羅馬史 · 第二章 平民保民官和十人政治
在共和國新的政體下，舊公民們依照法律掌握了充分的政治權力。此時，行政官員淪為貴族的僕人，而貴族們又通過官員掌管政權，他們在元老院也占有優勢，並完全掌管所有的行政和宗教職位；只有他們才掌握有關人類及神學的知識，且對政治事務頗為了解。由於家族的支持者甚多，貴族們在公共會議中也具有很大的影響力，最後，他們還擁有審核及否決國家條令的權力。貴族們的實際權力之所以能夠保存下來，可能就是因為他們及時放棄了獨享的法律特權。
確實，平民們能痛切地感受到政治上的不平等，但如果貴族們了解如何讓民眾置身於政治鬥爭之外，毫無疑問，他們根本不用害怕純粹政治上的反抗，因為平民們所要求的無非是公平的統治以及物質利益得到保障。事實上，國王被驅逐後初期，政府採取了很多措施，尤其是經濟方面的措施，目的就是為了，至少表面上是為了爭取民眾對於政府的好感，比如降低關稅、糧食價格過高時國家出面購買大批糧食、國家壟斷食鹽買賣等，目的就是向民眾提供價格合理的糧食和食鹽。國家節日也延長了一天。同樣，前面提過的有關財產罰款的法令不僅是為了限制官員們可怕的罰款特權，更重要的是，為了保護財產來源較少的窮人。官員們在同一天對同一人的罰款，不得超過兩隻羊或者三十頭牛，而且要允許他們上訴。羊和牛的比率非常奇特，其原因可能是因為，窮人只擁有幾隻羊，而富人擁有大群大群的牛，所以應對他們規定不同的最高限額。這一點充分考慮到窮人和富人的不同，值得現代的立法者學習。
這些法令只是表面文章，其主要的趨勢正好相反。隨著政體的改革，羅馬的財政和經濟關係發生了深刻的變化。之前，國王的政府可能是有計劃地限制資本勢力的發展，同時採取措施促使農莊數目不斷增加，而新的貴族政府，卻好像從一開始就致力於摧毀這些中產階級，尤其是中、小地產主，結果一方面造成了地主和富人的統治，另一方面又造成了農業無產階級的產生。
資產階級勢力的興起
降低關稅是一項普遍受歡迎的措施，但主要的受益人還是商人，不過能在更大程度上促進資本增長的，還是間接的經濟管理制度。很難說促使資本增長的最初原因是什麼，不過其根源可能會追溯到王政時期，執政官制度開始實行以後，私人經濟活動漸漸增多，部分是由於羅馬的官員更替頻繁，另一部分是由於國家的財務活動逐漸延伸到了穀物和食鹽的買賣方面，這樣就形成了新經濟管理制度的基礎。這種新制度對於羅馬共和國非常重要，同時也極為有害。國家漸漸把所有的間接收入以及複雜的債務和交易置於中間商的手中，中間商上交或領取一筆整數款項，然後為其打理事務並賺取利潤。不用說，只有少數的資本家才能進行這些交易，並且由於國家對有形擔保監管很嚴，所以進行這種交易的都是些大地主，就這樣，一個新的包稅商和承包商階層漸漸興起，他們的財力不斷增長，對國家的影響力也逐漸增大，雖然表面上他們仍是這個國家的僕人。他們的財富來源荒唐，且對國家毫無補益，從這些方面看，他們與現代股票交易所的經紀人完全相似。
公共土地
國家財政管理的核心方面首先表現在公共土地的處理方式上，而這些措施簡直就是為了在物質上和精神上同時消滅中產階級。從性質上講，公共草場和國有土地的使用應該是公民的特權，正式法律都不允許平民使用公共草場，但是，羅馬法不僅把公共用地變成了私有財產，單個公民還不能像使用自有財產那樣使用土地。只要公共用地仍為公共用地，則其使用權的規定完全依賴國王的喜好，不用懷疑，他會經常使用這種權利或者權力，去做有利於平民的事情。自從共和國誕生後，法律嚴格規定，公共草場的使用權僅屬於享有特權的公民，換句話說，僅屬於貴族。雖然前面說過，元老院允許接納一些富有的平民，但是那些最需要使用公共草場的小產業主及勞工卻無權使用。
不僅如此，那些在公共草場放牧的還須繳納放牧稅，只是稅收較輕，足以讓人認為使用草場是一種特權，但這種稅收卻給國庫帶來不少收入。貴族財務官也並不認真徵收放牧稅，漸漸地，這種制度就趨於廢棄。到目前為止，尤其是戰爭勝利徵得別國土地時，需要對土地進行分配，貧窮的公民和非公民們都會有所得，只有不適合耕種的土地才會歸入公共草場。統治階級一般不會完全放棄分配土地，更不會僅僅去迎合富人的需要，但是這種事情越來越少，越來越難得，取而代之的是有害無益的占田制。所謂占田制是指國家所獲得的土地，並沒有分配給某個人或者正式出租給某人一段時間，而是由其第一個占有者或者其繼承人使用，直到國家另有安排，所以國家有權隨時收回土地，而占有人須上交田地所產穀物的十分之一，或所產油類、酒類的五分之一。其實這就是把前面所講的「臨時讓與」法運用於國有財產中[1]，或許這種辦法早已運用於公共土地中，在分配土地之前作為臨時處理的辦法。現在，不僅土地的占有期變為無期，而且占有土地的人也變成了享有特權的人或者他們的親信，什一稅、五一稅也和放牧稅一樣，漸漸趨於廢棄。這些對於中小地產者不啻於三重打擊，首先，他們被剝奪了公民使用公共財產的權利；其次，公共財產收入不再流入國庫也加重了他們的稅收負擔；最後，田地分配製度也沒有了，它曾經就如今天的移民制度一樣，給農業無產階級帶來了出路，可惜現在也沒有了。
此外，大規模農莊的出現更是雪上加霜，這種趨勢其實早就出現了，它趕走了小型業主，取而代之的是大型莊園的農奴。這個打擊更難避免，甚至比上面所說的政治災難加在一起更加危險。同時，連綿的戰爭更加重了農民的負擔，隨之而來的稅收和勞役不斷增加，農民的處境困難重重。他們有的直接失去田產，成為債主的僕役（如果不是奴隸的話）；有的則因為債務增加，成為債主的短期承租人。此時的資本家們，投機買賣更加有利可圖，且沒有麻煩或者危險，有時他們利用這種方式來增加自己的田產，有時他們會通過債務法把農民的人身和田產搞到自己手裡，只留給農民名義上的所有權和實際的使用權。
後面這種方式最為普遍同時也最為有害，雖然農民會因此避免傾家蕩產，但他們的處境岌岌可危——財產完全被剝奪，同時卻債務纏身——完全處於債主的掌控之中，這種狀況在精神上和政治上都幾乎摧毀了整個農民階級。之前，當農民進行抵押貸款時，立法者卻規定他們立即把財產移交給債主，為了避免無力還債，並把國家負擔轉移到田地的真正擁有者身上[2]。現在嚴格的個人貸款制度卻規避了立法者的本意，它對於商人可能比較適合，但對農民卻是毀滅性的災難。土地的自由買賣制度總會帶來農業無產階級破產的危險，在這種情況下，如果他們的負擔增加，同時又沒有任何補救措施，那麼貧困和絕望會以可怕的速度在農業中產階級中間蔓延。
社會問題與階級問題的關係
在這些關係中，窮人和富人的區別，與貴族和平民之間的區別完全不同。固然大部分貴族都是廣有田產的富人，但在平民中，富裕的家庭也不在少數。甚至當時，平民在元老院裡已經占據多數，財政監督權由元老院掌管，甚至貴族官員也不得參與，毫無疑問，貴族們濫用特權獲得的經濟利益，所有的富人都能享用。同時壓力就更加沉重地壓到了普通人的身上，因為那些最具才幹、最有反抗精神的人都被選進了元老院，由被壓迫者變成了壓迫階級。
就當時的情況來看，貴族的政治地位不可能永遠持續下去。如果貴族們有公正治國的自製以及保護中產階級的明智——就如本階級的執政官本人試圖去做的那樣，但是由於其他官吏們地位低下，他們無法發揮更有效的作用——他們掌握國家機器的時間可能會更長久一些。如果他們同意讓一些家庭富有且深受愛戴的平民享有平等的權利——比如吸收他們進入元老院——那麼兩個階級就可以和平執掌政權，並進行投機經營。可惜這兩條道路都沒有被採納，由於貴族精神所特有的思想狹隘和目光短淺（這一點在羅馬也明顯可見），強大的共和國很快就走向分崩離析，衝突和紛擾連綿不斷。
聖山起義
然而，此次危機並非來自於政治上受到忽視的階層，而是來自於貧困的農民。根據修訂過的編年史，這次政治革命發生於羅馬紀元244年即前510年，社會革命發生在羅馬紀元259和260年（即前495年和前494年）之間，很明顯，兩次革命相互連接，但它們的間隔卻比較長。據記載，債務法的嚴格執行激起了廣大農民的公憤，到了羅馬紀元259年即前495年，由於戰事告急，需大量徵兵，但是應服兵役的人們拒絕應徵，於是當時的執政官普布利烏斯·賽爾維利烏斯就暫時取消了債務法，並下令釋放由於債務入獄的犯人，並禁止他們再次被捕，這樣，農民們才同意應徵，為戰爭勝利作出了貢獻。他們用努力贏得和平，從戰場上歸來之後，立刻就被捕入獄，重新戴上了鐐銬，因為第二任執政官阿皮烏斯·克勞迪亞斯重新施行了債務法。當他曾經帶領過的士兵向阿皮烏斯的同僚請求援助時，他不敢進行反抗，倒好像同僚制度的施行不是為了保護人民，而是為了背信棄義、支持獨裁一樣，然而，不能改變的事情他們必須忍受。第二年戰爭重新爆發，執政官的話就不起任何作用了，直到馬尼亞斯·瓦爾利亞斯被任命為獨裁官，農民們才終於屈服了，部分是因為獨裁官比執政官位高權重，部分是因為他們相信獨裁官對廣大民眾非常和善。瓦爾利亞斯家族是非常古老的貴族，對他們而言，掌握政權被認為是一種特權、一種榮耀，而不是牟利的工具。這次戰爭羅馬人又取得了勝利。可是等戰士們返回家園，獨裁官又把他的改革提議交給了元老院，並遭到了他們強烈的反對。此時軍隊依然和平時一樣在城門前列隊，消息傳來時，醞釀已久的暴風雨終於爆發了。因為義氣和嚴密的軍事組織，即便膽小或者冷漠的士兵也都參加了此次活動，軍隊拋棄了他們的將軍、拋棄了駐地，在指揮官（也就是保民官，大部分出身於平民）的帶領下，排著整齊的隊伍來到了位於台伯河與阿涅內河之間的克魯斯圖瑪利亞地區，在那裡占據了一座小山，並打算在這塊羅馬最肥沃的地區建立一座新的平民城。
這次起義使得最頑固的壓迫者也清晰看到一點：內戰必然會給他們帶來經濟上的致命打擊，於是元老院進行了妥協，與獨裁官通過談判，達成了一致，市民們也都返回了城內，國家至少在表面上獲得了統一。馬尼亞斯·瓦爾利亞斯因此獲得了「偉大的人」這一稱號，而阿涅內河對岸的山也被稱作是「聖山」。這次革命自有其莊嚴和偉大的一面，它是人民群眾自發組織的，並沒有明確的指引，領導人也是臨時推選，並且沒有流血犧牲就取得了勝利。市民們每每回憶此事，無不充滿了幸福與驕傲。它造成的後果也持續了好幾世紀：保民官的產生就來自於此。
平民保民官和平民市政官
除了臨時法令，尤其是為了消除人民債務困擾或者為了救濟一部分農村居民而建立殖民地的法令，獨裁官還以憲法形式頒布了一條旨在使得違背軍中誓約的公民獲得大赦的法律，並讓每一位公民發誓遵守，然後藏於神廟，由兩位官員監管它的實施，他們被稱為「神殿主持」。按照這項法律，在兩個貴族執政官之外又設立了兩個平民保民官，他們由平民按地區聚會進行選舉。保民官無權反對軍事命令[3]，也就是說，無權反對獨裁官在任何地區的命令，也無權反對執政官在城外的命令，但在執政官的民事權力方面，他們有權在獨立、平等的基礎上與之對抗。這並不意味著權力分散。保民官的權力就如執政官對其同僚或者其他下屬官員的權力，比如，如果一位行政官員頒發命令，而法令當事人認為自己的權利受到侵犯，並提起上訴，則保民官就可以及時進行干預，取消該法令，即保民官有權干預或取消行政官員對公民頒發的命令，也就是擁有干預權或者所謂的保民官否決權。
仲裁
由此可見，保民官的權力主要是：隨意干預行政和司法工作；使應服兵役的公民可以不去服役且免受懲罰；阻止或者取消對債務人的法律訴訟、對已定罪者的刑事審判及預審羈押以及諸如此類的其他權力。為了避免需要幫助的人求助時保民官不在場，法律規定保民官不得在城外留宿一夜，他的家門也須日夜敞開。不僅如此，保民官的其他職權還有：他的一句話就可以制止國家的某項決定，否則，國家的最高權力職位就可以毫無顧忌地收回它所賦予平民的權利。由於一些官員並不尊重保民官，甚至對他們甚為牴觸，如果保民官沒有能夠立刻生效且無所畏懼的權力去對付他們，那麼此種權利的效果會大打折扣。保民官被授權的形式非常隆重，平民們在聖山上，以自己以及子孫後代的名義挨個起誓，要一直保護保民官不受任何傷害。如果保民官在行使權力時遭遇不測，那麼施暴的人一定會受到極刑處置，而且這種刑事審判不會交給官員，而是由平民來進行處置。
因此，保民官有權處置任何公民，尤其是在位的執政官。如果執政官拒不認罪，則有權進行拘捕，在調查期間對他羈押或者允許他進行保釋，然後宣判他死刑或者罰款。為達到這個目的，國家還會同時任命兩位市政官，作為保民官的下屬協助他們開展抓捕工作，因此，市政官的權力也同樣不可侵犯，平民們也同樣宣誓保護他們。此外，和保民官一樣，市政官本人也擁有司法權，當然他們的權限僅限於罰款之類的小案件。如果有人對保民官或者市政官的判決提起上訴，不應訴至公民團，因為平民官員無權在那裡處理事宜，相反，應訴至全體平民那裡。在這種情況下，平民會分區聚會，最後以多數票進行裁決。
當然，這種程序更多地帶有暴力的意味而不是公正，尤其是宣判一個非平民的時候，事實上，這也是經常發生的事情。一個貴族不是由公民團的最高首腦審判，而是由公民內部一個群體的最高首腦審判，而且他提起上訴時，也不是上訴到公民團，而是仍由這個群體來裁決，這一點既不符合法律規定，也不符合法律的精神。毫無疑問，這起初就是私刑審判，但這種自我幫助的做法很早就形成了法律條文，自從保民官的地位得到法律許可以來，這種做法也得到了法律的承認。
毫無疑問，保民官和市政官的這種新司法權以及平民大會的上訴判決權，和執政官及財務官的司法權以及百人會的上訴判決權一樣，本意都是要遵守法律，可是叛國罪和擾亂治安罪等罪名被國家及其行政官員移用到了平民及其首腦的身上。這些罪名的範圍很不確定，其概念在法律上也很難界定，所以司法人員對這些罪行的判定也難免武斷。這時，由於階級鬥爭連綿不斷，對於所擁有權利的界定逐漸模糊，當雙方法律上的首腦都擁有平行的司法權時，司法審判就越來越帶有武斷的性質了，而這一點影響最大的就是行政官員。到目前為止，按照羅馬法，行政官員可免受任何司法審判，即便他辭職以後，需要對自己在任期間的行為負法律責任，但審判權掌握在他同僚手中，其實最終就是掌握在他們所在的社團手中。但是，這時在保民官的司法權里又出現了一種新的權力，它一方面能干預最高行政長官在任期內的行動，另一方面，唯有非貴族可以使用這種權力來對付貴族，由於這裡的罪行及它應受的懲罰法律上都沒有正式規定，所以這種權力就愈發難以駕馭。事實上，由於平民和貴族的司法權相互平行，公民們的財產、身體和生命都只能任由兩派大會來隨意處置了。
在民事審判權中，只有在侵犯平民自由的情況下（這一點對於平民非常重要），平民執法制度才會進行干預，才會剝奪執政官對審判員的提名權，此時所有的判決都要由「十人法官」做出，而十人法官就是為了這個目的才設置的。
立法權
伴隨著這種平行的司法制度，平行的立法制度也接著產生。保民官擁有號召民眾聚會及裁決案件的權力，沒有這樣的權力，就不會有以上平民團體的產生。並且保民官被授予此種權力的方式也是公開的，法律自動承認平民可以集會、判決案件，國家行政官員，即國家本身不得對此進行干涉。平民得到法律承認的先決條件就是：保民官有權讓平民大會選舉其繼任人，並且其對刑事案件的裁判能得到平民大會的支持。這種權力後來也得到了伊西里安法的特別許可，這項法律規定：若有人打斷保民官的講話，或者試圖驅散平民大會，則一定會受到嚴厲的懲罰。很顯然，在這種情況下，保民官除了在選拔繼任人及讓大會認可自己判決等事情上進行表決外，他還可以在其他事情上進行投票表決，這種權利不得侵犯。事實上，這種「大眾決議權」並不是嚴格有效的，相反，它們起初只相當於我們現代人集會的一些決定，但是，由於平民集會和公民大會有正式的區別，所以，至少平民們是堅決要求這些決議能立刻自動生效，比如，伊西里安法就是這樣立刻生效的。保民官就是這樣成了保護平民的一副盾牌，作為平民的領導人和管理者，他們在審理刑事案件時有無限的司法權，而這同時也增加了他們的權威，後來，他們甚至被稱為「聖人」。有人膽敢對他或者他的下屬圖謀不軌，不僅被認為會招致上帝的懲罰，而且會被判處死刑。
保民官和執政官的關係
平民保民官來源於軍事保民官，其名字也由此而來，但從本質上講，他們的關係也僅此而已，相反，從權力上講，平民保民官倒可以和執政官平起平坐。如前所言，執政官對保民官提起上訴以及保民官對執政官的否決權，正如執政官對執政官的上訴、執政官對執政官的否決權一樣。這兩種情況都同樣適用一項法律原則：如兩位職權相當的人意見相左，禁止權要優先於命令權。不僅如此，他們原來的人數（後來不久人數都有增加）以及為期一年的任期（保民官每年十月十日更替）都是保民官和執政官的共同點。此外，他們還都設有同僚制度，這樣，這一職位的全部權力便同時置於兩位執政官或保民官的手中，一旦同僚間發生衝突，不管他們票數如何，禁止權總是優於命令權。
由於這個原因，如有一位保民官禁止某事，不管其同僚如何反對，禁止權都得以生效。相反，如果一位保民官提起一項控訴，他的任一同僚都可以阻止。兩位執政官和兩位保民官都和其同僚共同享有全部的刑事司法權，不過前者要間接行使，後者是直接行使[4]，因為前者要通過下屬的財務官來行使司法權，後者是和市政官一起行使司法權。
毫無疑問，執政官出自於貴族，而保民官都出自平民。前者權限極大，而後者的權力則是無限，因為執政官也要服從於保民官的禁止權，要聽從他們的判決，但保民官就不用聽從執政官。可以說，保民官的職權是執政官職權的翻版，但二者有很大不同。從根本上說，執政官的權力是積極的，而保民官的權力是消極的。執政官是羅馬人民的執政長官，而保民官則不是，因為前者是由全體公民選舉的，後者則只是公民中的一個群體——平民選舉的。與之相應，執政官出現在公眾面前時，有其特有的服裝，且官員侍從眾多；保民官坐在普通的座位上，而不是「戰車座位」，且沒有下屬隨從，沒有紫色鑲邊的戰袍，官員所有的標誌都沒有。在元老院，保民官不僅沒有主席職位，他們連一般的職位都沒有。由此可見，在這個與眾不同的制度中，絕對的禁令以嚴厲而生硬的方式去對抗絕對的命令，解決爭端的方式就是法律承認並協調窮人和富人的矛盾。
保民官的政治價值
這樣的制度打破了國家的團結，使全體長官都受制於一個行為無常且常常感情用事的權威機構，且在危急時刻，如果反對黨的首領處於高位，就會使行政事務陷於僵局，並且所有的行政職位都擁有平行的刑事司法權，這就像是把司法權從法律範圍移到了政治範圍一樣，這在將來不可避免會導致腐敗，這樣的制度有什麼好處呢？即使保民官制度沒有帶來階級間的政治平等，但它至少是平民們日後參與國家政務的一個有力武器，不過這並不是設置保民官制度的真正用意。
保民官制度並不是政治特權階級的讓步，而是從富有地主和資本家那裡奪來的，是為了保證平民在法律上有平等的執政權，並提高他們在經濟上的執政地位。這種目的沒有，也不可能實現。執政官可能會阻止一件特別不公平的事情，可能會解決一個特別困難的難題，但問題的癥結不在於公正的法律做出了不公正的事情，而是法律本身就是不公正的，保民官怎麼能阻止法律的正常運行途徑呢？即使他能做到，那對於改變不公平也收效甚微，除非能夠根除平民貧困的根源——不合理的稅收、不公平的借貸制度和強占公共用地。沒有人敢採取任何措施，因為很明顯，富有的平民也和貴族一樣享有那些特權。所以，保民官這一特別的職位才得以設置，這對普通平民來講顯而易見是一種幫助，但他們不可能進行必要的經濟改革。這並不是政治上的一種明智舉措，相反，是富裕的貴族和無人領導的人民大眾之間的一種無奈妥協。
有人認為，保民官制度使羅馬避免了暴政，即便這是真的，也根本無關大局。一個國家的政體改變本身並不是壞事，相反，羅馬的君主專制開始得太晚，在人民的精力和體力都被耗光之後才開始了君主專制，這倒是羅馬人的不幸。可惜上面的結論本身並不正確，義大利國家一般都沒有暴政，而希臘國家基本上都有，這一點足以說明。理由很簡單，任何地方的暴政都是普遍參政的結果，而義大利人比希臘人把無地公民排除在公民大會之外的時間更長久。當羅馬人偏離這一軌道時，君主專制就降臨了，並且還和保民官制度結合在一起。保民官制度自有其作用，它給人們指出了反抗反對黨的合法途徑，避免了很多錯誤做法。這一點沒人否認，但還有一點也同樣明顯，雖然它確實很有用，可是它經常被用於與其本意相違背的其他方面。允許反對黨擁有否決權，並允許他們不顧後果地使用這種權力，這種權宜之計證明這個國家的政治已完全混亂，這種緩和矛盾的手段只能使社會弊端無限地拖延下去。
矛盾進一步惡化
既然內戰已經迫在眉睫，它必然會沿著自己的路線發展。兩黨在其首腦領導下，直面對抗，如同備戰一樣。他們一派希望限制執政官權力，擴大保民官權限，另一派則希望完全消滅保民官制度。平民的武器是反抗權威免受懲罰；拒絕為保護國家而應徵入伍；侵犯平民權利或引起平民公憤的官員應受到罰款或其他懲罰。貴族們對付這些要求的方法則是使用暴力、與人民公敵勾結，偶爾也使用謀殺等手段。街道上不時有肉搏的情況發生，官員們身體的神聖，雙方都置之不顧。據說，有很多公民家庭都移民了，到鄰國去尋找更加和平的生活環境，對此我們深信不疑。這個體制並不是人們選擇的，但他們仍然盡力忍受；儘管戰亂頻仍，整個國家依然沒有分裂，從這裡我們可以看出人們強烈的愛國心理。
科里奧利事件
在這些階級衝突中最著名的就是蓋烏斯·馬爾希烏斯的故事。蓋烏斯是個勇敢的貴族，因為攻陷科里奧利而得其稱號。羅馬紀元263年即前491年，由於百人大會拒絕委任他執政官的職位，他非常憤怒。據說，他提議暫停出售國家糧倉的穀物，直到饑民們放棄保民官制度，也有版本說，他建議直接取消保民官制度，因此他受到保民官的檢舉，生命危在旦夕。據說他逃離了羅馬城，但後來又率領沃爾西大軍重殺回來，在他即將替人民公敵征服祖先們建立的這座城市時，他母親懇切的話語喚起了他的良知，於是他用第二次背叛彌補了第一次背叛，兩次都同樣冒著生命危險。這個故事有多少是真的很難判斷，但是羅馬的編年史作者天真地給這個故事罩上了一層愛國主義的光環，從這裡我們可以看出，階級間的這些衝突在道德上和政治上都非常可恥。羅馬紀元294年即前460年，在一個薩賓首領阿皮烏斯·赫爾多尼烏斯帶領下，一群政治難民攻擊卡皮托爾山的故事也具有同樣的特色，他們號召奴隸們起來反抗，在一次劇烈的衝突中，由於圖斯庫蘭人趕來援助，羅馬公民團軍隊才征服了這群卡提林叛亂者。
這兩個故事中狂熱的憤怒代表了那個時期的特點，在一些家族虛妄的傳說中我們無法體會其中的歷史意義，比如權傾一時的法比安家族，在羅馬紀元269到275年間（即前485到前479年間），兩個執政官中總有一個出自於這個家族，後來人民起兵反抗，法氏家族逃離羅馬，然後在羅馬紀元277年即前477年為克里梅拉人在埃特魯里亞所滅。更加駭人聽聞的是保民官格聶烏斯·格努西烏斯被刺殺的案子。格聶烏斯曾試圖問罪兩名執政官，羅馬紀元281年即前473年，就在他準備提出彈劾的那天早上，他被人發現死於自己的床上，這次事件的直接結果就是羅馬紀元283年即前471年普布利烏斯法的實施，這是羅馬史上影響最深遠的法律之一。
當時最重要的兩種制度——平民部落大會的創立和平民會議決議與國家正式通過的法律處於平等地位（雖然是有條件的），都可以追溯到羅馬紀元283年即前471年保民官沃樂羅·普布利烏斯的提議。迄今為止，平民都是按區開會進行表決，相應地，在這種相互分開的會議里，一方面，他們的決議只看票數，不論選民財富多少，另一方面，儘管他們可以和貴族們平起平坐（召開平民大會本身就說明了這一點），但貴族家族的門客總是在平民大會相互通氣，這兩種情況都給貴族們機會對平民大會施加影響，尤其會按照自己的意思去控制保民官的選舉。不過後來，按區選舉的施行消除了這兩種不利情況。為了徵兵，塞維烏斯·圖利烏斯法把城市和鄉村在內共分成了四個區[5]，可能在羅馬紀元259年即前495年，羅馬的整個版圖被分成了20個區，其中前四個涵蓋了羅馬城及其臨近地區，其他16個區都在農村，以羅馬最早氏族所居住的區域為基礎進行劃分[6]。後來，可能是因為普布利烏斯法，為使各區選舉總數不平等，又增加了第二十一個區，即克魯斯圖米尼安區，該區的名字來源於平民組織起來建立保民官制度的地方[7]，自此以後，平民大會不再按區，而是按照部落進行。
部落劃分建立在擁有地產的基礎上，選民們全都是地產擁有者，但他們地產多少都沒有區別，因為他們都居住在大大小小的村子裡。結果，這種按部落劃分的大會，表面上看與按區劃分的大會一樣，但事實上卻只是獨立的中產階級的大會。一方面，大部分被釋奴和門客因為不擁有地產而被排除在外，另一方面，大地產擁有者也不像在百人大會裡那樣占有優勢。這種「平民會議」還不如按區劃分的平民大會更像是公民大會，因為它不僅像後者一樣，把所有貴族排除在外，甚至連沒有地產的平民也不能參加。這種民眾大會勢力強大，它所通過的法令，只要事先得到元老院全體元老的贊同，就會和百人大會通過的法令一樣具有有效性。在十二銅表法頒布之前，這最後一項規定就具有和法律一樣的效力，這一點確定無疑。不過這條法律是在普布利烏斯公民投票時產生的，還是先由現已失傳的其他法律規定，然後使用於普布利烏斯公民投票，這一點無法肯定。同樣，保民官的數目由兩個增加到四個是由這部法律規定，還是之前就已經增加到了四個，這一點也一樣無法確定。
斯普利烏斯·卡斯烏斯試圖打破富人對經濟的壟斷，從而消除所有罪惡的根源，這一嘗試比所有黨派採取的措施都更加睿智。斯普利烏斯是個貴族，他的頭銜和名望，同階級中無人能夠超越。在兩次凱旋之後，在他第三次任職執政官期間，他向公民們提交了一項提議，建議丈量公共用地，並出租一部分，收益交歸國庫，另一部分則分配給需要的窮人。換句話說，他試圖把公共用地從元老們手裡奪過來，然後在公民的支持下，結束這種自私自利的占有制度。他可能認為，以他本人的榮譽以及該措施的公平和睿智，一定能打破元老們暴風雨一樣的憤怒和他們本身的弱點，但是他錯了：貴族們團結一致進行反抗，富有的平民也參與進來，平民們也不高興，因為斯普利烏斯·卡斯烏斯希望，按照聯盟法，同時也是公平起見，應分給拉丁國家一定的土地。卡斯烏斯的結局只有死亡。人們控訴他僭越王權可能有一定道理，因為他確實試圖像國王一樣保護平民不受自己階級的侵害。他的法律也和他一起消失了，但是它的靈魂還一直縈繞在富人的頭腦中，一次又一次地從墳墓里跳出來反對他們，直到它引起的衝突導致了共和國的滅亡。
十人政治
人們還嘗試用更加常見也更加有效的方式為平民爭取平等權利，並由此消除保民官制度。保民官蓋烏斯·特倫提利烏斯·阿爾薩於羅馬紀元292年即前462年提議任命一個五人委員會來準備一項法律，執政官將來應按照此項法律行使其司法權，但元老院拒絕批准此提議。此後十年間，階級鬥爭更加激烈，外部戰爭和內部矛盾不斷升級，在這種情況下，這項提議才算最終生效。平民們一次又一次地提名當時的保民官，而貴族們也同樣頑強地阻止元老院對這項法律讓步。人們甚至希望在其他方面讓步以阻止這場鬥爭，最終，在羅馬紀元297年即前457年，元老院批准保民官的數目由四個增加到十個，但這是否是一場勝利無人能料。第二年，通過伊西里烏斯公民投票法（這是平民誓死捍衛的一項權利），將僅有的廟宇和樹林、無人居住的阿文丁山分配給貧窮的公民去建造房子，並可由後代繼承。平民們接受了，但他們一直沒有停止要求制定一項新法律。最終，在羅馬紀元300年即前454年，雙方達成了一致，元老院做出了大幅度的讓步。
制定法律的準備開始了，作為一種特別措施，百人大會將挑出十個人來制定法律，同時還代替執政官充當最高行政長官，而且這些職位不僅貴族，甚至平民也可以當選。平民成為行政官員，這還是第一次，儘管這只是非常任的官職，但他們還是朝著政治平等的方向邁出了一大步，而且付出的代價也不算大。在十人政治期間，保民官制度和上訴權都停止了，而十人官也僅僅是不能侵犯人民誓死捍衛的自由權。不過在此之前，羅馬曾派使者去希臘學習梭倫法及其他法律，直到他們回來，十人團才被選為羅馬紀元303年即前451年的長官。儘管他們有權選舉平民，但是貴族的勢力仍然十分強大，所以當選的就只有貴族。到了羅馬紀元304年即前450年第二屆選舉時，才有幾名平民當選，他們也是羅馬國家第一批的非貴族行政長官。
用聯繫的眼光看一下這些措施，我們會發現，它們的用意無非就是用成文的法律代替保民官制度來限制執政官的權力。雙方都要達成共識：事情不可能維持一成不變，因為這種長期的無政府狀況，既危害了國家，也於任何人無益。凡是沒有偏見的人都會發現：保民官對於行政的干預以及他們作為檢察官的所作所為，對國家有著致命的危險。保民官給平民帶來唯一真正的好處就是保護他們不受偏袒司法的危害，他就像是複審法官，可以限制官員的不公正行為。毫無疑問，當平民希望有一部成文法時，貴族們回答說，要是那樣的話，保民官制度就沒有必要了，所以在這一點上，雙方都做出了讓步。至於法規制定以後該怎麼做，誰都沒有做出明確說明，但是平民們確實放棄了保民官，這一點毋庸置疑。由於十人政治給他們帶來了現在的局面，除非用非法手段，他們無法再恢復保民官制度。十人政治向平民承諾，他們的自由不會受到侵犯，這些自由可能是指不受保民官影響的權利，比如上訴權以及占有阿文丁山等。這樣做的用意似乎在於，十人退休以後，應向人民建議重新選舉執政官，而新執政官應當依據法律處理政務，而不是依據自己的偏好。
十二銅表法的產生
上面所說的計劃若能實現，那將是個明智的計劃，不過它是否能實現完全取決於雙方在群情激奮的情況下，是否能接受這種和平的解決辦法。羅馬紀元303年即前451年的十人政府將他們制定的法律提交給人民，得到他們的許可後，就把法律刻在十塊銅表上，然後又把銅表樹立在元老院前面市場上的講壇旁。不過因為有必要對它進行補充，羅馬紀元304年即前450年又選出了十人進行執政，他們又增加了兩塊銅表，由此，十二銅表法——第一部也是唯一的一部羅馬法誕生了。它的產生來自於兩派之間的相互妥協，同時也因為這個原因，它的範圍沒有現行法律那麼廣泛，僅規定了一些次要問題，解決事情的方式和結果。即使在信貸制度中，也沒有採取什麼緩和措施，僅規定了一個很低的最高利率（10%），並威脅要對高利貸商人進行重罰，甚至超過盜竊罪。債務訴訟的嚴厲程序，至少在主要方面依然沒有改變。
可以想見，各階層所享有的權利也很少有所改變，相反，公民中有產和無產階級的區分更加明顯，貴族和平民的婚姻無效，這些都在城市法中重新得到承認。同樣，為了限制行政官員的胡作非為，保護公民的利益，法律明確規定，後制定的法律一定優先於先制定的，且不得制定對任何公民不利的法律。其中最引人注目的一條是，死刑案不得向部族大會提起上訴，但向百人大會提起上訴的特權卻得到法律的保障。這種情況可以這樣解釋，刑事司法權已為平民及其首腦所掌握，他們可以保持對違法行為進行罰款的權利，但是保民官對死刑的審判權則一定要廢除。這些措施的基本政治意義不在於它內容如何，而在於它規定，執政官的職能是依照法律規定，依照訴訟程序進行執政；在於法律的公開展示，這表明行政執法必須在公眾的監督之下，而執政官必須公平、公正地執法。
十人政治的衰亡
十人政治的結果不明。據說，十人政府只需要公布最後兩塊銅表，就可以讓位於正式的行政官員了，但他們一再拖延，藉口說法律還沒有完備，這樣，他們一直拖延到任期結束仍然在位。這一點在下面的情況下很有可能：羅馬法律規定，為修改憲法而委任的政府可以不受其任期的約束。據說，以瓦爾里和荷拉提為首的一些貴族溫和派，試圖在元老院迫使十人政府退位，但是十人政府的首腦阿皮烏斯·克勞迪亞斯（他起初是一個強硬的貴族，但現在轉變成了一個煽動人心的政客和暴君）漸漸在元老院取得了優勢，人們不得不屈服了。兩支軍隊徵兵的任務也成功完成，沒有遭到反對，然後開始了對沃爾西人和薩賓人的戰爭。這時，曾參加過120次戰役，身上留有45處傷疤的羅馬最英勇的一位勇士、前保民官盧西亞斯·斯克休西·登塔土斯被發現死於營地前面，被人卑鄙地暗殺了，據說殺手是受到了十人政府的煽動。憤怒的人們醞釀著一場革命。
此後，對於百夫隊隊長露西亞斯·沃吉尼亞斯的女兒、前保民官露西亞斯·艾希利亞斯的新娘的自由一案，阿皮烏斯進行了錯誤的審判。這次審判把可憐的姑娘從親人身邊奪走，目的是為了讓她失去自由，並為法律所棄。為了使她免於侮辱，她父親在公共集市上親手把刀子插進了她的心臟。這一判決促進了革命爆發。人們被這件聞所未聞的事情震撼了，他們圍在美麗姑娘的屍體周圍，這時，十人政府派遣侍從帶走她的父親和新郎到法庭進行審判，要懲罰他們膽敢反抗自己的權威，而且他的審判又沒有上訴的餘地。此事真是忍無可忍了，姑娘的父親和新郎在憤怒的人群的保護下，逃脫了暴君的侍從。正當元老院在羅馬城躊躇不決之時，這兩人以及目睹這驚人事件的其他許多人，來到了兩軍陣前，向軍隊報告了這件事情。
這件事讓大家都睜開了眼睛，沒有保民官制度的保護，法律就不安全。父輩所遭受的苦難，兒輩還會重複。於是，兩支軍隊再次拋棄了他們的指揮，排列著整齊的隊伍穿過城市，再次來到了聖山，在這裡他們又一次選舉了自己的保民官。這時，十人政府仍然拒絕放棄自己的權力，然後，軍隊及其保民官又開進了羅馬城，駐紮在阿文丁山，終於，在這內戰千鈞一髮之際，街上巷戰隨時發生之時，十人政府才放棄了他們不光彩地篡奪來的權力。執政官露西亞斯·沃爾利亞斯和馬克斯·赫拉提亞斯又進行第二次妥協，結果，平民保民官制度又重新確立。十人政府被彈劾，其中罪大惡極的兩個人阿皮烏斯·克勞迪亞斯和斯普利亞斯·沃皮亞斯在獄中自殺，其他八人被流放，財產被充公。平民保民官馬克斯·杜伊利亞斯溫和謹慎，他及時利用自己的否決權，阻止司法機關對八人進一步追究。
以上故事是由羅馬貴族記錄的，但是即便撇開其他各種附屬情況不提，產生十二銅表法的種種危機也不可能以這樣浪漫傳奇的方式結束，此外還有一些無法解釋的政治問題。十人政治是繼廢除君主專制、建立保民官制度後，平民的第三次勝利，反對黨對於十人政治及其首領阿皮烏斯·克勞迪亞斯的憤怒完全可以理解。通過這個制度，平民取得了掌管國家最高行政的權力，並頒布了一部法律，他們根本沒有理由去反對這個新政府，沒有理由用武力去恢復那個純粹由貴族控制的執政官政權，這個結局只能是貴族黨派所追求的。如果那個由貴族和平民共同組成的十人政府在任期結束後仍然希望維持其職位，首先起來反抗的當然應該是貴族，並且在當時那種情況下，貴族絕對不會忘記去限制平民的權利，尤其是廢除保民官制度。如果貴族成功地把十人政府趕下台，可以想像，他們下台之後，平民一定會重新拿起武器去維護羅馬紀元290年即前464年革命和最近一次革命的成果，而羅馬紀元305年即前449年的瓦爾里·荷拉提法只能被認為是這次衝突的一種妥協。
瓦爾里·荷拉提法
這次妥協對於平民來說當然非常有利，他們對貴族的權力又一次進行了嚴格的限制，保民官制度也重新得到實行，從貴族那裡爭取來的法律也保留了下來，執政官也不得不依照法律行事。根據法律規定，各部落確實失去了他們奪來的對於死刑的裁判權，但是保民官又奪回了這種權力，因為他們找到了一種方法，可以同百人大會共同處理。此外，他們還保有不受限制的罰款權，並將判決提交部落大會——部落大會可以取消貴族反對者的公民資格。而且，執政官提議且百人大會批准，將來所有的行政長官包括獨裁官，在他們上任時都應該允許人民擁有上訴權，任何人不按此條件推舉執政官，都應該以死謝罪。在其他方面，獨裁官都保留了之前的權力，尤其是其分內職責，保民官不能像對執政官那樣，取消他的權力。
執政官的權力遭到進一步限制，公民於羅馬紀元307年即前447年第一次推舉出兩名財務官管理軍隊財務。管理軍隊財務以及管理國家財務的財務官的推舉權都在公民手中，執政官僅可以領導選舉工作而沒有推舉人選的權力。所有的有產者都可以參加推舉財務官的大會，包括平民及貴族，他們分區進行選舉，這種安排是對農民的一種讓步，他們對這種大會的掌控力量遠大於他們對百人大會的掌控。影響更為深遠的另一種讓步就是允許保民官在元老院參與議事。允許保民官進入元老集會的大廳，好像有損於元老們的尊嚴，所以他們在門口放了一條長椅，保民官可以在那裡觀察事情的發展。同時，自從元老院從審議機構變身成為命令機構之後（此事發生在公民投票法實行之時，它對全體公民都有約束力[8]），保民官的否決權已經延伸到了元老院的所有決定。所以很自然地，元老們會做出讓步，讓保民官參與議事。
平民的投票權與元老院決議的有效性緊密相連。為了保證元老院的法令不被篡改或偽造，他們規定將來文件不僅應由貴族財務官掌管，將其藏於薩頓神廟，而且要由平民市政官來掌管，將其藏於克瑞斯神廟。結果，這場為了廢除保民官權力而進行的鬥爭，卻以再次明確規定他們的權力而告終。在當事人上訴時，他們不僅有權終止行政官員的行為，而且能根據情況取消任何國家機構的決定。除了法律明確規定之外，人們懷著對宗教一樣的敬畏心理神聖宣誓，一定要保衛保民官的人身安全，並保證其執法不會受到干擾，人數也不會減少。自此以後，在羅馬，沒有任何人再試圖去廢除這種保民官制度。
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[1]地產所有者通過這種方式取得的土地占有權在後期由蓋烏斯·格拉古領導的土地改革中被廢除，並且對他們在土地上所做的修整、改善、建築，只給予了少量補償，因此土地改革激起貴族元老院的集體憤怒，蓋烏斯·格拉古也因此被殺。
[2]這是羅馬法的特徵之一，羅馬法律的制定本來是旨在保護公平。
[3]這是由於同僚安排的原則，同僚們可以各司其職。
[4]平民保民官制度是按照貴族執政官制度建立的，同樣，平民市政官制度也是按照貴族財務官制度建立的。這點很朋顯，因為這兩種官職都有權懲罰犯罪，並且都管理檔案（二者的區別主要在於他們行動的意圖，而不在於其權力大小）。克瑞斯神廟對於市政官的意義和薩頓神廟對於財務官的意義是一樣的，而且他們的名字也來自於前者。從這方面說，羅馬紀元305年即前449年法律的頒布意義重大，這使得元老院的法令必須交付市政官審核，然而，眾所周知，根據古老的——以及後來各階級鬥爭平息下來之後——的通常做法，這些法令須交由財務官珍藏於薩頓神廟。
[5]這裡指的是交稅區。
[6]就是所謂的氏族村落。
[7]即聖山。聖山起義之後，保民官制度得以建立，旨在保護平民的利益。
[8]此事由法律朋文規定。