論美國的民主 · 第四章 導致民主國家走上中央集權或避免中央集權的若干特殊的和偶然的原因

如果所有的民主國家都本能地趨向中央集權，那它們也要採用不同的方式。這取決於該國的特殊條件是可以促進或阻止社會情況的自然發展。這種特殊條件為數極多，我只想敘述其一二。 在獲得身分平等以前長期生活於自由之中的人民那裡，自由所賦予的本性與平等所造成的傾向之間有一定的衝突。 儘管中央政權在他們當中提高了自己的特權地位，但他們作為個人卻是永遠不會放棄其獨立的。 但是，當平等在一個從來不知道或長期以來不知道自由為何物的國家裡（比如象在歐洲大陸人們所見到的那樣）發展起來的時候，民族的古老習慣就要突然通過某種自然的吸引力而與社會情況造成的新習慣和新信念結合起來，以致所有的權力都好象自動趨向中央。這些權力以驚人的速度集聚於中央，國家立刻達到其強大的極限，而個人隨即被推到其弱小的最後限界。 二百多年前來到新大陸的荒漠建立民主社會的英國人，在他們的母國已經養成參與公共事務的習慣。他們知道陪審制度，他們享過言論自由、出版自由和人身自由，他們具有權利觀念和行使權利的習慣。他們把這些自由制度和剛毅的民情帶到美洲，並用這些東西抵制政府對他們的侵犯。 因此，在美國人那裡，自由是早已就存在了的，而平等則是比較挽近的。歐洲的情形與此相反。在歐洲，平等是由專制王權引進的，而且在國王看來，在自由進入人民的思想很久以前，平等早已深入人民的習慣。 我已經說過，在民主國家，人們認為政府是統一的中央政權的當然代表，他們不知道什麼是中間權力。這一點，對於藉助暴力革命而使平等原則獲得勝利的民主國家尤其適用。革命的暴風驟雨把那些管理地方事務的階級一掃而光，而剩下來的芸芸眾生既無組織，又無可以管好自己事務的習慣，所以人們認為只有國家才能負起管理一切政務工作的重任。 結果，中央集權成了一種必然的事實。 對於拿破崙獨攬幾乎一切行政大權的行為既不必褒揚，又不必貶斥，因為貴族和大資產階級突然消失以後，這些權力便落到他的手裡。他當時拒絕這些權力和接受這些權力，幾乎是都同樣困難的。美國人就不曾感到有這樣的必要，因為他們沒有經歷過革命，一開始就自己治理自己，從不需要請國家作他們的臨時監護人。 因此，中央集權在民主國家的發展，不僅以平等的進展為轉移，而且要看這種平等是以什麼方式建立起來的。 在一場民主大革命開始的時候，或在不同的階級之間剛剛展開鬥爭的時候，人民都極想把全國的行政權集中到中央政府手裡，以把地方事務的領導權從貴族手中奪過來。而在這樣的革命接近尾聲的時候，被打敗的貴族一般都願意把一切事務的領導權交給國家，因為他們害怕變得已與他們平等而且往往是變成了他們的主人的人民實行小小的暴政。 由此可見，力圖加強政府特權的往往並不是同一個公民階級，但只要民主革命繼續進行下去，國內總要出現一個在人數上或財富上強大的階級，它出於同民主國家一般具有的那種經常憎惡被鄰國統治的感情完全無關的特殊心理和自身利益，極欲把國家的管理大權集於中央。我們可以看到，目前英國的下層階級正竭力取消地方的獨立而將各地的行政權轉歸中央，而上層階級則試圖把地方的行政權保留在原來的主管人手裡。我敢預言，總有一天會出現完全相反的情景。 以上所述可以使人們清楚地了解：為什麼社會權力在經過人民的長期而艱苦的奮鬥之後獲得平等的民主國家裡總要比在公民們一開始就總是平等的民主社會裡強大，而個人的權力在前者總要比在後者軟弱。美國人的例子就是這方面的明證。 美國的居民從未按特權分成幾等，他們從來不知道主人與僕人的依賴關係。由於他們既不彼此害怕，又不相互憎恨，所以從來不知道有必要請求最高當局來指導他們的活動的細節。美國人的命運是特殊的：他們從英國的貴族那裡取來了關於個人權利的思想和地方自由的愛好，並能把兩者保全下來，因為他們用不著同貴族進行鬥爭。 如果說教育在任何時候都有助於人們維護自己的獨立，那末，在民主時代這個說法尤其是真理。當人們全都相同的時候，便容易建立起一個單一的和全能的政府，而且只憑本能就可以做到這一點。但是，需要人們具備豐富的學識和技能，以便在這種環境下組織和維持次級權力，以及在公民都是獨立而個人又都是軟弱無力的條件下建立既可以反抗暴政又可以維持秩序的自由社團。 因此，中央集權和個人服從在民主國家不僅隨平等的普及而增強，而且隨公民的開化而增強。 不錯，在不太開化的時代，政府經常缺乏知識去完善其專制統治，而人民也同樣缺乏知識去擺脫專制。但是，兩者的後果並不相同。 無論民主國家的人民多麼幼稚，統治他們的中央政權從來不會沒有一點知識，因為它容易從全國汲取它所發現的少量知識，而且必要時它可以到國外去尋找知識。因此，在一個既愚昧又民主的國家裡，國家首腦和每個被統治者之間的巨大智力差距，便不能不立即暴露出來。這便容易使一切權力集中到國家首腦手裡。國家的行政權力將不斷擴大，因為只有國家能夠勝任行政管理工作。 貴族制國家，不管你把它想得多麼不開化，它也永遠不會出現這種情況，因為在貴族制國家裡除了君主以外，一些主要的公民也受過教育。 如今統治埃及的帕夏發現他的人民至為愚昧和極為平等，於是便從歐洲學來統治其人民的知識和經驗。君主的個人學識一與臣民的愚昧和民主弱點結合，中央集權便將無限加強，而君主也就可以把國家變成他的工廠，把臣民變成他的工人。 我認為極端的中央集權最後會使社會失去活力，久而久之，還會使政府本身軟弱無能。但是，我並不否認集權的社會力量在一定時期和特定場所可以容易實現巨大的事業。對於戰爭來說，這一點尤其是真理，因為戰爭的勝負主要取決於將全國資源迅速地投於規定的目的的技能，其次才取決於資源的多寡。因此，主要是在戰爭時期人民才感到應當而且往往是必須擴大中央政府的特權。所有的軍事天才都喜歡中央集權，因為中央集權可以加強他們的勢力；而所有的中央集權天才則都喜歡戰爭，因為戰爭將迫使國家將全部權力集中到政府手裡。因此，在經常準備發動大規模戰爭和生存可能經常遭到危險的民主國家，使人們不斷擴大國家的特權而限制個人權利的民主傾向，要比在其他一切國家迅速和持久。 我已經說過，害怕動亂和愛好安樂的心理不知不覺地使民主國家擴大中央政府的職能，以致中央政府自以為是強大得、聰明得和鞏固得足以防止國家陷入無政府狀態的唯一力量。我幾乎不必補充大家就會知道，導致民主國家出現動盪不安的社會情況的特殊條件加強了中央集權的這種一般傾向，並使個人為了社會安定而犧牲越來越多的權利。 因此，一個國家在剛剛結束一場長期的流血革命的時候決不會去擴大中央政權的職能，何況這樣的革命在把財產由其原所有者手裡奪下來以後便動搖了全國的人心，使人們產生了瘋狂的仇恨心理，把國家拖入利害衝突和黨派傾軋的境地。於是，愛好社會安定的心理變成了一種盲目的激情，而公民則對秩序產生了一種反常的熱愛。 我以上只講了幾個全是有助於中央集權的偶然原因，而對主要的偶然原因我還沒有談到。 在民主國家可能導致國家元首總攬一切事務領導權的第一個主要偶然原因，就是國家元首本人的出身及其愛好。 生活在民主時代的人自然喜歡中央政權，並願意擴大它的特權；而且，如果這個政權忠實地代表了他們的利益，確切地再現了他們的本意，他們對它的信任就幾乎是無限的，並準備將自己所能付出的一切獻給它。 同舊貴族制度仍然保持某些聯繫的國王實行行政集權，將不如在出身、成見、本性和習慣等方面似乎與平等的運動有不可分割聯繫的自創新業的國王容易和迅速。我並不是要說出身於貴族而生活在民主時代的國王們不想實行中央集權。我認為他們志於中央集權的心情與其他君主同樣積極。對於他們來說，平等的好處就在於能夠中央集權。但是，他們的成功機會不大，因為公民不會自動地服從他們的意旨，而往往是只能勉強地接受他們的要求。在民主時代，國家元首的貴族性格越少，中央集權的可能性也就越大。這是一條規律。 當一個王朝領導貴族制國家時，君主的天生成見必然與貴族的天生成見完全一致，而貴族社會的內在弊端將會自由發展，並且沒有救治辦法。當貴族世家的後裔成為民主國家的領袖時，情況就會相反。君主由於受自己的教育、習慣和傳統的影響，每天都偏向於身分不平等所造成的情感；而人民則出於自己的社會情況，時時都在追求平等所產生的民情。 這時，公民們往往試圖抑制中央政權，把它視為貴族的政權，甚至視為暴虐的政權。他們堅決維護自己的獨立，這不僅是因為他們要成為自由的人，而且更主要的是因為他們決心繼續做平等的人。 推翻舊王朝而使新人出任民主國家元首的革命，可能暫時削弱中央政權。但是，看到革命之初出現的某些無政府狀態，我們可以毫不猶豫地預言，這個革命的最終的而且也是必然的結果，將是擴大和保護這個政權的特權。 使民主社會的政治權力集中的第一個而且可以說是唯一的必要條件，就是它要喜愛平等並叫人相信他喜愛平等。因此，原先十分複雜的專制之術，現在已經簡單了，可以說它已簡化為一項單一的原則。