民國政制史 · 附錄

附錄一　歷屆國會及各次國會法規之修正 中國國會歷史，甚為混亂，茲列表如次，以供參考： （一）歷屆國會之遞嬗 （注）十一年十月，國會參議員第一班任滿改選，十二年十月眾議員任滿，但國會自行延長其任期到下次議員選舉為止。 （二）歷屆國會組織法之修改 （三）選舉法之修改 （四）議院法之修改 附錄二　民二之憲法會議與憲法起草委員會 依據臨時約法之規定，中華民國憲法由國會制定之，因此，正式國會成立以後，即有憲法會議與憲法起草委員會之設立，茲分述如次： （一）憲法會議 憲法之議定，由兩院會合行之，因此，所謂憲法會議，即等於兩院議員之聯合會議，以參議院議長為議長，以眾議院議長為副議長，非兩院各有總議員三分二以上之列席，不得開議，非出席議員四分三以上之同意，不得議決。另以參議院秘書長為秘書長。 憲法會議之議事，分為三讀會，第一讀會於憲法草案配付各議員後，三日以上十日以下行之，開第一讀會時應由起草委員長或委員先說明全部主旨，再逐條說明之，議員對於說明，有疑義時，得質問之，說明後，即議決應付審議會審議與否，所謂審議會者，以全體議員為會員，以參議院副議長為審議長，非兩院議員各有過半數之出席，不得開議，但議決時，以出席員三分二之同意行之。審議會報告或議決毋庸審議時，即不用表決，付第二讀會，第二讀會應將憲法草案逐條議決，遇有爭議，得由議員提議，以五十人以上之附議，經大會可決後，開審議會審議之，第二讀會畢，得依便宜將憲法草案交原起草委員會整理其條項及文句，第三讀會則於整理條項文句後，定期行之，除修正文字外，應將全案議決之。 討論之時，對於同一議題，非從贊成者及反對者各三人以上之發言、不得提起討論終局之動議，此項動議，須有五十人以上之附議，付大會決之。提出修正案者，須有二十人以上之連署，於討論前，提交議長；其臨時提出者，須有三十人以上之附議，方得成為議題。其議決則以出席議員四分三之同意行之，但與憲法問題無關者，仍以過半數同意行之，可否同數，取決於議長。 （二）憲法起草委員會 憲法之起草，國會組織法規定由兩院各於議員選出同數之委員行之，正式國會開會後，以國會組織法未規定兩院各選若干人，乃由參議院先行議定各選委員三十人，咨求眾議院之同意，人數既定，參議院於二年六月二十五日，議決參議院互選憲法起草委員會規則，眾議院於同月二十七日議決憲法起草憲法委員眾議院互選規則。七月十二日，舉行成立會，十五日議決憲法起草委員會規則。 憲法起草委員，由兩院各選三十人，兩院均系用限制三分二連記投票法選舉之，即每人投票，不得過名額三分之二，不過眾議院用有記名法，而參議院則用無記名法，開票後以比較多數者為當選，票同抽籤定之，此外，又各選候補委員十五人。 委員會之中，設委員長一人，理事六人，由委員用無記名單記投票選舉之，以得票較多者為當選，票同抽籤定之，委員長主持本會一切事務，於會議時為主席，理事整理本會議事錄及一切文件，於委員長有事故時，以名次列前者代行其職務，此外並置書記若干人。 憲法起草委員會之會議日期，委員長定之；非有委員三分二之出席，不得開議，其決議以委員總額半數之一致成之，於一月以內，委員如無故缺席至三次以上，或請假至七次者，應通知各院解職另補。 委員會成立之後，由憲法起草委員會及憲法會議先後議定大總統選舉法，選舉總統。此項選舉法，即為後來憲法草案之一部，而袁世凱就職總統之後，破壞國會與憲法會議之決心，已甚昭彰，委員會為使其工作有相當之結果，不得不急為結束，到十月三十一日，全案之三讀案即已完成，是為中華民國憲法草案，即一般所稱的天壇憲法草案，十一月四日，袁世凱即下解散國民黨之令，革案之能產生，已屬萬幸。 附錄三　民三之國民會議 民國三年五月一日公布之新約法，曾經規定召集國民會議，決定憲法，四年三月十二日，公布約法會議通過之國民會議組織法〔1〕，後來亦曾限期選舉，但正式會議，終未召集，特其後進行帝制時，曾以此項組織法上之初選當選人，及其單選選舉人為基礎，選舉國民代表，舉行國體投票。茲略述其內容如次： （一）國民會議議員之選舉 國民會議議員由中央特別選舉會選出四十人；各省選舉會共選二○二人，即直隸、奉天、山東、河南、江蘇、江西、浙江、湖北、四川、廣東等省十人；吉林、安徽、福建、湖南、陝西等省，每省九人；黑龍江、甘肅、新疆、廣西、雲南、貴州等省，每省八人，各特別行政區域選舉會。共選九人，即京兆四人；熱河二人；綏遠一人；察哈爾一人；川邊一人；蒙、藏、青海各選舉會，共選二十四人，即內外蒙古十六人；西藏六人；青海二人；立法機關選舉會選出者二十人，行政機關選舉會選出者二十人；司法機關選出者二十人。 至於選舉與被選舉者之資格，則前述中央、各省、各特別行政區域，及蒙、藏、青海之有選舉權者：一律用立法院議員選舉法之規定（參看第二章立法院節）。其他各款之選舉，用互選制，立法機關選舉會以立法院議員為互選選舉人，如在參政院代行立法院職權時，以參政院參政為互選選舉人；行政機關選舉會之互選，以中央行政官署薦任以上行政職，年滿三十歲以上而有（甲）高等專門以上學校習法律政治之學三年以上，或有與高等專門以上學校畢業相當之資格者；或（乙）歷辦行政事務，經驗在三年以上者為互選選舉人；司法機關選舉會之互選，以京師各級法院，薦任以上司法職，年滿三十歲以上而系（甲）高等專門以上學校，習法律政治之學，三年以上畢業者或（乙）歷辦司法事務，經驗至三年以上者，為互選選舉人，至於被選舉權則凡用互選制之各項選舉，有選舉權者亦即為有被選舉權者。其他各選舉會，一律用立法院議員選舉法之規定。 議員之選舉方法，則前述中央、各省、各特別行政區域及蒙、藏、青海各項選舉，一律依立法院議員選舉法之規定，其他各項之選舉，則立法機關之選舉，以內務總長為選舉監督，行政機關之選舉，以行政院院長為選舉監督；司法機關之選舉，以司法部總長為選舉監督。除立法機關選舉會選舉人已經固定外，其他各項則由該選舉監督設選舉資格調查會，依法調查，製成互選選舉人名冊。名冊告成後，由該選舉監督報告辦理國民會議事務局，送交選舉資格審查會審查（此項審查法，可適用立法院選舉之辦法）。互選用記名單記投票法，以得票過投票人總數之半者為當選，票同抽籤定之。其他關於選舉手續，與立法院選舉同（參看第二章立法院節。） （二）國民會議之組織 國民會議設議長一人，副議長一人，由議員互選之，互選用記名單記投票法，以得票過投票總數之半者為當選，投票至二次無人當選時，各以第二次得票較多者二人決選之。議長維持議場秩序整理議事，指揮監督事務局職員，對外為國民會議之代表，議長有事故時，由審議長代行其職權，又設審查會，由議員互選織查員四十人組織之，審查長由審查員互選之，此項互選，審查員用記名連記投票法，審查長用記名記投票法，各以得票過投票人總數之半者為當選，審查會之職務，則在於國民會議議決前對於憲法案之審查。 （三）國民會議之議事 國民會議之會議期間，以四個月為限，其開會日期，由大總統宣告之，期滿大總統宣告解散。如屆應行解散之期，而中華民國憲法案尚未決定，即於解散後另行選舉。會議時，非有總議員四分三以上之席，不得開議，非有出席議員三分二以上之同意，不得議決，對於中華民國憲法案，非經審查會之審查，不得議決，審查會非有總審查員四分三以上之出席，不得開議，非有出席審查員三分二以上之同意，不得議決。議員議場提出動議。非有二十人以上之附議，不得作為議題，對於中華民國憲法案之修正意見書，非有四十人以上之連署，不得提出。憲法案在未公布以前，國民會議議員於會議事項，須負嚴守秘密之責，會議及審查會，不論何時，大總統均得派員到會陳述意見，但不得參加表決。 注 〔1〕見四年三月十三日，政府公報。 附錄四　民十四之國民代表會議 段執政時代之善後會議，曾經議決國民代表會議條例〔1〕，由臨時執政於十四年四月二十四日頒布；目的在於議決憲法。五月一日，又頒布國民代表會議籌備處條例〔2〕，三日，公布國憲起草委員會規則〔3〕，六月三十日公布國民代表會議議員選舉程序令〔4〕，七月一日，公布國民代表會議議員選舉日期令〔5〕，定十四年八月十六日到三十一日為初選期，九月一日到二十日為複選期；十月二十九日下令召集國民代表會議議員，於十五年一月十五日前到京，然而在選舉日期前後，內亂方殷。國民代表會議，在混亂之中，終於未能召集成功，茲姑說明其內容如次，以供參考。 （一）國民代表會議議員之選舉 國民代表會議議員，由全國分區選舉之，計吉林、福建、黑龍江、陝西、甘肅、新疆、廣西、雲南、貴州，每省十人；奉天、安徽、湖北、湖南各十六人；山西十九人；廣東二十人；山東、河南各二十人；四川、江西各二十四人；浙江二十六人，直隸、江蘇各二十七人；京兆、熱河、察哈爾、綏遠、西康，每區八人。由內外蒙古選出者三十人。內外蒙古之名額分配為：哲里木盟、卓索圖盟、昭烏達盟、錫林郭勒盟、烏蘭察布盟、伊克昭盟、土謝圖汗盟、車臣汗部、三音諾顏汗部、札薩克圖汗部各二人；呼倫貝爾、察哈爾八旗及各牧場、歸化城、土默特、舊土爾扈特及其他附近各旗、阿拉善、額濟納、阿爾泰、科布多、哈薩克、唐努烏梁海各一人；前後藏各八人；青海五人；華僑十六人〔6〕。 國民代表大會議員之選舉，則凡中華民國國民年滿二十（年）歲以上之男子，除系褫奪公權尚未復權者，經證明為癲痴者，不能解說並書寫本國日用通行之文字者外，均有選舉及被選舉為國民代表大會議員之權，且蒙藏青海之選舉人，僅以能通各該地文字為準。但凡系現任陸海軍巡防隊警備隊警察署職官及現役兵警者，停止其選舉及被選舉權；現任行政官吏及司法官吏，於其管轄或駐在地方，停止其被選舉權；辦理選舉人員，則於其選舉區內，停止其被選舉權。 國民代表大會議員之選舉方法，各省區用複選制，蒙古、西藏、青海、華僑，用單選制。在複選制之下，初選用無記名單記投票法，複選用無記名連記投票法，均以得票較多為當選。單選制用初選之方法。複選單選當選人，即為國民代表會議議員。當選人名次，以得票多寡為序，票同抽籤定之。初選複選或單選，得票次於當選人者，即為候號當選人。其名額用當選人之法，初選以縣為選舉區，每縣選出初選當選人一人，由初選當選人參加複選，蒙藏青海用單選制，於各該盟部行之，被選舉人以各本盟部人為限。華僑亦系用複選制，由華僑居地所設各商會，中華會館、中華公所及書報社各別公推選舉人一人，在上海舉行。 （二）國民代表會議之組織 國民代表大會設議長一人，副議長一人，由議員分次互議，此項互選，用有記名單記投票法，以得票過投票總數之半者為當選，投票至二次無人當選時，以得票最多者二人決選，以得票較多者為當選。議長維持議場秩序，整理議事，指揮盜督秘書廳職員，對外為本會議之代表，議長有事故時，副議長代行其職權。 國民代表會議設審查會，由議員互選審查員六十人組織之。審查長由審查員互選，此項互選審查員用有記名連記投票法，審查長用有記名單記投票法，各以得票較多者為當選。 國民代表會議又設秘書廳，掌文書、議事、速記、會計、編輯、庶務等事項。秘書廳設秘書長一人，由臨時執政任命，承議長之指揮，管理本廳事務，監督本廳職員。秘書廳設秘書十二人，由秘書長呈請臨時執政任命，承秘書長之命，分掌事務，又設事務員六十人，由秘書長委任，承長官命，分掌各科事務。必要時，酌設速記及雇員。 （三）國民代表會議之會期與議事 國民代表會議應依召集日期，於臨時政府所在地開會，自開會之日期，以三個月為限。但得延長一個月，非有議員總數五分之（同上）□以上之報到，不得開會，以議員總額過半數之出席開議，出席議員三分二以上之同意議決。 注 〔1〕見十四年四月二十五日政府公報。 〔2〕見十四年五月二日政府公報。 〔3〕見十四年五月四日政府公報。 〔4〕見十四年七月一日政府公報。 〔5〕見十四年七月二日政府公報。 〔6〕以下參看國民代表會議條例，國民代表會議內外蒙古議員名額分配令，見十四年七月二十四日政府公報，以及前舉各附屬法令。 附錄五　民十四之國憲起草委員會 段執政時代之國民代表會議，以制憲為目的，國憲起草委員會以「草憲」為目的，規定於國民代表會議條例之中，十四年五月三日，又公布國憲起草委員會規則。後於十四年八月三日行開會式，八月八日起開始會議，十二月十二日，通過一種憲法草案，咨交政府。 國憲起草委員會之委員，由每省軍民長官及每區長官各推一人，臨時執政選聘二十人，內外蒙古西藏各二人，青海一人，仍由臨時執政分別選聘，並定期召集之。設委員長一人，理事六人，由委員用無記名投票法分次互選，以得較多者為當選。委員長整理議事，維持會場秩序，對於會外，代表本委員會，理事輔助委員長，整理議案及一切關於議案之文件，委員長因故不能出席時，由理事代理。另設事務處，內分文書、議事、編輯、庶務各科，設秘書、科長、科員、技士等員分理委員會各項事宜。 國憲起草委員會，非有委員總額五分三以上之報到，不得開會，委員會之議事，以委員總額過半數之出席開議，出席委員三分二之同意議決。國憲之起草，得由委員分部，其分部方法，由出席委員過半數之同意定之。本委員會委員得就國憲問題全部或一部，提出議案，但須有十人以上之連署，此項議案，須附理由書，提交委員長，先期印刷，分配於各委員。此外，各地方法團，亦得提出關於憲草之意見書於國憲起草委員會。 附錄六　民十九之擴大會議及所產生之國民政府 民國十九年秋，汪兆銘、閻錫山、馮玉祥等不滿於中央政府之黨務及政治，擬另行組織政府，乃召集第一、二、三屆中央執行委員均得與會之擴大會議，議決國民政府組織大綱，並推定閻錫山為國民政府主席，汪兆銘等七人為國民政府委員。但不久即為中央討平，組織瓦解。 （一）擴大會議 擴大會議組織大綱規定擴大會議以委員組織之，每星期開會一次（另有臨時會議），出席人數以當地委員之過半數為法定人數。設常務委員會，以全體擴大會議委員，推選常務委員五人至七人組織之，執行該會議所議決之事項。於常務委員會下，設組織宣傳兩部，各置委員七人至九人；民眾訓練委員會，置委員九人至十一人；皆由擴大會議推任，而不限於擴大會議委員。各部會互推秘書主任一人，須以擴會委員充任。此外該會議並得設各種特種委員會。 （二）國民政府 國民政府組織大綱〔1〕規定：國民政府為極端委員制；設國防委員會，由中央黨部推定委員七人至十一人組織之，並推一人為主席。委員會會議由委員組成。各部長亦得列席。 國民政府設各院部會，皆直轄於國府，計有：（一）行政各部外內政、外交、財政、司法、陸軍、海軍、教育、交通、農礦、工商，及國營實業等十一部，各部部長由國民政府委員會議決提請中央黨部同意，由國民政府特任之，各部聯席會議由各部長組織，以國民政府委員會主席為主席，各部次長得出席報告。（二）中央監察院由中央黨部推定五人至七人組織，獨立行使監察職權。（三）軍事委員會由中央黨部推定委員若干人組織之。（四）最高法院院長由國民政府委員會提請中央黨部同意，由國民政府特任之。其外，更設法制委員會，官吏懲戒委員會，考試委員會，蒙藏委員會及僑務委員會等機關。 總之，組織大綱所規定之制度，似又恢復民國十四年七月至十七年十月間之制度。 注 〔1〕國民政府組織大綱（一九·九·一）大公報十九年九月二日。 附錄七　民十九之太原中華民國約法草案 汪兆銘等之另立政府，原以召集國民會議制定約法為說。故擴大會議召集後，於九月二日議決即時起草約法，並互推汪兆銘等七人為約法起草委員。卒於十月二十七日完成中華民國約法草案〔1〕。約法草案公布後，即籌備召開國民會議，惟以軍事失敗，新政府瓦解，草案因此未能成立。 中華民有約法草案共分八章，計二百十一條，內容固多足稱。其關於中央政制之規定，大體如次： 國民民政府職權為對外代表，統率陸海空軍，任免文武官吏，行大赦特赦減刑復權，授與榮典，宣戰媾和及締結條約，募集國債，公布法律，發布命令，宣布戒嚴，編制預算及決算等。 憲政開始期，國民政府以總統督率五院處理國務；未到達憲政開始時期，國民政府組織委員會處理國務。國民政府委員會以委員七人至十一人組織之，並規定其中一人為主席，其下設立各部，部長由國府特任〔2〕。 全國國民代表會由縣民直接選舉，選舉方法取普通選舉及秘密投票。憲政開始時期，全國國民代表會之職權為提出法律案或修正案於立法院，提出彈劾案於監察院，提出質問於國民政府，受理人民請願等權〔3〕，但未到達憲政開始時期，全國國民代表會為國民政府之諮詢及建議機關。 五院中除監察院於訓政時期應即成立外，其餘四院須於憲政開始時期，始行設立。其組織與職權，規定極簡。在各院成立前，行政各部屬之國府余設法制委員，司法部，最高法院，行政審判院，考試委員等代替之，此外關於監察院之組織及監察權之行使，規定頗詳〔4〕。 注 〔1〕中華民國約法呈案（一九·一○·二七）見憲法全稿（大公報館印）。 〔2〕憲政開始時期設立行政院，各部即屬行政院之下。 〔3〕此外尚有（一）對於宣戰媾和及締結條約有異議時，得提出異議於國民政府。（二）國民政府募集國債，及締結關於國庫有負擔之契約時，須得其同意。（三）議決國民政府之預算案及經監察院之審查議決決算案。但此三項，國民政府提案遭否決時尚有相對的提交複議之權。 〔4〕見草案一二二至一四○條。 附錄八　民二十一之國難會議 國民政府依據中國國民黨第四次全國代表大會之決議為集中全國意志共定救國大計起見，召集國難會議〔1〕。其會員由國民政府就全國各界富有學識經驗資望之人士聘任之，自不能代表人民。國難會議於二十一年四月七日開會於洛陽，到會會員約百四五十人，國民黨中央執行委員出席者十至十二人，國民政府各院部會長出席者二人，其他列席者十餘人。共開預備會一次，會議六次。會中由行政院長院汪精衛關於禦侮救災綏靖作一總報告，並由外交軍政財政三部代表報告外交軍政財政，此外國難會議通過提案一一○件，以供政府參考，故國難會議多少亦為政府與人民間之溝通焉。 注 〔1〕國難會議組織大綱（二一·三·一七）國府洛二一；參看國難會議記錄（行政院二十一年）。 附錄九　民二十二之國民參政會之擬議 當人民參政之呼聲甚高時，政府亦曾有設國民參政會以備訓政時期征采全國國民公意之擬議〔1〕，依國民參政會組織法及會員選舉法原則之規定，則國民參政會會員總額為一六○人，其中一五○人由各省市職業團體蒙古西藏及海外華僑分別選舉，其餘十人由國民政府就全國各界富有學識資望者聘任。黨政要員皆得列席。每年開常會兩次，國民政府認為必要時，得召集臨時會，國民參政會之職權約有四端：（一）審議國民政府交議之預算案、宣戰案、媾和案及其他重要國際事項。（二）關於政治設施得建議於國民政府或請求國民政府說明。（三）得提出法律案於國民政府。及（四）得接受人民之請願。但此問題後即擱置，迨制憲運動發生，一般視線亦因之轉移。 注 〔1〕國民參政會組織法，（二二·二·二三）四屆中執委會五九次常會通過，中央黨務月刊五五；國民參政會會員選舉法原則（二二·三·二）四屆中執委會六○次常會通過。中央黨務月刊五六。 附錄十　民二十五之中華民國憲法草案 訓政時期，原定於民國二十四年完成，然各省縣訓政工作實難如期告成，按諸約法與建國大綱之制憲程序，則憲法之治尚早，惟國難日深，民瘼日劇，人民於憤慨之餘，歸咎黨治，於是「結束訓政，實行憲政」，黨外之呼聲愈高，黨內之同情亦漸表現。是以二十一年十二月中央執行委員會，第四屆第三次全體會議，卒議決：「擬二十四年三月開國民大會，議決憲法，立法院應速起草憲法草案發表之，以備國民之研究。」 立法院即於二十二年一月組織憲法草案起草委員會〔1〕，於二十三年三月一日發表中華民國憲法草案初稿〔2〕。嗣經立法院將該草案初稿發表，公開徵集各方面發表之意見，然後指定審查委員參考此種意見。對於初稿加以修改，於七月九日發表中華民國憲法草案初稿審查修正案〔3〕。此修正案最後經立法院會討論修正，於十月六日三讀通過，是為中華民國憲法草案〔4〕。二十四年十月十七日，中央常會關於憲法草案決定原則五項，交立法院作為憲草修正之標準。立法院根據該五項原則重行審議，於十月二十五日正式議決修正通過，仍名中華民國憲法草案〔5〕。此草案曾經四屆六中全會組織委員會審查，終由五屆一中全會決定於二十五年五月五日宣布憲法草案，於十一月十二日開國民大會，並指定中委十九人組憲法草案審議委員會審查立法院所修正之憲法草案。審查結果，擬定之修正呈請中常會核定後，即交立法院複議。立法院於五月二日，將修正草案通過。於二十五年五月五日由國民政府正式宣布〔6〕。 憲法草案根據政權治權劃分原則，將政權畀諸國民大會，而以治權畀諸中央政府。中央政府有總統及五院，茲分述如下。 總統副總統，由國民大會選舉，選舉方法另以法律規定，其人選只中華民國國民年滿四十歲者，即得當選。總統副總統之任期均為六年，連選得連任一次。總統就職日應依法宣誓〔7〕。總統缺位時，由副總統繼其任；因故不能視事時，由副總統代行其職權；總統副總統均不能視事時，由行政院院長代行其職權。總統於任滿之日解職，如屆期次任總統尚未選出，或選出後總統副總統均未就職時，由行政院院長代行總統職權。凡行政院院長代行總統職權時，其期限不得逾六個月。總統除犯內亂或外患罪外，非經罷免或解職，不受刑事上之訴究。 總統之職權則有下列數項： 一、為國家元首，對外代表中華民國。 二、統率全國陸海空軍。 三、依法公布法律發布命令，此須經關係院院長之副署。其於立法院之議決案，尚有提交複議之權。凡立法院送請公布之議決案，總統應於該案到達後三十日內公布；亦得於公布或執行前，提交複議，立法院對於提交複議之案，經出席委員三分二以上之決議，維持原案時，總統應即公布或執行；但對於法律案條約案，得提請國民大會複決。 四、依法行使宣戰媾和及締結條約之權。 五、依法宣布戒嚴解嚴。 六、依法行使大赦特赦減刑復權之權。 七、依法任免文武官員。 八、依法授與榮典。 九、緊急命令權，即國家遇有緊急事變或國家經濟上有重大變故須為急速處分時，總統得經行政院會議之議決，發布緊急命令為必要之處置，但應於發布命令後三月內提交。法院追認。 十、此外總統得召集五院院長會商關於二院以上事項，及總統諮詢事項。總統執行職務，須對國民大會負責任，故總統之選舉與罷免，亦皆屬諸國民大會。 憲法草案關於五院之規定，與現制大異。就組織而言，則有下列數點：（一）立法、監察兩院院長副院長由國民大會選舉與罷免；司法、考試院長副院長由總統任命，國民大會罷免；而行政院院長副院長由總統任免，任期俱為三年。（二）立法委員監察委員由各省蒙古西藏及僑居國外國民選出之國民代表舉行預選，依一定名額〔8〕各提出候選人於國民大會選舉之。其人選不以國民代表為限。至過渡時期之變通辦法，為半數依此法選舉，半數由各該院長提請任命〔9〕。委員任期規定為三年，連選得連任。此外委員仍有保障與限制條款〔10〕。（三）行政院除院長副院長外，設有政務委員。皆由總統任免，對總統負責。行政院各部部長委員會委員長皆由政務委員充任，但委員中不管部會者之人數，不得超過管部會者之半數，院長副院長及政務委員合組行政院會議。（四）各院所屬機關，除行政院尚有「設各部各委員會分掌行政職權」外，其他各院皆無規定，尚賴各該院組織法之規定。 就職權而言，其一，各院之能否為各該權之最高機關，獨立行使殊屬疑問。關於責任問題，立法監察院長委員由國民大會選舉罷免，則對國民大會負責。行政院長委員由總統任免，則對總統負責。但司法考試院長由國民大會罷免，而由總統任命。則其對國民大會負責，不無問題。 其二，各院之職權，皆與現制稍異。（一）行政權大都畀諸總統，行政院院長委員皆其僚屬，可相當於美國國務院，故其本部不過一行政院會議，以議決提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他關於重要國際事項，各部各委員會間共同關係之事項，總統或行政院院長交議事項，及行政院長副院長各政務委員，各部各委員會提議之事項而已。（二）立法院之職權，仍為議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、修約案及其他關於重要國際事項之權。關於立法事項，立法院仍得向各院各部各委員會提出質詢。依憲草雖有總統之複議權及國民大會之創製複決法律——權，然無類似中政會之更高立法機關控制其上，則立法權當為完整，故立法院之職務當能擴大。（三）監察院之職權，除彈劾審計外，並有懲戒之權，亦較現制擴大。行使監察權時，仍得依法向各院各部各委員會提出質詢。關於法律與憲法有無牴觸，由監察院於該院施行後六個月內，提請司法院解釋。至彈劾之程序，則規定監察院對於中央及地方公務員違法或失職時，經監察委員一人以上之提議，五人以上之審查決定，提出彈劾案。但對於總統副總統及行政、立法、司法、考試、監察各院院長副院長之彈劾案，須有監察委員十人以上之提議，全體監察委員二分一以上之審查決定，始得提出。此等彈劾案成立後，應向國民大會提出。如在國民大會閉會期間，應請國民代表依法召集臨時國民大會，為罷免與否之決議。（四）司法院之職權，則為掌理民事刑事行政訴訟之審判及司法行政，而公務員懲戒則歸諸監察院。此外，有解釋憲法，及統一解釋法令之權，關於特赦減刑復職事件，院長有依法提請總統行政之權。（五）考試院之職權仍為考選銓敘，凡公務人員、公職候選人、專門職業及技術人員執業資格，皆應經考試院依法考選銓定。 注 〔1〕立法院憲法草案起草委員會組織條例（二二·二·一八）國府一○五九。 〔2〕原文見立法院公報六二。 〔3〕文見立法院公報六二；意見書見憲法草案初稿意見書摘要匯編。 〔4〕文見立法院公報六二；參看金鳴盛憲法草案釋義。 〔5〕原文見立法院公報七四。 〔6〕文見國府二○三九。 〔7〕誓詞見憲草五○條。 〔8〕立委依六十七條之按人口計算法，監委則各為二名。 〔9〕詳見一四三條。 〔10〕如院內言論表決，對外不負責任，除現行犯外，非經該院許可不得逮捕或拘禁，及不得兼任其他公職或執行業務。 附錄十一　民二十六之國民大會 國民大會原定於二十五年十一月十二日召開，然因各省選舉未能辦理完竣〔1〕，一再延期〔2〕，迄今仍未能開會。茲根據憲法草案國民大會章及國府公布之國民大會組織法及代表選舉法〔3〕，而簡述國民大會之組織與職權如下。 （一）國民大會之組織 國民大會由國民代表組織而成，國民代表依憲草由每縣市及其同等區域各選出代表一人，但其人口逾三十萬者，每增加五十萬人，增選代表一人。蒙古西藏僑民之代表名額，另以法律規定。至於額數，國民大會代表選舉法規定總額為一二○○，依區域選舉方法選出者為六六五，依職業選舉方法選出者為三八○，依特種選舉方法（遼寧、吉林、黑龍江、熱河、蒙古、西藏、在外僑民及軍隊）選出者，為一五五名。凡中華民國國民，年滿二十歲無不能情形者〔4〕，皆有依法律選舉代表權；年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權。但每一選舉人不得有二以上選舉權〔5〕。選舉方法以普通、平等、直接、無記名投票之方法行之，但選舉票應載明國民政府所指定之候選人全體姓名，由選舉人就中圈定一人。選舉代表之外，國民大會組織法並規定中國國民黨中央執行委員、中央監察委員為國民大會當然委員；其候補中央執監委員，國民政府主席，委員，各院部會長官，以及國民大會主席團特許之人員，皆得列席。 國民代表任期六年；違法或失職時，由原選舉區依法罷免。代表在會議時所為之言論及表決，對外不負責任。除現行犯外，在會期中，非經國民大會許可，不得逮捕或拘禁。 國民大會每三年由總統召集一次，會期一月，必要時得延長一月〔6〕。國民大會經五分二以上代表之同意，得自行召集臨時國民大會。總統亦得召集臨時大會。開會地點，在中央政府所在地。開會時由代表宣誓後〔7〕，互選三十一人組織主席團；每次開會時，由主席團推定一人為主席。大會非有代表過半數之出席，不得開議；其議決以出席代表過半數之同意為之。憲法之通過，須有代表三分二以上之出席，並經出席代表三分二以上之同意。憲法之修改，須有四分一以上之提議，四分三以上之出席，及出席代表三分二以上之決議〔8〕。 民二十六年四月三十日，國民大會組織法及代表選舉法復經修改，憲草一四六條亦被刪去〔9〕，組織方面之修改，國民黨候補執監委員亦為當然代表，並增加國民政府指定代表二四○名，分區域選舉，則變以前「各選舉區所推選之候選人，由國民政府就中指定三倍於該區應出代表之名額為候選人」，為「各選舉區應出之國民大會代表，由各該區有選舉權人選舉之」。 （二）國民大會之職權 國民大會之職權，則為制定憲法及行使憲法所賦與之職權。制定憲法由首次召集之國民大會兼行。惟是憲法草案已經現行黨政重要機關擬定，國府宣布；國民大會能否修正，法律上不無疑問。事實上，在國民黨與國民政府極度指導控制之下，所選舉召集之國民大會，對於憲草，當不致修改。至正常之國民大會，其職權，依憲草之規定，則有六項：（一）選舉總統副總統立法監察兩院院長副院長及委員。（二）罷免總統副總統立法司法考試監察各院院長副院長，立法委員，監察委員。（三）創製法律。（四）複決法律。（五）修改憲法。（六）憲法所賦予之其他職權；如領土非經國民大會之議決不得變更之類是。 二十六年四月三十日之修正（見前），國民大會之職權，改為制定憲法並決定憲法施行日期，於會期完畢，任務即行終了。 注 〔1〕詳情見國民大會代表選舉總事務所三日刊及旬刊。 〔2〕（二五·一○·二二）國府訓令延期二一八五。最近三中全會規定為二十六年十一月十二日召開。 〔3〕國民大會組織法及代表選舉法，（二五·五·一四）國府二○四八，代表選舉法施行細則（二五·七·一）國府二○八九；此外國民大會選舉總事務所條例，國府二○六一，及各地選舉事務所規程，國府二○九三。按國民大會組織法與憲法草案國民大會章頗有不同之點（如會期），或有顧全事實而將來不能有與不宜有者（如黨政大員之出席或列席權），觀此一若國民大會有二，即制憲的與正常的二種。憲草所規定者為正常國民大會，組織法所規定者為制憲兼正常國民大會。故日「制定憲法及行使憲法所賦予之職權」，及「第一屆國民大會之職權，由制定憲法之國民大會行使」。今混合敘述之。（但最近修改為只制憲之國民大會，詳下。） 〔4〕選舉法第四條。 〔5〕選舉法第五條。 〔6〕國民大會組織法定為十日至二十日，必要時得延長。 〔7〕誓詞：「○○○敬以至誠，代表中華民國人民接受創立中華民國之孫先生之遺教，依法行使職權，並道守國民大會之紀律，謹誓。」 〔8〕修改憲法之提議，應由提議人於國民大會開會前一年公告。 〔9〕國府令刪去憲草一四六條，（二六·五·一八）國府二三五七；國民大會組織法及代表選舉法（二六·五·二一）國府二三六○。 附錄十二　民二十七以來之國民參政會 國民大會原定於二十六年十一月十二日召集〔1〕，嗣以抗戰軍興，應行補辦的選舉，無從辦理；而其他困難，亦復增加，於是在二十六年十月十四日，由國民政府依據中央常務委員會之決議，宣布延期。「旋經中央政治委員會決議，設立國防參議會，賦以聽取政府關於軍事外交財政等報告及製成意見書，建議政府之權，延聘聲望卓著之各界代表二十四人為會員。」〔2〕並以國防最高會議主席副主席為國防參議會的主席副主席。二十七年四月，臨時全國代表大會認為：「抗戰期間，須集中全國之人力物力與財力，以應國家非常之需要。為達此目的，必須全國能集中民意，齊一步伐，在地方能自治自衛，秩序不紊。於此認為過去國防參議會之設置，應更擴大其規模。俾在國民大會未克召集之時，有一國民參政機關，得以集中全國才智，共謀國是，而一方面更應以軍事部勒之精神，利導民眾，就管教養衛四項，為實際之練習，而加以訓練。俾地方自治之條件，得以加速完全。如此始能植憲政之丕基，亦所以增厚國家之力量。」〔3〕因之，在其所議決之抗戰建國綱領〔4〕中，規定「組織國民參政機關，團結全國力量，集中全國之思慮與識見，以利國策之決定與推行」（綱領第十二條）。五屆五中全會即於同年四月七日通過「國民參政會組織條例案」〔5〕。嗣由中央常務委員會整理文字，於四月十二日由國民政法公布〔6〕。同年六月二十一日公布參政員名單，下令定於是年七月一日召集。第一屆國民參政會第一次大會即於漢口開會。茲述其組織與職權於下。 一　國民參政會之組織 （一）參政員〔7〕　參政員之人數，初為一五○人，現為二四○人。其來源有四，茲列表如下。 上表（甲）項由各省市選出者，各省市之名額亦不盡同。自二十七年至三十一年止，歷次組織條例之規定，均分四種。計各出四人者為江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、河北、山東、河南、廣東；各出三人者為山西、陝西、福建、廣西、雲南、貴州；各出二人者為甘肅、察哈爾、綏遠、遼寧、吉林、新疆、南京、上海、北平；各出一人者為青海、西康、寧夏、黑龍江、熱河、天津、青島、西京。二十九年九月修正組織條例，增加重慶二人。三十一年三月修正組織條例，前出四人者改出八人，山西、貴州、甘肅、遼寧、吉林各出四人，其餘前出三人者改出六人，察哈爾、綏遠、新疆、上海、重慶各出三人，天津、青島、西京各出一人，其餘省市各出二人，出自各省市之參政員，在三十一年三月以前，以有各該省市籍貫者為原則。三十一年三月改為不以具有各該省市籍貫者為限。凡具有中華民國國籍年滿三十歲與上述資格之一者，均得為參政員。但現任官吏不得為參政員。 參政員之選任，依二十七年組織條例之規定，可分候選人之推薦，候選人資格之審查及選定之步驟。上述（甲）項參政員之候選人，由各省市政府及各省市黨部聯席會議按其本省市應出參政員名額加倍提出，國防最高會議亦得提出同額候選人，在敵軍完全占領之省市，則由國防最高會議按照各該省市應出名額加倍提出。（乙）（丙）兩項候選人由蒙藏委員會僑務委員會按照應出參政員名額加倍提出。（丁）項候選人由國防最高會議按照參政員名額加倍提出，各項參政員候選人推出後，由國防最高會議匯送中央執行委員會提付國民參政會參政，資格審議會〔8〕審議完畢時，以其結果報告中央執行委員會，由中央執行委員會按組各項應出名額提出中央執行委員會會議決定之〔9〕。 二十九年九月修正組織條例，對於上述辦法有所變更。（甲）項參政員改由各省市臨時參議會用無記名連記投票法選舉之，以得票較多者為當選。政府召集國民參政會時，各省市臨時參議會如在休會期間，且因例會期間尚遠，不能於國民參政會召集期限前完成選舉時，其選舉得以通訊方式出之。在臨時參議會尚未成立之省市，由各該省市政府會同各該省市黨部按其本省市應出參政員名額，加倍提出候選人，送請國防最高委員會匯提中央執行委員會選定。（乙）（丙）兩項分別由蒙藏委員會僑務委員會按照應出參政員名額，加倍提出候選人，送由國防最高委員會匯提中央執行委員會選定。（丁）項則由國防最高委員會按照應出參政員名額，提出加倍候選人，提請中央執行委員會選定之。國防最高委員會設國民參政會參政員資格審查會，置審查委員九人至十一人，並指定一人為主席。對於（甲）項當選人，如發現其資格與規定不合時，得提經國防最高委員會核定，取消其當選資格，以各該省市得票次多者補充。對於（乙）（丙）（丁）三項候選人，如發現其資格不合規定時，得提請國防最高委員會取消其候選人資格，是亦即現行之制度。 參政員任期一年，初定國民政府認為必要時，得延長一年。二十九年四月改為「得延長之」，而無一年之限制。 參政員享有一定之權利與義務。前者為在會場內得自由發表言論，不受會外之干涉；但在會場外發表其筆記或言論，則受一般法律之干涉。後者為參政員有保守秘密及維持秩序之義務〔10〕。 （二）主席　依二十七年之組織條例，參政會設議長副議長各一人，由中央執行委員會選定之。二十九年九月改設主席團，自國民參政會選舉主席五人組織之，其人選不以參政員為限。三十一年復改為五人至七人。國民參政會及其駐會委員會開會時，由主席團互推一人為主席。 （三）駐會委員會　國民參政會在休會期間，設置駐會委員會。初定由參政員互選十五人至二十五人組織之。二十九年九月改為二十五人。其任務初定為以聽取政府各種報告及決議案之實施經過為限。二十九年九月改為（一）聽取政府各種報告，（二）促進業經成立決議案之實施，並隨時考核其實施及狀況及（三）在不違反大會決議案之範圍內，得隨時執行本會建議權及調查權。 （四）委員會　國民參政會之委員會有兩種：一為調查委員會：調查政府委託考察事項。此項調查結果，得由國民參政會（或由國民參政會授權於調查委員會）提請政府核辦〔11〕。一為審查委員會：審查委員會分三種，即：普通審查委員會共分第一，第二，第三，第四，第五個，以分別審查軍事及國防，外交及國際事項，內政，財政經濟，及教育文化的議案；特種委員會以草擬或審查特種事項之議案〔12〕；全體審查委員會以審查最關重要的事件〔13〕，特種委員會間亦有於大會閉會以後仍進行工作者，例如二十八年九月第四次大會所產生的憲政期成會。 （五）秘書處　國民參政會設秘書處，置秘書長，副秘書長一人，均由國民政府特派之。秘書三人至五人，並分文書，議事，總務，警衛四組辦事〔14〕。 二　國民參政會之職權 （一）審議權　在抗戰期間，政府對內對外之重要方針，於實施前應提交國民參政會議決。此項決議案經國防最高委員會通過後，依其性質交主管機關制定法律或須布命令行之。但遇有緊急特殊情形，國防最高委員會委員長得以命令為便宜之措施，不受此項規定之限制。 （二）建議權　國民參政會得提出建議案於政府。 （三）聽取報告與詢問權　國民參政會有聽取施政報告暨向政府提出詢間之權。 （四）調查權　國民參政會得組織調查委員會，調查政府委託事項〔15〕。 三　國民參政會大會程序　國民參政會之會期，每六個月開會一次。（二十八年四月修正條例以前，定為每三個月。）會期十日，國民政府認為必要時，得召開臨時會或延長其會期。 會議時，在參政員過半數之出席，始得開議。有出席參政員過半數之贊成，始得議決。中央各院部會長官得出席會議，但不參加表決。會議以公開為原則，但有必要時得由主席宣告改開秘密會。凡與抗戰建國有關之事項，均得提出為議案，但其內容不得牴觸三民主義。參政員之提案應詳具理由並由參政員二十人連署提出之。提案或政府交議事項，得由主席徑付會議討論，或先交審查委員會審查，連同審查報告提付會議討論。參政員得以書面提出臨時動權，但須有參政員四十人之連署。臨時動議由主席於議事日程所列各案議畢時，徑付會議討論，但時間不容許時，得由主席提付下次會議討論。政府之施政報告，得由主席之決定或參政員二十人之要求，加入議事日程。移付討論。參政員對於政府有詢問時，須有參政員五人之連署，以書面向主席提出，主席通知主管機關長官，正期答覆。但參政員如對於政府之施政報告有疑義時，得於主管機關長官報告後，經主席許可，為簡單之口頭詢問。除因國家利益有不便宣答之理由外，主管機關長官，應為書面或口頭之答覆。 注 〔1〕見中國國民黨歷次會議宣言及重要決議案匯編頁八○五。 〔2〕引三十二年九月中央常務委員會向五屆十一中全會提出之「關於實施憲政工作進程之總報告」，見三十二年十一月中央宣傳部印行憲政建設重要文獻匯編頁一四三。又，國防最高會議曾制定國防參議會組織綱要（二十六年八月十日）及國防參議會會議規程，但均未公布。二十六年十二月三十一日國防最高會議第三十九次常務會議議決擴大國防參議會之組織，增會員名額至七十五人，以原有的會員，各省市政府及黨部合推的代表三十二人，蒙藏華僑代表六人，五院秘書長及另行指定者八人合組之。大多數省市已推行候選人，候國防最高會議圈定，五院秘書長亦已報到，但成立國民參政會之議即起；因之，未獲實現。見王世傑、錢端升著比較憲法下冊頁二四二（注三）。 〔3〕引大會「對於政治報告之決議案」，見中國國民黨歷次會歷次會議宣言及重要決議案匯編頁八九五。 〔4〕同上書頁八四三——六。 〔5〕同上書頁九○四——八。 〔6〕國民政府公報渝字第三九號。此項條例，曾屢經修正如次： 〔7〕參看上舉國民參政會組織條例。 〔8〕委員九人，由中央執行委員會指定。 〔9〕（二七·六·二一）修正組織條例時，將（丁）項候選人之提出方式刪去。國府渝五九。 〔10〕國民參政會議事規則（二七·七·一）國府渝六二。修正：（二九·一二·二三）國府渝三二一。又，參政員在目前為有給職。 〔11〕（二九·九·二六）修正條例，始定有此種調查委員會。 〔12〕國民參政會議事規則（二七·七·一）國府渝六二；修正（二九·一二·二三）國府渝三三。 〔13〕二十七年十月三日國民參政會大會所通過的國民參政會會體審查委員會規則，見國民參政會第二次大會紀錄頁七。 〔14〕國民政會秘書處組織規則（二七·七·一）國府渝六二。修正：（二九·一二·二三）國府渝三二一。 〔15〕本項為二十九年九月修正條例所增加。