民國政制史 · 第三章 新約法時期
（二年十一月至五年六月）
第一節 國會之解散與新約法之起草
國會於二年四月八日，在北京舉行第一次正式開院禮後，即進行起草憲法，但因國民黨在國會中占有多數議席，袁世凱深虞未來憲法中，再用內閣制，因之，國會與袁氏間自始即有衝突，國會謀以制憲與選舉大總統兩法，控制袁氏。乃於二年十月，選袁世凱為第一任正式大總統，十月十日，袁氏就職，十六日即提出增修約法案，又咨憲法會議爭憲法公布權，並派員到席旁聽〔1〕，國會既不採袁氏之憲法主張，且根據憲法起草委員會規則，拒絕派員列席〔2〕，袁氏乃於十月二十五日，通電各省，反對憲法草案；十一月四日，下令解散國民黨，取消國民黨黨員之議員資格，先後取消四百三十八人，國會於十二月二十三日，由兩院議長會銜發停止議事之通告。同時，袁氏指揮下之各省軍人，則於十二月十六日，聯名電請將殘餘議員「給資回籍」〔3〕，袁氏交政治會議（參看本節第一項）議復，結果認為「毋庸為現行國會組織法第二條暨第三條之組織」〔4〕。袁氏乃於三年一月十日，下令遣散國會殘餘議員，而第一屆正式國會之壽命，即為之中止。
第一項 政治會議
政治會議之前身，為行政會議，當時熊希齡內閣，為求執行其「廢省」主張，遵袁世凱之意見，電令各省當局派遣代表入京開會，適國會解散，乃由袁氏下令增派中央政府代表，合併組織政治會議〔5〕，政治會議乃於十二月十五日開會。
政治會議由下列人員組成之：
一、各省當局派遣之人員，每省二人；
二、大總統特派八人；
三、國務總理特派二人；
四、各部，法官，及蒙、藏事務局共十九人；
五、打箭爐，熱河，阿爾泰各一人。
其資格，則定為「年在三十五歲以上，於行政界經驗十年以上，明於世界大勢品學兼優者」〔6〕。由於派遣制度，可知所謂政治會議者，充其量，不過系中央政府與地方當局代表之集合而已。
至於政治會議之中，則設議長一人，副議長一人，由大總統由議員中任命之〔7〕，在議長之下設秘書廳，掌理：（一）關於政治會議之預備開會事項；（二）關於政治會議之準備議事及整理議案等項；（三）關於政治會議之文書紀錄及其他庶務事項。秘書廳設秘書長一人，由大總統派充，受議長之指揮，綜理本廳事務，秘書六人，由秘書長呈由議長呈請大總統任命，此外由秘書長任命書記員庶務員，並可酌用速記士及雇員等若干人，辦理瑣事〔8〕。
依據政治會議規則第一條之規定，政治會議以議決關於民國建設之政治問題為範圍，凡行政上應興應革事件，經政府之諮詢，得議決之。而其「議決事件，系大總統特交或議員建議者，由議長呈候大總統核奪施行；其系國務院咨送者，即咨復國務院」〔9〕，因之，政治會議在法理上，並無何種大權可言。
政治會議成立後，其工作之影響及中央政制者，第一為呈請停止議員職務，第二為通過「特設造法機關」案，至三年五月二十六日，參政院成立時，始下令停止。（關於參政院，參看本章第六節。）
第二項 約法會議
袁世凱於破壞國會之後，在二年十二月十八日，行文政治會議，諮詢修政約法程序，同時，黎元洪等通電中（即前述請將議員給資遣散電），亦以增修為請。經過諮詢政治會議之結果，認為「臨時約法成於南京參議院，……故實行以來，舉國詬病」〔10〕。但政治會議又自認「既為政府之諮詢機關，即無參預增修根本法律之職責，本會議依據法理，參之時勢，僉為宜於現在之諮詢機關及普通立法機關以外，特設造法機關，以改造民國國家之根本法。……且有此一造法機關，將來約法修定以後，凡附屬於約法之各種重要法案，即可由其制定」〔11〕。三年一月十一日，再由袁世凱令政治會議，諮詢組織方法，政治會議乃指定蔡鍔、許鼎霖、劉馥、顧鼇、方樞、王印川、李慶芳、鄧鎔、朱文劭、孫毓筠、劉邦驥、黎淵、貢桑諾爾布、林萬里、陳瀛川等為審查員，於十九日二十三日兩次開會，擬定約法會議組織條例，並於二十四日開正式會議議決，因其純為增修約法，故即名為約法會議。
約法會議以下列各選舉會選出之議員組織之〔12〕：
一、京師選舉會選出四人；
二、各省選舉會每省選出二人；
三、蒙、藏、青海聯合選舉會選出八人；
四、全國商會聯合選舉會選出四人。
各選舉會之有選舉權者，為有中華民國國籍年滿三十歲以上之男子，而認定其有下列資格之一者：
一、曾任或現任高等官吏而通達治術者；
二、曾由舉人以上出身而夙著聞望者；
三、在高等專門以上學校三年以上畢業而研精科學者；
四、有萬元以上之財產而熱心公益者。
選舉人之調查，選舉監督得因便宜以現住於該選舉監督駐在地方者為限，此外，蒙、藏、青海得以在京之王公世爵及其他相當人員；全國商會聯合會得以在京之職員及其他殷實會員，由選舉監督認定其為通達治術或熱心公益者，亦得有選舉權。
至於被選舉人，則由選舉監督調查有中華民國國籍，年滿三十五歲以上之男子，而認定其有下列資格之一者，列入被選舉人名冊：
一、曾任或現任高等官吏五年以上而確有成績者；
二、在內外國專門以上學校，習法律政治之學，三年以上畢業或曾由舉人以上出身，習法律政治之學而確有心得者；
三、碩學通儒，富於專門著述而確有實用者。
被選舉人不受地域之限制。
此種選舉制度，袁世凱不唯認為「折衷釐訂，以視制定約法之前參議院，其院員之純由選派而來者，不唯顯有指派選舉之各殊，抑且准諸法理事而悉當」，而且「複合各國限制選舉之良規」〔13〕。而在事實上，此種限制方法，實遠超限制選舉範圍之外。不寧唯是，除年齡國籍性別以外，每一資格，如「通達治術」，「夙著聞望」，「研精科學」之類，在其解釋上富有彈性，實與選舉監督以過大之權力，而所謂選舉監督，系由內務總長，各省民政長，蒙藏事務局總裁及農商總長分擔，又盡系政府之官吏。
選舉之方法，則各選舉會一律定為用記名單記投票法，以得票較多數為當選，票同抽籤定之。但當選人資格，尚須經「約法會議議員資格審定會」審定，方能確定，所謂審定會者，其會長會員，均系由大總統選任之，人數以七人到十一人為限〔14〕
約法會議之內，設議長副議長各一人，由議員互選之，以得票過半數者為當選，投票至二次無人當選時，以第二次得票較多者二人決選之。議長為會議時之主席，執行議事規則，並指定議案審查員〔15〕，此外，約法會議設一秘書廳，分文書、議事、紀錄、庶務等四科，分掌各項事務，秘書長一人，由大總統任命，受議長之指揮，綜理本廳事務，監督本廳職員，秘書科長共九人，由秘書長呈請大總統任命，此外尚由秘書長委任科員、速記士、書記士等若干人〔16〕。
約法會議以議決增修約法案及附屬於約法之重要法案為其職權。但約法會議決議事件，咨由大總統裁可公布之。即約法會議議案之最後決定，尚須由於大總統之裁可。特當時約法會議議員，均系袁家人物，其所議決，自屬袁氏之意旨，不至於公布也。
約法會議後於三年二月十八日舉行開會式，於四月二十九日議定新約法，亦即袁氏之三年新約法是。
第二節 大總統選舉法及其修改
如前所述，在民國二年國會未被解散之時，曾經於是年十月四日議決大總統選舉法，產生了第一任大總統袁世凱。約法會議成立以後，除頒布新約法之外，又於三年十二月二十八日，通過修改大總統選舉法，茲將修改後之大總統選舉法，論述於次：
第一項 修改前之大總統選舉法
修改前之大總統選舉法，繫於二年十月四日通過於兩院議員組成之憲法會議，本為憲法草案之一部分，特因當時政局關係，先行議決，議決之後，於十月六日開大總統選舉會，選袁世凱為大總統，其選舉制度之要點如次：
（一）被選舉資格 中華民國人民，完全享有公權，年滿四十歲以上，並住居國內滿十年以上者，得被選舉為大總統〔17〕。分別言之，即為國籍，年齡，住居期限，公權之限制。副總統之被選舉資格，與此同。
（二）選舉方法 大總統由國會議員組織總統選舉會選舉之。以選舉人總數三分之二以上之列席，用無記名投票行之，以得票滿投票人數四分三者為當選。但兩次投票，無人當選時，就第二次得票較多者二名決選之，以得票過投票人數之半者為當選。副總統之選舉，與此同。
（三）任期 大總統任期五年，如再被選，得連任一次，大總統任期滿前三個月，國會議員須自行集會，組織總統選舉會，行次任大總統之選舉，大總統缺位時，由副總統繼任，至本任大總統年滿之日止，大總統因故不能執行職務時，以副總統代理之，副總統同時缺位時，由國務院攝行其職務，同時國會議員於三個月內自行集會，組織總統選舉會，行次任大總統之選舉，大總統應於任滿之日解職，如屆期次任大總統尚未選出，或選出後尚未就職，次任副總統亦不能代理時，由國務院攝行其職務。如副總統缺位，應即補選。
（四）職權 大總統之職權，在憲法未規定以前，暫依臨時約法關於臨時大總統之規定。
上述總統選舉法為憲法草案之一部分先行議決者，抑亦民國惟一之曾經應用之一部分根本法，當憲法起草委員會討論之時，「主張最多。有主張由人民直接選舉者，有主張由兩院會合作為選舉機關者，有主張人民投票，不得結果時，由國會決選者，有主張由省議會投票，以國會為決選機關者，有主張以各省省議會之一部分加入國會與合併投票選舉者，凡以上主張，起草會皆未採用，系採用由參眾兩院議員組織國民議會選舉。查此類機關，各國不一，如美國由國民投票，選出選舉人，由選舉人再行投票選舉，但中國交通不便，且有種種窒礙，萬難仿行；如法國以兩院議員會合，作為國民會議，即作選舉總統之機關，法之國民會議，即法所定為國家最高機關，凡修正憲法，選舉總統，皆歸國民會議執行，但我國絕非采此種主義，實無含有采國家機關之意味。故此次之選舉會，並非以民國最高機關之兩院，合併為國家最高機關，系以兩院議員組織選舉會，蓋純以兩院份子作基礎，絕非如法國以兩院合併機關為國家最高機關也」〔18〕。上述為憲法起草委員長湯漪之說明，不過，無論如何，此種規定，雖未必盡善，而在內閣制之下，尚不足為大病也。
第二項 修改後之大總統選舉法
民國三年八月十八日，代行立法院之參政院，逢迎袁世凱之意見，建設修改前述之大總統選舉法，同月二十四日，袁氏咨約法會議修改，同年十二月二十八日，通過修正案，翌日即由袁氏公布。修改之要點如次：
（一）關於被選舉資格者 原定之「中華民國人民」改為「有中華民國國籍之男子」，原定「住居國內滿十年以上」改為「滿二十年以上」，即為增加男性與居住時間之限制〔19〕。
（二）關於選舉制度者 舊制為由「國會議員組織總統選舉會選舉之」，修改以後，其制度完全不同，即如次：
（甲）大總統選舉會 由參政院參政互選五十人，立法院議員（參看本章第六、七兩節）互選五十人，此項互選，用記名連記投票法，以得票較多者當選，每屆組織大總統選舉會，立法院在閉會期內時，則以在京議員之名次在前者五十人為大總統選舉會會員。大總統選舉會，由大總統召集，於每屆選舉期前三日內組織之。
（乙）大總統候選人 大總統當選者之資格，前已說明，但在實際上，其能為候選人者僅四人。其一，為現任總統推薦三人，每屆行大總統選舉時，大總統代表民意，敬謹推薦有被選舉為大總統資格者三人。此項被推薦之姓名，由大總統先期敬謹親書於嘉禾金簡。鈐蓋國璽，密貯金匱，於大總統府特設尊藏金匱石室尊藏之，金匱之管鑰，大鑰統掌之；石室之管鑰，大總統及參政院院長國務卿分掌之；非奉大總統之命令，不得開啟。其二為現任大總統，大總統選舉會；除就被推薦三人投票外，得對於現任大總統投票。
（丙）選舉票計算方法 選舉大總統以會員四分三以上到會，用記名單記投票法，得票滿投票人總數三分二以上者為當選，若皆不足當選票額時，就得票多數之二人，行決選，以得票較多者為當選。
（三）任期 大總統任期十年，得連任。大總統任期未滿，因故去職時，應於三日內組織大總統臨時選舉會，臨時選舉未舉行前，大總統職權由副總統依約法第二十九條之規定行之（按系指民三五月一日頒布之新約法）如副總統同時因故去職，或現不在京及有其他事故，不能代行時，由國務卿攝行其職權。但上述推薦大總統候選人之權，不能代行。副總統之任期，與大總統同，任滿或任期未滿因故去職時，由連任或繼任之大總統，推薦有與被選為大總統同樣資格者三人，准用選舉大總統之規定行之。不過對於任期，又與以無限制延長之可能。即每屆應行選舉大總統之年，參政院參政認為政治上有必要時，得以三分二以上之同意，為現任大總統連任之議決，由大總統公布之。
當時之如此修改，一則以為新約法成立，舊大總統選舉法根本動搖為辭，再則以或因內政關係，未便為根本之動搖，或因國際情形，尚余有未盡之責任，因之當使參政院特有決定現任大總統繼任之權〔20〕，特如此規定，直可使大總統由終身而變世襲也。
第三節 新約法之基本精神
約法會議於三年二月十八日舉行開會式，孫毓筠當選為議長，施愚為副議長。袁世凱於三月二十日，以增修約法大綱案咨交約法會議，認為：「民國草創，根本大法，雖不能不取法於共和先進諸國，而事事削足適履，究其實，或將以利吾國者始，而害吾國終，福吾民者求，而禍吾民者應。治亂興亡，各國憲史，具有前事。民國初基，敢忘殷鑑。故為目前建設國家計，根本法上之關係，宜有兩種時期，蓋增修約法為一時期，制定憲法又為一時期，質言之，則施行約法為一時期，而施行憲法當別為一時期也。」〔21〕由約法會議討論審查，終於民國三年四月二十九日，議決新約法，同年五月一日，由袁世凱以大總統令公布。
新約法之特質，一言以蔽之，即為採用極端集權主義，依據此新約法而產生之各機關，以下當分別敘述，茲先舉出兩點，以概括新約法中整個政制之意義。
第一，新約法推翻臨時約法中之內閣制：臨時約法系采內閣制之原則，前已述及。所謂內閣制者，其最大特點，在於元首不負實際政治責任，而由內閣代為行使職權，而內閣則須向國會負責。新約法將臨時約法中之「國務員輔佐大總統，負其責任」與「國務員於大總統提出法律案，公布法律，及公布命令時須副署之」等規定取消，而代以大總統總攬統治權之制度（參看本章第四節）。
第二，新約法並未採用總統制：在總統制政府之下，大總統之權力，雖較內閣制度為大，但其與立授，司法兩種機關，實為鼎足而三，互相牽制，而非將大總統建立在一切政治機構之上。但在新約法之中，一方因擴充大總統之權力，他方又取消一切對於大總統之有效的控制。因之，新約法不能認為系採用總統制者。
第四節 大總統與總統府之組織
第一項 大總統之職權
新約法中之大總統，系居於負實際政治責任之地位，不惟為「國之元首，總攬統治權」，「代表中華民國」，而且大總統之行動，乃「對國民之全體負責任」，換言之，大總統在整個政治機構中，不特保有一般元首之「代表」資格，而且在實際政治上，亦復不受其他機關之牽制，而直接向國民負責。不過吾人所應與注意者，大總統雖向國民負責，但大總統不惟不由國民直接產生，而且依據新約法之規定，「國民」也者，從無構成一種政治組織以實行其政治機能之機會。詳言之，大總統雖因取得政治上之獨立地位，而有向國民負責之義務，但國民卻無追訴大總統責任之方法。（參看本章其他各項，即可明了。）以大總統地位若是之高，其權力自亦非常膨脹，分述如次〔22〕：
（一）關於立法院之集會開會停會閉會及解散之權 新約法第十七條規定，「大總統召集立法院，宣告開會停會閉會」而且「大總統經參政院之同意」，可「解散立法院」，參政院為大總統所任命，因之，此種限制，殆等於零，其惟一關於解散之限制，為「須自解散之日起六個月以內，選舉新議員，並召集之」。以元首而能解散立法機關，從亦可知新約法之非總統制。
（二）公布法律權 新約法規定立法院議決之法律案，由大總統公布施行。
（三）命令權 新約法規定大總統為增進公益或執行法律，或基於法律之委任，發布命令，並得使發布之。但不得以命令變更法律。
（四）關於制定法律之權 此項權力，可分兩種：一為提案權，新約法第十八條規定：「大總統提出法律案及預算案於立法院」；一為複議權，同法第三十四條第二項規定：「立法院議決之法律案，大總統否認時，得聲明理由，交院複議；如立法院出席議員三分二仍執前議而大總統認為於內政外交有重大危害或執行有重大障礙時，經參政院之同意，得不公布之。」此項權力，大總統可以立法院少數人之擁護而控制多數人之見解，至於參政院同意之限制，則殆等具文，因參政院人員，系由大總統之任命，實無不同意之理。
（五）制定官制官規權 新約法與大總統以制定官制官規之權，而取消其任何限制，此與臨時約法之規定須交參議院議決者，又大不同。
（六）財政權 財政為整個國家之收支，動輒影響人民負擔。因之，在民主國中，財政權常操之於人民代表機關。新約法對於此點，除將預算案之提出，交之大總統外，並規定凡（1）法律上屬於國家之義務者，（2）法律上之規定所必需者，（3）履行條約所必需者，及（4）陸、海軍編制所必需者等項之支出，非經大總統之同意，不能廢除或裁減之。不寧惟是，為國際戰爭或勘定內亂及其他非常事變，不能召集立法院時，大總統經參政院之同意，得為財政緊急處分，但須於次期立法院開會之始，請求追認。
（七）任免權 新約法將政府定為總統集權制，因之，一切行政人員，甚至於政府之一切官吏，殆均系雇員性質，新約法規定大總統任免文武職官，在原則上，取消對於大總統任免權之任何限制。
（八）軍事權 新約法不惟與大總統以陸、海軍大元帥之名義，而且與以統率全國陸、海軍，決定陸、海軍之編制及兵額之大權，全部軍權，盡屬之大總統，此為近世民主國所鮮有者。
（九）外交權 所謂外交權，系指對外事務之處理權而言，大別言之，可分三類，即使節權、締約權及宣戰權。關於使節權者，新約法規定大總統接受外國大使公使，但未規定派遣使節，不過當可認為已行包括在上述任免權之「文武職官」之內。關於締約權者，定為大總統締結條約，但變更領土或增加人民負擔之條款，須經立法院之同意。
（十）戒嚴權 此項權力，與人民之權利自由，有密切之關係，因之，各國制度雖異，其出之慎重則一。新約法第二十六條規定「大總統依法律宣告戒嚴」，根據當時行使的戒嚴法，對於大總統之宣告戒嚴，初無法定手續之限制，只惟戒嚴條件之列舉，而此種條件，又極富於彈性〔23〕。不寧惟是，新約法又規定：「大總統為維持公安或防禦非常災害，事機緊急，不能召集立法院時，經參政院之同意，得發布與法律有同等效力之教令，但須於次期立法院開會之始，請求追認。前項教令，立法院否認時，嗣後即失其效力。」
（十一）榮賞權 新約法與大總統以「頒給爵位勳章並其他榮典」之權，所謂「爵位」本為共和國之所不宜，而新約法亦規定之，實有過分保守之氣味。
（十二）赦免權 新約法與大總統以「宣告大赦、特赦、減刑、復權，但大赦須經立法院之同意」，因立法院同意之限制，初不足恃，此項權力，實易損及司法獨立與法律之權威。
如上所述，可知大總統不獨負有實際政治責任，而且其職權，實超乎一切行政首領應有權力之外，其惟一之限制為立法院與參政院，後者由於總統任命，前者亦未能與近代人民代表機關相比（參看本章第七節），何況後來又命令以參政院代行立法院職權，以此推論，新約法中之大總統，其權力與專制國家之君主，殆相去無幾。
第二項 總統府之組織
三年五月一日，新約法頒布以後，大總統權力，大為伸張，隨之，總統府之組織，亦趨於重要。當時總統府之組織，大別言之，可分兩種：一為政務機關，一為軍務機關，前者即政事堂及其附屬各機關，後者即陸、海軍大元帥統率辦事處。兩種機關，均為總統府組織之一部，而所謂政事堂者，即國務院之後身，因取消內閣制之結果，乃將此項機關，歸入總統府之內。
第一目 政事堂及其附屬機關
新約法頒布之日，袁世凱即依據新約法第三十九條「行政以大總統為首長，置國務卿一人贊襄之」之規定，下令廢止國務院官制，組織總統府政事堂，一切呈報國務總理之事件，一律改呈大總統，委任國務卿以代替前之國務總理，並重委各部總長〔24〕。
一 國務卿及左右丞 政事堂設國務卿一人，贊襄大總統政務，又設左右丞，贊助國務卿，與聞政事。此兩項官吏，在實際上，即行政機關之首領，而由之向總統負責。是以其性質頗為重要。此外又設參議八人，以司審議法令〔25〕。
二 各局所 政事堂又設五局一所，其組織與職權，簡述如下〔26〕：
（一）法制局 法制局掌（1）擬定法律命令案事項；（2）審定各部院擬訂之法律命令案事項；（3）撰定及審定禮制案事項；（4）調查編譯各國法制事項；及（5）保存法律命令之正本事項。法制局除設局長一人，參事十二人，承局長命，掌擬定撰定及審定法律命令禮制案事務；僉事六人，承局長命，分掌本局文書、會計、庶務、編譯六人，承局長命，掌理編譯事務；主事十人，承長官命，分理繕校及其他庶務。並得酌聘調查員。
（二）機要局 機要局掌（1）頒布命令，恭請鈐章；（2）核擬命令及各項文電；（3）收發京外官署文牘電信；（4）典守印信；（5）審核各部事務；（6）關於清室來往文件；（7）關於立法院來往文件；（8）與政事堂各局所人員接洽事件；（9）保管圖書；及（10）編輯檔案，機要局設局長一人，參事六人，僉事十六人，承長官命，掌理上述各項職掌；主事若干人。
（三）銓敘局 銓敘局掌（1）關於文官任免事項；（2）關於文官升轉事項；（3）關於文官資格審查事項；（4）關於存記人員註冊開單事項；（5）關於文官考試事項；（6）關於勳績考核事項；（7）關於恩給及撫恤事項；（8）關於爵位勳章並其人榮典授與事項；及（9）關於外國勳章授領及佩帶事項。銓敘局設局長一人，參事二人，承局長命，審議本局事務，僉事六人，承局長命，分掌本局事務；主事十二人，承長官命，分理繕校及其他庶務。
（四）主計局 主計局掌（1）籌議關於財政事項；（2）稽核關於預算事項；（3）關於財政文件之擬定及編輯保存事項；及（4）關於統計事項。主計局除局長外，設參事四人，僉事四人，承長官命，分掌上列各職掌；主事若干人，承長官命，襄助編輯保存佐理繕校事務。
（五）印籌局 印鑄局掌（1）製造印刷官文書及其他用紙事項；（2）刊行公報法令全書及職員錄事項，及（3）鑄造勳章、徽章、印信、圖記及其他物品事項。印鑄局設局長一人，參事二人，承局長命，審議本局事務，僉事四人，承局長之命，分掌本局事務；技正二人，技士六人，承長官命，分掌技術事務；主事十人，承長官命，分理繕校及其他庶務。
（六）司務所 司務所掌（1）關於政事堂人員之進退登記事項，（2）關於官產官物之保管及購置事項，（3）關於政事堂之經費及預算決算事項，及（4）關於政事堂工程及工役事項，及（5）其他不屬於各局事務。司務所設所長一人，僉事二人，分掌上列各職務；主事若干人，承長官命，佐事庶務。
此外，各局所因事務之繁簡，得添設辦事員若干人。
第二目 陸海軍大元帥統率辦事處
新約法規定大總統為陸、海軍大元帥。而且賦與大總統以統率全國陸、海軍之權力；因之，袁世凱即依據此種規定在大總統府設統率辦事處，辦事處設三所，分辦各種事宜，每所設主任一員，助理員若干人，此外，又設總務廳長，以監督處內三所事務，參議八員，隨同計劃一切。頒發軍令事件，暨以大元帥命令行之，統率辦事處之辦事員，包括參謀總長，陸軍總長，陸軍總長，海軍總長，大元帥特派之高級軍官及總務廳長。本處會議事件，有與外交、內務、財政、交通各部相關係時，應奉令召該部總長列入議席，並得隨時向各部調取人員來處辦事。此項辦事處之設立，其目的在於集中軍權，否則以總統府而設一軍事機關，殊難解釋，總統雖有軍權，亦盡可由各該部行之也〔27〕。
第五節 各部官制之變更
整個政府機構，既有大規模之變事，則各部官制之變動，實為自然之結果，袁世凱於三年七月十日，以大總統令，公布修正外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通各部官制〔28〕，茲述其變更如次：
第一項 各部總長之地位
在臨時約法時代，國務院負實際政治責任，各部總長即為國務員，當時之部，實為行政機關之主幹。新約法改內閣制為總統集權制，總長之地位，當然變更，因之，各部一律改為直隸於大總統，成為大總統的附屬機關。各部總長之地位，因之而降低，其職權亦與前不同，改定為（一）承大總統之命，管理本部事務，監督所屬職員，及各官署；（二）對於各省巡按使及各地方最高級行政長官之執行本部主管事務，有監察指示之責；（三）於主管事務，對於各省巡按使及各地方最高級行政長官之命或處分，認為遠背法令，或逾越權限者，得呈請大總統核奪。此種職權，往昔之總長皆有之，而且無須一一向大總統請示，因之，新約法下之總長，其地位固有變更，而職權亦大為減小。
此外，在各部官制之中，部之職權，以前一律定為總長所有（在事實上，即承認總長為各該部職權之行使者），現在則均改為各部所有，等於分裂部與總長之職權。而且依上舉（一）項總長職權，有「承大總統之命」之限制，則在事實上，總長僅為大總統執行治權之代表人，而失其獨立之地位。
第二項 部之組織
一 總次長 除總長數目仍舊外，次長則內務、財政、陸軍、交通等四部一律改為二人，其他各部照舊。
二 局司 除各部總務廳仍舊外，取消往昔之設局，僅有司之存在，其情形如下：
三 部員 各部之部員，有普通與特種二者，修改官制後，各部之普通部員如次：
陸軍部以科長及一等軍法官代僉事，人數由總長呈請大總統以教令定之，但至多不得過五十人，以科員二、三等軍法官及司副官代主事，員額以總長呈請大總統以教令定之，但至多不得逾二百人；海軍部以科長代僉事，科員及司副官代主事，員額均由總長呈請大總統以教令定之，但前者至多不得逾五十人，後者不得逾一百人。其職權則均未變動，因必要各部得用雇員（陸、海兩部未規定可否）。
此外，對於各部之特別職員，亦略有變動，茲略如次：
修正後之外交部官制，未有特種職員之規定。
第六節 參政院
參政院為新約法中機關之一，三年五月二十四日，由袁世凱公布約法會議議決之參政院組織法，同月二十六日，袁氏任命黎元洪為參政院院長，汪大燮等七十人為參政院參政（汪氏兼副院長），該院即告成立，其組織職權如次：
第一項 參政院之組織
一 參政 參政院設參政五十至七十人，由大總統就具有（一）有勳勞於國家者；（二）有法律政治之專門學識者；（三）有行政之經驗者；（四）碩學通儒，有經世著述者；及（五）富於實業之學識經驗者等資格之一者簡任之〔29〕。
二 院長 參政院設院長一人。由大總統特任；副院長一人，由大總統於參政中特任之，院長總理全院事務，會議時以院長為議長；副院長輔佐院長，院長有事故時，代行其職務，開會投票，遇有可否同數時，取決於議長。
三 秘書廳 參政院設秘書廳，掌理關於預備會議及議事並文書，記錄、庶務、會計事務，由大總統任命秘書長一人，承院長之命，綜理本廳事務指揮監督所屬職員。再由秘書長詳由院長呈請大總統任命秘書六人，僉事八人；詳由院長委任主事十六人，共同辦理本廳事務，必要時，並得雇用速記及書記〔30〕。
第二項 參政院之職權
參政院為諮詢機關，「應大總統之諮詢，審議重要政務」〔31〕。其職權分述如次：
（一）為「交議」者 凡下列各款，由大總統交參政院議決之：
一、依約法所定，須經參政院同意事件。按約法所定，須經參政院同意者，為（一）大總統之解散立法院；（二）大總統在不能召集立法院時，發布與法律有同等效力之教令；（三）大總統之財政緊急處分；（四）組織憲法起草委員會，起草憲法，並由參政院參審定憲法案；及（五）不公布立法院通過兩次之法律案〔32〕。
二、約法及附屬於約法各法律疑義之解釋事件。
三、行政官署與司法官署之權限爭議案件。
（二）為「諮詢」者 凡下列各款，大總統得諮詢參政院，徵集其意見：
一、關於締結條約事件；
二、關於設置行政官署事件；
三、關於整理財政事件；
四、關於振興教育事件；
五、關於擴充實業事件；
六、其他大總統特交事件。
（三）為「建議」者 參政院對於上述一到五各項事件，得建議於大總統，此項建議之提案，須有參政十人以上之連署。
參政院對於上述事項之議決，其法定人數不同。關於交議之（a）項，即依約法所定，須經參政院同意事件，以參政三分二以上之出席，出席參政三分二以上之議決行之，至於其他各項，以參政過半數之出席，出席參政過半數之議決行之，可否同數，取決於議長。
如上所述，參政院之職權，實超出「諮詢」範圍之外，而賦有若干特權：第一為解釋約法權，第二為決定行政官署與司法官署之權限爭議，第三為起草憲法權，第四為對於大總統若干重要行動之同意權（立法院之解散，與法律有同等效力之教令，財政緊急處分，以及不公布立法院通過兩次之法律案）。其後於三年六月二十九日，又由袁世凱下令，遵約法第六十八條的規定「立法院未成立以前，以參政院代行其職權」，令參政院代行立法院的職權，於是舉立法院之權，悉為參政院所行使，直至五年六月二十九日，參政院方宣告取消。
第七節 立法院
立法院為新約法中所規定之立法機關，雖曾宣布籌備，但始終未及成立，其權力則由參政院代行。為參考計，茲述其組織與職權如次：
第一項 立法院議員之選舉
一 名額之分配 立法院以下列各議員組織之〔33〕。
一、中央特別選舉會選出者四十人。
二、各省選舉依下列定額選出者二百零二人：
直隸、奉天、山東、河南、江蘇、江西、浙江、湖北、四川、廣東等十省，每省選出十人；
吉林、山西、安徽、福建、湖南、陝西等六省，每省選出九人；
黑龍江、甘肅、新疆、廣西、雲南、貴州等六省，每省選出八人。
三、各特別行政區域選舉會，依下列定額選出者九人：
京兆四人，
熱河二人，
綏遠一人，
察哈爾一人，
川邊一人。
四、蒙古、西藏、青海各選舉會，依下列定額選出者二十四人：
內外蒙古十六人，
西藏六人，
青海二人。
二 選舉與被選舉者之資格 各選舉會之選舉與被選舉者之限制，不盡相同，分述如次〔34〕：
（一）有選舉權者 各種選舉會之有選舉權如下：
（甲）中央特別選舉會 凡有中華民國國籍之男子，年滿三十歲以上，於調查選舉人名時，現住京師，具有（一）有勳勞於國家者，（二）任高等官吏一年以上者，（三）碩學通儒，（四）在本國或外國高等專門以上學校三年以上畢業，或有與高等專門以上學校畢業相當之資格者，（五）在高等專門以上學校充教員二年以上者，（六）有一萬元以上之不動產者，（七）有商、工、實業資本一萬元以上者，（八）八旗王公世爵世職及（九）華僑在國外有商工實業資本三萬元以上者等資格之一者得為選舉人。
（乙）各省及各特別行政區域選舉會 凡有中華民國國籍之男子，年滿三十歲以上，於調查選舉人名以前，在該選舉區內，住居滿一年以上，具有（一）任高等官吏者，（二）在中學校以上畢業或有與中學校以上畢業相當之資格者，（三）有五千元以上之不動產者，（四）有商、工、實業資本五千元以上者等資格之一者得為選舉人。但在京兆地方之八旗人民，於（二）項資格，得以在高等小學校畢業或有與高等小學畢業相當之資格者為選舉人，其（三）項資格，得以動產計算之。
（丙）藏、蒙、青海選舉會 凡年滿三十歲以上之王公世爵世職及其他相當人員得為選舉人，不以前二種所列各項資格為限。
（二）有被選舉權者 被選舉之限制，有初選、複選（詳見後）之別，茲述如次：
（甲）各省及各特別行政區域之初選選舉會，以選舉人之具有（一）有上述（乙）（一）資格而其經驗至一年以上者，（二）有上述（乙）（二）資格而繼續在高等專門以上學校肄業及在高等專門以上學校畢業或有與高等專門學校畢業相當之資格者，（三）有上述（乙）（三）資格而其不動產價格滿一萬元以上者，及（四）有上述（乙）（四）資格而其資本額滿一萬元以上者等資格之一者，為初選被選舉人。
（乙）除上述對於初選之特別規定外，其他選舉（即包括複選以及「各省與各特別行政區域」以外之選舉），則以有中華民國國籍之男子，年滿三十歲以上，具有（一）有勳勞於國家者，（二）任高等官吏五年以上者，（三）碩學通儒，（四）在本國或外國高等專門以上學校三年以上畢業，或有與高等專門學校畢業相當之資格者，（五）在高等專門以上學校充教員三年以上者，（六）有三萬元以上之不動產者及（七）有商、工、實業資本三萬元以上者等資格之一者，為被選舉人，得被選為立法院議員。但蒙、藏、青海於前項各款資格外，得以王公世爵、世職及其他相當人員為被選舉人。
（三）取消選舉權者 凡系（1）褫奪公權，尚未復權者，（2）犯刑律徒刑以上之罪，尚未判決無罪者，（3）受破產之宣告，確定後尚未撤銷者，（4）有精神病者，（5）不通文義者及（6）依預戒法應受預戒者〔35〕等各項情形之一者，不得有選舉權及被選舉權。
（四）停止選舉權與被選舉權者 凡系（1）現任國務卿及各部總長，（2）現任參政院長，（3）現任平政院長及評事，都肅政史及肅政史，審計院長及審計官，協審官，蒙、藏院總裁，（4）現任各省及各特別行政區域行政長官，（5）現任司法官，（6）現役陸海軍人及在徵調期間之續備軍人，（7）現任警察官，（8）僧道及其他宗教師等各人，停止其選舉權與被選舉權，但（8）項不適用於蒙、藏、青海。
（五）停止被選舉權者 凡（1）小學校教師及（2）各學校肄業生停止其被選舉權，（3）選舉監督及投票開票管理員於其選舉區內，停止其被選舉權，但蒙、藏、青海之管理員，不在此限。
上述之選舉權制度，或則過重身分與財產，將使有權參加者寥無幾人，或則其規定過於抽象，如「碩學通儒」之類，其缺點均為一望而知，無待多所評述。
三 選舉方法 全國之各種選舉會，並不一律，中央特別選舉會及蒙、藏、青海選舉會，依單選制之方法行之，各省及各特別行政區域，依複選制之方法行之，所謂複選制者，即將選舉分為初選複選兩步，各省及各特別行政區域之初選舉，以縣為選舉區，複選則以省及特別行政區域為選舉區〔36〕。各選舉單位，均採選舉監督與調查選舉資格機關，中央特別選舉會以內務總長為選舉監督，蒙、藏、青海以蒙藏院總裁為選舉監督，複選區以該省或該特別行政區域之行政長官為選舉監督，初選區則以縣知事充之。但蒙、藏、青海，得委託各該地方行政長官為代理。
調查選舉資格機關，亦頗重要，初選區，複選區，中央特別選舉會及蒙、藏、青海均由各該選舉監督委人組織調查會，負責調查選舉及被選舉者之資格，但決定名冊時，應由各該會調查員總數三分二以上之同意行之。此外，在京師及各複選區設有選舉資格審查會，初選區之調查名冊，以一律報齊送交選舉資格審查會之日為調查確定，中央及蒙、藏、青海，各省各特別行政區域，則以送全國選舉資格審查會之日為調查確定。全國選舉資格審查會之組織，由大總統就（一）大理院長及推事，（二）平政院長及推事，（三）肅政廳都肅政史及肅政史，（四）高等以上檢察長及檢察官，（五）政事堂各局及各部院參事及（六）其他曾任高等官吏富於學識經驗者各員中，選任三十人以內之審查員組織之。並由大總統特派審查員中之一人為會長。審查時，以審查員總數四分三以上之列席，列席審查員三分二以上之同意決定之。各複選區之選舉資格審查會，由各該複選監督就（一）各監督公署薦任以上職員，（二）高等審判廳廳長及推事，（三）高等檢察廳檢察長及檢察官，（四）高等專門以上學校校長，及（五）其他曾任高等官吏，富於學識經驗者等各員中，選派十人至二十人組織之。並由該選舉監督將各該員姓名籍貫年齡及其資格，呈報於大總統，派令審查員中之一人為會長。審查時以審查員總數三分二以上之列席，列席審查員過半數之同意決定之，可否同數，取決於會長。
關於選舉程序，第一即為選舉資格之調查，此項調查，無論單選舉、複選舉，均系由各該選舉單位之選舉監督，令該選舉資格調查會調查選舉人及被選舉人，然後分別送交各該直轄之審查會審查，審查畢，由選舉監督召集選民投票，所不同者，複選系分初選、複選兩次，蒙、藏、青海除由選舉監督令調查會調查外，並得托各地長官代為調查，並可托地方長官組織選舉分會，又得在京聯合組織選舉會，依法選舉。
第二為名額之分配，除單選及複選區已有法令規定外，其初選區之初選當選人名額，定為議員名額五十倍，由複選監督就該複選區議員名額用五十乘之，為該複選區內初選當選人，分配於各初選區，初選當選人之分配，由複選監督以該複選區應出之初選當選人名額，除全區選舉人總數，視得數多寡，定每選舉人若干名，得選當選人一名，再以此數分除各初選區，其商數即為各該初選區應出之初選當選人名額，其有選舉人數不敷選出當選人一名，或敷選若干人之外，仍有零數，致當選人不足額者，比較初選舉區零數之多寡，將餘數依次歸零數較多之區選出之，若兩區以上零數相等，其餘額應歸何區，以抽籤定之。
上述兩步完成後，即開始選舉，在初選區由初選監督召集選舉人於該監督駐在地組織選舉會依法選舉。初選當選人必須得有法定票額，此項票額，系以初選區應出之當選人名額，除投票人總數，以得數三分之一為當選票額，非得票滿額者，不得為初選當選人，凡投票至二次，因不滿當選票額致無人當選或當選人不足定額時，由初選監督在原投票所比較各次得票較多者，加倍開列姓名決選之，以得票額較多者為當選。當選人名次，以選出之先後為序，同次選出者以得票多寡為序，票同抽籤定之。凡得票滿當選票額，因初審當選人足額不能當選者，即作為初選候補當選之。
初選當選人選出後，由該當選人齊集舉行複選，即選舉議員，複選之計算，系以本區應出議員名額除投票人總數，以得數三分二為當選票額，非得票滿額者，不得為複選當選人（即議員）。凡投票至二次因不滿當選票額時，採用與初選相同之決選辦法，複選當選人足額後，並依該區應出議員名額，選出同數之候補當選人，其制度與前同。至於當選人之名次排列，與初選同。
關於單選舉者（即包括中央、蒙、藏、青海等），選舉法未規定，不過依立法院議員選舉法第九十一條之規定「中央特別選舉會及蒙、藏、青海選舉會之選舉，除本法別有規定外，准用初複選舉各條之規定行之」。故此項單選舉之投票，當采複選時之辦法。
四 任期 議員任期四年，如有辭職者，付院議決定。遇有缺額，由立法院咨請大總統以該選舉會之候補當選人遞補之。其任期以補足缺額議員之任期為限〔37〕。
第二項 立法院之職權
立法院之職權，茲分項說明如次〔38〕：
（一）立法權 立法院本身可以提出法律案並議決法律〔39〕。但議員提出法律案，須有二十人以上之連署，其他提案，除別有規定者外，須有十人以上之連署，議員提出之法律案，如大總統依約法不與公布時，同會期內不得再行提出。
（二）財政權 立法院議決預算，但預算案會議時，議員提出修正之動議，非有二十人以上之贊成，不得作為議題，此外立法院並議決或承諾關於公債募集及國庫負擔之條件。
（三）外交權 大總統締結變更領土或增加人民負擔之條約，須經立法院之同意。
（四）顧問權 答覆大總統諮詢事件。
（五）受理請願權 受理人民請願，但人民請願書，必須有議員五人以上之介紹，方可接受，非經審議，不得受理，而且請願如牴觸約法，干預審判，對政府或議會措詞不守相當之敬禮，以及請願書不合程式者，均不得受理。
（六）建議權 立法院得提出關於法律及其他事件之意見，建議於大總統，惟此種建議，必須議員十人以上之連署，方可提出。
（七）質問權 立法院得提出關於政治上之疑義，要求大總統答覆，但大總統認為須秘密者，得不答覆，而且此項建議，必須議員二十人以上之連署，方可提出。
（八）彈劾權 立法院對於大總統有謀叛行為時，以總議員五分四以上之出席，出席議員四分三以上之可決，提起彈劾之訴訟於大理院。
（九）大赦同意權 大總統宣告大赦，須經立法院之同意。
（十）決定議員資格權立法院議員到院後，發見議員之資格有疑義時，由議長指任議員十三人以上，組織特別委員會審查之，審查之結果，交院議定之。
上述除第（八）項外，立法院之議決，概以出席議員過半數之同意行之，可否同數，取決於議長。
第三項 議員之特權
議員得支公費旅費，除蒙、藏、青海得以行政官吏當選議員外，其他一律不得兼參政院參政及行政官吏。議員對於院內之言論及表決，對於院外不負責任，除現行犯及關於內亂外患之犯罪外，會期中非得立法院許可，不得逮捕，此則與一般之規定相同〔40〕。
第四項 立法院之組織
一 議長副議長 議長副議長之選舉，用記名單記投票法分別行之，投票至二次無人當選時，各以第二次得票較多者二人決選之，議長決定議事日程，維持院內秩序，整理議事，對於院外，為立法院之代表，對內並指揮秘書及所屬職員，議長有事故時，副議長代行其職權，議長副議長之任期，以議員任期期滿為限〔41〕。
二 秘書廳 立法院秘書廳設秘書長一人，簡任，由大總統任命之，秉承議長，綜理本廳事務，指揮監督本廳職員秘書六人，僉事十人，薦任，承長官之命，掌理本廳各科事務；主事二十人，承長官命，助理各科事務；秘書廳之內，其設文書、議事、記錄、會計、庶務等五科，以分司各種事務〔42〕。
三 委員會 立法院委員會分全院委員，常任委員會，特別委員會三種〔43〕，因立法院既未開會亦未頒院法之類的法令，是以此項委員會，無詳情可舉。
四 警衛處 立法院設警衛處，掌警衛事務〔44〕。
第五項 立法院會期及其議事規則
立法院每年召集之會期，以四個月為限，即自每年九月一日起至十二月末日止，但大總統認為必要時，延長其會期，延長期間，以兩個月為限。大總統得閉會期內，召集臨時會，臨時會之開會日期，由大總統以教令定之，其開會期間，不得逾常年會期三分之二。
立法院屆開議時，如大總統有停止會之宣告，其議事須即時中止之，但停會期間，每次不得逾十五日。立法院之閉會，於會期屆滿之前三日，宣告之。
至於立法院之議事手續，議事日程，由議長定之。關於法律或預算及其他重大議案，非經三讀會不得議決，但因大總統之要求或議員十人以上之動議，經院議可決時得省略之。大總統提出之議案，非經委員會審查，不得議決。但關係緊急，因大總統之要求，經院可決者，不在此限。議員對於議案有關係本身者，不得參預表決〔45〕。
立法院組織法及立法院議員選舉法於三年十月二十七日公布，同月三十日又公布籌備立法院事務局官制〔46〕，停止籌備國會事務局，並下令進行選舉，隨後雖陸續頒布若干法令〔47〕，但立法院終於未曾召集。因之，有若干關於議事程序，初無規定。
第八節 審計院與審計制度
審計院即原有審計處之擴充，於民國三年六月十六日，以大總統令公布約法會議議決之審計院編制法而成立，直隸於大總統，依審計法審定國家歲出歲入之決算。茲分述如次：
第一項 審計院之組織
一 院長副院長 審計院置院長一人，由大總統特任，總理全院事務，指揮監督所屬職員，副院長一人，由大總統簡任，佐理院長之職務〔48〕。
二 書記室 審計院置書記室，書記長官一人，由院長呈請大總統任命；書記官五人，由院長委任。書記官長承院長副院長之指揮，綜理一切事務，監督所屬書記官，室內分機要、會計、庶務、編譯四科。此外，得設核算官，掌理核算事務〔49〕。
三 審計官 審計院置審計官十五人，協審官二十七人，由院長呈請大總統任命，但須年滿三十歲以上具有下列資格之一者：
一、任薦任官以上行政職滿三年以上著有成績者；
二、在專門以上學校習政治經濟之學，三年以上畢業並任行政職滿一年以上者。
四 廳 審計院設三廳，分掌審查中央各部主管之全國收支計算事項。每廳以審計官三人以上協審官四人以上組織之，各置廳長一人，由大總統於審計官中簡任之，承院長副院長之指揮，綜理一切事務，各廳均設四股，其事務之分配，由院長定之，並得由院長指定主任一人。
五 審查決算委員會 審計院設審查決算委員會，複審各廳審查報告，編制審查決算總報告書暨審計成績報告書。院長為委員會會長，副院長為副會長，總理會務，另由院長副院長指定審計官協審官若干人，為委員，兼任會務。委員會置佐理員若干人，以核算官充之。
六 外債室 審計院設外債室。置華洋室長各一人，掌稽查外債事務，華室長以審計官充之，洋室長得延聘外國人員充之，並得置佐理員，以核算官或譯員充之。
此外，審計院得延聘本國或外國人員為顧問，必要時，並得酌用雇員。
第二項 審計院之職權
審計院之設立，其目的在於審定國家歲出歲入之決算〔50〕，除法令規定之大總統副總統歲費暨政府機密費外，應行審定者如次〔51〕：
一、總決算；
二、各官署每日之收支計算；
三、特別會計之收支計算；
四、官有物之收支計算；
五、由政府發給補助費或特與保證之收支計算；
六、法令特定為應經審計院審定之收支計算。
第三項 審計制度
各種收支計算，由各該主管機關按期送交審計院〔52〕，由審計院用總會議或廳會議審查，審查畢，認為正當者，應發給核准狀，解除出納官吏之責任，認為不正當者，應通知該主管長官，執行處分，但出納官吏得提出辯明書，請求審計院再議，認為應負賠償之責者，應通知該主管長官，限期追繳，除大總統特免外，該主管長官不得為之減免，賠償事件之重大者，應由審計院呈報大總統行之。而在審查之時，如有必要，得行文查詢（得限期答覆），派員調查或委託審查。
審計院議決出納官吏所管事項有不當行為時，應隨時通知該管長官執行處，此項處分，應由該管長官隨時報告審計處，對於各署署長官於出納事項，有違背法令或不正當之情事者，須呈報大總統，對於各地方關於審計事項，認為有派員之必要時，得派遣審計官或協審官為實地審查，派遣各地方之審計官或協審官，認該地方各官署職官於出納事項有違背法令或不正當之情事者，須呈報院長。
此外，審計院於每會計年度之終，須以審計成績，呈報大總統，對於預算及財政事項，得依其審計之經驗，陳述意見於大總統。
第九節 平政院與行政訴訟制度
中國為採用大陸制司法制度之國家，即將行政訴訟與普通民刑訴訟分離；因之，於普通法院之外，需要掌理行政訴訟之機關，臨時約法及三年新約法均系如此規定。三年三月三十一日公布平政院編制法，同年四月十日公布糾彈例，五月十七日公布行政訴訟條例，訴願條例，七月二十日，將上述三項改為糾彈法，行政訴訟法，訴願法（內容與前大致相同），於是臨時約法時代未完成之司法制度，於此完成之。
第一項 平政院之組織
平政院直隸於大總統，其組織如次：
一 院長 平政院置院長一人，由大總統任命之，指揮監督全院事務，院長有事故時，由該院官等最高之平政院評事代理之，官等同者，以任官在前者代理之〔53〕。
二 評事 平政院設評事，定額十五人，由平政院院長、各部總長、大理院院長及高等諮詢機關密薦年滿三十歲，具有（一）任薦任官以上行政職三年以上著有成績者，（二）任司法職二年以上著有成績者，兩項資格之一者，呈由總統選擇任命之。評事在職中，不得為（一）政治結社及政談集會之社員或會員，（二）國會及地方議會會員，（三）律師或（四）商業之執事人。
三 庭 平政院置三庭，以執行審理權，由平政院評事五人組織之，此項評事，每庭必須有司法職出身一人或二人，評事之分庭，由院長行之，但須呈報大總統，分庭後，非因不得已之事由，一年內各庭不得更調。每庭以平政院評事一人為庭長，由平政院院長開列平政院評事呈請大總統任命之，庭長有事故時，以該庭官等最高之平政院評事代理之，官等同者，以任命在前者代理之〔54〕。
四 肅政廳 平政院設肅政廳，但肅政廳對於平政院，獨立行使其職務，同時，肅政廳尚具有彈劾機關之性質，另行說明（參看本章第六節）。
五 書記處 平政院設書記處，分記錄、文牘、會計及庶務等四科。書記官掌理訴訟紀錄、統計、會計、文牘及其他庶務，書記官須具有薦任文職或委任文職資格之一。薦任書記官由平政院院長呈請大總統任命之，委任書記官由平政院院長任命之，書記官應受各庭之指揮。
六 平政院總會議 平政院得設平政院總會議，以院長及評事組織之，應經總會議議決之事項，除法令有特別規定者外，由院長定之，會議時，以院長為議長，非有評事全體三分之二以上出席，不得開議，非有出席評事過半數之同意，不得議決，可否同數，由議長決之。
七 懲戒委員會 平政院評事及下述肅政史之懲戒處分，由平政院懲戒委員會行之，委員會置會長一人，委員八人，遇有懲戒事件時，由大總統選任平政院或大理院院長為會長，委員由大總統於平政院評事，肅政廳肅政史，大理院推事，總檢察廳檢察官選任之，如與懲戒事件有關係時，應聲明迴避。
第二項 平政院之職權
平政院之職權，可分二部，一為糾彈，一為行政訴訟，關於前者，系由肅政廳行使，容後另述。關於後者，平政院除法令有特別規定者外，對於下列各款，行使審理權〔55〕：
一、中央或地方最高級行政官署之違法處分，致損害人民權利，經人民陳訴者；
二、中央或地方行政官署之違法處分，致損害人民權利，經人民依訴訟法之規定，訴願至最高行政官署，不服其決定而陳訴者；
三、肅政史對於（一）人民依上舉一項之規定，得提起訴訟，經過陳訴限期（限期即自中央或地方最高級行政官署之違法處分處分書或最高級行政官署之決定書到達之次日起六十日內，但限期末日如為假日，可以不計）而未陳訴者，（二）人民依訴願期限而不訴願者〔56〕，均得於陳訴期限經過後六十日內提起訴訟，對於中央或地方行政官署違法之命令或處分，則得於六十日內提起訴訟。
但平政院不得受理要求損害賠償之訴訟。
第三項 行政訴訟制度
關於行政訴訟程序，良為複雜，茲簡述如次：
一 訴訟當事人 行政訴訟之當事人，為人民或肅政史與行政官署，行政訴訟之當事人，得委任訴訟代理人，行政官署得命屬官或聲請主管長官特派委員為訴訟代理人；此外，平政院得命有利害關係者參加訴訟，其自願參加者，亦得允許之，法律所認之法人，得以其各提起訴訟。
二 訴訟之提出 行政訴訟自中央或地方最高級行政官署之違法處分書或最高級行政官署之決定書，達到之次日起，除行程不計入外，於六十日內提起之。限期之末日，遇星期日慶祝日及其他休息日，可不計入。肅政史代替人民提起訴訟者，得於陳訴、訴願期限經過後六十日內提起。不過在此項限期內，如遇有事變或故障，應向平政院聲明理由，得由平政院許可展限。限期內由原告依一定規定提出訴狀並具副本，訴訟當事人已提起之訴訟，不得請求撤銷，但肅政史所提起之訴訟，不在此限。訴狀經平政院審查，認為無須受理時，得附理由駁回之，但訴狀僅違法定程式者，則發還原告，令其於一定限期內補正（肅政史提起訴訟時，不適用此項規定）。受理之訴訟，其訴狀副本及其他副本鬚髮交被告，並指定限期，令其提出答辯，被告之答辯書，須添具副本，由平政院發交原告，平政院認為必要時，得指定限期，令原告、被告以書狀為第二次相互之答辯。
三 訴訟之審理 被告提出答辯書後，應即指定日期，傳原告被告及參加人出庭對審，但平政院認為便利或依原被告之請求時，得就書狀裁判之。原告被告或參加人得於對審時，補正已提出之書狀或另舉證據，庭長認為必要時，得傳證人或鑑定人證明或鑑定之。平政院並得派評事或囑託司法官署檢查證據。
案件之審理，以評事五人所組織之庭行之，其裁決依出席評事過半數之決議，可否同數時，由庭長決之，不過平政院因審理之便利或必要時，除地方最高級行政官署為被告之行政訴訟外，得由平政院長，屬託被告官署所在地之最高級司法官署司法官，並派遣平政院評事組織五人之合議庭審理之，其庭長由平政院長指定〔57〕。
行政訴訟未經裁決以前，除法令有特別規定外，行政官署之處分或決定，不失其效力，但平政院或行政官署認為必要或依原告之請求，得停止其執行。審理案件之程序，除法令有規定外，得參用法院之訴訟程序。
四 裁決之執行 行政訴訟之裁決，其效用若何，影響甚大，依據三年五月十七日公布之行政訴訟條例第三十三條之規定，執行方法由教令定之，第三十四條規定：平政院之裁決，有拘束第三者之效力，同年六月八日大總統令公布平政院裁決執行條例，一共四條〔58〕，認為行政訴訟事件經評事審理裁決後，由平政院長呈報大總統批令主管官署按照執行，對於主管官署違法之命令或處分，得取消或變更之，主管官署之不按照裁決執行者，肅政史得提起糾彈，請付懲戒，糾彈涉及刑律者，由平政院長呈請大總統交司法官署執行，涉及懲戒命令者，由平政院長呈請大總統以命令行之，同年七月二十日，公布參政院議決之行政訴訟法第三十三條規定，行政訴訟裁決後，對於主管官署違法處分，應取消或變更者，由平政院長呈請大總統批令主管官署行之，第三十四條規定：平政院之裁決，有拘束與裁決事件有關係者之效力。
第十節 平政院肅政廳與糾彈制度
肅政廳一方固為平政院之一機關，他方亦復獨立行使其職權，平政院具法院之性質，肅政廳則具檢察官之性質。茲特另述如次：
第一項 肅政廳之組織
一 都肅政史 肅政廳設都肅政史一人，由大總統任命之，指揮監督全廳事務，都肅政史有事故時，以肅政廳官等最高之肅政史代理之，官等同者，以任官在前者代理之〔59〕。
二 肅政史 肅政史定額十六人，其任命方法及其在職中之不得參加事項，與前述平政院評事同。
三 書記處 肅政廳為處理訴訟記錄、統計、會計、文牘及其他庶務，認為必要時，得置書記官，設一書記處，由書記官掌理之，書記處之分科與書記官之任用方法，與平政院書記官相同〔60〕。
四 總會議 肅政廳得設肅政史總會議，由都肅政史及肅政史組織之，應經總會議議決之事項，凡重要事項，除法令有規定者外，由都肅政史經肅政史四人以上之同意定之，總會議以都肅政史為議長〔61〕。
第二項 肅政廳之職權
肅政廳之職權如次：
（一）關於糾彈者 肅政史對於國務卿，各部總長有違法行為時，或對於官吏有（1）違憲違法，（2）行賄受賄，（3）營私舞弊或（4）溺職殃民等情事之一者，得與以糾彈〔62〕。
（二）關於行政訴訟者 肅政史對於人民未陳訴之事，得依法令，對於平政院，提起行政訴訟，並監視平政院裁決之執行〔63〕。
第三項 糾彈制度
一 糾彈之發動 糾彈雖出之肅政史，但其發動可分兩種：第一為自動的，即由肅政史依其職權徑呈大總統糾彈，第二為被動的，被動的又可分為二種，一種系由人民告發於肅政廳，一種為大總統特交肅政廳查辦，兩種均由都肅政史指定肅政史二人以上審查或查辦之，如肅政史認為行糾彈者，依其職權，徑呈大總統糾彈，其認為毋庸糾彈者，則報於都肅政史，由肅政廳批駁之，於每月匯呈大總統，其由大總統特交者，亦須報於都肅政史，由肅政廳呈復大總統。
二 糾彈之提出 決定提出糾彈後，其糾彈應以由行政職出身及由司法職出身之肅政史二人以上協議行之，意見不一時，取決於都肅政史，但由於上述（二）項之糾彈者，亦得由肅政史一人之，糾彈事件，經大總統核定認為應交平政院審理者，特交平政院審理，平政院於大總統特交審理事件，除由平政院自行審理裁決者外，其屬於司法審判或懲戒處分事件，應呈明大總統，交由主管官署行之。
三 糾彈之執行 糾彈之結果，其關於糾彈國務卿及各部總長之違法事件，於審理後呈請大總統裁奪，審理官吏之被糾彈事件，除依法裁決外，其有涉及刑事範圍者，得於呈報裁決情形時，聲請先行褫職，應付司法審判之官吏，由大總統特交司法總長飭管轄該案之檢察團，立即向管轄該案之法庭，聲請提起公訴〔64〕。
第十一節 文官考試制度
文官考試制度，於臨時約法時代即已存在，惟至五年四月二十日又改頒文官高等考試令及文官普通考試令，至五年六月舉行第一次文官高等考試，六年四月舉行第一次文官普通考試。前者錄取一九四名，後者錄取二九五名。茲述此兩項考試制度如次：
文官高等考試於中央政府所在地行之，凡中華民國男子，年滿二十五歲以上具有（一）本國國立大學或高等專門學校修習各項專門學科三年以上畢業得有文憑者，（二）經教育部指定外國大學或高等專門學校，修習各項專門學科三年以上畢業，得有文憑者，（三）經教育部認可本國私立大學或高等專門學校修習各得專門學科三年以上畢業得有文憑者均得應文官高等考試。惟所謂高等專門學校畢業生，以曾經中學校畢業或有中學校畢業相當之學力者為限，修習政治、經濟、法律之學與第（一）項各學校畢業有同等之學力，而有薦任以上相當資格，或曾經考試得有出身者，經政事堂派員甄錄試驗亦得送考，但凡系（一）褫奪公權或停止公權，尚未復權者，（二）品行卑污被控有案查明屬實者，（三）受破產之宣告尚未復權者，（四）有精神病或年力衰弱者，（五）虧欠公款或侵蝕公款者，以及（六）其他法令有特別規定者，均不得參與。
文官高等考試分為第一試、第二試、第三試、第四試，第一、二、三試以筆試行之，第四試以口試行之，四試平均合取者為及格。考取後得任薦任職，但須先行分發學習二年，期滿，其成績優良者，即作為候補。高等考試每三年舉行一次，有必要時得舉行臨時考試。
文官普通考試，亦繫於中央政府所在地舉行，凡中華民國男子，年滿二十歲以上具有（一）有應文官高等考試資格之一者，（二）經教育部指定或認定之技術專門學校畢業得有文憑者，（三）經各省特別行政區域地方考試及格取充選士者，（四）曾任委任以上文職者等資格之一者，均得應考。但如有前述不得參與高等考試之事情一者，亦不得與文官普通考試。
文官普通考試，分為第一試、第二試、第三試，第一、二試以筆試行之，第三試以口試行之，三試平均合取者為及格。及格者得任委任職，但須先行分發學習，期為一年，期滿優良者作為候補。普通考試於高等考試後行之，但必要時特令舉行。
除上述外，關於考試制度，大致仍舊，自後亦未有多大之變動。
第十二節 預算制度
辛亥革命以後，臨時約法雖亦規定參議院之議決預算、決算權，民國二年雖亦曾有國會通過之預算，但未發生實效，袁世凱於民國三年十月二日，公布審計法與會計法〔65〕，民國五年，亦有國會通過之預算，但其結果與民二預算相同。茲述兩法中所定之預算制度，以資參考。
一 預算之編制與提出 預算之編制與提出，究應出之行政機關或立法機關，各國初不相同，但大致均由行政機關負其責。民三新約法規定大總統提出預算案於立法院，至於預算之編制，則由財政部負責〔66〕，但當時系用總統集權制，財政總長受總統之指揮，因之，在實際上，編制及提出，實同屬於大總統。
政府會計年度，以每年七月一日開始，次年六月三十日終止，歲入歲出總預算，應於上年度提交立法院，除因必不可免之經費及本於法律或契約所必需之經費，致生不足外，不得提出追加預算，總預算分經常、臨時二門，每門須分款分項，並設第一、第二兩種預備金，預算內所生不足之數，必不可免者，以第一預備金充之，遇有預算外必需之費用，以第二預備金充之，支用預備金，須於次年立法院開會時，求其承諾。總預算之提出，並須附送各官署歲出入預計書，及前會計年度之歲出入統計書，但以能於上年六月三十日截止者為限。政府於歲計必要時，得發行短期國證券。
二 預算之審議機關 預算之決定，本為國會的職權，但當袁氏時代，國會解散，因之當時定為立法院之權，其後又為參政院所代行。不過審議時，凡（一）法律上屬於國家之義務者，（二）法律之規定所必需者，（三）履行條約所必需者，及（四）陸、海軍編制所必需者，非經大總統之同意，不得廢除或裁減之。
預算不成立時，執行前年度預算，會計年度既開始，預算尚未議定時亦同。
預算案非經三讀會不得議決，但因大總統之要求或議員十人以上之動議，經院議可決者，得省略之，大總統提出之議案，除因大總統之要求，經院議可決者外，必須經委員會審查，預算案自不例外，自交付審查之日起，除院議議決外，須於三十日以內，提出審查報告書，預算案會議時，議員提出修正之動議，非有二十人以上之贊成，不得作為議題〔67〕。終袁氏時代，未實行所謂預算，因之此種制度，亦無評論之必要。
三 決議之審查 財政部應於年度經過後十個月以內，匯核各部及本部決算報告書，並國債計算書，編成總決算，連同附屬書類送審計院審查，但關於蒙、藏等處之決算，得另案編送。審計院審查時，倘使認為必要，得派員實地調查，審定後，由大總統提出報告書於立法院，請求追認〔68〕。
第十三節 其他各獨立機關之設立與變更
第一項 將軍府
民國三年七月十八日，袁世凱公布將軍府編制令及將軍行署編制令〔69〕。設立將軍府，直隸於大總統，為軍事上之最高顧問機關，究其實，則為安置高級閒散軍人之機關。將軍府事務由大總統特任上將軍一人管理之。將軍若干人由大總統於陸、海軍上將或中將中特任之，將軍另有稱號，由大總統另定之。將軍承大總統之命。會議軍務，校閱陸海軍。
將軍府置事務廳，掌府內一切事務，廳長一人，承長官命，管理本廳事務，由將軍府薦任之，事務員四人，承長官命，助理本廳事務，由事務廳呈請委任之。
將軍府又置參軍，由大總統任命之，參謀四人，副官四人，由將軍府薦任之，置秘書、書記各二人，佐理機要事務及日常函電文件〔70〕。
將軍府將軍，奉有大總統督理軍務之命者，於駐在地方設將軍行署，承大總統之命，受參謀本部與陸軍部之監察、指示，系一種軍事長官機關，茲不詳。
第二項 蒙藏院
蒙藏院系民國三年五月四日下令將蒙藏事務局更改而成，此院之職權，在於管理蒙藏事務，直隸於大總統。內置總裁、副總裁各一人總理院務，監督所屬職員。
蒙藏院內部分設總務廳秘書廳及兩司，總務廳以參事二人、編纂四人等員組成之，內分編纂、統計、文牘、會計、出納、庶務等六科，分司各事。秘書廳，以秘書二人等員組成之，但因院務需要時，得令派參事兼辦。內分機要、翻譯、承值三科，分掌事務。兩司名為第一司、第二司，以司長二人、僉事十二人、主事二十四人、翻譯官十人等員組成之，第一司設民治、勸業、邊衛等三科。第二司設封敘、宗教、典禮三科，科設科長一人，科員無定額，以院令定之。
此外，蒙藏院於必要時，尚得酌用雇員〔71〕。
第三項 法律編查會
法律編查會，即為從前法典編纂會之後身，掌調查編纂關於民事、刑事等法規。法律編查會以司法總長為會長，總理會務，整理議事，置副會長二人，由會長呈請大總統聘之〔72〕。會長有事故不能蒞會執行職務時，由副會長代理，副會長並有事務時，由會長囑託編查員或顧問一人代理，有特別契約之外國人為編查員或顧問者不能代理。法律編查會置編查員若干人，由會長聘之，但總數不得過二十人。關於編纂或調查某種法律，應由會長於編查員中指定主任編查員，整理編查事務，又置顧問若干人，由會長聘任之。
法律編查會置事務員，但總數不得過六人，承會長副會長之指揮，掌文牘、會計、庶務、圖書，併兼承編查員之指揮，調查法制，此項事務，由會長選任有高等文官資格或有委任文官資格者充之，必要時，會長得於事務員中選任一人為事務員長，命監督其他事務員。此外，於必要時，得酌用雇員〔73〕。
第四項 幣制局
袁世凱於三年二月十九日，任命梁啓超為幣制局總裁。
一 組織 幣制局設總裁、副總裁各一人，評議員若干人，秘書三人，庶務若干人，並得置臨時特派調查員及外國顧問。局內分鈔券處及國法處，每處設處長副處長各一人，處員若干人，外國顧問即以財政部幣制顧問充之，其他人員，則自評議員以下由總裁選任之。
二 職權 幣制局之職權為（一）監督全國幣制廠，（二）監督中國銀行、國民銀行發券事宜，（三）監督監理各省官銀錢號，及（四）籌辦其他關於幣制事宜。
幣制局之地位，頗為特殊。對於造幣廠及中國銀行、國民銀行各省官銀錢號之發券事宜，得發局令，由局主稿，以總裁及財政總長名義會同行之，凡京外各機關，關於幣制事宜之文件，應同致總裁及財政總長。此種辦法，一方表示幣制總裁局位置之隆重，他方實亦不與以自由行使職權之機會。
第五項 全國菸酒事務署
全國菸酒事務署，系袁世凱於五年一月二十一日公布全國菸酒事務署暫行編制而成。以管理全國菸酒公賣及稅捐事宜，全國菸酒事務署設督辦一人，恭承欽命，掌理本署事務及統屬各省菸酒局所職員，坐辦一人，秉承督辦，處理本署事務，督辦如有事故時，其代行其職權，秘書二人，承長官之命令，掌理機要事務。署內共設五科，分掌事務，每科各設科長一人，承長官命，掌管本科事務。又設科員十六人，辦事員及錄事若干人，因事實上之必要，得置技正、技士及顧問調查員若干人。
此項機關，於六年七月二十四日，方下令取消。
第十四節 洪憲帝制政府
第一項 帝制運動始末簡述
新約法頒布以後，袁世凱已成為實際上之「皇帝」，大總統選舉法修改以後，袁世凱更取得繼承之權。然而在傳統觀念和封建關係支配下，袁氏仍縱容其部屬從事帝制運動。
帝制運動，醞釀於民國二三年之交，首先正式發表中國不宜共和論者，當為袁世凱顧問美人古德諾（Frank J. Gookdnow）於四年八月上旬在亞細亞日報發表之共和與君主一文，袁氏私人楊度等即依據古氏論文，組織籌安會。
籌安會之宗旨，自稱為研究君主、民主國體二者孰適於中國，專於學理之是非，與事實之利害為範圍。本定（四年）八月二十一日開成立大會，後來恐開會不易，乃於十九日發布啟事，先告成立，以楊度為理事長，通電各省文武長官，請派代表到京，並分寄古德諾論文，入會願書，及投票紙，請各員書明贊否，並代募會員。袁世凱以「該會為積學之士，所以研究國體者，苟不擾亂治安，政府未便干涉」為辭，答覆各省之電詢者，於是籌安會之為袁氏所發縱指使乃大白於世。
籌安會自成立以後，未嘗公開開會，初意欲候各省代表到齊，呈請帝制，但該會既非法定機關，初無呈請實行帝制的資格，於是改變方針，由該會各省代表，以公民資格，請願於代行立法院之參政院，由該院呈請實行。九月一日，參政院開會，而各省代表未能即到，乃利用旅京人士，組織公民請願團。六日，參政院開談話會，袁氏派楊士琦到院宣言，認為「如徵求多數之民意，自必有妥善之辦法」。九月二十日，參政院議決「請政府於年內召集國民會議，為根本上之解決，或另籌徵求民意妥善辦法」，袁氏於二十五日咨復，採用召集國民會議之辦法，但當時之熱中帝制者，以國民會議手續繁重，重行主使請願團，向參政院請願，以該院所列兩種辦法為不當，且國民會議是決定憲法機關，不能代決國體問題，請另定辦法，參政院於九月二十八日開會討論，十月六日通過國民代表大會組織法〔74〕，十月八日由政府公布，定以此項大會決定國體。
依據此項組織法，國民代表大會之組織，系以下列當選人組織之：
一、各省特別行政區域之代表人數，以其所轄現設縣治之數為額；
二、內外蒙古三十二人；
三、西藏十二人；
四、青海四人；
五、回部四人；
六、滿、蒙八旗二十四人；
七、全國商會及華僑六十人；
八、有勳勞於國家者三十人；
九、碩學通儒二十人。
各省及各特別行政區域之國民代表，由國民會議各縣選舉會初選，當選之複選選舉人及有複選被選資格者選舉之；蒙、藏、青海、回部之國民代表，由國民會議蒙、藏、青海聯合選舉會之單選選舉人選舉之；滿、蒙八旗之國民代表，由國民會議中央特別選舉八旗王公世爵、世職之單選選舉人選舉之；全國商會及華僑之國民代表，由國民會議中央特別選舉會有商工實業資本一萬元以上或華僑在國外實業資本三萬元以上者之單選選舉人選舉之；碩學通儒之國民代表，由國民會議中央特別選舉會碩學通儒或高等專門以上學校三年以上畢業，或與高等專門以上學校畢業有相當資格者，或在高等專門以上學校充教員二年以上之單選選舉人（前述之單選選舉人，以依法經由全國選舉資格審查會審查合格者為限），以記名單記投票法選舉之，以得票比較多數者為當選。國民代表大會之決定國體投票，以記名投票方法行之，投票結果，由各該選舉監督代行立法院（即參政院）。匯綜票數，比較其決定意見，定為國民代表大會之意見。
如上所述，以前此國民會議組織法上之初選當選人及其他單選選舉人為基礎，十月八日公布選舉法，二十五日即開始選舉，二十八日以後，便繼續國體投票，在原定十一月二十日以前，全國各區，一律告竣，結果一九九三票完全贊成君主立憲。國體投票時，並決定推戴袁世凱為皇帝，委託參政院為國民代表大會總代表，向袁世凱恭上推戴書，參政院於十二月十一日舉行開會，草定總推戴書，袁氏於十二日咨復承認帝位，帝制運動，乃告一段落〔75〕。
第二項 袁世凱之即位準備
「帝位」既已承認，袁世凱即積極作即位之準備，其關於政制方面者，一部分已完成之於新約法，一部分又必須待之即位以後，因之，在此期中所對於政制之改革，實屬有限。茲舉其梗概於次：
一 起草帝制憲法 袁世凱於四年十二月十四日下令聲稱：「全國人民，現經決定君主立憲，則制定一法，自應從速進行，以慰人民之殷望。」任命施愚、楊度、曾彝進、王世澂、李國珍、方樞、陳國祥、嚴復、夏壽田等人為帝制憲法起草委員，以進行制憲。十六日又下令督促立法院選舉，聲稱：「此次國民代表大會總代表既決定國體為君主立憲，查立憲要義，首在有民選之立法機關，……准於來年以內，召集立法院，以期發皇憲政。」同日申令謂，所有清室優待條件，永不變更，將來制定憲法時應與附列，繼續有效。十八日又下令謂滿、蒙、回、藏待遇條件，載在約法，將來亦應列入憲法，繼續有效〔76〕。
二 修正政事堂組織令 十二月十六日公布修正大總統府政事堂組織令第四、五兩條。第四條改為「政事堂依約法，設國務卿一人，贊襄大總統政務，負其責任」。較之原文，加以「負其責任」四字，第五條改為「國務卿承大總統之命，監督政事堂事務。大總統發布之命令，由政事堂奉行，政事堂鈐印，國務卿副署之」。原文為：「國務卿承大總統之命，監督政事堂事務，大總統發布之命令，國務卿副署之。」兩者相較，修正之條文，一則聲述國務卿之監督行政，及其向大總統負責，再則加強大總統令，政事堂國務卿奉行之語調。自是以後，凡舊時政府公報所載之大總統命令，鈐用大總統印者，均改為政事堂奉策令或申令，下鈐政事堂印，似為政事堂負責，實則與前清之內閣奉上諭一律矣！而且自十二月一日起，國體固尚未改變，各項「奏摺」亦已先前見於公報。
三 修改法令 十二月十九日下令，認為「近年制定法令，頗有未見施行者，推原其故，由於立法之始，或出諸理想而未嘗調查其實際，或泥於畫一，而不知事變之無窮，以致可行之法亦視為具文」。「著政事堂將民國元年以來法令，分別存留廢止，悉心修正，呈請施行。各部院及各省區長官遇法令中實有窒礙難行，亦可敘明理由，咨政事堂發局匯核修改，其各部院各省區自訂規章，亦須刪繁就簡。」〔77〕，惟修改未成，而帝制即已結束。
四 大封功臣 十二月十五日冊封黎元洪為武義親王，二十日下令尊徐世昌、趙爾巽、李經義、張謇為嵩山四友，二十一、二十二、二十三等日下令錫龍濟光等五等封爵，計公爵七人，侯爵九人，伯爵十三人，子爵十二人，男爵八十六人，又給予一、二等輕車都尉七十四人，追封公爵及伯爵者各一人〔78〕。此外，又下令聲稱：「論功行賞，除先將各長官另令分別錫爵外，其尚有確建功績人員，著由該管長官。查明擇尤匯列詳敘事實，呈候榮施。」
五 修改官等 十二月二十五日下令，認為任用之方，不可不重。所有政事堂各局、各部，蒙藏院、鹽務署參事、司長、廳長各職均著改為簡任職〔79〕。
此外，於十二月十九日批令設立大典籌備處，同月三十一日，申令改明年（即民國五年）為洪憲元年，衍聖公孔令貽郡王銜，五年一月一日，總統府改稱「新華宮」，公府收文處改為「奏事處」，府內總指揮處為「大內總指揮處」。舍「登極典禮」之外，一切殆均已就緒！
第十五節 雲南起義後之南北兩政府
四年十二月，袁世凱個人政治生命已達最高峰，同時亦即其政治生命結束之開始。帝制承認後，初擬次年元旦即位，不料蔡鍔於十二月十九日到滇，二十三日即以唐繼堯、任可澄之名義，致電北京，請袁將楊度等明正典刑，並發明誓，擁護共和，限於二十五日午前十時答覆，否則宣告獨立，政事堂於二十五日一方復電查詢電文之是否真實，他方電各省解釋，而滇省同日亦通電各省，宣布獨立。二十九日，北京政府下令免唐、任、蔡職，聽候查辦。五年一月二十七日貴州獨立，三月十五日，廣西獨立，反袁勢力，日以膨脹，袁世凱乃於三月二十二日下令「將上年十二月十一日承認帝位之案，即行撤銷。由政事堂將各省推戴書一律發還參政院代行立法院，轉發銷毀」。二十三日下令恢復民國年號，此時袁世凱尚企圖保留其大總統位置，終為各方形勢所不許，袁世凱於六月六日羞憤成疾而死，而帝制運動，亦隨之結束。在此南北分立中之南北政府，分述如下：
第一項 雲南起義後之北京政府
袁世凱當未下令取消帝制之先，認為往昔之變更國體，目為「民意」，則此次之取消，似亦須假諸「民意」，因之，於二月二十八日申令提前於五月一日為召集立法院之期，又以立法院議員選舉程序繁瑣，咨參政院以前此國民會議複選當選人，為立法院複選當選人，俾得如期召集，此種方法，非常活動，可以藉之而觀風使舵，視軍事進展如何，而定帝制之進行與否。不料時勢轉移，非取消帝制不可，始有直接取消帝制之命令。帝製取消以後，各省之獨立者仍相繼，於是袁氏知大事不易解決，謀以修改政制，緩和各方之形勢。茲分述其二次修改政制如次：
一 四月二十一日之改制 袁氏先於四月二十一日下令宣稱；
「自來行政宜於統一，責任貴有攸歸，曩以庶政待理，本大總統總攬政務，置國務卿以資襄贊，兩年以來，竭力經營，成效尚未顯著，揆厥原因，皆由內閣未立，責任不明，虛擁治權，難饜眾望。久宜幡然變計，力圖刷新。茲依約法第二十一條制定政府組織令，委任國務卿，總理國務，組織政府，各部總長，皆為國務員，同負責任。樹責任內閣之先聲，為改良政治之初步，尚其群策群力，共濟時艱，有厚望焉。」
同日，公布政府組織令及政府直屬官制〔80〕，次日，准徐世昌辭職，任段祺瑞為國務卿。依據此次公布之政府組織令，與政府直屬官制，政制有所變動，即如次：
（一）國務員 政府以國務員組織之，所謂國務員者，包括國務卿及各部總長，國務員輔弼大總統，負其責任。受大總統之委任，總理國務，公布法令及其他關於國務之文書，國務卿依其職權或特別委任，得發政府令。
（二）國務會議 國務由國務會議議決行之，其事項為（1）法令案及教令案，（2）預算案及決算案，（3）預算外之支出，（4）軍隊之編制，（5）條約案，（6）宣戰媾和事項，（7）簡任官之進退，（8）各部權限爭議，（9）依法令應經國務會議事項，（10）立法院咨送之人民請願案及（11）各國務員認為應經國務會議事項。
國務會議，以國務員之同意定之，以國務卿為議長，國務卿臨時遇有事故，以次席之國務員依次代理，秘書長得列席，但不與於議決之列，其各局長、次長及其他主管事務須出席陳述說明亦同〔81〕。
（三）政事堂政事堂為國務總匯之所，由國務卿管理，內置參議八人，承國務卿之命，審議法令。並設法制機要、銓敘、主計、印鑄等五局及一司務所。各局所各置局（所）長一人，承國務卿之命，管理各本局所事務，並監督其屬職員，其組織各依本官制之所定（參看本章第四節第一項）。
二 五月四日之改制 迨及五月四日，袁氏又公布修正政府組織令第五、第六兩條及修正政府直屬官制〔82〕原有之第五條系規定：「國務卿依其職權，或特別委任，得發政府令。」現將「國務卿」改為「國務員」，即擴大「得發政府令」者之範圍。又改「政事堂」為「國務院」，並於同月八日下令，所有民國現行法令，稱政事堂者，均應改稱國務院。同時在國務院之下，取消原有之機要局印務所，添設秘書廳及統計局，至於法制、銓敘、印鑄三局仍舊。新添之秘書廳，置秘書長一人，簡任，承國務卿之命，總理秘書廳事務，秘書長有事故時，得由長官派員代理，秘書定額六人，薦任，承長官之命，分掌宣達法令，撰擬及保管機要文書，典守印信等務；僉事定額二十人，薦任，承長官之命，分掌：撰擬文書，編纂紀錄，保管文書，收發文書，經營會計，整理庶務等事項。主事無定額，委任，承長官之命，輔佐僉事辦理各事，必要時，得酌用雇員〔83〕。
此外，依據「國務員副署」之規定，修改大總統公文程式令，頒布政府公文程式令。
如上所述，在外觀上，確是一番新面目，但在實質上，新約法既不取消，代表民意之國會又不召集，內閣復不對國會負責，則政制之主要精神，尚不能認為已有變更也。
第二項 雲南起義後之南政府
第一目 雲南組織軍政府之經過
雲南宣布獨立後，廢去將軍巡按使名義，恢復元年都督府制，並召集省議會，推唐繼堯為都督，任留守，蔡鍔統軍出征，稱護國軍。二月十五日，廣西獨立，四月六日，廣東獨立，岑春煊於四月十八日由滬抵港，次日赴肇慶，乃推岑為兩廣護國軍都司令，梁啓超為都參謀，五月一日正式成立兩廣都司令部。然而凡此均僅為地方政府之性質，各獨立省之間，尚未產生與北京袁政府分庭抗禮之組織。而其遲遲難產之原因，實由於廣東龍濟光系袁氏私黨，其獨立初非本願，經多次之折衝，方告解決，梁啓超乃提出設立軍務院主張，於是以唐繼堯（滇督）、劉顯世（黔督）、陸榮廷（桂督）、龍濟光（粵督）及梁啓超、蔡鍔、李烈鈞、陳炳焜、任可澄、戴戡代表護國政府，四月十八日發兩道護國軍政府宣言，五月七日又發三號〔84〕，並於第五號宣言中，宣言於五月八日組織軍務院成立，其組織之理由，認為袁世凱違憲謀叛，「自民國四年十二月十三日下令稱帝以後，所有民國大總統之資格，當然消滅」。「查民國二年九月國會參、眾兩院議院公布之大總統選舉法第三條云：大總統任期六年，第五條云：大總統缺位時，由副總統繼任，至本任大總統期滿之日止等因，前大總統既已犯罪缺位，所遺未滿之任期，當聽由副總統繼任，本軍政府僅依法宣言，恭承現任副總統黎公元洪為中華民國大總統領海、陸軍大元帥。」「但黎公今方陷賊圍，未克躬親職務，查總統選舉法第五條第二項云：『大總統因故不能執行職務時，以副總統代理之，副總統同時缺位，由國務院攝行其職。』今大總統身猶蒙難，副總統職尚虛懸，國務院又非侯大總統任命經國會同意後，不能組織。而軍事正亟，既當求統治之方，且國運方新，尤宜作通籌之計，今由繼堯等往復電商，特暫設一軍務院，直隸大總統，指揮全國軍事籌辦善後庶政，院置撫軍若干人，用合議制裁決庶政，其對外交涉對內命令，皆以本院名義行之。候國務院成立之時，本院即當裁撤。」「於五月八日組織軍務院成立，遵照條例，以（唐）繼堯（滇督）、（劉）顯世（黔督）、（陸）榮廷（桂督）、（龍）濟光（粵督）、（呂）公望（浙督，此時亦已獨立）、（岑）春煊（兩廣都司令）、（梁）啟超、（蔡）鍔（前雲南都督，雲南護國第一軍總司令）、（李）烈鈞（前江西都督，雲南護國第二軍總司令）、（陳）炳焜（廣西陸軍第一師師長，廣西護理都督）、（戴）戡（前貴州民政長，護國第一軍左翼軍總司令）、（羅）佩金（前雲南民政長，護國第一軍右翼軍總司令）等任軍務院撫軍，並往復通電，互選繼堯為撫軍長，春煊為撫軍副長，啟超領政務委員長，暫定廣東為軍務院所在地。」〔85〕
第二目 軍務院之組織
軍務院直隸大總統，統一籌辦全國之軍機，並行戰事及其善後一切之政務。大總統不能親臨軍務院所在地時，一切軍政民政並對內對外之事項，以軍務院名義行之，設下列機關〔86〕。
（一）撫軍 軍務院設撫軍，以其決議或同意行其權限之事，撫軍以各省都督，代理兩省以上之都司令，參謀，及各獨立省份現實之軍隊有二師以上之總司令等充任，新得前項之資格，即有撫軍之資格。撫軍無定額，除前舉外，後又加入湯薌銘（湘督）、李鼎新（海軍總司令）、劉存厚（前四川第三師師長，四川護國軍總司令）三人〔87〕。
（二）撫軍使副撫軍使 軍務院由撫互選撫軍長副撫軍長各一員，撫軍長得撫軍之決議或同意，施行事項。副撫軍長佐撫軍長協議處辦一切職務。撫軍長有事故時，由副撫軍長代理，正副撫軍長均有事故時，由撫軍中互選一員代理撫軍長職務。
（三）政務委員會 軍務院設政務委員會，由撫軍中互選政務委員長一員，委員長以下設各種委員，分掌外交、財政、法制等各般政務，委員無定額。其後曾任范源濂、谷鍾秀為駐滬委員，鈕永建為駐滬軍事代表，王侃、趙伸、張孝准為駐日委員。
（四）各省代表會 軍務院設各省代表會，由各省都督各派代表二員，應政務之諮詢。
（五）秘書 軍務院設秘書若干員，受正副撫軍長及政務委員長之命，掌管機密事項，後並以章士釗為秘書長。
軍務院有對內對外特別事故時，由撫軍之合議同意，得任命專使處理其事，其後軍務院曾任唐紹儀為特任外交專使，王寵惠、溫宗堯為副使。
軍政院到六月二十九日北京大總統下令恢復臨時約法後，方於七月十四日宣告撤銷。
注
〔1〕袁氏咨文，見二年十月二十三日政府公報。
〔2〕規則第六條規定：「本會會議時，兩院議員得列席旁聽」。即拒絕議員以外之人列席。
〔3〕原文見二年十二月十九日政府公報。
〔4〕政治會議呈大總統文，見三年一月十三日政府公報。
〔5〕原令見二年十一月二十七日政府公報。
〔6〕見東方雜誌第十卷第六號中國大事記中之國務院通令。
〔7〕政治會議規則第三條，見二年十二月二十五日政府公報。此項規則，由政治會議議長呈經大總統批准執行。
〔8〕以上見政治會議秘書廳規則，第一條，見二年十二月二十二日政府公報。此項規則，系由政治會議議長督同秘書長起草，經大總統批准後施行。
〔9〕政治會議規則第十九條。
〔10〕政治會議呈大總統文，見三年一月十三日政府公報。
〔11〕政治會議呈大總統文，見三年一月十三日政府公報。
〔12〕約法會議組織條例第一條，見三年一月二十七日政府公報。
〔13〕以上包括符內語，引大總統令，見三年一月二十七日政府公報。
〔14〕關於此項審定會，袁世凱於三年二月十三日用教令頒布約法會議議員資格審定會組織令，規定審定會由大總統於下列各員中選任組織之：
大理院長，總檢察廳廳長；大理院推事；總檢察廳檢察官；法政專門以上學校校長；其他富於學識經驗，聲望素著之人。
原令見三年二月十四日政府公報，可以參看。
〔15〕約法會議議事規則第二條，見三年三月二十四日政府公報。
〔16〕約法會議秘書廳組織令，見三年二月二十六日政府公報。
〔17〕大總統選舉法第一條，見二年十月六日政府公報。以下關於修改前之大總統選舉制度，均見此法。
〔18〕憲法起草委員長湯漪於二年九月二十六日在憲法會議中之說明。
〔19〕（修正後）大總統選舉法第一條，見三年十二月三十日政府公報。以下未註明者，均依此法。
〔20〕參看三年十二月二十九日，大總統告令，見同月三十日政府公報。
〔21〕大總統布告，見三年五月一日政府公報。
〔22〕關於大總統職權，其未另行註明者，均據三年新約法，見三年五月一日政府公報。
〔23〕參看戒嚴法原文，見元年十二月六日政府公報。
〔24〕參看三年五月一日政府公報。
〔25〕參看大總統府政事堂組織令，見三年五月四日政府公報。
〔26〕此處所述之各局，所職權組織一律根據各該局、所官制，法制、銓敘、印鑄三局在新約法之前，已在國務院設立，袁世凱於五月十七日下令修改此三局官制，見同月十八日政府公報，至於其他二局一所，系新約法公布後始行設立，官制分見三年五月六日、九日之政府公報。
〔27〕參看陸、海軍大元帥統率辦事處組織令，見三年五月九日政府公報。
〔28〕見三年七月十一日政府公報，以下關於各部官制之變更，均依此。
〔29〕參政院組織法，見三年五月十一日政府公報，以下關於參政院組織，未另注者，均同此。
〔30〕參政院秘書廳官制，見三年五月二十九日政府公報。
〔31〕新約法第四十九條。
〔32〕參看新約法第十七、二十、三十四、五十五、五十九、六十各條及本章第四節第一項。
〔33〕立法院組織法第一條，見三年十月二十八日政府公報。
〔34〕立法院議員選舉法第一至第九條，見三年十月二十八日政府公報。
〔35〕民國三年三月三日公布豫戒條例同年八月二十九日改為豫戒法依據該法第三條，得行豫戒命令之事項如次：
（一）無一定之職業，常有狂暴言論行為者；
（二）妨害他人之集會或欲行妨害者；
（三）不問公私，干涉他人之業務行為，妨害其自由或欲行妨害者；
（四）不知檢束，常有破壞社會道德，或阻撓地方公益之言論行為者；
（五）意圖為（二）（三）兩款之妨害而使（一）（四）兩款情形之人者。
〔36〕見立法院議員選舉法，以下關於舉選制度之敘述，均同此。
〔37〕立法院組織法，第二、三、六、七等條。見三年十月二十八日政府公報。
〔38〕參看本章第四節第一項。
〔39〕新約法第三十一條，以下關於立法院職權，可參看新約法及立法院組織法。
〔40〕新約法第三十六、三十七兩條，立法院組織法第三條。
〔41〕立法院組織法第三章。
〔42〕立法院秘書廳官制第八條，見五年三月十九日政府公報，但秘書長由大總統任命，並無明令規定，此間系據五年三月十二日（即洪憲元年）任命林長民為秘書長之策令，見同月十三日政府公報。
〔43〕立法院組織法第四章。
〔44〕詳可參看立法院警衛處官制，見五年三月十九日政府公報。
〔45〕立法院組織法第二十、二十一、二十二、二十三、二十四等條。
〔46〕見三年十月三十一日政府公報。
〔47〕其所頒布者，大致如次（以頒布之先後為序）：
立法院議員選舉法第三章辦理選舉人員施行細則，見三年十二月十日政府公報。
立法院議員選舉法第一章選舉及被選舉資格施行細則，見四年三月十日政府公報。
立法院議員選舉法第四章選舉人及被選舉人名冊施行細則，見四年三月十日政府公報。
立法院議員選舉費用施行令，見四年三月十日政府公報。
修正立法院議員選舉法第四章選舉人及被選舉人名冊施行細則第二條，見四年六月十一日政府公報。
籌備立法院事務局分科辦事規則，見四年六月十三日政府公報。
立法院議員選舉法第六章初選舉施行細則，見四年八月二十九日政府公報。
立法院議員選舉法第七章複選舉施行細則，見四年九月二十一日政府公報。
立法院議員選舉法第八章單選舉施行細則，見四年九月二十一日政府公報。
立法院議員選舉法第九章選舉確定第十章選舉變更施行細則，見四年九月二十一日政府公報。
立法院議員選舉法第十一章選舉罰則施行細則，見四年九月二十一日政府公報。
國民會議暨立法院議員複選舉單選舉投票所辦事規則，見四年十月十九日政府公報。
立法院秘書廳官制，見五年三月十九日政府公報。
立法院警衛處官制，見五年三月十九日政府公報。
〔48〕審計院編制法，見三年六月十七日政府公報，以下關於審計院組織，其未另行註明者，均見此法。
〔49〕以下參看審計院分掌事務規程，見三年八月十一日政府公報。
〔50〕審計院編制法第一條。
〔51〕審計法第一條。
〔52〕關於各機關之送交期限，可參看審計法第四、五兩條，及審計法施行規則第一至五條，以下未註明者，均可參看此項法規。
〔53〕平政院編制令，見三年四月一日政府公報，以下關於組織部分，其未另注者，均同此。
〔54〕以下均可參看平政院處務規程，見三年八月十一日政府公報。
〔55〕行政訴訟法第一、十二、十三等條，見三年七月二十一日政府公報。以下均可參看本法。
〔56〕依訴願法之規定，人民對於下列各款之事件，除法令有特別規定者外，得提起訴願：
（一）中央或地方下級行政官署之違法處分，致損害人民權利者；
（二）中央或地方下級行政官署之不當處分，致損害人民利益者；
（三）中央最高級行政官署之不當處分，致損害人民利益者；
（四）地方最高級行政官署之不當處分，致損害人民利益者。
但依同法第二至五條之規定，僅人民對（一）項之事件，訴願至中央或地方最高級行政官署，不服其決定者，得向平政院提起行政訴訟；（二）項以中央或地方最高級行政官署之決定，為最終之決定；（三）（四）兩項以中央最高級行政官署之決定，為最終之決定。其訴願限期，依訴願法第八條之規定，為自行政官署之處［分］書或判決書達到之次日起六十日內。
〔57〕行政執行法第五條，見三年七月二十一日政府公報。
〔58〕見三年六月九日政府公報。
〔59〕平政院編制令第十三、十六兩條。
〔60〕參看平政院編制令，又肅政廳處務規則，見三年八月十一日政府公報；肅政廳書記處辦事細則，見同月十五日政府公報。
〔61〕肅政廳處務規則第一至三條。
〔62〕新約法第四十二條，糾彈法第一條，及平政院編制令。糾彈法見三年七月二十一日政府公報。
〔63〕參看糾彈法，下同。
〔64〕糾彈事件審理執行令，見三年七月二十一日政府公報。
〔65〕見三年十月三日政府公報。
〔66〕民國三年七月十一日修正財政部官制第一、五兩條。
〔67〕立法院組織法第二十三、二十四、二十八、二十九等條。
〔68〕參看審計法施行細則，見三年十二月八日政府公報。
〔69〕見三年七月十九日政府公報。
〔70〕此系後來增加者，見三年八月四日政府公報。
〔71〕參看蒙藏院官制，及蒙藏院辦事規程，前者見三年五月十八日政府公報，後者見三年六月八日政府公報。
〔72〕原定一人，由會長聘任之，此系三年五月十四日所修正者。
〔73〕參看法律編查會規則，見三年二月二日政府公報。
〔74〕見四年十月九日政府公報。
〔75〕各省推戴書，見四年十二月十三日以後之政府公報。
〔76〕以上各令，分見四年十二月十五、十七、十九等日政府公報。
〔77〕引原令，見四年十二月二十日政府公報。
〔78〕名單見四年十二月二十二、二十三、二十四等日政府公報。追封公爵者為趙秉鈞，追封伯爵者為徐寶山，合之前此追封鄒汝成侯爵，追封共三人，五年二月二十一日，又封熊祥生等三人男爵。
〔79〕原令，見四年十二月二十四日政府公報。
〔80〕見五年四月二十二日政府公報。
〔81〕參看國務會議規則，見五年五月十日政府公報。
〔82〕見五年五月五日政府公報。
〔83〕國務院官制，見五年五月五日政府公報。
〔84〕宣言五通，第一號系宣告袁世凱自稱帝以後，已喪失大總統之資格；第二號宣告大總統既已缺位，依民國二年十月公布之總統選舉法，由黎副總統繼任；第三號宣告黎氏陷於賊中，乃暫設軍務院；第四號宣布軍務院組織條例；第五號宣告依前述條例產生之人員。以上均引用民國五年商務出版兩廣都司令部參謀廳編纂之軍務院考實。
〔85〕以上括符內，均引通電信，但小括符內，系作者附註，以供參考。
〔86〕除另有註明者外，關於組織，均據軍務院組織條例。
〔87〕據軍務院考實中之職員錄，以下關於官吏人員，均依此。