民國政制史 · 第一章　臨時政府時期

（辛亥至民國元年三月） 第一節　臨時政府之成立 辛亥八月十九日，即陽曆十月十日，民軍在武昌起義，各省紛紛響應。革命之目的，雖同為推翻清室，而各省之間，則缺乏統一組織。九月十九日（陰曆，以下在民元元旦前，均用陰曆），由湖北都督府通電各省，請派全權委員，赴鄂組織臨時政府。然而上海之在當時，實為革命人士之集中點，亦已進行組織政府，九月二十一日，蘇督程德全，及浙督湯壽潛聯電滬督陳其美，提議在上海設立臨時會議機關，並附有集議方法如次： 一、各省舊咨議局，各舉代表一人； 二、各省現時都督府，各派代表一人，均常駐上海； 三、以江蘇省教育總會為招待所； 四、兩省以上代表到會，即行開議；續到者，隨到隨與議。 九月二十二日，即以江蘇都督代表雷奮、沈恩孚，浙江都督府代表姚桐豫、高爾登名義，通電各省，請派代表來滬；二十五日，依「兩省以上，代表到會，即行開議」之規定，在上海開第一次會議，議決定名為「各省都督府代表聯合會」。九月三十日，議決承認武昌為民國中央軍政府，以鄂軍都督執行中央政務。十月初三日，湖北都督府代表居正、陶鳳集到滬與會，表示鄂都督希望各省派全權委員，赴鄂組織臨時政府。四日，聯合會議決各省代表除赴武昌者外，各省仍留一人在滬，赴武昌者，會議組織臨時政府，留滬者，則負通信聯絡之責。 各省代表抵鄂時，漢陽為清軍所奪，武昌危殆，於是假漢口英租界順昌洋行為代表聯合會會場，於十月初十日開第一次會議，推譚人鳳為議長。十二日，議決先行起草「臨時政府組織大綱」，並推雷奮、馬君武、王正廷為起草員。十三日，即議決臨時政府組織大綱二十一條，即行宣布。到會簽名之代表，計有湘、鄂、桂、蘇、浙、閩、皖、直、魯、豫等十省。十月十二日，革命軍克服南京，十四日，聯合會即議決以南京為臨時政府所在地。各代表陸續前往南京。但以總統人選問題，難於解決，直至十一月，臨時政府尚未組成。適孫中山於十一月初六日到滬，於是決定於初十日開選舉臨時大總統會，內定孫氏為大總統。及期，到會者奉、直、豫、魯、晉、陝、蘇、皖、贛、閩、浙、粵、桂、湘、鄂、川、滇十七省。每省一票，孫中山以十六票當選。十一月十三日為陽曆一月一日，代表聯合會即議決中華民國紀元，改用陽曆。孫中山於元旦在南京就職，臨時政府之組織方告成功。 第二節　臨時政府組織大綱之基本精神 臨時政府組織大綱系辛亥十月十三日公布，臨時政府則於十一月十三日即民國元年元旦成立。元年一月二日，大綱曾經修改，惟大綱中之整個政制，並無多大變動。茲摘述大綱之基本精神如次： （一）聯合政府之性質　在組織大綱之中，參議院實負有立法機關之使命。但此項機關，系由各省都督府派遣代表組織，代表人數，各省一律三人。派遣方法則由各省自定。此外不復再有其他並行機關，因之，臨時政府頗具有聯邦制之色彩。但當時制定組織大綱者，自起草以至決議，初無建立聯邦國家之意，而仍有如此規定者，則緣革命發生以後，政府之組織，純粹由於各省起義者之聯合。因之，所規定製度，乃暫不能不具聯合政府之性質，而缺乏全國人民組織政府之意義。換言之，臨時政府僅為以省為單位之政府，而未能認為以全國人民為一總單位之政府。 （二）總統制之政制　在組織大綱之中，大總統之位置，極為重要。大總統負有實際政治責任。對於若干職權之行使，雖須取得參議院同意，但在原則上，並不對參議院負責。因之，組織大綱中之政制，實為一種具體而微之總統制。 如上所述，對於組織大綱可以略知梗概。當時之規定，殊為簡陋，實純粹為臨時性質，其後即為三月十一日公布之臨時約法所取消，而政制亦隨之改組。 第三節　臨時大總統 第一項　臨時大總統之選舉 臨時大總統由各省都督府代表選舉之，以得票滿投票總數三分之二以上者為當選。代表投票權，每省以一票為限。元年一月二日，各省代表聯合會，又議決增加一副總統，其選舉方法，與大總統之選舉同〔1〕。 第二項　臨時大總統之職權 臨時大總統賦有統治全國之權，茲接組織大綱，列舉如次： （一）行政權　臨時大總統為行政首領，以參議院之同意，得任命國務員及派遣外交專使，並批准各部總長對於各該部職員權限之劃分。參議院議決事件，由議長具報，經臨時大總統蓋印，發交行政各部執行之。大總統發表有關國務之文件，無須各部總長之副署。因之，在實質上，大總統確是整個政府之主持者。 （二）複議權　臨時大總統在名義上並無立法權，但對於參議院議決事件，如不以為然，得於議長具報後，十日內，聲明理由，交令複議，參議院對於複議事件，須有到會參議員三分二以上之同意，方能仍交總統執行。因此，則大總統如能操縱參議員三分之一以上，即可否決參議院之議案。 （三）軍權　大總統有統率海陸軍之權。 （四）和戰權　大總統得參議院之同意，可以宣戰，媾和，締結條約。 （五）設立法院權　大總統得參議院之同意，得設立臨時中央審判所。 第三項　臨時大總統之直轄機關 臨時大總統之直轄機關，可分兩類：一為總統府秘書處，內分總務、文牘、軍事、財政、民政、英文、電報等七科；一為法制局、印鑄局、銓敘局、公報局、參謀部等機關，均所以贊襄總統，辦理政務者。 第四節　臨時參議院 第一項　臨時參議院之構成 臨時參議院以各省都督府所派之參議員組織之。每省以三人為限，在會議之時，每參議員有一表決權。派遣之方法，由各省自定。在實際上，大致可分三類：（一）由都督府指派者；（二）由舊咨議局推舉；（三）出於民選。參議院設一議長，由參議員用記名投票法互選之，以得票滿投票總數之半者為當選。 臨時政府成立後，即通電各省選派參議員。在參議院未成立以前，由各省都督府代表會代行職權，但表決權每省則以一票為限。元年一月二十八日，各省參議員已陸續抵寧，乃正式開會，計到會者為廣東、湖北、湖南、浙江、江蘇、安徽、江西、山西、福建、廣西等十省，共參議員三十人。未到而以代表員代理者，為雲南、貴州、陝西、四川、奉天、直隸、河南七省，共代理員十二人。 第二項　臨時參議院之職權 臨時參議院之職權如次： （一）立法權　議決暫行法律；大總統制定官制官規時，亦須得其同意。 （二）財政權　議決臨時政府之預算，檢查臨時政府之出納，議決全國統一之稅法、幣制及發行公債事件。 （三）任免權　臨時大總統任用之國務員，須經其同意。 （四）外交權　臨時大總統行使宣戰，媾和，締結條約以及派遣外交專使等權時，均須得參議院之同意。 （五）顧問權　答覆臨時大總統諮詢事件。 此外，臨時大總統設立臨時中央審判所，亦須得其同意。其他大總統交議之事件，亦可議決。 參議院會議時，以到會參議員過半數之所決為準。但關於宣戰媾和，締結條約及複議大總統「交令複議」事件，非有到會參議員三分二之同意，不能議決。 第五節　行政各部 臨時政府組織大綱最初之規定，行政各部分為外交、內務、財政、軍務及交通等五部。但此項分部，未經實行，即感不便。乃於元年二月二日修正，僅規定：「行政各部設部長一人，為國務員，輔佐大總統辦理各部事務。」由此修正，行政部額數無定，部長則有國務員之名義。臨時政府成立後，於元月三日，即發表各部人選，共設陸軍、海軍、外交、司法、財政、內務、教育、實業、交通等九部。 第一項　部之職權〔2〕 陸軍部管理陸軍，經理軍事教育、衛生、警察、司法，並編制軍隊事務，監督所轄軍人軍佐。 海軍部管理海軍一切軍政事務，監督所轄軍人軍佐。 外交部管理外國交涉，及關於外人事務並在外僑民事，保護在外商業，監督外交官及領事。 司法部管理關於民事、刑事、訴訟事件，戶籍監獄，保護出獄人事務，並其他一切司法行政事務，監督法官。 財政部管理會計、庫帑、賦稅、公債、錢幣、銀行、官產事務，監督所轄各官署及府縣與公共之會之財產。 內務部管理警察、衛生、宗教、禮俗、戶口、田土、水利、工程、舉辦公益及行政事務。監督所轄各官署及地方官。 教育部管理教育學藝，及曆象事務。監督所轄各官署學校，統轄學士教員。 實業部管理農、工、商、礦、漁、林、牧獵，及度量衡事務，監督所轄各官署。 交通部管理道路、鐵路、航路、郵信、電報、航舶，並運輸造船事務，統轄船員。 第二項　部之組織 各部設總次長各一人，總長掌理各該部所轄事務。次長輔佐總長，整理部務，監督各局職員〔3〕。 臨時政府並未公布各部官制；各部之內部組織，至臨時約法公布後，始逐漸充實。但臨時政府時各部之內部組織，尚可就當時各部職員名單中推求而得〔4〕。 注 〔1〕本節均據中華民國臨時政府組織大綱。 〔2〕各部職掌，據中華民國臨時政府中央行政各部及其權限第二條；見六年一月三十日臨時政府公報。 〔3〕中華民國臨時政府中央行政各部及其權限，見元年一月三十日臨時政府公報。 〔4〕依據臨時政府公報第二至第二十五號（缺第四號），及中國國民黨中央黨史陳列館所存之抄本臨時政府公報第二十一至第五十八號中所載各部職員錄。教育部缺。