民國政制史 · 第四章 法統爭執時期
（五年六月至十三年十一月）
第一節 自約法恢復至張勳復辟
第一項 新舊約法之爭執
袁世凱逝世，北京政府於六月六日發表袁氏遺令，內稱：「不意感疾，寢至彌留，顧念國事至重，寄託必須得人。依約法第二十九條，大總統因故去職或不能視事時，副總統代行其職權。本大總統遵照約法，宣告以副總統黎元洪，代行中華民國大總統職權。」黎元洪之出任大總統，雖為南北兩方所共同主張，然而南方是以臨時約法和民國二年十月公布的總統選舉法為依據。曾一再以護法為言，軍務院第一號布告，即謂：「此次興師，其大義在擁護國法。」第二號布告又云：「此次之精神，一言以蔽之，日擁護國法而已。國會既為約法上最主要機關，且為一切法律所從出，若不速圖規復，則庶政將安所麗。為此通告各省國會議員諸君，迅速籌備集會程序及地點，俾一切問題得以解決。」其目的在於恢復國會。因之，新舊約法之爭執，在總統人選上，初無異議，特在政制上有總統集權制與責任內閣制之別，而舊國會之恢復與否，亦其問題，特以大總統之法理問題為雙方之辯論中心耳。茲舉其要點說明如次：
一 新舊兩法之異同 依據以臨時約法為基礎之民國二年十月五日總統選舉法，大總統缺位時，由副總統繼，至本任大總統任滿之日為止。依此而言，袁世凱於二年十月十日就任，任期五年。黎元洪如以副總統繼任，可以彌補袁氏未滿任期，到民國七年十月為止。如果依據以新約法為基礎之三年十二月三十日修正總統選舉法，則大總統因故去職，或不能視事時，副總統代行其職權，不過應於三日內組織大總統臨時選舉會，由代行大總統之職權者，咨行大總統臨時選舉會會長，指任會員十人監視，開啟尊藏金匱石室，恭領金匱到會，當眾宣布，就被推薦三人中，投票選舉。換言之，兩法之不同，其最大要點，在於一為「繼任」，一為「代行」，不過觀察當時事實，似不以此為重，而是以兩法之政制之不同，乃有所爭耳。
二 兩方所持之法理 北京政府所發表之袁世凱命令，系「依約法第二十九條」，即指新約法而論，南政府則自護國軍軍政府之第一號宣言起，即以臨時約法為言，自六月七日至二十五日約二十日間，雙方函電紛馳，各執一辭。南方以臨時約法為據，北方則段祺瑞以為如以命令恢復臨時約法，實「為各派法理學說所不容，貿然行之，後患不可勝言」〔1〕。迨及六月二十五日，海軍獨立，加入護國軍，段氏始告屈服，於六月二十九日由大總統下令，內稱：
共和國體，首重民意，民意所壹，厥惟憲法，憲法之成，專待國會。我中華民國國會自三年一月十日停止以後，時越兩載，迄未召復，以致開國五年，憲法未定，大本不立，庶政無由進行，亟應召集國會，速定憲法，以協民意而固國本。憲法未定以前，仍遵行中華民國六年三月十一日公布之臨時約法，至憲法成立為止。其二年十月五日宣布之總統選舉法，系憲法之一部，應仍有效，此令。
同日，又下令：
茲依臨時約法第五十三條，續行召集國會，定於本年八月一日，繼續開會，此令。
於是黎元洪之大總統地位，確定為繼任，臨時約法與舊國會亦均宣告復活，此種約法爭執之得以解決，其近因為海軍獨立，段氏知南方之不可屈。如就法理而言，則袁世凱之解散國會，製造約法會議，公布新約法，在法律上均難生效，則舊約法之復活，實為當然之事實。不過舊國會議員任期，自民國二年四月八日開幕起到五年四月八日，已滿三年，眾議員應當改選，參議員亦應改選三之一，如以袁世凱解散國會，認為應與補足，雖亦不無可言，特就民治而言，則時過境遷，議員不能長為議員，徒因政治關係，未與改選，實則南北兩方，均未必真以「法治」為鵠的。
三 爭議之背景 段祺瑞支配下之北政府，主依新約法，然而依據新約法下之修正總統選舉法，則副總統代行大總統職務，只有三天，當時何以不開所謂「金匱石室」？臨時選舉會又何以不開？是就新約法而言，其本身亦已違法，當時段輩實亦無法自圓其說，其所以如此者，殆謀利用黎氏為傀儡而集大權於段氏個人，如果應行臨時約法，則國會恢復，國務院須聽命於國會，為段氏之所不願，至於南方，恢復舊約法，固為合理，擁護舊國會，亦未必盡然，南方之出此，一則謀一舉推翻袁氏舊制，再則懼國會果真改選，南方亦未必有利，雙方之爭執，以「法」為名，實則皆以「權」為目的也。
第二項 舊約法恢復後政制之變更
約法恢復，國會於八月一日開會，自此以至曹錕失敗，其間政制，除涉及憲法問題，以下另述外，約有下述數項動更：
一 撤銷者 五年六月十日，下令取消陸、海軍大元帥統率辦事處，以其職權分歸陸軍部、海軍部、參謀本部辦理；六月二十九日，一方下恢復臨時約法之令，同時又下令撤銷所有關於立法院，國民會議各法令，裁撤參政院及平政院所屬之肅政廳。
二 恢復者 除整個政府，自民三新約法之總統集權制改為元年臨時約法之內閣制外，交通部於八月十五日以部令改組，仍行適用元年官制，內務部於同年九月八日，亦以部令恢復元年官制（但在發表之先，均經國務會議通過），其他各部，則外交部於十年四月二十二日，司法部於十四年十一月三日，方下令恢復民元官制（外交部於十年五月七日，又以部令發表增設條約司）。不過此項恢復，均僅指內部組織，至於部之地位，與總長之職權，自臨時約法恢復後，皆當然恢復為元年時之制度。
三 新設者
（一）臨時國際政務評議會 舊約法恢復以後，曾因對德和戰問題，引起各方意見之衝突，參議院議員章士釗主張增修不管部國務員，將在野各派領袖一律羅致，但不為當局所采，僅於六年三月十二日，由國務院組織一「臨時國際政務評議會」，以國務總理為會長，外交總長為副會長；評議員若干人，則由國務總理函聘。另設書記長一人，由評議員中推之，掌管會議記錄及其他文件。評議會之職權，以研究當時之外交關係事項為目的，所應研究之事項為：（1）處置國內德僑；（2）對於協商國應提條件；（3）華工招募；（4）物料供給；（5）關稅改正；（6）巴黎經濟同盟條文；（7）議和大會中各問題。在實際上，並無何種大權，僅能以研究所得，經由總理採擇，交主管衙門施行而已〔2〕。
（二）僑工事務局 六年九月二十日，公布僑工事務局暫行條例，設立僑工事務局，直隸於國務總理，監督僑工招募及保護事務，內置局長一人，委員六人，委員由國務總理於外交、內政、農商各部職員中選派。必要時，並得酌用雇員。此項機關，本系臨時性質。但其後於十年十二月八日，另行頒布僑務局組織條例，組織僑務局，以代替前此之僑工事務局。仍行直隸於國務總理，其職權改為「掌理本國在外僑民，移殖保育一切事務」。內設總裁、副總裁各一人，參事四人，僉事六人，編譯二人，主事十人。另設評議十人，就外交、內務、農商三部薦任以上職員暨僑民中資望素著者遴聘。必要時，尚得酌設辦事員及雇員。十一年十月，以僑務局之呈請，暫行增設秘書四員，但到十二年十二月六日，又頒布修正僑務局組織條例，將前項組織，略有變動。設科長三人，科員九人，以代替前此之參事、僉事、主事。分科方法，由總裁呈准決定。評議仍為十人，但規定須有六人由僑民中遴聘，其他則就外交內務、農商、教育四部司長聘任。其他均與前同。到民國十五年間，曾有設立僑務院之議，但終未實現。
第三項 國會第二次解散與復辟
國會恢復以後，表面上雖重回於統一的局面，而在實際上，所包含之糾紛，仍然不少。迨及六年一月，德國宣布無限制使用潛水艇，二月九日，對德提出抗議。三月十四日，正式宣告絕交，五月七日，始將對德宣戰案提出於國會。十九日眾議院議決，必待內閣改組而後討論參戰案，即表示不信任內閣。督軍團請政府解散國會，為黎元洪所卻。五月二十三日黎氏以國務員伍廷芳之副署，免段氏職，即以伍氏代國務總理。同日，段祺瑞則以總統任免令未經段氏副署為由，發出通電，聲稱：「將來地方國家，因此發生何等影響，祺瑞概不負責。」以挑撥督軍團。黎氏擬以李經義任國務總理，已獲兩院通過。但各省相繼獨立，黎元洪電召張勳入京調停。張氏抵天津後，電請黎總統解散國會。六月十二日，在無人副署之下，竟由步軍統領江朝宗，以代理國務總理之名義副署。以「參眾兩院，組織憲法會議，時將一載，迄未告成，現在時局艱難，千鈞一髮，兩院議員紛紛辭職，以致迭次開會，均不足法定人數，憲法審議之案，欲修正而無從，自非另籌辦法，無以慰國人憲法期成之禺望」（見解散國會令）為辭，下解散國會令；同日，黎元洪通電，歷述受迫情形〔3〕。認為系不得已而出此。國會既已解散，各省即先後取消獨立，張勳於六月十四日入京，七月一日侵晨，由張勳、康有為等數十人，入宮奏請復辟；同日，清帝諭稱黎元洪奏請奉還大政，張勳、馮國璋、陸榮廷等奏請復辟，瞿鴻奏請御極聽政〔4〕，頒布新政九條，如次〔5〕：
（一）欽遵德宗景皇帝諭旨，大權統於朝廷，庶政公政諸輿論，定為大清帝國，善法列國君主立憲政體。
（二）皇室經費，仍照所定每年四百萬元數目，按年撥用，不得絲毫增加。
（三）懍遵帝朝祖制，親貴不得干預政事。
（四）實行融化滿、漢畛域，所有以前一切滿、蒙官缺，已經裁撤者，概不復設，至通婚易俗等事，並著所司條議具奏。
（五）自宣統九年五月本日以前，凡與東西各國正式簽定條約，及已付債款合同，一律繼續有效。
（六）民國所行印花稅一項，應即廢止，以舒民困，其餘苛細雜捐，並著各省督撫查明，奏請分別裁撤。
（七）民國刑律不適國情，應即廢除，暫以宣統初年頒定現行刑律為準。
（八）禁除黨派惡習，其從前政治罪犯，概於赦免，徜有自棄於民而擾亂治安者，朕不敢赦。
（九）凡我臣民，無論已否剪髮，應遵照宣統三年九月諭旨，悉聽其便。
復辟令下後，黎元洪即避入日本公使館，各地反對紛起，段祺瑞於七月五日，在馬廠誓師，十二日進迫北京，張勳逃避荷蘭公使館，段氏十四日入京，復辟只有半月，即宣告結束〔6〕。
第二節 護法運動與南北兩政府
段祺瑞於七月五日誓師討逆時，曾通電聲稱：「本日由國務院參議劉崇傑，齎到本月二日大總統令：『特任段祺瑞為國務總理，此令。』等因，時危勢迫，義不敢辭，祺瑞遵即就職。」八日，在天津設立國務院臨時辦事處，六日，馮國璋在南京宣告就代理大總統職（按袁世凱死後，黎元洪繼任，馮國璋於五年十月當選副總統，現在即以副總統資格代理）。復辟失敗，段氏於十四日入京，十七日發表內閣閣員，黎元洪通電宣告「以後息影家園，不聞政治」，並電推馮國璋副總統繼任，八月一日，馮國璋入京任職。
段內閣成立以後，其對內第一問題，即為國會改造問題，段氏與研究系人物互為勾結，主張仿照第一次革命先例，召集臨時參議院，重定國會組織法及選舉法後，再行召集新國會，對於被解散之國會，不再過問。於是舊國會中民黨議員，奮起反對，群聚上海，發表宣言，主張召集舊國會，但段氏置之不理。孫中山於六年七月十七日南下赴粵，進行護法政府，於是南北分立而有兩政府之存在。
第一項 北京政府
北京政府在段系軍閥支持之下，於民國六年七月二十四日通電各省，徵求召集臨時參議院意見。認為：「夫今日既為遵行約法時代，則所謂合法之立法機關，無過於約法上之參議院者，其立法之職權，載在約法，班然可考。夫國會之職權，乃由約法上之參議院遞嬗而來，有參議院行使立法職權，即無異於國會之存在。」〔7〕謀以參議院壓倒國會，各地段系軍人，紛紛響應。段政府乃於六年九月二十九日下令宣稱：「國會組織法暨兩院議員選舉法，民國元年，系經參議院議決，咨由袁前大總統公布，歷年以來，累經政變，多因立法未善所致，現在亟應修改。著各行省蒙、藏、青海各長官仍依法選派參議員，於一個月內到京，組織參議院，將所有應行修改之組織選舉各法，開會議決，此外職權，應侯正式國會成立後按法執行，以示尊重立法機關之至意。」十月三十日，下令召集參議院，十一月十日，舉行開會式，七年二月十七日，公布參議院議決修正之中華民國國會組織法，參議院議員選舉法眾議院議員選舉法〔8〕。改造國會之選舉制度，茲特分目說明於下。
第一目 參議院議員選舉法之修改
一 名額之分配參議院以下列各議員組織之〔9〕：
一、由地方選舉會選出者，每省五名，每特別行政區一名，蒙古十五名，青海二名，西藏六名，共一百三十八名；
二、由中央選舉會選出者三十名。共分六部（參看下述選舉權）：第一部十名，第二部八名，第三部五名，第四部四名，第五部二名，第六部一名。
二 選舉權與被選舉權 關於選舉權者，其限制可分兩項：一為一般者，凡有選舉者所共同具有之資格，一為特殊者，即參加某種選舉會者所必需具有之資格，關於前者，即：凡有中華民國國籍之男子，年滿三十歲以上，而無下述眾議院議員選舉權第（三）項所列各種情事之一者，得為參議院議員選舉人；關於後者，茲分述如次：
（一）有選舉權者 各種選舉會之有選舉權者，其條件不盡相同。分述如次：
（甲）地方選舉會此項選舉會，以有（1）曾在高等專門以上學校畢業及與高等專門以上學校畢業有相當資格任事滿三年者，或曾任中學以上學校校長及教員滿三年者，或有學術上之著述及發明經主管部審定者；（2）曾任薦任以上官滿三年，或曾任簡任以上官滿一年或曾受勛位者；（3）年納直接稅百圓以上或有不動產值五萬圓以上者等資格之一者，為初選舉人。但蒙古、青海之地方選舉會，以各蒙旗王公世爵世職組織之。西藏地方選舉會，則由駐藏辦事長官會同達賴喇嘛及班禪喇嘛組織之。
（乙）中央選舉會 中央選舉會分部組織之；第一部為曾在國立大學或外國本科畢業，以其所學任事滿三年者，或曾任國立大學校校長及教員滿三年以上者，或有學術上著述及發明經主管部審定者；第二部為退職大總統，副總統，國務員及曾任特任官，滿一年以上或曾受三等以上勛位者；第三部為年納直接稅一千圓以上者或有一百萬圓以上之財產，經營農工商業，經主管官廳證明者；第四部為華僑有一百萬圓以上之財產，經駐在領事官證明者；第五部為滿洲王公，具有政治經驗者。第六部為回部王公，具有政治經驗者。
（二）有被選舉權者 凡有中華民國國籍之男子，年滿三十五歲以上，無下述眾議院議員選舉權第（三）項所列情事之一者，得被選為參議院議員；但蒙、藏、青海、回部、華僑之被選舉人，以通曉漢語漢字為限。此外參議院議員選舉權及被選舉權之特殊限制，與下述眾議院議員選舉權第（四）項同。小學校教員亦停止被選舉權〔10〕。
三 選舉方法 各省區地方選舉會，以縣為初選區，凡各縣初選人每三十人互選初選當選人一名，但人數少至三人之縣，亦得選出初選當選人一名，初選監督以縣知事充之，投票所設縣知事所在地。初選當選人選出後，再在各該省區最高行政長官所在地，舉行複選，以各該省區行政長官為複選監督，其當選票數之計算及候補人，均與民國元年參議員之選舉法同。蒙古及青海地方選舉會之選舉監督，以選舉會所在地之行政長官或盟長或蒙藏院總裁行之，西藏地方選舉會以駐藏辦事處長官或蒙藏院總裁充之。選舉會所由選舉監督定之，但此兩者，均得依便宜於中央政府所在地組織之，用單選舉制度，其選舉當選人及候選人之方法，則與各省區初選當選人同。中央選舉會於中央政府所在地行之，第一部以教育總長為選舉監督，第二、五兩部以內務總長為選舉監督，第三、四兩部以農商總長為選舉監督，第六部以蒙藏院總裁為選舉監督。選舉場所，由各該選舉監督定之，其選舉之計票與上同〔11〕。（參看第二章第七節。）
四 任期 任期雖無變動，但分班改選方法，則與前不同。全部議員以抽籤法分為三班，第一班滿二年改選，第二班滿四年改選，第三班任滿改選。嗣後每二年就任滿之議員改選之。議員名額不能三分時，以較多或較少之數為第三班。
第二目 眾議院議員選舉法之修改
一 名額之分配 各地方選出眾議院議員之名額，依人口之多寡定之，每人口滿一百萬選出議員一名，但人口不滿七百萬之省，得選出議員七名，不滿一百萬之特別行政區，亦得選出議員一名，人口總調查未畢以前，各省區選出之名額如下：計直隸，二十三名；奉天，十一名；吉林，七名；黑龍江，七名；江蘇，二十七名；安徽，十八名；江西，二十四名；浙江，二十六名；福建，十六名；湖北，十八名；湖南，十八名；山東，二十二名；河南，二十二名；山西，十七名；陝西，十四名；甘肅，十名；新疆，七名；四川，二十二名；廣東，二十名；廣西，十三名；雲南，十五名；貴州，九名；京兆，四名；熱河，三名；察哈爾，二名；歸綏，一名；川邊，二名；蒙古，十九名；西藏，七名；青海，二名。
蒙古、西藏、青海選舉區劃及名額分配為：哲里木盟，卓索圖盟，昭烏達盟，錫林郭勒盟，烏蘭察布盟，伊克昭盟，土謝圖汗盟，車臣汗盟，三音諾顏部，札薩克圖汗部，烏梁海，察哈爾，歸化城土默特，阿拉善，額濟納，舊土爾扈特，哈薩克各一人；科布多二人；前藏四人，後藏三人，青海二人〔12〕。
二 選舉權與被選舉權〔13〕
（一）有選舉權者 有中華民國籍之男子，年滿二十五歲以上，於編造選舉人名冊以前，在選舉區內住居滿二年以上具有（1）年納直接稅四圓以上者；（2）有值一千圓以上之不動產者；（3）在小學校以上畢業者；（4）有與小學校以上畢業相當之資格者條件之一者，得為眾議院議員之選舉人，但第（2）項之規定，於蒙、藏、青海得就動產計算。
（二）有被選舉權者 凡有中華民國國籍之男子，年滿三十歲以上者，得被選為眾議院議員，但蒙、藏、青海之被選舉人，以通曉漢語者為限。
（三）取消選舉權及被選舉者 凡系（1）褫奪公權尚未復權者；（2）受破產之宣告，確定後尚未撤銷者；（3）瘋癲或有痴疾者以及（4）不識文字者，不得為眾議院議員之選舉人及被選舉人。
（四）停止選舉權及被選舉權者 凡系（1）現任官吏及巡警；（2）現役海、陸軍人；（3）各學校肄業生以及（4）僧道及他宗教師者，停止其選舉權與被選舉權。但（4）項不適用於蒙、藏、青海。
（五）停止被選舉權者 小學校教員停止其被選舉權。辦理選舉人員於其選舉區內，停止其被選舉權，但監察員及蒙、藏、青海之辦理選舉人員，不在此限。
三 選舉方法 可分兩種，如次：
（一）各省及各特別行政區議員之選舉 分初選複選兩步，初選舉以縣為選舉區，複選舉以道或特別行政區為選舉區，各省設選舉總監督，以該省行政長官充之，監督全省選舉事宜；初選舉設初選監督，以縣知事充之，監督初選舉一切事宜，複選舉區設選舉監督，以道尹或特別行政區長官充之，監督複選舉一切事宜。初選當選人名額，當選票額以及各複選舉當選人名額、當選票額、候補當選人等，均與民元之眾議院議員選舉法相同。（參看第二章第七節。）
（二）蒙古西藏青海之選舉 選舉區劃及議員名額分配，已見上述。選舉監督以各該選舉區之行政長官充之，其他關於選舉方法等，均與民元眾議院議員之選舉相同（參看第二章第七節）。但本屆選舉（即民國七年，名為第二屆），參議院又通過一蒙古回部西藏眾議院議員選舉施行法〔14〕，規定蒙古、回部，蒙、藏第二屆眾議院議員之選舉，得於政府所在地舉行，並以蒙藏院總裁為選舉監督。
第三目 新國會與新新國會之選舉
上述兩法修改之要點，如與舊法相較：第一，為提高選舉資格，第二為廢除從前由各省省議會選出參議員之規定，第三為減少兩院議員名額，參議員自二六四名改為一六八名，眾議員自五六五名改為三五三名。
此項國會組織法及兩院選舉法公布後，七年二月十八日，下令籌備選舉，同年七月二十七日，下令限各議員於八月一日以前到京，八月十二日，國會開會，粵、桂、滇、黔、川五省因反對而未選，湘、鄂、陝以戰亂而不能舉行，僅其他十四省與北京政府指派之蒙、藏議員，全系安福系所操縱，故又稱為安福國會，開會以後，臨時參議院即告解散，九月一日，選徐世昌為大總統。十月一日，又開副總統選舉會，但因欲以此位置讓與南方，作為南北和議之條件，故未選出，而南方則於十月九日，通告以軍政府代行國務院職權攝行大總統職務，另立政府。
徐氏登台後，亦曾努力於南北和平運動，但終梗於武人，未能成功。迨及九年下季，南方軍政府瓦解，北方亦以直、皖戰爭，段祺瑞失敗下台，新國會於八月三十日平安閉會後，即行消滅。十月三十日，徐世昌下令宣稱：「和平統一，善後各端，亟待次第進行，國會為全國人民代表，關係綦重，所有參、眾兩院應即從新選舉。著內務部即依照元年八月十日公布之國會組織法暨參議院議員選舉法，眾議院議員選舉法，督同各省區長官將選舉事宜迅速籌備辦理。」但應選者僅有蘇、皖、魯、晉、甘、奉、吉、黑、新、蒙古、青海、西藏等十一單位，不能成立，而徐世昌之總統位置，亦無法再行維持，而其所選出之一部議員，即世之所謂新新國會議員者是。
第二項 南政府
第一目 國會非常會議與軍政府
復辟失敗後，北京政府既不肯恢復舊國會，孫中山及國民黨議員，紛紛南下。六年八月十八日，孫氏宴南下議員於廣州黃埔公園，到一百三十餘人，即開談話會，決定在粵開非常會議，十九日發布宣言，自謂：「同人等昔受國民之託，職務未終，今被國賊之驅，責任難棄。用依約法，自集於粵，人數未滿法定，本難遽行開會。唯念時局之危，間不容髮，西南散處，意志輒殊。對外則馮、段宣戰，我將何以處德奧？對內則黃陂孤陷，我將何以設政府？凡荷重要，亟待討論，爰繹主權，在民之用，師法人國變之例，特決定本月二十五日於廣州開非常會議，以謀統一，以圖應變，區區之意，如斯而已。」產生國會非常會議與軍政府。
一 國會非常會議 國會非常會議即系依據上述宣言而開，於八月二十九日議決國會非常會議組織大綱，共十一條，依據此項大綱，國會非常會議，以現任國會議員組織之，其議事則以參、眾兩院議員會合會行之，非有十四省以上之議員列席，不得開議。蒙古、西藏、青海、華僑各選舉區，以省論。議事以列席議員過半數決定。正副議長，就現任兩院正、副議長內推定之，正、副議長均有事故時，得選舉臨時議長。非常會議並得設各委員會。制定並宣布軍政府組織大綱，軍政府有交議事件，或由六省以上之議員連合提議時，得隨時開會議決；人民請願事件，經委員會審查後，得提出議決之，大綱之修正，須有議員四十人以上之連署，列席三分之二以上議決之。
二 軍政府 六年八月三十日，非常國會通過軍政府組織大綱，全文十三條，依據此項大綱，軍政府設大元帥一人，元帥二人，由國會非常會議分次選舉之；以得票過投票總數之半者為當選。大元帥對外代表中華民國，有事故不能視事時，由首次選出之元帥代行其職權，元帥協助大元帥籌商政務，元帥得兼其他職務。軍政府設都督若干人，以各省督軍贊助軍政府任之。設立外交、內務、財政、陸軍、海軍、交通六部，各部設總長一人，由國會非常會議分別選出，咨請大元帥特任之。此項選舉，以得票過投票總數之半者為當選；但遇總長缺位，未經選舉以前，大元帥得為署理之任命。
九月一日開會，出席議員九十一人，選孫中山為大元帥，次日，選陸榮廷、唐繼堯為副元帥。九月十日，中山先生行就職禮，同日，國會選舉各部總長，計：財政總長唐紹儀；外交總長伍廷芳；內務總長孫洪伊；陸軍總長張開儒；海軍總長程壁光；交通總長鬍漢民等六人，再由大元帥特任之，於是軍政府即正式成立。
第二目 國會正式會議與軍政府之改組
軍政府雖然成立，但其內部衝突，頗為劇烈，對於北京政府之態度，有和戰兩派。因兩派之衝突，而軍政府之組織，乃有變動之趨勢，分述如次；
一 西南自主各省護法聯合會之出現 六年十一月中旬，軍政府之右傾分子，倡對北主和之說頗盛，中山則堅持必須恢復約法與國會。此時，主和派一方與西南各省實力派聯絡，一方在非常國會中活動。迨及七年一月二十日，便有所謂西南自主各省護法聯合會之名目出現，並行頒布所謂中華民國護法各省聯合條例〔15〕。依據此項條例，聯合會議由（一）護法各省自主政府及海軍所派之代表各一人，但未完全自主省之護法各軍，及各戰區之聯合軍，經聯合會議承認者，得各派全權代表一人；及（二）民國元老，由前項所列派出代表各機關公推者，組織之，第（二）項之人數，無定額，至於聯合會議之職權，系受護法各省各軍之委託，對外對內執行政務，其職權為：（一）辦理共同外交，訂立契約；（二）監督共同財政，辦理內外公債之募集；（三）統籌軍備，計劃作戰及（四）裁決各與省之爭議事件。
二 正式國會之成立 聯合會議雖已成立，但其本身實缺乏法律之基礎。因之改組軍政府之說，逐漸澎湃，迨及七年五月，中山見形勢日非，無能控制主和派之活動，乃於五月四日，向非常國會辭大元帥職。隨之，國會與軍政府亦同時變動。六月十二日，在粵之國會議員，依同年三月十二日兩院議員談話會之決議，如期宣告繼續第二屆常會，而到粵之國會議員，尚不足法定人數，不能成立，雖思將未到會之議員除名，以候補議員遞補，惟除名須經過半數議員之決議，故無法適用此除名之規定。然以急於湊足法定人數，雖已聲明此次集會，為繼續第二屆常會之會期，竟任意借用民國二年議院法第七條，開會後滿一個月尚未到院者應解其職之規定，解參議員五十一人，眾議員一百四十七人之職；又於八月十二日，依同條但有不得已之故障報告到院時，得以院議延期至兩個月為限之規定，解參議員五十八人，眾議員六十九人之職，此後尚有陸續解職者，此項解職議員之遺缺，先後由候補議員遞補，將法定人數勉強湊足，繼續開議，是即後來之所謂民八國會。
三 軍政府之改組 中山於七年五月四日辭職，同月十八日即修改組織大綱。軍政府改為合議制，其情形如次：
（一）軍政府 中華民國軍政府，以各省各軍之聯合，於護法救國事業未完全告成以前，依法行使中華民國行政權，軍政府執行約法上之大總統職權時，依約法之規定；但須以代理國務院攝行大總統職務資格行之，並須對國會負責任。但其行使職權，系由總裁會議，以政務院贊襄行之。
（二）總裁會議總裁會議，以總裁組織之，其人數由國會兩院應時勢之必要而定之。總裁以合議制行使其職權，總裁因事故不能到職時，得派專員代理，但代理總裁不得派代表列席總裁會議。總裁之職權為（1）代表軍政，總攬會務；（2）任免文武職員，但任命政務員及對內對外全權代表，須得國會兩院聯合會之同意；及（3）得提案交國會兩院聯合會議決；（4）得主國內和戰事宜，但和平條件，非經國會兩院聯合會之同意，不能簽字；（5）得接受外國全權代表，辦理外交，訂立契約，但關於人民有負擔之契約，須統國會兩院聯合會之同意；（6）得辦理內外公債之募集，但須經國會兩院聯合會之決議；（7）得承認護法軍隊或救國軍隊之加入；及（8）得統籌軍備及計劃作戰，但國會兩院聯合會得以列席員過半數之可決，彈劾總裁。
（三）政務院 政務院以政務員組織之，政務院長，各部總長，均稱為政務員，由國會兩院聯合會選舉，以得票過列席員之半數者為當選，再由總裁會議任命之。政務員輔助總裁，對國會兩院聯合會負責，凡關於政務之文告，以軍政府名義，由總裁連署，政務員副署之。政務員及其委員，得於國會兩院聯合會出席及發言。政務員與總裁意見不同時，得開聯席會議決定之，聯席會議以總裁，政務員，及各省軍代表會合行之，政務院內部之機關如次：
（甲）各部 政務院分設各部，依國務院官制之所定。
（乙）參事會 政務院設參事會，由各省院議會選出二人，總裁會議任命組織之，無省議會之區域，由該地法定機關選舉之。參事會建議地方行政之計劃，及備政務院之諮詢，但關於各地方之特別政務，得由該省參事單獨建議。
（四）軍事委員會 軍政府設軍事委員會，由各省軍長官所派之軍事代表各一人，及經軍政府任命之軍事委員組織之，軍事委員會建議軍事上之計劃，及備政府之諮詢，但關於各軍之特別事宜，得由該軍單獨建議。
（五）參謀部 參謀總長得列席政務會議。（參謀部內部組織，組織大綱中定為「依原有之官制」，所謂「原有」官制，無從稽考，諒系依據北京政府之官制。）
法院無變動。國會兩院聯合會，對於政務員，得以列席過半數為不信任之決議。不信任決議成立時，政務員應即解職，但關於個人或一部時，政務員會體不負連帶責任。
修正軍政府組織大綱，其最大要點即在於改集權之大元帥制為合議的總裁制。非常國會旋於五月二十日選舉孫文、唐紹儀、伍廷芳、岑春煊、陸榮廷、唐繼堯、林葆懌七人為軍政府總裁。
第三目 大總統之選舉
國會雖由「非常」變成「正式」，軍政府雖然改組，但內部之糾紛未已。其後岑春煊、陸榮廷等，欲與北方議和為護法議員所反對，因使莫榮新監視議員行動，指留國會經費，派兵圍搜兩院秘書廳；兩院議員在事實上不能再在廣東會合，因於八年十一月二十四日，第三十一次兩院聯合會議後，除岑派議員之外，均紛紛他適，此等議員之一部，於離開廣州之後，又往雲南，再行集會，九年七月十日，開成立會，八月十四日，開第二十五次非常會議；八月十七日，復開第三十六次兩院聯合會。本擬於雲南組織政府，以唐繼堯不表贊同，主張移國會軍政府於重慶，議員乃又先後入川，於九月十九日抵重慶，詎知川省武人，亦復內訌，議員終不能久留於此。因於九年十月十四日，發布宣言，告別川省父老，而在當時，廣東方面，發生粵、桂戰爭，粵軍於九年八月由閩南進兵，駐粵桂軍失敗，莫榮新於十月二十六日退出廣州，通電取消自主，岑春煊於二十二日即宣言引退。二十四日並與陸榮廷、林葆懌、溫宗堯等聯合宣言，解除軍政府職務，於是國會與軍政府無形取消。迨陳炯明之粵軍占領廣州後，孫中山等又相繼返粵，於十二月一日，通電宣告重開政務會議，十年一月十二日，國會重在廣州開兩院聯合會議，於是國會與軍政府又入於另一階段。
唯是此時，軍政府已成強弩之末，孫中山主張成立正式政府，雖為陳炯明及一部分人員所不滿，終於實現。四月七日，兩院聯合會開會，到會議員共三百二十人，出席議員二百二十二人，開會後，改開非常會議，通過中華民國政府組織大綱七條，首冠緒言，次列條文，緒言謂選舉大總統，付託以討亂及建設之全權，謀社會改革，民國統一，永久和平，大綱凡七條，如次〔16〕：
（一）大總統依本大綱行使職權；
（二）大總統由非常國會選出；
（三）總統總攬政務，發布命令，統率海、陸軍，任免文武官吏；
（四）大總統對外代表中華民國；
（五）設各部掌部務，由總統任免；
（六）本大綱自宣布日施行；
（七）本大綱施行之日，軍政府組織大綱廢止。
大綱通過後，由皖籍議員丁象謙動議，即照大綱開大總統選舉會，多數附議，即分發選舉票，用記名投票法選舉，全數二百二十票，孫中山以二百十八票過半數當選。
如照民二之總統選舉法而言，大總統雖系由國會議員組織總統選舉會選舉，但須三分二以上列席，得票滿投票人數四分三者當選，須兩次投票無人當選時，方就第二次得票較多者，二名決選之，以得票過投票人數之半者為當選。
自此以後，軍政府重行恢復為元首獨裁制，孫中山於五月五日在廣州就大總統任，旋即任命伍廷芳為外交部長兼財政部長，陳炯明為陸軍部長兼內務部長，徐謙為司法部長，湯廷光為海軍部長，馬君武為秘書長。
第四目 大元帥府之組織
大總統選出後，廣東內部，初未完全安定，至十一年六月十六日，陳炯明部葉舉等，圍攻廣州總統府，孫中山於八月九日，離粵赴滬，至十二年，陳炯明失敗，是年二月十五日，中山由滬南下，二十一日，重入廣州，組織大元帥府。
中山入粵後，於三月二日，完成大元帥之大本營組織。大元帥本身，賦有極大之權力：第一，一切重要政務，由大元帥處理；第二，各總司令、司令、軍、師等軍隊，由大元帥指揮調度；第三，政府機關之組織，各機關之增設與裁併，及重要官吏之任免，皆由大元帥為之；第四，大元帥公布條例，發布命令；條例之由各部公布者，須經大元帥之核准。因之，大元帥制度，實為具體而微之獨裁制。
大本營組織，分內政、外交、財政、建設等四部；法制、審計兩局；參謀、秘書兩處，及金庫一所；而在大元帥之下，又另設大理院，為最高審判機關，兼管司法行政事務，並配置總檢察廳。此外，因政治上之需要，設立各種機關，興廢變更，不一而足，凡此實因當時之大元帥制，系以人治為基礎，同時又在軍政時期，其政制之混亂，不難想見。（中國國民黨中央黨史陳列館，存有一部分之大元帥大本營公報，唯殘缺不全，筆者雖閱涉，未見有何可資參考者，其他機關，更無此項可以依據之材料。）
大本營雖已成立，但當時廣東境內反對中山之軍閥，仍然存在，因之，僅能從事內部之肅清，未遑北伐。而在北方，正進行賄選運動。
十二年冬，廣東內部，雖未全部安定，而大元帥之基礎，實已日趨穩固。十三年一月二十日，中國國民黨召開第一次全國代表大會於廣州，除改組黨內組織外，並議決改大元帥制為國民政府，但此項國民政府，到十四年三月十二日，中山在北京逝世後，於七月一日，始宣告成立。是即今日國民政府之來源。
第三節 國會第二次恢復至賄選憲法
第一項 法統之恢復及其法律問題
民國八年南北和議失敗以後，西南六省，政變紛乘，北方則內戰頻仍，直系兩戰兩勝，握北政府之實權。曹錕謀為總統，吳佩孚擬假恢復法統之名，統一南北。於是「恢復法統」之呼聲乃起。十一年五月二十四日，天津遂有第一屆國會繼續開會籌備處，假順直省議會開臨時之舉，列席者參議院議員二十六人，眾議員四十二人。議決以第一屆國會繼續開會籌備處，業經成立，通告全國，通電發出後，北方各省均復電贊同。六月一日，籌備會開第二次會議，列席者參議院議員六十三人，眾議院議員一百三十八人，於是議決通電全國，宣告：「自今日始，應由國會完全行使職權，再由合法大總統依法組織政府，護法大業，亦已完成，其西南各省，因護法而成立之一切特別組織，自應於此終結。」二日，徐世昌下令聲稱：「現因衰病，宣告辭職，依法應由國務院攝行職務。」曹、吳即領銜聯合十省區督軍省長，電請黎元洪復職。黎氏於六月十一日蒞京，執行大總統職權，十三日，下令撤銷民國六年六月十二日「解散國會令」，六月十二日，在津舊國會議員移北京集會，十六日，參、眾兩院咨達大總統，聲明於本年八月一日繼續開會。
國會既已確定恢復，但亦因之而發生法統問題。自民六國會解散以後，一部議員南下護法，其間一部分之未曾到會者，被護法國會所開除，另提候補，即形成前述之民八國會。於是此次所恢復者，究為民八國會抑民六國會，大成問題。而在北方進行恢復國會之時，民八議員，曾於六月三日，在廣州通電主張繼續民八國會；認為民六國會之解散，本為非法，而廣州之自由集會，則為法律之所許；一部議員，放棄職權，不往廣州，除名另補，為當然程序，既經除名，何能復職？民六議員則認為廣州之與以除名，不合院法，補缺手續，亦欠完備，此次開會，乃由總統明頒撒消民六解散之會，在法律毫無可攻。雙方爭執，迨及廣州發生陳炯明之變，護法議員，組法統維持會，留滬留京，各行其是，因之，北京國會於八月一日得有過半數議員之報到，正式開會，繼續第一屆第二次常會，是為舊國會之第二次恢復，亦即民六國會之恢復。
第二項 賄選總統與賄選憲法之頒布
國會第二次恢復，當以制憲為最重要之職務，但查國會組織法第二十一條之規定：「民國憲法之議定，由兩院會合行之；前項會合時，以參議院議長為議長，眾議院議長為副議長，非兩院各有總議員三分二以上之出席，不得開議；非出席議員四分三以上之同意，不得議決。」根據此項條文，參議員總額二百七十四人，須有一百八十三人出席，眾議員總額五百九十六人，須有三百九十八人出席，方能成會。當時眾議院法定人數，不虞不足，參議院常差三數人，不足法定，於是眾議院於十二年四月二十日議決修正為：「前項會合時，以參議院議長為議長，眾議院議長為副議長，正、副議長均有事故時，以兩院副議長臨時代理，非兩院有總議員五分三以上之出席，不得開議，非出席議員三分二以上之同意，不得議決。但關於議憲程序，以兩院議員總數過半數之出席開議，出席議員過半數之同意議決。」即日咨達參議院，參議院於二十七日依法議決，二十八日咨達政府布。於是憲法會議，乃稍減法定人數之困難。兩院議員總數為八百七十人，以五百二十人之出席，即可開會。同時，又通過增設每次二十元之憲法會議出席費，以引誘議員出席，由黎元洪與國務總理商妥，從海關建築經費下每月撥制憲經費十七萬元，以四個月為期。曹錕及其黨徒，認為黎氏利用制憲經費以謀繼續總統之位置，乃以制憲經費案未經國務院主辦為辭，迫內閣辭職。六月七日，北京軍警官佐，向總統索餉，八日，又有「公民團」包圍黎宅，九日，警察罷崗，黎氏乃於十三日出京，直隸省長王承斌劫黎於楊村，索印以外，並迫黎簽字於辭職電上。十四日，內閣直系閣員高凌蔚等即自行復職，攝行大總統職務。（如就法理而言，黎氏任期，本成問題，特當時因政治關係，國會亦未有良好之處理。）
黎氏走後，兩院議員，紛紛赴滬，到滬議員，以上海斜橋湖北會館為國會移滬集會籌備處，七月十四日下午二時，舉行國會移滬集會式，出席議員二百二十餘人，截至二十二日止，報到者參議員一百十人，眾議員二百九十人，不足法定人數，不能開會。八月二十四日，北京參、眾兩院開談話會，通過臨時支給常會出席費辦法，即每次常會，出席議員得支出席費百元，以誘離京議員，於是議員之潛行返京者日多。時眾議院議員任期將滿，九月十日，北京眾議院常會，出席者三○五人，九月二十六日，參議院常會，出席者一三八人，先後通過修正國會組織法第七條，即增加一項：「前兩條議員職務，應侯下次選舉完成，依法開會之前一日解除之。」由攝政內閣於十月四日公布，並發表第一屆眾議院議員改選令。於是北京國會乃得進行賄選總統與憲法。（國會於二年四月八日成立，如按時間計算，至民國五年四月八日，眾議院議員已滿三年任期，但因扣除兩次解散之時間，故至十二年十月十日方為任滿。）
延長任期案既已通過，眾議院議長張伯烈，主張先行大議，參議院議長吳景濂乃於九月八日開選舉總統預備會，十二日，先開總統選舉會一次，惟因出席費僅定五百元，以致到者僅四百二十餘人，距總統選舉法之法定人數五八一人相去尚遠。乃由吳景濂以總統選舉名義，發出通告，訂於十月五日開會，是日，選舉會在眾議院議場舉行，戒備森嚴，軍警林立，臨時議員到者不多，定為不定時開會，以到足法定人數為準。自上午十時延到下午一時二十分，始行開會，主席吳景濂報到簽到人數，參議院議員一五二人，眾議院議員四四一人，共五九三人，已足法定人數，共發選舉票五百九十張。據吳景濂報告票數與人數相符，投票為五九○票，四分三應為四四三票，曹錕以四八○票當選。其後浙籍議員邵瑞彭曾取到五千元支票一張，攝影製版公布，各方反對賄選之聲甚高。但曹錕仍於雙十節宣布就職。
曹錕就職之日，亦即憲法會議宣布憲法之時。當民國六年國會解散時，中華民國憲法案，因爭執良多，尚未完成。賄選連動時，南下議員之返京者，大都以完成制憲事業為口實。為掩飾賄選計，乃加緊制憲，自十二年十月四日，憲法會議法定人數滿足，制憲極速，於同月八日下午二時開第二○二次憲法會議，將憲法全文交付三讀，半日而竟，凡十三章，一百四十條。十月十日，憲法會議公布全文。於是難產十二年之憲法，以數日而解決。此項憲法，因當時直系軍閥無實行之誠意，所以該憲法所應當連帶公布的若干施行細則，亦未公布，憲法事實上並未實行，即為十三年十一月二十四日段祺瑞之臨時政府制所推翻。世人目此憲法為曹錕憲法或賄選憲法。
第三項 賄選憲法中之中央政制
十二年頒布之憲法，其中關於中央政制一部，亦系採用責任內閣制與臨時約法所規定者，初無過大之差異，雖未實行，茲姑摘述其要點如次，以資參考〔17〕：
第一目 國會
國會仍采兩院制，參議院以法定最高級地方議會及其他選舉團體選出之議員組織之，眾議院以各選舉區比例人口選出之議員組織之，國會之議決，雖然仍以兩院之一致成立，但兩院的性質，實有區別，一方擴充眾議院的職權，他方亦區別兩院的地位。第一，眾議院有若干職權為參議院之所無者，即（一）眾議院認大總統副總統有謀叛行為時，得以議員三分二以上之列席，列席員三分二以上之同意彈劾之；（二）眾議院認國務員有違法行為時，得以列席員三分二以上之同意彈劾之；及（三）眾議院對於國務員，得為不信任之決議。（一）（二）兩項在臨時約法時代，本為兩院所共有，現在則為眾議院單獨行使，（三）項則為以前所未有而又所應有者。不信任權之由眾議院單獨行使，其意義實等於否認兩院之平等地位。
第二為參議院之同意解散權：大總統於國務員受不信任之決議時，非免國務員之職，即解散眾議院；但解散眾議院，須經參議院之同意，原國務員在職中或同一會期，不得為第二次之解散；眾議院一方有不信任決議權，他方又有被解散之可能，而參議院則否，這是承認內閣和國會之互為牽制，不過解散之時，須經參議院之同意，此種規定，其影響甚大，甚至可以使眾議院無被解散之事實。
第三為參議院之特權：參議院除有同意解散權外，尚得審判被彈劾之大總統、副總統，及國務員，這是以往所未有。
第二目 大總統
憲法中之大總統，因採用內閣制，所以僅為名義上之元首。但國會議定之法律案，大總統如有異議時，可於公布期內（送達後十五日）聲明理由，請求複議，如兩院仍執前議時，應即公布之。此種複議權，因大總統本身之不負政治責任，亦不過代國務員行使，同時則使國會慎重立法而已。
第三目 國務院
國務院以國務員組織之，國務總理及各部總長，均為國務員，國務總理之任命，須經眾議院之同意，國務員贊襄大總統，對於眾議院負責，大總統所發命令，及其他關係國務之文書，非經國務員之副署，不生效力。但任免國務總理，不在此限。
注
〔1〕段氏通電，見五年六月二十四日政府公報。
〔2〕參看臨時國際政務評議會章程，見東方雜誌第十四卷第四號第二一三頁。
〔3〕參看大總統致各省區等通電，見六年六月十三日政府公報。
〔4〕張勳瞿鴻等奏文，見東方雜誌第十四卷第八號第一九六到一九七頁，黎元洪雖經張勳之請，未有贊成，其他各人，其後亦有否認之表示。
〔5〕宣統登極諭，見同上第二○三頁。
〔6〕復辟期中，曾任命內閣議政大臣，內閣閣丞，弼德院正副院長，都察院院長，大學士，協辦大學士以及六部官員。並諭每省推舉三人，來京籌議憲法國會，參看東方雜誌第十四卷第八號中國大事記。
〔7〕原電見東方雜誌第十四卷第九號第一○八頁。
〔8〕均見七年二月十八日政府公報。
〔9〕修正國會組織法第二條，修正參議院議員選舉法第三十五、三十九、四十九各條。
〔10〕修正參議院議員選舉法第三、四、二十、三十八、四十一、四十四、四十五等條。
〔11〕修正參議院議員選舉法，並可參看民元之參議院議員選舉法。
〔12〕修正中華民國國會組織法第四條，修正眾議院議員選舉法第九十八條。
〔13〕修正眾議院議員選舉法第三至八條。
〔14〕見七年二月十八日政府公報。
〔15〕見東方雜誌第十五卷第二號。
〔16〕引自十年四月九日上海申報。
〔17〕十二年憲法全文，見立法院編：各國憲法匯編第一輯第七十五頁以下。