民國政制史 · 第五章　法統放棄時期

（十三年十一月至十七年五月） 十三年冬，第二次直奉戰爭，直系失敗，馮玉祥等進行改組政府，於十月三十一日，以曹錕名義，下令准顏惠慶內閣辭職。任命黃郛為內閣總理，曹錕於十一月二日宣告退職，由黃氏攝政，然而所謂攝政者，僅系臨時之性質。問題之中心，乃為如何組織代替賄選總統之政府？ 當時國內之形勢，曹吳雖倒，而長江流域尚有若干直系軍人，若輩對於段祺瑞，認為老同系，因之，於十一月十日，由齊燮元等聯名通電，擁戴段氏，十三日，再發通電，否認北京政府所發命令，張作霖、馮玉祥於十一月十一日到天津，勸段祺瑞出山，迨及齊等通電發出，乃於十五日，由張作霖、馮玉祥等聯名，推段祺瑞任中華民國臨時總執政，一方既表示「廢棄法統」，他方又表示為過渡性質。十九日，齊等再發擁段出山之通電，段祺瑞見時機已熟，乃於二十一日通電宣告，准於二十四日就臨時執政職，組織執政政府。次日入京，二十四日就職。即日公布臨時政府條例。自此以後，所謂「法統」即根本廢棄。 第一節　臨時執政政府 段祺瑞於十三年十一月二十四日就臨時執政，當日即發布中華民國臨時政府制〔1〕，依據該項命令，臨時政府之組織如次： 一　臨時執政　中華民國臨時政府，以臨時執政總攬軍民政務，統率海、陸軍，對於外國，為中華民國之代表。 二　國務員　臨時政府設置國務員，贊襄臨時執政，處理國務，臨時政府之命令及關於國務之文書，由國務員副署，並由臨時執政命國務員分長外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通各部。 三　國務會議　臨時執政召集國務員，開國務會議。 臨時政府制一共只有六條，依據該制，則臨時執政之權力極大，不過因在各方實力派支配之下，所謂權者，亦無由運用。至十四年十二月二十六日，以各部總長之副署者，又頒布修正中華民國臨時政府制〔2〕。 修正之要點：第一為設立國務總理，與各部總長同為國務員；第二為以國務總理為國務會議的主席；第三為設立國務院；第四為規定臨時政府之命令及凡關係國務之文書，由國務總理及各部總長全體或分別副署。同時，任命許世英為國務總理。 修改以後之臨時政府，並於十五年一月四日起，適用民國五年政府直屬官制〔3〕。不過在實際上，國務總理或國務員，均直屬於執政。因之，在政制上，與以前初無多大差異〔4〕。 第二節　臨時法制院 十三年十二月四日，下令廢止國務院法制局官制，公布臨時法制院官制〔5〕，並特任姚震為院長。其內容如次： 第一項　臨時法制院之組織 臨時法制院置院長一人，由臨時執政特任，管理本院事務，監督所屬職員；評議四員，參事十六員，均簡任，掌撰擬、調查、審定各種事務；編譯八員，薦任，掌編輯及編譯；設事務廳，置廳長一人，簡任，承院長命，掌理一切庶務，並監督所屬職員；僉事十六人，薦任，主事二十人，委任，分理事務。評議、參事、廳長由執政任命；編譯、僉事，由院長呈請執政任命；主事則由院長任命。此外，院內分四處兩股，各處設主任，由院長於評議中指定，股主任則由院長於編譯中派之；事務廳分文書、調查、會計、庶務、保管等五科，科長由院長於僉事中派充，科員則由院長於僉事、主事及考試分發人員中派充〔6〕。 第二項　臨時法制院之職權 臨時法制院官制第一條規定：臨時執政因籌備建設，厘定一切制度，設臨時法制院，直隸於臨時執政，其職掌為：（一）擬定臨時政府應發布有法規性質之命令案；（二）審定主管各部院及其他官署所擬有法規性質之命令案；（三）調查條議關於憲政之一切制度、典章及臨時執政特交審議事項；（四）收受審定一切關於法制之條陳及（五）保存臨時執政所發布有法規性質之命令正本。同制第二條又規定：各部院及其他官署，擬訂有法規性質之命令案，應咨交法制院審定，呈請臨時執政公布。上述（一）項之命令案，由法制院徑呈臨時執政公布；（三）（四）兩項之事項，則分別呈請臨時執政施行，或承臨時執政之命，徑行咨送善後會議或國民會議或其他會議。此項機關，到十五年十二月，即明令裁撤。 第三節　臨時參政院 段政府下之國務會議，於十四年四月七日，通過設立臨時參政院，以輔佐臨時執政，同月十三日，頒布臨時參政院條例〔7〕，五月一日，頒布修正臨時參政院條例各條〔8〕，同月三日，頒布各省區法定團體會長互選參政程序令〔9〕，其內容如次： 第一項　參政院之組織 一　參政　參政系由（一）各省軍民長官各派代表一人；（二）京兆、熱河、察哈爾、綏遠、西康及蒙、藏、青海長官各派代表一人；（三）邊防督辦宣撫使各總司令及指定之各總司令或各軍最高將領各派代表一人；（四）內外蒙古、西藏、青海、滿籍各旗，回部及華僑，由臨時執政共系十六人，但以各地旗部人為限；（五）各省省議會議長一人，各區有議會者亦同；（六）各省區法定各團體之會長互選一人〔10〕；及（七）由臨時執政派充者二十人等。換言之，此次參政即包括（1）地方代表（除省議會議長參，均為官吏代表），（2）軍人代表，（3）職業團體代表，（4）中央政府代表，其民治的意味，非常淡薄。 二　議長副議長　各一人，均由臨時執政就參政中特派，會議時以議長為主席，議長有事故時，由副議長代理。 三　秘書廳　內設秘書長一人，由執政派充，綜理廳務；秘書六人，掌機要事務，分文書、議事、速記、編輯、會計、庶務等科，各置科長一人，科員共五十人。秘書科長由秘書長呈請派充，科員由秘書長派充。 第二項　參政院之職權 參政院之職權如次： 一　議決權　凡（一）關於省自治之促成及在國憲並省憲未施行前應先規定之省自治暫行條例案；（二）關於善後會議財政善後委員會及軍事善後委員會議決之執行事項；（三）關於消弭及調停各省間或各省內部相互之紛爭事項；（四）關於與外國宣戰媾和或與締結之條約案；（五）關於募集內外公債及增加租稅事項；及（六）其他臨時執政認為應行諮詢事項，臨時執政得具案提出於臨時參政院議決之。議決以後，如臨時執政認為可行，則分別發交各主管官署執行，認為不可行時，得於接受後二十日內交付複議，複議通過，即予執行。但上述各項，因系規定為「得具案提出」，則其提出與否，當聽執政之決定。 二　建議權　臨時參政院關於上述議決權中之（一）至（三）各項，得建議於臨時執政，建議案之提出，須有參政十分一以上的連署，始得提出。此項建議案，如臨時執政認為可行時，分別發交各主管機關執行。 臨時參政院之議事，非有過半數之到院參政列席，不得開會，其表決以列席參政過半數之同意行之，可否同數時，取決於議長，但複議事件，以四分三以上之到院參政列席，及列席參政三分二以上之同意行之。臨時參政院之行使職權，及參政之任期，以正式政府成立之日為止。原派之長官有變更或各該參政所屬之會改選時，應即改任。臨時參政院後於十四年七月三十日舉行開會式，參政總額一百九十三人，出席者一百十四人。 第四節　善後會議 執政政府成立時，馮玉祥、張作霖、段祺瑞表示歡迎孫中山先生北上，共商國是，孫中山乃於十三年十一月四日決定北上。十日，以中國國民黨總理名義，發表宣言，主張召集國民會議，在召集國民會議以前，先召集一預備會議，宣言發出後，於十三日離粵，十二月四日抵天津，同月三十一日入京。而段祺瑞則於二十一日宣告入京就職時，亦在通電中主張於一個月內召集善後會議，三個月內召集國民代表會議。十二月二日，國務會議通過一善後會議條例，但與中山的預備會議，各異其趣。十二月二十四日，執政政府不顧中山之是否贊成，即行公布。三十日通電各方，召集會員，於十四年二月一日開會，是即善後會議之來由。 第一項　善後會議之組織 一　會員　善後會議包括（一）有大勳勞於國家者；（二）此次討伐賄選，制止內亂各軍最高首領；（三）各省區及蒙、藏、青海軍民長官；及（四）有特殊之資望學術經驗由臨時執政聘請或派充者，但不得逾三十人。除第（四）項外，其餘各項之會員，不能列席時，得派全權代表與議。 二　議長副議長　各一人，由會員互選之，開會時，以議長為主席，議長有事故時，由副議長代理。 三　專門委員會　善後會議就應行議決事項，設專門委員會，審查大會所交議案，並得出席報告及陳述意見。此項委員，由臨時執政聘請或派充之。 四　秘書廳　掌文書、議事、速記、會記、庶務等事。設秘書長一人，秘書五人，事務員四十人，秘書長由臨時執政任命，秘書由秘書長呈請任命，事務員由秘書派充。 第二項　善後會議之職權 善後會議以解決時局糾紛，籌議建設方案為宗旨。其應行議決事項為（一）國民代表會議之組織方法，（二）關於改革英軍制事項；（三）關於整理財政事項；以及其他各案由臨時執政交議者。善後會議之議決案，咨由臨時執政執行。 第三項　善後會議之會期及其議事 善後會議之開會閉會，由臨時執政定之，但以一個月為限期，必要時，得延長二十日。會議時，以會員全體三分二以上之列席為法定開會人數，列席過半數之同意議決。臨時執政得隨時出席會議，或派代表提出上述善後會議職權中所列各項議題，而且臨時執政提出之議案，必須提前付議。 善後會議旋於十四年二月一日舉行開會禮，十三日開第一次正式會議，四月二十日閉會，議決三種條例，即：國民代表會議條例、軍事善後委員會條例、財政善後委員會條例，於四月二十四日，由臨時執政公布。 第五節　軍事善後委員會 善後會議於十四年四月十五日，議決軍事善後委員會條例〔11〕，由臨時執政於同月二十四日公布九月二十一日，下令於十月五日開會。 第一項　軍事善後委員會之組織 一　委員　軍事善後委員會委員以（一）參謀總長，陸軍總長，執政府軍務廳長，財政總長；（二）各省區軍政長官；（三）各邊防督辦，各邊地辦事長官及中央直轄之各總司令；（四）各軍最高將領，經政府指派者；及（五）具有軍事學識經驗由臨時執政派定者五人至八人充之。（三）至（四）各項委員，若不能列席，得派全權代表一人與會。 二　委員長副委員長　委員長一人，副委員長二人，由臨時執政於委員中派充。 三　事務處　掌文書、議事、速記、會計、庶務等事。處長一人，由委員長呈請臨時執政派充，事務員二十人，由委員長派充。 第二項　軍事善後委員會之職權 中華民國臨時政府為收束全國軍事及整理全國軍政，特設此委員會，其應行議決事項為：（一）關於縮減軍隊事項，（二）關於逾額官兵消納事項，（三）關於國軍配備事項以及（四）其他關於軍政各重要事項，凡上舉各項方案，得由臨時執政提出或由委員長隨時指定委員起草，限期提出。前述（二）到（四）各項委員，對於各該省區之軍事善後，得分別提出方案，關於各省區事項，遇必要時，得由委員長指定委員，提出報告或派員調查。 第三項　軍事善後委員會之議事 軍事善後委員會之議事，分為大會與協議會，均由委員長主席，委員長有事故時，由委員長委託副委員長一人代理。大會由委員定期行之，但有委員十人以上之請求時，委員長應即定期開會。會議時，以全體委員三分二以上之列席開議，列席委員過半數之同意議決。委員長依大會之議決，得指定委員為審查員，限期報告。關於特定事項，得由委員長會同有關係之各省區委員開協議會協議結果，報告大會時，得不經討論議決之。本委員會議決事項，隨時呈報臨時執政，核定施行；討論事項，遇必要時，得與財政善後委員會開聯席會議或向主管機關，商調案卷。 第六節　財政善後委員會 善後會議於十四年四月二十日，議決財政善後委員會條例，於四月二十四日，由臨時執政公布〔12〕，並於同年五月，由臨時執政委派委員長與副委員長。 第一項　財政善後委員會之組織 一　委員　財政善後委員會委員以（一）財政總長、交通總長，審計院長，稅務督辦，菸酒事務署督辦，鹽務署長；（二）各省區軍民長官；（三）具有財政學識經驗，由臨時執政派充十人至十六人任之。但（一）（二）兩項委員不能列席時，得派全權代表一人到會。 二　委員長副委員長　本委員會設委員長一人，副委員長二人，均由臨時執政於委員中派充。 三　事務處　本委員會設事務處，掌理文書、議事、速記、會計、庶務等項。事務處設處長一人，事務員三十人；處長由委員長呈請臨時執政派充，事務員由委員長派充。 第二項　財政善後委員會之職權 財政善後委員會之設立，其目的在謀全國財政之整理及公開。其應行議決者為：（一）關於歲入歲出之整理事項；（二）關於籌備劃分國家地方稅及國家地方之支出事項；（三）關於籌備增加關稅事項；（四）關於籌備裁厘之抵補方法事項；（五）關於整理內外債，並宣布歷年所欠內外債確數及其用途事項；（六）關於籌畫裁兵經費事項；（七）關於議定預算，概算標準及審計實施事項；及（八）其他關於財政重要事項。凡此各項方案，得由臨時執政提出或由委員隨時指定委員起草，限期提出，前列（二）項委員，對於各該省區財政之整理，得分別提出方案。關於各省區事項，遇必要時，得由委員長指定委員，提出報告或派員調查。 第三項　財政善後委員會之議事 財政善後委員會之集議，有兩種方法：即大會與協議會，兩者均由委員長主席。委員長有事故時，由委員長委託副委員長一人代理。大會由委員長定期行之，但有委員十人以上之請求時，委員長應即定期開會。會議時以全體委員三分二以上之列席開議，列席委員過半數之同意議決。委員長依大會之議決，得指定委員為審查員。限期報告，關於特定事項，得由委員長會同有關係之各省區委員，開協議會。協議結果，報告大會時，得不經討論議決之。本委員會議決事項，隨時呈報臨時執政，核定施行，討論事項，遇必要時，得與軍事善後委員會開聯席會議或與主管機關商調案卷。 第七節　北京軍政府海陸軍大元帥 第一項　北京軍政府成立之經過 臨時執政政府自成立以後，即在軍閥、國民黨等勢力多方牽制之下，苟延殘喘。迨及十四年下半期，內戰頻仍，十五年四月，國民軍因段祺瑞部下有通奉嫌疑，圍繳執政政府衛隊軍械，段氏逃匿東交民巷，迨國民軍退出北京，段執政重行執政，但不為奉軍所歡迎，乃於四月二十日，退居天津，以胡惟德代任總理，攝行臨時執政，執政政府乃宣告消滅。 執政政府倒後，張作霖、吳佩孚互相爭執，於六月下旬，由曹錕失敗時之國務總理顏惠慶攝閣，旋即去職，由顏氏任命杜錫珪以海軍總長兼代國務總理攝政。國民革命軍揮師北伐，十五年十二月，張作霖在天津就安國軍總司令職，旋用國務院攝行大總統令，以顧維鈞署理國務總理。黨軍北進，大勢日非，張作霖乃於十六年六月十八日，以各軍人之推戴，在北京懷仁堂就大元帥職，成立軍政府，將北京政府完全改組。此項軍政府，直至十七年五月，國民革命軍北伐，張作霖於六月三日退出北京，始宣告消滅。 第二項　海陸軍大元帥 張作霖既就大元帥職，即頒布軍政府組織令〔13〕，依據該令，海、陸軍大元帥總攬中華民國海、陸軍全權，而在軍事時期，並代表中華民國行使統治權，保障全國人民法律上當然專有之權利，大元帥之命令，須經國務總理副署，關係各主管部務者，須各部總長連帶副署，不過國務院在此時，實質上已僅為大元帥之雇員，雖有副署之名，而無副署之實。換言之，所謂大元帥者，實以軍事首領之名義，而兼有軍政兩權，在軍政府組織之下，其地位殆等於平常之大總統，其權力則有過之。蓋一切殆莫不聽命於元帥也。 第八節　北京軍政府之國務院 第一項　國務會議 軍政府之下，設國務院，以國務員組織之，所謂國務員者，即包括國務總理與各部總理，國務總理依其職權，得發院令，除管領國務院外，並得管領不屬於各部之行政事務。國務由國務會議議決行之，以國務總理為主席，國務總理遇有事故，不能列席時，得呈明大元帥以他國務員代理，應經國務會議議決之事項為：（一）命令案；（二）條約案；（三）預算及決算案；（四）預算外之支出；（五）陸、海軍之編制；（六）宣戰媾和；（七）簡任官之進退；（八）依法令應經國務會議事項；（九）各部主管爭執；（十）國務總理或各部總長認為應經國務會議事項〔14〕。 第二項　國務院及其附屬各機關 國務院由國務員，即國務總理與各部總長組織之，內置參議八人，簡任，承國務總理之命，審議法令，又設各種附屬機關，分述如次〔15〕： 第一目　國務院秘書廳 國務院秘書廳掌（一）關於法令之宣達事項；（二）關於國務會議事項；（三）關於撰擬及保管文書事項；以及（四）關於文卷之編纂、紀錄事項。秘書廳內置秘書長一人，簡任，承國務總理命，管理廳務，秘書十人，薦任，僉事二十四人，薦任，主事七十二人，並由秘書長呈准國務總理，分為若干科，分司事務，必要時，得設額外職員，但不能超過額內職員總數。 第二目　法制局 法制局直隸國務總理，掌：（一）撰擬法律案命令案；（二）審定法律案命令案；（三）撰擬及審定禮制案；（四）調查編譯各國之法制；及（五）保存法律命令之正本。法制局置局長一人，簡任，承國務總理命，管理局務；參事八人，簡任；僉事六人，薦任；編譯六人，薦任；主事十人。必要時，得設調查員及額外職員，但額外職員總數，不得超過實職人員。 第三目　銓敘局 銓敘局直隸於國務總理。掌（一）關於文官任免遷轉事項；（二）關於文官考試事項；（三）關於文管資格審查及註冊事項；（四）關於勳績考核事項；（五）關於文官議恤事項；及（六）關於勳章榮典授與事項。銓敘局內部人員，除參事改為二人，主事改為十四人外，余與法制局同，但不設調查員。 第四目　統計局 統計局直隸於國務總理，掌：（一）關於各部院統計統一事項；（二）關於社會統計事項；（三）關於統計報告事項；（四）關於交換各國統計表事項；及（五）關於各官署統計會議事項。統計局之內部人員，與銓敘局同。 第五目　印鑄局 印鑄局直隸於國務總理，掌（一）關於政府公報，法令全書及職員錄之編輯刊行事項；（二）關於官文書及用紙之印刷事項；（三）關於印信、國防、鈐記之鑄造事項；及（四）關於勳章、徽章之製造事項。印鑄局內部人員，除僉事改為四人，主事改為十人，另設技正二人，技士六人外，余與統計局同。 各局由局長呈准國務總理，定其分科，必要時，各得酌用雇員。 第九節　北京軍政府之行政各部〔16〕 第一項　部之職權 各部即由各國務員分管，因國務員之任免聽命於大元帥，所以各部殆為純粹之行政部，而缺乏獨立之權限。各部直隸於大元帥，其職權如次： 外交部：管理國際交涉及關於居留外人，並在外僑民事務，保護在外商業； 軍事部：掌參謀及陸軍、海軍、航空行政； 內務部：管理民生行政、地方行政、選舉、振恤、救濟、慈善、感化、人戶、土地、警察、著作、出版、土木工程、禮俗、宗教及衛生行政事務； 財政部：總轄國家之財務，管理會計、出納、租稅、公債、泉幣、政府專賣、儲金、保管物及銀行事務，並監督地方公共團體之財政； 司法部：管理民事、刑事、非訟登記、公證監獄，幼年犯感化，出獄人保證，犯罪預犯，督促法典完成，監察法令執行，及其他一切司法行政； 實業部：管理商礦及其他實業行政； 農工部：管理農、林、工務及漁、牧、水利事務； 交通部：管理監督並經畫全國路政、郵政、電政、航政事務。 第二項　部之組織 一　總次長　各部總長一人，除軍事總長之職權，定為承大元帥之命，掌管本部事務，監督所屬職員並所轄各官署，其餘各部總長，除此項權力外，尚有兩種權限，即（一）對於各省區最高行政長執行之本部主管事務，有監察指示之責；及（二）於主管事務，對於各省區最高級行政長之命令或處分，認為違背法令或逾越權限者，得呈由大元帥糾正之。次長每部一人，輔助總長，整理部務。但軍事部設四人，分掌參謀、陸軍、海軍、航空各署，財政部設三人，分掌鹽務署及菸酒署事務。 二　廳署司處局　除每部各設一總務廳，以掌理總務事宜外，其他則各設署處司局，各部情形，不盡相同，列表如次： 三　部員　各部之部員，其名目與額數亦不盡同，列表如次： 註：軍事部之總務廳長，由次長兼任。 如上所述，所謂軍事部者，實即合併海、陸、參謀三部而成。在軍事之下，分為三署，但此三署之組織，與部相仿〔17〕，因之，部之本身，無何部員可言。 第十節　禮制館 十六年九月二十一日，頒布禮制館官制，掌修訂民國禮制。禮制館置總裁一人，由國務總理兼領；副總裁一人，由內務總長兼領。館長一人，由總裁呈請大元帥聘任，輔助總裁，管理館務；總纂二人，由館長商同總裁聘任，掌審定各項禮制事宜；編纂二十四人，由館長商同總裁聘任，掌撰擬各項禮制事宜；編纂除專任外，得就中央有關係禮制各官署實職人員中遴選兼任。編纂撰擬禮制，分為第一股，吉禮；第二股，凶禮；第三股，賓禮；第四股，軍禮；第五股，嘉禮。各股由館長於專任編纂中指定一人為股長。 禮制館設評議會，以評議組織之，評議無定額，由館長商同總裁聘任。設事務廳，置廳長一人，事務員十二人，由館長委派，分掌文牘、圖繪及庶務、會計。此外，附設樂律所，以編纂一人領之，掌關於典禮所用樂歌樂器之編制事項，必要時，得酌用雇員。 注 〔1〕見十三年十一月二十五日政府公報。 〔2〕見十四年十二月二十七日政府公報。 〔3〕見十五年一月六日政府公報。 〔4〕臨時執政政府於十四年五月四日公布建設會議條例，規定以國會未參加賄選之議員，組織建設會議，以討論建設大計，實則即以安置議員。此外，尚頒有國政商榷條例，規定由臨時執政聘請富有政治或特種行政學識經驗者，組織國政商榷會，但其目的，亦不過安置閒散人員而已。詳可參看原條例，見十四年五月五日政府公報。 〔5〕見十三年十二月四日政府公報。 〔6〕參看臨時法制院辦事細則，見十四年一月十二日政府公報。 〔7〕見十四年四月十四日政府公報。 〔8〕見十四年五月二日政府公報。 〔9〕見十四年五月四日政府公報。 〔10〕臨時參政院條例第一條第二項，規定此項互選程序，另以命令定之。五月三日頒布各省區法定團體會長互選參政令，依據該令，所謂法定各團體者，系指「依法令成立之省區教育會、總商會、農會、工會，高等審判廳本廳所在地之律師公會及北京、天津、上海、漢口總商會」，後來又准全國商會聯合會加入（見十四年九月二十一日政府公報）。用有記名單記投票法，以得票較多為當選，余可參看原條例。 〔11〕見十四年五月二十五日政府公報。 〔12〕見十四年四月二十五日政府公報。 〔13〕見十六年六月十九日政府公報。 〔14〕參看國務院官制，見十六年七月十三日政府公報。 〔15〕參看各廳局官制，見十六年七月十三日政府公報。 〔16〕參看各部官制，見十六年七月十三日政府公報。 〔17〕為明了計，將軍事部之各署組織，附錄於下，以供參考。 （一）軍事部各署之廳司組織： （二）軍事部各署之署員：（數目指人數。）（即以軍事部之次長任各署次長，不設署長。事務廳亦不設廳長。） 此外，各部視事務之繁簡，得酌設額外職員，但其額數不得超過實職人員之總數，必要時，又得酌用雇員。軍事部參謀署並得酌設調查員、諜報員、譯電員及電報員。