高長官相仿，如福建鎮守使是。
第四項 綏靖主任
第一目 綏靖主任公署之組織
綏靖主任直隸於軍事委員會，但以其所辦理之事務，屬於地方性質，且自二十二年開始在甘肅設置以來，頗見普遍，其影響於地方行政者，亦至重要，是以特於本章及之。
綏靖主任公署之組織，因系采個別立法主義之故，是以缺乏統一之規定。其轄區有為限於某一省份者，如駐閩、駐甘、駐贛等綏靖主任公署；亦有涉及兩省者如冀察綏靖公署。但各公署雖各有其個別依據，在制度仍亦有其相似之處。茲述其一般情形如次〔11〕。
一 綏靖主任 綏靖主任公署設綏靖主任一人，由國民政府任命之，隸屬於軍事委員會委員長，並受參謀總長、軍政部長之指導。（冀察、黔贛三條例，並有受訓練總監指導之規定）。
二 參謀長 綏靖主任公設署參謀長一人，輔助主任，處理一切事宜。
三 處 綏靖主任公署分處辦公。雖所設之「處」及其編制不盡相同，但大致均設參謀、秘書、副官、軍醫、經理、交通、軍法等處。處設處長處員等人員。
此外，依駐閩、駐贛、駐黔等公署組織條例之規定。得各按本省情形，於綏靖主任隸屬之下，劃分所轄為若干分區，設員辦事。
第二目 綏靖主任之職權
綏靖主任之設立，大致均為辦理本轄區之綏靖事宜。歷次組織條例或大綱之規定，在文字上亦不盡同。例如駐閩綏靖公署及冀察綏靖公署兩組織條例之規定最為概括。即「為辦理：……綏靖事宜」。駐黔綏靖主任公署組織條例定為「為辦理黔省及鄰接邊區綏靖事宜」，駐甘特派綏靖主任公署組織大綱定為「為綏輯地方鞏固邊防」，駐贛綏靖公署組織條例定為「為辦理贛省及協商鄰接邊區綏靖事宜」，駐豫駐鄂特派綏靖主任公署組織大綱定為「為繼續『清剿』及指揮『剿赤』部隊」，大致視其當時環境而定。至於綏靖主任之職責，有采概括方式者，例如駐甘、駐豫、駐鄂綏靖主任均概括的定為「有指揮……省駐軍及特種部隊水陸軍警團防之權」。亦有采列舉方式者，駐贛綏靖主任之職責組為「（一）肅清本區『殘匪』，（二）完成本區交通，（三）綏輯流亡，（四）督促指導民眾組織與訓練，（五）辦理被災區域善後事宜。」駐閩綏靖主任之職責，除上述五項外，尚有「負責整理編練本區內之地方團隊與省保安隊並監督其一切經理事務」。駐黔綏靖主任之職責，亦分五項，僅有文字上之出入。此外，凡采列舉式者，均另行規定對於轄區內之行政督察專員，縣長及縣政府等軍政機關，得隨時指揮之。不過關於黨政事務應分別商同省黨部省政府辦理〔12〕。
如上所述，可知組織條例或大綱對於職權之規定，不甚清晰，是以省政府與綏靖公署之間，權責急待劃分，尤以戰時為然。因之，行政院特商同軍事委員會，於二十九年三月十三日公布調整省政府與綏靖公署職權原則〔13〕六項：
（一）凡屬軍事或綏靖範圍如「剿匪」自衛構築工事與轄境內水陸警察以及地方自衛武力之調遣整訓運用，悉由綏靖公署主辦；至轄境內之保安團隊，應依據保安團隊調整辦法之原則，會商省政府辦理〔14〕。
（二）屬於軍事或綏靖以外之一般行政事項，如組訓民眾清查戶口撫輯流亡救濟難民等事宜，仍歸省政府主辦。（按：現行各綏靖公署組條例多將此等此事件規定於綏靖公署職掌之內。）
（三）地方各級佐治人員保安團隊水陸警察與自衛組織其人事經理考核撫恤仍由省政府按向省辦理。
（四）綏靖公署直接指揮省政府所屬機關（如專員公署及縣市政府），以基於軍事或綏靖上之急迫情事為限。
（五）綏靖公署對於一般行政事項，認為有施以特殊措置之必要時，應商請省政府辦理。
（六）綏靖公署辦理主管事項，與一般行政有關者，或省政府處理主管事項關涉綏靖權責者，應視其事件之性質，事前會商或事後彼此通知〔15〕。
注
〔1〕見二年一月九日政府公報。
〔2〕見三年七月十九日政府公報。
〔3〕見十七年二月二十三日政府公報。
〔4〕查將軍最初有上將軍，及戴銜將軍二種，其後又增不戴銜將軍一種，三種之中，以上將軍為最尊，戴銜將軍次之，而不戴銜將軍最低，方督理軍務時代，不戴銜之將軍尚未設置，督理各省軍務者，雖亦有上將軍，然以戴銜將軍為多；所謂戴銜者即將軍之上加「鎮安」，「太武」等等形容詞也。
〔5〕見三年七月十九日政府公報。
〔6〕見十三年三月二十日政府公報。
〔7〕見九年十月十八日政府公報。
〔8〕見二年十二月二十一日政府公報。
〔9〕見二年九月七日政府公報。
〔10〕見三年三月七日政府公報。
〔11〕參看（二二·一一·六）軍委會令准駐甘特派綏靖主任公署組織大綱，（二四·二·一四）國府公布同年八月十三日修正駐贛綏靖主任公署組織條例，（二四·二·一四）國府公布駐閩綏靖公署組織條例，（二四·四·一七）國府公布駐黔綏靖主任公署組織條例，（二四·四·二九）駐豫駐鄂特派綏靖主任公署組織大綱，（二四·一二·二三）國府公布冀察綏靖主任公署組織條例，均見中華民國法規大全（一）（五）兩冊。嗣後續有設立撤廢，但無大變更。
〔12〕駐贛綏靖主任公署組織條例又有但書之規定。即「但遇必要時，得便宜處理之」。
〔13〕內政法規匯編民政類第一目頁三。原辦法經國防最高委員會第二六次常務會議備案。
〔14〕第（一）項原系：「凡屬軍事或綏靖範圍如『剿匪』自衛，構築工事，水陸警察，保安團隊，以及地方自衛武力之調遣整訓運用，悉由綏靖公署主辦」。嗣以與保安團隊調整辦，第十及十九兩條牴觸，經修正如現文，並經國防最高委員會第四九次常務會議備案。見（三○·一·（同上）□）國府渝文字第二五號訓令，國府渝三二七。
〔15〕省之軍政機構，除此外尚有全省防空司令部，及軍管區司令部。前者直隸航空委員會，以實施監督指導本省防空情報消極防空之設施及指揮訓練防空部隊與當地空軍之聯絡事宜。全省防空司令依例多由省政府主席兼任。余可參看（二七·九·二三）軍委會訓令頒布之修正調整全國防空機構辦法及各省全省保安司令部組織條例，均見中央戰時法規匯編（上）頁三○七——三三。軍管區司令部辦理各省兵役動員及國民軍訓，依各省原區域設立之。初稱兵役管區司令部，設立於二十六年九月，二十七年一月改為軍管區司令部，頒布非常時期軍管區司令部組織條例（二十七年七月，二十八年十月，三十年十月修正，見兵役法規匯編頁一——三。中央訓練團兵役幹部訓練班編）。軍管區司令部直隸於軍政部，其條務有關於軍令、軍訓、政治、內政、教育各部者，並受各部之指導。設司令一人，以省政府主席兼任之，必要時得專設副司令一人。內部組織分甲、乙、丙、丁四種編制，設各處科室。詳可參看原條例。