論美國的民主 · 附錄一 1848年1月15日在人文和政治科學院所作關於謝爾比利埃《論瑞士的民主》的報告
各位先生：日內瓦科學院公法教授謝爾比利埃先生髮表了一部論述本國的制度和政治習慣的著作，題為《論瑞士的民主》，並向人文和政治科學院贈送了一部樣書。
先生們，我認為作者所論述的問題很重要，值得對它進行專門的研究；而且，我想這一研究能有某種好處，所以我就開始了這項研究。
我的意圖是使自己暫時放下其他一切工作而完全投入這項研究，在研究中不談與我們毫無關係的現實問題，少講瑞士的政治社會的現狀，而多談瑞士的社會本身，多談這個社會所遵行的法制，多談法制的來源、趨向和特點。我覺得這樣劃定研究的範圍，講起來更能引起人們的興趣。瑞士出現的事情並不是孤立的，而是正在摧毀歐洲的一切舊制度的普遍運動的一部分。雖然舞台不大，但演出很壯觀，而主要是它有一個明顯的特點。震撼世界的民主革命，沒有一個象在瑞士這樣發生於如此複雜和如此奇怪的環境之中。在這個由若干民族組成的國家裡，人們操數種語言，信數種宗教，一種宗教里又分成許多不同的宗派，新舊兩派的教會各有其組織系統和特權，所有的政治問題很快就變為宗教問題，而所有的宗教問題最後又都變成政治問題。最後，這裡存在的一個很古老和另一個很年輕的兩個社會，雖然年齡差得很大，但卻能很好地結合在一起。以上就是瑞士的圖景。我認為，要想描繪好這幅圖景，就得比《論瑞士的民主》的作者站得更高一些。謝爾比利埃先生在序言中申明，一定要堅持大公無私的原則。我相信，他的話是很誠懇的。可是他又擔心，他的著作的完全無私的特點，會使所述的主題蒙上一層單調無味的陰影。這種擔心毫無根據。作者確實想做得大公無私，但他並沒有做到。他的著作雖然表明他有學識，有洞察力，有真正的才華，甚至在熱情的評價中閃爍著明顯的善意，但就是看不到大公無私。他的書有許多地方論述思想問題，但很少談到思想的自由。
該書的作者究竟嚮往什麼樣的政治社會形式呢？首先，這一點就好象相當難說。他雖然在某種程度上贊同瑞士最虔誠的天主教徒的品德，但他又堅決反對天主教，以致想用立法的手段阻止天主教向天主教不占統治的地區發展。另一方面，他也很反對新教各派的各自為政。他既反對平民的政府，又反對貴族的政府；在宗教方面，他主張有一個由國家管理的新教組織；在政治方面，他要求有一個由資產階級貴族管理的國家，這似乎就是該書作者的理想。日內瓦在革命之前，情形就是如此。
雖然人們不能經常看清他之所愛，但卻容易看出他之所恨。他憎恨的就是民主。他一談到民主革命，就表現出了他的觀點，他的愛憎，或許還有他的利害所在。也就是說，他永遠是以仇視的態度來談民主革命的。他不僅攻擊民主的這一後果或那一後果，而且還攻擊民主本身。他看不到民主的優點，只盯著民主的缺點下放。他對民主可能帶來的弊端，一點也不分辯哪些是根本性的和永久性的，哪些是偶然性的和臨時性的，哪些是不可避免的而必須忍受的，哪些是應該設法糾正的。也許象謝爾比利埃先生這樣的生逢國家動盪不安時期的人，才會以這種方式看待問題。我們應當對此表示遺憾。在作這項研究時我們看到，瑞士的民主很需要人們指出其法制的不完善之處。但是，要想考察得準確無誤，首先不能憎恨民主。
謝爾比利埃先生將他的著作定名為《論瑞士的民主》。這可以使人相信，作者認為瑞士是一個允許人們寫理論著作論述民主，並可以評論民主制度本身的國家。但我認為，該書的幾乎全部錯誤的主要根源，就在於瑞士不是這樣的國家。老實說，此書本應該題名為《論瑞士的民主革命》。實際上，15年以來瑞士就是一個處在革命中的國家。在瑞士，民主與其說是政府的一個正常管理形式，不如說是人民經常用來摧毀和有時是抵制舊社會的一種武器。雖然人們在瑞士可以很好地研究我們所處的民主時代的革命形勢所帶來的個別現象，但還不能描繪出民主的長治久安狀態。任何人如不時時刻刻地注意這一出發點，就很難理解瑞士的制度呈現在他面前的圖景。至於我，我感到有一個無法克服的困難去解釋我如何評論它的現在，更不用說我如何理解它的過去了。
人們對法國革命爆發時瑞士的情況，常有一種錯覺。由於瑞士人長期以來就生活在共和制度下，所以人們就容易推想他們比歐洲大陸其他國家的人更接近使近代自由得以確立的制度和使它得以活躍起來的思想。不對，人們應當往相反的方面去想。
儘管瑞士的獨立是在反對貴族的起義中誕生的，但它當時成立的政府的制度，大部分沿襲了貴族制度的慣例、法律、直至觀點和傾向。在瑞士人看來，自由不過是特權的一種形式，不過是基本法和繼承法中的承認大家都是自由人的一種思想，而這種思想在他們獲得自由後的心目中，同在被他們戰勝的奧地利家族的王侯的心目中一樣，都是陌生的。因此，所有的權力，很快就被一些固步自封的小貴族或一些自行糾集起來的人所篡奪和掌握。在北部，這些貴族經營實業；在中部，他們有軍事組織。但是，這兩種貴族都是狹隘的和排他的。在大多數州中，四分之三的居民沒有直接或間接參加管理國家的權利；更有甚者，是每一個州都有一群依附他人的居民。
這些在如此巨大的動盪中還處於封閉狀態的小社會，很快就牢固到任何運動都不會對它們發生影響的地步。這種貴族制度既沒有民眾干擾，又沒有國王管理，而是由仍舊按照中世紀的章程辦事的死氣沉沉的社團來主持。
隨著時間的推移，新思想早已深入到歐洲的一些最古老的君主制國家，而瑞士仍然處於封閉狀態。
分權制的原則已為一切政論家所贊同，但在瑞士卻行不通。出版自由至少已在世界上的許多君主專制國家實際存在，但在瑞士不僅實際不存在，而且法律也不許可存在。在瑞士，政治結社的權利既不能行使，又未被當局認可；言論自由也被限制在非常狹小的範圍之內。所有的開明政府都在實行公民的負擔平等，而在瑞士，公民不但權利不平等，負擔更是不平等。在那裡，為實業的經營設立了重重障礙，個人自由沒有任何法律保證。已經開始進入一些信仰非常正統的國家的宗教信仰自由，還沒有在瑞士出現。有些州完全禁止異端教派的活動，而其餘的州則對此定出了嚴格的範圍限制。幾乎在瑞士各地，宗教信仰的不同都是參加政治活動的障礙。
直到法國革命以武力入侵瑞士的1789年，這個國家一直處於上述狀態。法國革命暫時推翻了瑞士的舊制度，但沒有以任何鞏固而持久的東西取代舊制度。幾年以後，拿破崙通過調停結束了瑞士的無政府狀態，使瑞士人得到一定的平等，但沒有得到自由。拿破崙強加給他們的政治法令是精心策劃的，以致瑞士的政務處於癱瘓狀態。權力雖以人民的名義施行，但人民其不可及，完全掌握在行政當局手中。
不多幾年以後，當調停書隨其制定者的垮台而失效時，瑞士人在這場變動中並沒有獲得自由，而只是喪失了平等。昔日的貴族又到處奪回了在政府中的統治地位，而且還恢復了在革命前實行的那些已經陳舊的獨占原則。謝爾比利埃先生說得對，局面差不多完全恢復到1798年的原樣。有人說，通過維也納會議聯合起來的幾個國王把這種復辟強加給了瑞士，但這種譴責是錯誤的。復辟是經過這些國王同意的，但不是他們強加的。事實是，瑞士人民象歐洲大陸其他國家人民一樣，也卷進了這場突然要在全歐使舊社會恢復元氣的短命的但又普遍的反動；而且，由於瑞士的復辟畢竟不是由那些在利益上與舊特權階層有別的君主完成的，而是由舊特權階層本身完成的，所以瑞士的復辟比起歐洲的其餘國家來，也就更全面、更盲目和更堅決。瑞士的復辟並未導致暴政，但卻表現得非常獨斷。立法權完全歸行政當局所有，行政當局的大權由出身於貴族的人們獨攬，中間階級被排除於國家事務之外，人民完全被剝奪了參加政治生活的權利。直到1830年以前，幾乎整個瑞士都是這種情況。
瑞士的民主新時代，在這以後才出現！以上的簡短敘述，為的是說明兩件事。
第一，瑞士是革命很不深刻，但復辟卻極其全面的一個歐洲國家，以致與新思想格格不入和敵對的制度在瑞士得到保存或仍占有很大的支配地位，而那裡也就必然潛藏著極大的革命動力。
第二，直到今天，在瑞士的絕大部分地區，人民仍無權參加政府的管理工作，生活在這個共和國的絕大部分公民，對於保障公民自由、結社自由、言論自由、出版自由、宗教信仰自由的司法程序與同時代的大多數君主國家的臣民一樣無知，甚至可以說比後者更無知。
以上就是謝爾比利埃先生往往沒有看到的東西，但我們在仔細研究瑞士的制度時，卻一時一刻也不能忘記它們。
大家知道，瑞士的主權分兩部分：一部分屬於聯邦政府，另一部分屬於各州政府。
謝爾比利埃先生是從各州開始論述的，這樣做完全正確，因為在瑞士管理社會的真正政府在各州。我也仿效他的辦法，先研究各州的制度。
在今天來說，各州的制度都是民主的，但民主的特點在各州的表現並不相同。
在大部分州中，人民是把自己的權力交給代表他們的議會去行使；而在某些州中，則由人民自己行使權力，即自行集會和直接參加管理工作。謝爾比利埃先生把前一種管理形式叫做代議制民主，把後一種管理形式叫做純民主。
我請科學院允許我不學著他去研究他認為很重要的純民主。我這樣做的理由有好多條。儘管生活在純民主制度下的幾個州在歷史上起過很大作用，而在政治方面也可能起過相當的作用，但是研究純民主與其說為了致用，不如說是為了獵奇。
純民主是現代世界上幾乎獨一無二的現象，甚至在瑞士也是一種例外現象，因為全瑞士只有十三分之一的人處於這種制度之下。再者，這也是一個暫時的現象。我們不太清楚，在人民直接行使權力最多的那些州中是否有一個只是部分地參加政府的管理工作的代議制組織。但是，在研究瑞士的現代史時不難發現：在瑞士，人民直接管理的國務越來越少，而代表們處理的國務卻越來越多和日益複雜。因此，純民主的原則便逐漸消失，而相反的原則則日益勝利。純民主不知不覺地成了例外，而代議制民主則成了常規。
再說，瑞士的純民主已是過時的東西，對現在和將來都沒有任何教益。雖然我們在研究它的特點時必須使用現代科學的詞彙，但它究竟是過去的東西了。每一個時代都有其任何力量都無法抗拒的主導精神。這一精神要把與它格格不入或相反的一些原則置於自己的支配之下，並立即向它們滲透，而在不能消滅它們的時候，就改造或同化它們。中世紀已因貴族政治習慣於民主自由而壽終正寢。在最具有共和主義精神的法律中，除規定普選之外，還對宗教信仰、言論、思想、習俗、結社和除開人民之外最有實權的家庭等作了規定。瑞士各州的那些小政府，只能被視為不復存在的世界的最後的和體面的孑遺。
與此相反，瑞士的代議制民主卻是現代精神的產物。所有的一切都是在舊的貴族社會的廢墟上建立起來的；所有的一切都是按人民主權原則行事的；因而，所有的一切也就依靠法律得到了幾乎相同的實施。
我們看到這些法律還很不完善，但這些法律卻足以補充歷史記載的缺如，向世人表明瑞士的民主甚至它的自由，都是新的和沒有先例的權力。
首先應該指出，甚至在瑞士的代議制民主下，人民仍能部分地直接行使自己的權力。在某些州中，主要的法令在立法機構通過之後人民還有否決權。在發生這種特殊情況時，代議制民主就變成了純民主。
幾乎所有的州都必須隨時和一般在作重大決定時徵求人民的意見，看看他們是否要修改或仍然維持憲法。這也就可以隨時和定期檢查和修改所有的法律。
人民不把立法權留在自己手裡，而把它委託給一院制的議會，議會在人民的監督下並以人民的名義工作。任何一個州都不把立法權分成為兩個部分，而是只有一個立法機構。這樣，不但立法的程序不會因為要同另一個機構協商而拖延，而且提案的表決也不會遇到曠日持久的辯論障礙。一般法律的辯論要經過一些手續，拖延時間；但是最重要的決議，可以用政令的形式馬上提出、討論和通過。政令能象群眾的激情那樣，使次要的法律發生某種預料不到的、迅速的和不可抗拒的作用。
除了立法機構之外，沒有什麼東西是不可抗拒的。立法權、行政權和司法權的分立，尤其是它們的相對獨立，事實上是不存在的。
任何一個州的行政權代表都不是由人民直接選舉的，而是由立法機構選派的。因此，行政機構本身沒有什麼權力，它不過是個工具，並且永遠是另一個權力機構的馴服代理人。除了這個弱點之外，它還有其他若干弱點。行政權從來也不委託給某一個人，而是委託給一個小會議，會議的成員分工負責，但行動受到牽制。行政機構連若干固有的權力也被剝奪。
行政機構從不行使否決權，或者只對一些無關緊要的法律行使否決權。行政機構沒有赦免權，也不任免自己的工作人員。
甚至可以說它沒有工作人員，因為一般它只能使用市鎮的官員。
但是，瑞士民主的法制的缺陷，特別表現在憲法的不健全和司法組織的不良方面。謝爾比利埃先生注意到這一點，但我認為他注意得還不夠。他似乎沒有很好地理解，在民主制度下司法機構的主要任務是：既要防止人民犯法，又要保護人民的合法權益。
司法權獨立的思想，是一個現代概念。中世紀時沒有這種思想，或即使有也很模糊。可以說，在所有的歐洲國家，行政權和司法權最初都是混合在一起的。就是在作為一個非常可慶的例外而很早使司法機關成為強大的獨立存在的法國，也只能說行政權和司法權的分立還是很不完善的。當然，這不是說行政機構支配司法機構，而是說司法機構部分地左右行政機構。與此相反，在歐洲，瑞士可能是使司法權與行政權混合得最徹底，並使前者完完全全變成了後者的一種屬性的國家。可以說，我們今天對於司法這一大公無私和獨立的、可以干預一切權益糾紛而使權益受到法律尊重的權力具有的觀點，在瑞士人的心目中過去是沒有的，就是現在也很不完整。
毫無疑問，各州的新憲法使法院的地位不象在舊體制下那樣受行政權支配，但還沒有給予法院以完全獨立的地位。初級法院的成員由人民選舉，並可以連選連任。各州的最高法院的成員不是由行政機構選派，而是由立法機構指定，所以各級法院都無法保證它的成員抵制多數的經常變化的無理要求。
人民或代表人民的議會不僅指定法官，而且在指定時不受任何約束。一般說來，被任命的法官都不具備稱職的條件。
再者，法官只是執行法律，無權過問所執行的法律是否符合憲法的規定。老實說，這是多數本身進行審判，而法院只是它的工具。
在瑞士，按法律的規定，司法機構也是獨立的，並享有必要的權力，但它很難發揮自己的作用，因為法院是一個遵守傳統和輿論的機構，而輿論又必然受傳統的司法觀念和司法習慣的影響。
我可以輕而易舉地指出上述制度中存在的缺點，證明這種制度竭力使人民的政府在工作時反常，在作決議時倉促，在發號施令時專橫。但是，我要談這些，就離題太遠了。我只想考察這個比較古老、比較和平和比較繁榮的民主社會所實施的法律。謝爾比利埃先生認為，瑞士各州所實行的不完善的制度，是民主所能提供的或所欲接受的唯一的東西。我要進行的比較將會證明情形恰恰相反，表明人們可以更有經驗地、更為熟練和更為明智地從人民主權原則得出另一種不同的結果。我只舉人口相當於瑞士全國人口的紐約州為例。
在紐約州也象在瑞士的各州一樣，以普選方式實現的人民主權是政府的原則。但是，人民只有一天即在選舉代表的那一天行使他們的主權。人民並不是經常親自行使主權，不論在立法權、行政權還是司法權方面，在任何情況下都是如此。當選的人必須以人民的名義管理國家，直到下次改選時才去職。
儘管法律經常改變，但法律的基礎是固定不變的。不象在瑞士那樣，人們決不能事先規定連續或定期修改憲法，從而也不會因為修改憲法或僅僅等待修改憲法而使社會各界處於停滯狀態。當出現新的需要時，立法機構就將指出修改憲法的必要性，隨後著手修改工作。
雖然立法機構不能象瑞士那樣容易擺脫輿論的指導，但它卻組織得能夠抵制輿論的無理要求。任何提案不經兩院通過，都不得成為法律。立法機構的這兩個部分，是用同樣的方式選舉產生和以同樣的原則組成的，所以這兩個部分都來自人民，但它們不用完全相同的方式代表人民：一個部分主要是反映人民的日常意見，另一個部分則反映人民的經常性要求和永久性傾向。
在紐約，分權制不僅是表面性的，而且是實質性的。
行政權不是由集體行使，而是由一個人行使，這個人負全面責任，並堅定不移地行使他享有的一切權力和特權。這個人是由人民選舉的，但決不象在瑞士那樣是立法機構的工具或代理人。州長與立法機構平起平坐，並象立法機構一樣，代表各自所主管的那部分主權。州長權力的來源同立法機構權力的來源一樣。州長不僅是行政權的代表，而且行使行政權固有的和合法的特權。州長統率武裝力量並且任命武裝力量的主要軍官。州長任命州的若干重要官員並享有赦免權。州長可以否決立法機構的決定的權力雖然不是絕對的，但可以是有效的。顯然，紐約州長的權力要比歐洲的一個立憲君主的權力小得多，但至少又比瑞士的小小議會的權力大得多。
然而，雙方的司法機構的組織，差別最為明顯。
在紐約州，法官雖然來自人民並依靠人民，但是他是人民自己也要服從的權力。司法權在本身的產生、常設機構的設置和職能的規定方面，尤其對於公意和輿論，也享有這樣的特殊地位。
高等法院的成員，不是象在瑞士那樣，由立法機構這個往往感情用事、有時盲目、經常不夠負責的集體權力選派的，而是由州長指定的。法官一經任命，就被認為是不可撤換的。
任何訴訟案件都必須由法官審理，任何懲罰都只能由法官宣判。法官不僅解釋法律，而且可以說他還能審理法律。如果立法機構在黨派的激烈鬥爭中偏離了憲法的精神或條款，法庭就拒絕宣判，使立法機構根據憲法行事。這時，法官雖然不能強制人民保衛憲法，但憲法只要依然生效，他至少能迫使人民尊重憲法。法官不直接領導人民，但他能制約人民。司法權在瑞士幾乎是不存在的，但它卻是美國民主的真正調節器。
現在，我們即使仔細研究紐約州憲法的一切細節，也找不到一點貴族制度的成份。沒有階級，沒有特權，到處都是權利均等，只有一個精神推動著所有的制度，沒有相互排斥的傾向。總之，民主的原則滲透一切並主宰一切。然而，如此全面實行民主的政府，卻比瑞士的民主政府具有穩定得多的地位、和平得多的施政辦法和正常得多的工作程序。
可以說這種情況部分地來自法律的差異。
我們描述的紐約州的法律，是為防止民主固有的缺陷而制定的；而我所勾勒的瑞士的制度，則好象是專門為發展民主固有的缺陷而制定的。瑞士的制度限制人民，美國的法律推動人民。美國人擔心他們的政權走向暴政，而瑞士人好象只希望他們的政權變得越強硬越好。
我決不誇大法律機制對人民的命運發生的影響。我知道，世界上的重大事件主要應當歸因於它們的最為一般和最為深刻的根源；但不能否認，制度本身卻有一定的能力，並依靠自身的力量促使社會繁榮昌盛或貧困匱乏。
假如謝爾比利埃先生不是完全否定他的國家的幾乎一切法律，而是指出這些法律的不足之處，並設法在不破壞原則的條件下完善它們的條款，則他會寫出一部值得後人借鑑和對他的同時代人更有好處的書來。
作者在介紹民主於各州的實施情況之後，便轉而考察民主對聯邦本身發生的影響。
在按照謝爾比利埃先生的這種敘述程序講下去之前，必須做一些他沒有做的工作，即說明什麼是聯邦政府，聯邦政府是怎樣依法組成的和實際上是怎樣組成的，聯邦政府是如何工作的。
這就首先要求我知道：瑞士聯邦的立法者們原來是想制定出一部聯邦憲法還是只想結成一個同盟，換句話說，他們原來是要各州犧牲部分主權還是要不損害它們的任何主權。
如果我們查明瑞士的各州被禁止享有國家主權性的若干權力，並把這些權力永久地讓給聯邦政府，尤其是如果我們想到各州要把一切事情也讓給聯邦政府去處理時就會產生由多數制定法律的結果，那末，我們就可以確信聯邦的立法者們原來就不想制定出一部真正的聯邦憲法，更不想結成一個單純的同盟。但是必須指出，他們要想獲得成功，那是非常困難的。
我不諱言，我認為瑞士的聯邦憲法是世界迄今出現過的這類憲法中最不完善的。當你閱讀這部憲法時，一定會覺得自己回到了中世紀；而當你想到這部混亂而不完善的作品竟出自一個在智慧和經驗方面與現代不相上下的時代時，又不能不感到非常吃驚。
人們不無理由地一再指出，聯邦憲法過分地限制了聯邦政府的權力，沒有讓聯邦政府享有某些本質上是屬於全國的和應當是聯邦議會擁有的權限，例如聯邦政府不能管理郵政，不能制定度量衡，不能鑄造貨幣，等等。因此，人們把聯邦政府的軟弱無力歸因於它擁有的權限太少。
的確，聯邦憲法沒有讓聯邦政府享有它自然和必然擁有的權限，但這個政府的軟弱無力的真正原因並不在這裡，因為如果聯邦政府能行使聯邦憲法給予它的權限，它滿可以取得它所缺少的一切東西。
聯邦議會有權徵集軍隊、徵收賦稅、宣戰、媾和、締結商約和任命駐外使節。各州的憲法和在法律面前人人平等的偉大原則卻受到聯邦議會的監督，這就使聯邦議會在必要時可以干預地方的一切。道路通行稅、養路費等也由聯邦議會規定，這就使它有權指導或檢查巨大的公共工程。最後，聯邦憲法第四條還規定：聯邦議會「可為瑞士的內外安全採取一切必要的措施」，這就是賦予聯邦議會主持一切的權力。
最強大的聯邦制政府也未曾有過比這更大的特權，而且我不認為瑞士中央政府的權限受到很大限制，而是認為它的權限的範圍沒有規定清楚。
那末，擁有如此優越特權的聯邦制政府為什麼其實權又如此小呢？理由很簡單：因為沒有賦予它以隨意行使權力的手段。一個政府之所以在工作上毫無生氣和被指責沒有能力，完全是因為它的組織還不健全。
聯邦制政府的特點在於它不是以人民的名義，而是以組成聯邦的各州的名義行事，否則，憲法就立即不再是聯邦性的憲法了。
因此，一個必然的和不可避免的後果就是：聯邦制政府一般要比其他類型的政府在作決定時猶豫寡斷，而在行動時慢慢騰騰。
聯邦制政府的立法者們，大部分都力圖藉助我並不想加以深入研究的一些隨機應變的辦法來改正聯邦制度所固有的這一缺點。瑞士人由於他們採取的聯邦形式與其他國家不同，所以對於這一點看得最為清楚。在瑞士，聯邦議員不僅只能以其所代表的州的名義行事，而且一般說來他們不經其所代表的州審議或同意，也不做任何決議。聯邦議員幾乎沒有任何自由意志，每個議員都感到自己被事先接受的強制性委託所束縛，以致作為決定國家大事的聯邦議會，實際上什麼也決定不了，議員們不是作為有權做決議的人在發言，而是作為只應執行決議的人去發議論。聯邦議會是一個沒有自己意志的政府機關，只限於執行聯邦的21個州政府分別作出的決定；不管什麼性質的事件，這個政府機關都不能決定，都不能提議，都不能辦理。人們再也想不出哪一個政府會象瑞士聯邦政府這樣更能增加聯邦制政府固有的惰性，更能使自己的軟弱無能變得象老年人的垂暮了。
瑞士聯邦政府的一貫無能，還有許多與一切聯邦制度固有的缺點無關的原因。
不但可以說聯邦制度只能有一個軟弱無能的政府，而且可以說它根本就沒有自己的政府。瑞士聯邦的憲法，在這方面的表現是世界上獨一無二的。瑞士聯邦的元首並不代表聯邦。管理瑞士行政的內閣，既不是由聯邦議會又不是由瑞士人民選舉產生的；而是由伯爾尼州、蘇黎世州和盧塞恩州每二年各代理一次的臨時政府。一州的居民選舉出來的管理本州事務的政府，也就這樣附帶地成為全國的政府和管理機構。
這顯然是人類法制史上的重大政治奇聞之一。這種情況的後果總是不良的，而且往往是令人莫名其妙的。例如，再沒有1839年發生的事情更使人感到奇怪的了。這一年，聯邦議會移到蘇黎世，蘇黎世州的政府也就成了聯邦的政府。不久以後，在蘇黎世發生了全州性的革命。人民的起義推翻了合法的政權。於是，聯邦議會立即失去首腦，聯邦政府的活動中斷，直至這個州的人民同意了另定的法律和另選新的領導。因此，蘇黎世的人民在改變本州的行政機構的同時，也就無意之中斬了瑞士之首。
聯邦政府看來有自己的行政機構，但它並沒有使人民服從它的能力，因為它不能直接號令公民。使它無能為力的這個原因，其影響遠遠超過其他一切原因的總和。但要很好地了解這一原因的影響，僅僅指出它還是不夠的。
如果一個聯邦政府能在自己享有的窄小的活動範圍內象一般政府在其不受限制的活動範圍內那樣直接發號施令，而不是通過中間人，那末，它的活動範圍雖然相當狹窄，但它是強有力的；如果聯邦政府的公務人員可以直接號令每一個公民，它的法庭可以強制每一個公民服從聯邦的法律，那末，這個聯邦政府就容易使人民服從，因為它不用擔心個人敢於反抗，而它所遇到的難題也都可以通過訴訟手段來解決。
反之，一個聯邦政府不能親自號令全體公民，而是必須通過各州的政府，那末，它的活動範圍即使很大，但權力卻是極小，而且極不穩定，因為當州政府反抗它的時候，它要對付的就已經不是一個個人，而是一個使它完全有理由用戰爭來制服的敵對勢力。
由此可見，聯邦政府的權力的大小不在於賦予它的權力的範圍的大小，而在於它自身行使權力的能力的大小。當聯邦政府能向公民發號施令時，它就堅強有力；而當它只能對地方政府發號施令時，它就總是軟弱無力。
聯邦制度的歷史，向我們提供了這兩種不同情況的實例。
但據我所知，任何一個聯邦的中央政府，都沒有象在瑞士這樣被完全剝奪了對公民的發號施令權。我們可以說，瑞士聯邦政府沒有一項可以本身行使的權力。它沒有由它自己任免的公務人員，它沒有隻代表它的主權的法院。可以說它是一個雖有生命，但沒有器官的生物。
這就是寫在瑞士憲法裡的聯邦制度。現在，我們再用幾句話，向我們所分析的這部著作的作者，談一談民主對瑞士所起的作用。
人們不會否認，15年來相繼導致絕大部分憲法修改的民主革命，對聯邦政府發生了重大的影響。但是，民主革命的影響卻起了兩個方面完全相反的作用。弄清楚這兩個相反的現象非常重要。
各州的民主革命產生了使地方機關比以前更主動和更有權的效果。民主革命所建立的新政府，在依靠人民並由人民推動的條件下，都比從前更有權力，並清晰地認識到這項權力是被推翻的政府所不能有的。但是，由於這樣的革命沒有同時在聯邦政府進行，所以必然產生和確已產生如下的結果：聯邦政府在新的州政府面前顯得比以前更加軟弱無力。州的自豪感，地方獨立的要求，州內部事務不受任何干涉的願望，對中央權力和最高權力的覬覦，都是隨著民主制度的建立而與日俱增的情感。因此，從這一點來看，可以說民主削弱了本來就很軟弱無力的聯邦政府，並使它承擔起十分繁雜的日常任務。
但從另一方面來看，民主又賦予了聯邦政府以一種活力，也可以說是賦予了它以新的生命。
瑞士建立民主制度後，產生了兩個全新的事物。
在這以前，瑞士的每個州各有自己的利益，各有自己的精神。民主制度的建立，使分屬許多州的全體瑞士人分成兩派：一派擁護民主原則，另一派反對。但是，民主制度的建立也創造出共同的利益和共同的情感，從而使人們感到需要有一個權力可同時及於全國範圍內的統一的共同當局，以滿足需求。於是，聯邦政府就破天荒第一次享有了過去從未有過的強大權力。現在，聯邦政府可以依靠一個政黨了；政黨雖是一種危險的力量，但在自由的國家中又是不可少的，因為在自由的國家中如果沒有政黨，政府就幾乎什麼也辦不成。
民主在使瑞士分成兩派的同時，便使瑞士人分屬於以不同眼光看待世界的兩個政黨。民主給瑞士制定了對外政策。如果說民主給瑞士帶來了一些天然的朋友，那末，它也為瑞士樹立了一些不可避免的敵人；為了培養和保持友誼，警惕和抗拒敵人，民主就感到瑞士必須有一個政府。民主使地方的公共精神過渡到全國的公共精神。
以上就是民主使聯邦政府得以加強的直接效果。民主發生的間接影響，特別是它隨著時間的推移而逐漸加強的間接影響也不小。
組成聯邦的居民在制度、情感、習俗和思想上的差別越大，聯邦政府遇到的阻力和困難也就越多和越大。美國聯邦政府的任務之所以那樣容易完成，與其說是由於各州之間的利益相似，不如說是由於各州之間的法制、觀點和社會條件完全類似。我們甚至可以說，瑞士的舊聯邦政府的怪得出奇的軟弱無力，主要是由於它統治下的居民之間在思想、觀點和法制上差異太大。把生來就差別很大而彼此又極不相同的人放於同一的指導之下，置於同一政治制度之下，實在是一項十分艱難的工作。一個建立得十分完善而又能十分精通組織工作的政府，也完不成這項艱難的工作。瑞士進行的民主革命的效果，是使有民主傾向的某些制度、某些政府組織原則和某些思想相繼在各州占據了統治地位；如果說民主革命增強了各州對中央政府的獨立性，那末，另一方面，它也給中央政府行使自己的權力創造了便利條件；民主革命消除了地方抗拒中央的大部分原因，它雖然沒有強制州政府聽從聯邦政府，但卻使州政府很容易服從中央政府的決定了。
要想理解瑞士的現狀並預測其最近的將來，必須仔細研究上述的兩種相反的效果。
只要仔細研究一下這兩種趨勢中的一種趨勢，就可以確信在各州政府建立民主制度之後，其直接的效果和明顯的結果是從憲法上擴大了聯邦政府的職權範圍，使它總攬了經常指導地方事務的權力；一句話，在集權思想的指導下改變了聯邦憲法的整個結構。在我說來，我確信這種革命將要在很長期間內遇到人們預料不到的障礙。現在的州政府已經不象以前幾屆政府那樣對這種革命感興趣了，並正在竭力擺脫這種革命。
但我認為，它們抵抗也無用處，聯邦政府一定會越來越多地掌握大權。在這方面，環境比法律更有利於聯邦政府。聯邦政府可以不必大張旗鼓地增加自己的特權，但可利用其他方法經常使用特權。只要依法行事，聯邦政府就能在事實上強大起來：它不用修改聯邦憲法，只用解釋條文的方法，就能使自己壯大起來；但它要先統治瑞士，然後再去治理瑞士。
我們也可以預見，那些一直反對聯邦政府合法擴大權力的人，也要很快地希望它擴大權力，這一則是為了避免聯邦政府組織得不好時而受到中間權力機構的壓力，一則是為了防止地方政府直接實施沉重的暴政。
可以肯定，不管今後對聯邦憲法的文字作任何修改，瑞士的聯邦制度必定發生深刻變化。聯邦已經改變了它的性質。瑞士聯邦已在歐洲成了新事物；主動的政治已經取代了被動的和中立的政治；瑞士已由純市鎮的存在變為國家的存在；這一存在更為艱難，更為動盪，更為不安定，但也更為偉大。