論美國的民主 · 第五章 在敘述聯邦政府之前必須先研究各州的過去

這一章將考察美國根據人民主權原則建立的政府的形式、行動手段、障礙、好處和危險。 首先遇到的困難，是美國有一部十分複雜的憲法。美國有兩個互相結合而且可以說是互相嵌入對方的不同社會。美國有兩個截然分開和幾乎各自獨立的政府：一個是一般的普通政府，負責處理社會的日常需要；另一個是特殊的專門政府，只管轄全國性的一些重大問題。簡而言之，美國內部還有二十四個小主權國，由它們構成聯邦的大整體。 在研究各州之前先行考察聯邦，這就使我們在前進的道路上必然遇到重重障礙。美國聯邦政府的形式是最後出現的，它不過是共和國的變體，只是對在它之前通行於社會的並不依它而存在的那些政治原則的總結。而且正如我方才所講的，聯邦政府是特殊的政府，各州的政府才是一般的政府。想在展示這幅圖畫的細節之前就要大家了解它的全景的作者，必然會有些地方說得不清和出現重複。 毫無疑問，今天統治美國社會的那些偉大政治原則，是先在各州產生和發展起來的。因此，為了掌握解決其餘一切問題的鑰匙，就必須了解各州。 就制度的外觀而言，現今組成聯邦的各州，都具有同樣的面貌。各州的政治或行政生活，均集中於可以比做指揮人體活動的神經中樞的三個行動中心。 依次序來說，這三個中心是鄉鎮（Township）、縣（County）和州（State）。 美國的鄉鎮組織作者為何要從鄉鎮開始考察政治制度——鄉鎮存在於所有國家——實現和保持鄉鎮自由的困難——實現和保持鄉鎮自由的重要性——作者為何要選擇新英格蘭的鄉鎮組織作為考察的主要對象我先考察鄉鎮，並非出於隨意的決定。 鄉鎮是自然界中只要有人集聚就能自行組織起來的唯一聯合體。 因此，所有的國家，不管其慣例和法律如何，都有鄉鎮組織的存在。建立君主政體和創造共和政體的是人，而鄉鎮卻似乎直接出於上帝之手。儘管鄉鎮自有人以來就已存在，但鄉鎮的自由卻不常見，而且即使存在，也很薄弱無力。一個國家經常可以舉行大的政治集會，因為它一般擁有文化水平發達到可以在一定程度上處理公務的一定數量的人民；而鄉鎮則是由一些大老粗組成的，他們通常都不理解立法工作的意義。實現鄉鎮獨立的困難不但沒有減少，反而隨著民族的開化、人民文化水平的提高而增加了。一個文明程度很高的社會，最多只能容忍鄉鎮自由的試驗；它反對鄉鎮的那套離經叛道的作法，在沒有等到試驗做完，就認為沒有成功的希望了。 在各種自由中最難實現的鄉鎮自由，也最容易受到國家政權的侵犯。全靠自身維持的鄉鎮組織，絕對鬥不過龐然大物的中央政府。為了進行有效的防禦，鄉鎮組織必須全力發展自己，使鄉鎮自由為全國人民的思想和習慣所接受。因此，只要鄉鎮自由還未成為民情，它就易於被摧毀；但只要它被長期寫入法律之後，就能成為民情的一部分。 因此，也可以說鄉鎮自由並非來自人力。也就是說，人力難於創造它，可以說它是自己生成的。它是在半野蠻的社會中悄悄地自己發展起來的。使它日益鞏固的，是法律和民情的不斷作用，是環境，尤其是時間。在歐洲大陸的所有國家中，可以說知道鄉鎮自由的國家連一個也沒有。 然而，鄉鎮卻是自由人民的力量所在。鄉鎮組織之於自由，猶如小學之於授課。鄉鎮組織將自由帶給人民，教導人民安享自由和學會讓自由為他們服務。在沒有鄉鎮組織的條件下，一個國家雖然可以建立一個自由的政府，但它沒有自由的精神。片刻的激情、暫時的利益或偶然的機會可以創造出獨立的外表，但潛伏於社會機體內部的專制也遲早會重新冒出於表面。 為了使讀者清楚地了解美國的鄉鎮和縣的政治機構據以建立的一般原則，我認為最好是以一個州為例，先詳細考察這個州的過去，然後再一瞥其餘的州。 我選了新英格蘭的一個州。 在聯邦的各州，鄉鎮和縣並不是按照同一方式建立的。但也不難看出，在整個聯邦，鄉鎮和縣的建制，卻差不多完全基於同樣的原則。 但我認為，這些原則在新英格蘭要比在其他地方推行得更廣和成果更大。因此，可以說它們在新英格蘭表現得最為突出，而且也最易於別人觀察。 新英格蘭的鄉鎮組織是一個完整而有秩序的整體，建立得最早。它由於得到民情的支持，使它變得更強而有力。它對全社會起著異常巨大的影響。 由於這一切原因，它贏得了我們的注意。 鄉鎮的規模新英格蘭的鄉鎮介於法國的區和鄉之間，其人口一般為兩三千人。因此，鄉鎮的面積並未大得使全體居民無法實現其共同利益的地步；另一方面，它的居民人數也足以使居民確實能從鄉親中選出良好的行政管理人員。 新英格蘭的鄉鎮政權同其他地方一樣，人民是鄉鎮一切權力的源泉，鄉鎮自己處理主要事務——並無鄉鎮議會——鄉鎮的大權主要掌握在行政委員（selectmen）之手——行政委員如何工作——鄉鎮居民大會（Town　meeting）——鄉鎮官員的名稱列舉——義務官職和有酬官職象在其他行政區一樣，鄉鎮公權的源泉是人民，但其他任何行政區的權力的行使都沒有這裡來得直接。在美國，人民是各級政府必須竭力討好的主人。 在新英格蘭，公民是通過代表參與州的公共事務的。不這樣辦不行，因為無法直接參與。但在鄉鎮一級，由於立法和行政工作都是就近在被治者的面前完成的，所以沒有採用代議制。沒有鄉鎮議會。在任命行政官員之後，選舉團便在一切方面領導他們，其工作程序之簡便，遠非州的法律執行可比。 這種制度既與我們的想法不同，又與我們的習慣相悖，因而必須提出一些例證，以使人們能夠完全理解。 我們在下面將要提到，鄉鎮的公務活動是極其繁多而又分得很細的。但是，大部分行政權掌握在幾個每年一選的名為「行政委員」的手裡。 州的法律對行政委員規定了一定的職責。他們可以不必經過本鄉鎮人民的認可來執行這些職務。但如玩忽職守，則只能由他們個人負責。例如，州的法律責成他們報送本鄉鎮的選民名單。如他們不報，就犯有瀆職罪。但是，對於交付鄉鎮政權處理的一切事務，行政委員是人民意志的執行者，猶如我們法國的市鎮長是市鎮議會的決議的執行者一樣。通常，他們處理公務都是自行負責，只是在工作中要按本鄉鎮居民早先通過的原則辦事。但是，他們如想對既定的事項做任何更改，或擬辦一項新的事業，那就必須請示他們的權力的給與者。比如說，打算創辦一所學校。這時，幾位行政委員就要找一個日子，在事先指定的場所召集全體選民開會。會上，他們提出自己的要求，向大家說明滿足此項要求的辦法，需要多少款項，擬建於何處。大會就這一切問題進行討論之後，便定出原則，選定地點，表決籌措費用的辦法，然後責成行政委員執行大會的決議。 只有行政委員有權召開鄉鎮居民大會，但他人也可以要求他們召開。如果有十名選民想提出一項新的計劃並要求鄉鎮支持，他們就可以請求行政委員召開鄉鎮居民大會。這時，行政委員必須答應他們的要求，並且有權主持會議。 這種政治風範和社會習慣，無疑比我們法國的好得多。在此，我既不想對它們進行評論，又不想說明它們之所以產生和發展的內在原因。我只是把它們說出來而已。 行政委員在每年4月或5月改選。同時，鄉鎮居民大會還選出擔任鄉鎮的某些重要行政職務的其他一些官員。其中有：數名財產估價員，負責估價居民的財產；數名收稅員，負責按估價的財產收稅；一名治安員，負責維持治安、巡邏街道和執行法律；一名鄉鎮文書，負責記錄會議的審議事項和管理戶籍；一名司庫，負責管理鄉鎮的財務。除了這些官員之外，還有：一名濟貧工作視察員，他的任務艱巨，負責執行濟貧法；幾名校董，負責管理國民教育；幾名道路管理員，負責大小道路的一切管理工作。以上就是鄉鎮管理方面的主要官員的名單。但是，職務的劃分還不止於此。在鄉鎮的官員中，還有幾名負責管理宗教事務費的教區管理員，以及各種工作的視察員：其中有的負責組織公民救火，有的組織人力看青護秋，有的協助公民解決修建庭院時可能遇到的困難，有的負責測量森林，有的負責檢查度量衡器具。 一個鄉鎮共有十九名主要官員。每個居民都必須承擔這些不同的職務，違者罰款。但是，這些職務大部分都是付酬的，為的是使貧窮的公民能夠付出時間而不受損失。還應當指出，美國的制度沒有為官員規定固定的薪金。一般說來，每項公務的任命單上都寫有單位工作量的報酬，按官員完成的工作量多寡計酬。 鄉鎮的生活人人都是本身利益的最好裁判者——人民主權原則的必然結果——這個學說在美國鄉鎮的應用——新英格蘭的鄉鎮在只與本身利益有關的一切事務上享有主權，在其他事務上服從於州——鄉鎮對州的義務——在法國是政府把官員借給村鎮，在美國是鄉鎮把官員借給政府我在前面說過，人民主權原則支配著英裔美國人的整個政治制度。本書的每一頁，都會使讀者看到這個理論的某些新的應用。 在推行人民主權原則的國家，每一個人都有一份同等的權力，平等地參與國家的管理。 因此，每一個人的文化程度、道德修養和能力，也被認為是與其他任何同胞相等的。 那麼，他們為什麼要服從社會呢？而這種服從的自然界限又是什麼呢？ 個人之服從社會，並不是因為他比管理社會的那些人低劣，也不是因為他管理自己的能力不如別人。個人之服從社會，是因為他明白與同胞聯合起來對自己有利，知道沒有一種發生制約作用的權力，就不可能實現這種聯合。 因此，在同公民相互應負的義務有關的一切事務上，他必須服從；而在僅與他本身有關的一切事務上，他卻是自主的。也就是說，他是自由的，其行為只對上帝負責。因此產生了如下的名言：個人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。 除非社會感到自己被個人的行為侵害或必須要求個人協助，社會無權干涉個人的行動。 這個學說，在美國是被普遍承認的。我準備以後再考察它對日常生活行為發生的影響，而現在只談它對鄉鎮發生的影響。 從對中央政府的關係來說，整個鄉鎮亦如其他行政區一樣，也象是一個個人來行使自己的權利。我方才敘述的原理，也適用於鄉鎮和其他行政區。 因此，美國的鄉鎮自由來源於人民主權學說。美國的各州都或多或少承認鄉鎮的這種獨立。而在新英格蘭的各州，環境則特別有利於這一學說的發展。 在聯邦的這一部分，政治生活始於鄉鎮。我們甚至可以說，每個鄉鎮最初都是一個獨立國。後來，當幾位英國國王相繼要求行使他們的主權的時候，也只是限於州一級的權力。他們讓鄉鎮保持了原狀。現在，新英格蘭的鄉鎮是從屬的，但它們最初決非如此或幾乎不是如此。它們並沒有由別處取得權力；相反，它們好象把自己的一部分獨立讓給了州。這是一個重大的差別，讀者務必記住。 鄉鎮一般只在我稱之為公益的利益上，即在各鄉鎮共享的利益上服從於州。 鄉鎮在只與其本身有關的一切事務上仍然是獨立的，而且我認為新英格蘭的居民沒有一個人會承認州有權干預純屬於鄉鎮的利益。 因此，在新英格蘭的鄉鎮，買賣東西，打官司，或增減預算，州當局從來不加干涉，而且它也不曾這樣想過。 對於全州性的公共義務，它們非盡不可。比如，州需要錢，鄉鎮就沒有同意或拒付的自由；州想修建一條道路，鄉鎮不能不讓道路從其境內通過；州制定一項公安條例，鄉鎮必須予以執行；州想在全州範圍內實行統一的教育制度，鄉鎮就得設立法律規定的學校。當我們以後敘述美國的行政組織時，我們將會談到在上述情況下是如何和通過什麼途徑迫使鄉鎮服從的。在這裡，我只想指出有這種義務存在。這種義務是必須盡的，但州政府在規定它的時候只是指示一個原則；而在執行的時候，鄉鎮一般又恢復了它的一切個體獨立權。比如，賦稅是由州議會表決的，但計徵稅款的卻是鄉鎮；設立學校是上級的命令，但花錢辦學和管理學校的卻是鄉鎮。 在法國，是國家的稅務人員去收村鎮的稅；而在美國，則是鄉鎮的稅務人員去收州的稅。 也就是說，在我們法國，是中央政府把它的官員借給了村鎮；而在美國，則是鄉鎮把它的官員借給了州政府。只是這個事實，就足以表明兩個社會的差別是如何之大了。 新英格蘭的鄉鎮精神新英格蘭的鄉鎮為什麼被居民愛慕——歐洲難於養成鄉鎮精神——鄉鎮的權利和義務有利於在美國養成鄉鎮精神——故鄉在美國比在其他國家有更大的特點——鄉鎮精神在新英格蘭是怎樣表現的——鄉鎮精神產生的可喜效果在美國，鄉鎮不僅有自己的制度，而且有支持和鼓勵這種制度的鄉鎮精神。 新英格蘭的鄉鎮有個到處可見的激勵人們進取的優點，那就是獨立和有權。不錯，鄉鎮的活動有其不可逾越的範圍，但在這個範圍內，鄉鎮的活動是自由的。當人口和面積還不足以使鄉鎮獨立時，表現為活動自由的這種獨立性，就已使鄉鎮占有實際上非常重要的地位。 應當承認，人們一般喜歡趨炎附勢；而且可以看到，在一個被征服的國家裡，愛國心是不會持久的。新英格蘭居民之愛慕鄉鎮，並不是因為他們生於那裡，而是因為他們認為鄉鎮是一個自由而強大的集體。他們是鄉鎮的成員，而鄉鎮也值得他們經心管理。 而在歐洲，統治者本人就經常缺乏鄉鎮精神，因為他們許多人只承認鄉鎮精神是維持安定的公共秩序的一個重要因素，但不知道怎麼去培養它。他們害怕鄉鎮強大和獨立以後，會篡奪中央的權力，使國家處於無政府狀態。但是，你不讓鄉鎮強大和獨立，你從那裡只會得到順民，而決不會得到公民。 再舉一個重要事實：新英格蘭的鄉鎮組織得很好，既能吸引各類居民依戀嚮往，又不致激其他們產生貪慾。 縣的官員不是選舉的，但他們的權力有限。甚至州也只有次要的權限，州的存在是無關緊要的。因此，很少有人離開自己的事業中心，打亂自己的生活節奏，到州里去做官。 聯邦政府雖然授給其管理人員以權力和榮譽，但由此發跡的人並不太多。總統是在達到一定的年齡之後才能取得的最高職位。至於聯邦政府的其他高級官員，可以說也都是暫時性的，而且在任職之前，他們通常已在其他活動方面做出了成績。事業上的雄心壯志，不會使他們把終生當官做為目的。鄉鎮，即日常生活關係的中心，才是人們的求名思想、獲致實利的需要、掌權和求榮的愛好之所向。這種經常使社會困擾的感情發作於爐灶旁邊時，即所謂家庭內部時，就會改變它們的性質。 於是，在美國的鄉鎮，人們試圖以巧妙的方法打碎（如果我可以這樣說的話）權力，以使最大多數人參與公共事務。結果，選民的任務是經常開會審議鄉鎮的管理措施，而各式各樣的官職，即形形色色的官職，則獨立於選民之外，在自己的職權範圍內代表權力很大的鄉鎮自治體，並以這個自治體的名義行動！因此，廣大的人民群眾都能不必鄉鎮政權操心而做好工作，並自覺地關心鄉鎮政權！把鄉鎮政權同時分給這麼多公民的美國制度，並不害怕擴大鄉鎮的職權。我們有理由認為，在美國，愛國心是通過實踐而養成的一種眷戀故鄉的感情。 這樣，鄉鎮生活可以說每時每刻都在使人感到與自己休戚相關，每天每日都在通過履行一項義務或行使一次權利而實現。這樣的鄉鎮生活，使社會產生了一種永往直前而又不致打亂社會秩序的穩步運動。 美國人依戀其鄉鎮的理由，同山區居民熱愛其山山水水類似。他們感到故鄉有一種明顯的和與眾不同的特色，有一種在其他地方見不到的特徵。 一般說來，新英格蘭的鄉鎮生活是幸福的。鄉鎮的管理形式是根據居民的愛好而選擇的。在生活安定和物資充裕的美國，鄉鎮的騷亂為數不多，地方的事務容易管理。此外，長期以來人民受到了政治教育，或者勿寧說在他們於這個地方落腳的時候就開始受到了這種教育。在新英格蘭，從來沒有等級的區分。因此，鄉鎮中沒有一部分人壓迫另一部分人的現象，而只是對孤立的個人進行的罰治，也會在徵得全體居民同意後撤消。如果鄉鎮的管理有了缺點（要指出這種缺點，當然是容易的），人們也不耿耿於懷，因為管理的根據實際上來自被治理的人，不論管理得好壞，他們都得滿意，以此來表示他們做主人的自豪感。沒有什麼東西可以與這種自豪感相比。英國從前雖是統治全體殖民地的，但殖民地的人民卻一直自己管理鄉鎮的事務。因此，鄉鎮的人民主權不僅古老，而且自始就已存在。 新英格蘭的居民依戀他們的鄉鎮，因為鄉鎮是強大的和獨立的；他們關心自己的鄉鎮，因為他們參加鄉鎮的管理；他們熱愛自己的鄉鎮，因為他們不能不珍惜自己的命運。他們把自己的抱負和未來都投到鄉鎮上了，並使鄉鎮發生的每一件事情與自己聯繫起來。他們在力所能及的有限範圍內，試著去管理社會，使自己習慣於自由賴以實現的組織形式，而沒有這種組織形式，自由只有靠革命來實現。他們體會到這種組織形式的好處，產生了遵守秩序的志趣，理解了權力和諧的優點，並對他們的義務的性質和權利範圍終於形成明確的和切合實際的概念。 新英格蘭的縣新英格蘭的縣與法國的縣類似——縣的建制純系出於行政考慮——沒有代議制的任何因素——由非選舉的官員治理美國的縣同法國的縣有許多類似之處。無論是美國的縣，還是法國的縣，都是隨意劃定的。縣雖然是個整體，但在其所包括的各個部分之間既沒有必然的聯繫，又沒有共同的依戀感情、傳統和生活。縣的建制純系出於行政考慮。 鄉鎮的面積不大，無法建立成套的司法體系。因此，縣就成了司法體系的第一中心。每縣都有一個法院、一名司法官和一座關押犯人的監獄。有些設施是一個縣的所有鄉鎮差不多都感到需要的，所以建立縣級機關來統理各鄉鎮的同類事務也是自然的。在馬薩諸塞州，這個機關的大權掌握在人數不多的幾個官員之手，他們是州長根據州長咨議會的提議任命的。 縣的行政官員只有有限的和非正規的權力，而且只能在為數極少的預定的事項中行使。日常的事務，一般均由州和鄉鎮辦理。縣的行政官員只編制本縣的預算，然後變立法機關通過。縣裡沒有直接或間接代表本縣的議會。 因此，嚴格說來，縣裡並沒有政治生活。 美國大部分州的憲法，都有一種雙重傾向：一方面讓立法者分散行政權，另一方面又讓立法者集中立法權。新英格蘭的鄉鎮，本身有其不可破壞的生活原則，但又需要把鄉鎮的生活虛構於縣的活動之中。結果，誰也沒有感到鄉鎮在縣裡發生作用。在州內，能夠代表全體鄉鎮的只有一個機構，那就是做為全州權力中心的州政府。除了鄉鎮活動和全州活動以外，可以說只有個人活動。 新英格蘭的行政在美國感不到有行政——為什麼——歐洲人認為自由要靠在公權方面剝奪某些人的權利來建立，而美國人認為要靠分散某些人的權利來建立——幾乎所有的行政工作可以說都劃歸鄉鎮，由鄉鎮官員分掌——無論是在鄉鎮或是在它的上級，均見不到行政等級森嚴的痕跡——為什麼如此——但是，州又是怎樣一律成為行政單位的——誰授權使鄉鎮和縣的行政服從法律——司法權之進入行政部門——選舉原則擴展到一切官職的後果——新英格蘭的治安法官——由誰任命——縣的管理——鄉鎮行政的監督——地方法院——其辦案方式——誰把案件提交法院審理——偵訊權和起訴權象其他一切行政職務一樣被多人分掌——以分得罰款的辦法鼓勵檢舉。 使旅遊美國的歐洲人最吃驚的，是這裡沒有我們通常所說的政府或衙門。美國有成文法，而且人們每天都在執行它。 一切都在你的周圍按部就班進行，但你到處看不到指揮者。操縱社會機器的那隻手是隱而不見的。 但是，正如人們為了表達自己思想而需要依靠一定的語法結構一樣，一切社會為了求得生存也不得不服從於某種權威，而沒有這種權威，社會就會陷於無政府狀態。這種權威可能有不同的表現形式，但它必定始終存在於某處。 一個國家，一般用兩種方法來削弱權威的力量。 第一是剝奪當局在某些情況下的自衛權利或自衛能力，以便從根本上減弱當局的權力。用這種方法削弱權威，通常是歐洲建立自由的辦法。 第二是縮小權威的影響：不去剝奪當局的某些權力或不去使當局的權力癱瘓，而是把社會權力分給許多人掌握，增設官職，使每一官職只有履行職務時所必要的權限。有些國家在用這種方法分散當局的權力時可能導致無政府狀態，但這種作法本身卻不是無政府主義的。不錯，用這種方法分散權威之後，權威的作用便減少了不可抗拒性和危險性，但權威本身並沒有被破壞。 推動美國革命的，是對自由的發自內心的熱愛，而不是對獨立的盲目的和沒有限制的渴求。這個革命沒有受到造反激情的支持，相反，它是在愛好秩序和法治的口號下進行的。 因此，不要以為在美國這個自由國家人們可以有權為所欲為。相反，這裡加於人們的社會義務要比其他地方多得多，人們從來不想從根本上打擊當局的權力和否定它的權限，而只是把權限的行使分給許多人。他們想以此加強權威而削弱官吏，以使社會永遠秩序井然而又保持自由。 世界上沒有一個國家的法律像美國那樣鐵面無私，也沒有一個地方的公權像美國那樣分掌在如此眾多的人們之手。 美國的行政權結構既不是中央集權的，又不是逐級分權的。它在行使時所以不為人察覺，其原因就在於此。行政權雖然存在，但不知道它的代表在何處。 我在前面已經說過，新英格蘭的鄉鎮是獨立的，不受任何上級機關的監護。因此，它們是自行處理本鄉鎮的事務的。 鄉鎮的行政委員們，也往往監督執行或親自執行全州性的法律。 除了全州性的法律以外，州有時也頒布一些全州性的治安條例。但在一般情況下，是由鄉鎮當局或鄉鎮官員會同治安法官，根據當地的需要，規定本地的社會生活細則，公布有關公共衛生、正常秩序和公民道德的守則。 最後，鄉鎮的行政委員們也可以不受任何外來的指示，而自行處理鄉鎮經常發生的但又無法預見的一些緊急事項。 根據以上所述可知，在馬薩諸塞州，行政權幾乎全為鄉鎮所掌握，但卻分散在許多人之手。 在法國的鄉鎮，嚴格說來只有一個行政官員，那就是鄉長或鎮長。 而在新英格蘭，我們卻看到至少有十九種官員。 一般說來，這十九種官員彼此之間並無隸屬關係。法律為這些官員中的每個人規定了職權範圍。在這個範圍內，他們是完成本職工作的全權主人，只承認鄉鎮的權威。 見《馬薩諸塞法令匯編》第1卷第193頁：1785年6月7日法令。 如果把視線移到鄉鎮的上級，也很難看到行政等級的痕跡。有時，縣的官員也修改鄉鎮或其行政委員做出的決定，但總的說來，縣的行政官員無權指揮鄉鎮官員的行動，前者只能在與全縣有關的事務方面領導後者。 鄉鎮的行政官員和縣的行政官員，在極少數的預定事項上要同時向州政府的官員報告他們的處理結果。但是，州政府並不派專人去制定全州性的治安條例，去頒布執行法律的命令，去同縣和鄉鎮的行政官員經常保持聯繫，去視察他們的政績，去指導他們的行為和譴責他們的錯誤。 因此，並不存在行政權的半徑所輻輳的圓心。 那麼，怎樣按照一個大致統一的計劃去指導社會呢？又怎麼能使縣及其行政官員和鄉鎮及其官員服從呢？ 在新英格蘭各州，立法權涉及的範圍比我們法國廣闊。立法者幾乎管到了行政當局的內部。法律規定到事情的細微末節；同一法律既規定原則，又規定原則的應用方法；上級單位的法律，還給下屬單位及其官員加上了一大堆嚴格而細密的義務。 因此，只要一切下屬單位和全體官員依法行事，社會的各個部分便會步調一致地行動。但還有一個問題，那就是如何能夠迫使下屬單位及其官員遵從法律。 大致可以說，社會只擁有兩種迫使官員遵從法律的辦法：可以賦予這些官員中的一個官員以指導其他官員並在不服從時就罷免他們的獨斷權力；或者，可以責成法院懲治違法的官員。 這兩種辦法，哪一個都不總是可以任意使用的。 指導一個官員的權力，必須以有權在他未盡職守時予以免職，在他勤勤懇懇履行全部職責時予以提升為前提。但是，對於一個民選的行政委員，行政當局既不能罷免，又不能提升，因為經選舉產生的所有官員，在他們的任期屆滿以前，都不能撤換。實際上，當所有的公職都是經選舉產生的時候，民選的行政委員只有求於和有懼於選民。在這種條件下，官員之間就不會存在真正的等級差別，因為發號施令權和鎮壓反抗權不會集中於一人之手，指揮權也不會與獎懲權合併於一人之身。 因此，通過選舉任用政府的下層官員的國家，必然要廣泛使用司法懲治作為行政措施。 這種情形不是馬上就可看得出來的。統治者們把實行選舉制度視為第一次讓步，把允許法官懲治選舉產生的行政官員視為第二次讓步。他們對這兩種新辦法都害怕，但在他們不得不採用時，他們還是願意採用前者，所以他們同意選舉官員，而讓選舉出來的官員獨立於法官之外。但是，只有同時採用兩種辦法，才能使它們彼此抵消，保持平衡，因為情況十分清楚，不受司法權監督的被選舉權遲早會失去控制或被取消。在中央政權和經選舉產生的行政單位之間，只有法院可以充當調停人。而且，能夠迫使民選的官員服順和使他們不侵犯選民權利的，也只有法院。 因此，司法權向政界的擴張，應當與被選舉權的擴張協調起來，如果兩者不攜手前進，國家終必陷於無政府狀態或一部分人壓迫另一部分人的狀態。 多少世紀以來，人們一向認為司法習慣沒有很好地培養公民去行使行政權。 美國人從他們的祖輩英國人那裡學來了一種與歐洲大陸實行的制度完全不同的制度。我指的是設置治安法官。 治安法官在處理民眾與鄉鎮行政官員之間和行政機關與法院之間的糾紛時採取不偏不倚的立場。治安法官應是一位見識廣博的公民，但不必精通法律。他只負責維持社會治安，其工作之需要良知和公正甚於需要法律知識。在治安法官參加國家的管理工作時，可為管理工作帶來照章辦事和凡事向群眾公布的作風，而這種作風是防止專橫的最強大武器。但是，他們不應成為迷信法律的奴隸，因為過於迷信法律會使行政官員惰於行政管理。 美國人採用了英國的治安法官制度，但卻革除了使它在母國出名的那種貴族性質。 馬薩諸塞的州長，為本州的各縣任命一定數量的任期七年的治安法官。 另外，他又從每縣的治安法官中指定三個人，由他們組成地方法院。 個別的治安法官亦參加一般行政工作。有時，他們也被委以一定的行政職務，協同民選的官員工作；有時，組成臨時法庭，接受行政官員對拒不履行義務的公民的控訴或公民對行政官員的違法行為的檢舉。但是，地方法院才是治安法官執行其主要職務的場所。 地方法院每年在縣城開庭兩次。在馬薩諸塞州，這個法院有權迫使大多數民選的官員服從。 應當指出，在馬薩諸塞州，地方法院既是純粹的行政組織，又是政治法庭。 我們已經說過，縣只是一個行政區劃。地方法院主管的工作，只是為數不多的與大部分鄉鎮或全體鄉鎮有關的，因而不能由任何一個鄉鎮單獨處理的工作。 在涉及全縣性的工作時，地方法院的工作純屬行政性的。地方法院在處理工作的過程所以要經常採取司法程序，那只是為了便於自己處理工作，和讓被審理的官員明白處理的法律根據。但在需要審理鄉鎮的行政官員時，它幾乎總是作為司法機關而工作，只是在極少數情況下才以行政機關的身分出現。 在這方面遇到的第一個困難，是如何使鄉鎮這個幾乎是獨立的政權的實體服從州的一般法律。 我們已經說過，鄉鎮每年要任命一定人數的財產估價員來計徵稅收。但鄉鎮可能以不任命財產估價員的辦法來逃避納稅的義務。這時，地方法院可對這樣的鄉鎮罰以巨款。罰款按法院的判決分派給全體居民。縣的司法官是執法人員，由他執行判決。因此，在美國，行政當局好象喜歡躲在幕後進行仔細觀察，讓行政命令帶上司法判決的面紗。這樣，行政當局由於擁有被人們視為合法的這種幾乎不可抗拒的權力，而使權限更大了。 這樣的做法是不難推行而且容易被人接受的。一般說來，要求於鄉鎮的事情，都是清清楚楚和以明文規定的。這種規定很簡單，並不複雜，只寫出原則，而不列出細節。但是，不僅在使鄉鎮服從時，而且在使鄉鎮官員服從時，都會遇到困難。 一個公職人員可能做出的應受斥責的行為，可以歸納下列幾種：他在履行法定的義務時不熱心和不賣力氣；他可能沒有履行法定的義務；最後，他可能做出法律禁止的事情。 法院只追究官員的後兩種失職行為，但要以確鑿可查的事實作為審理的依據。 鄉鎮的行政委員在鄉鎮進行選舉的時候，也會忽略法律規定的手續。這時，他可能被罰款。 但是，在官員履行職責不熟練時，或在執行法律的規定時不熱心和不賣力時，完全不受法律處分。 雖然地方法院被授予行政權，但在這時它也無力迫使這些官員完全服從。只有害怕免職的心理可能阻止這樣的輕微犯罪，但地方法院沒有使鄉鎮政權害怕的手段，它不能罷免非它任命的官員。 而且，為了查處玩忽職守和消極混泡的官員，還必須對下屬的官員進行經常監督。但是，地方法院每年只開庭兩次，不負監督的責任，只審理被檢舉的應予斥責的違法事件。 只有斷然罷免公職人員的措施，才是迫使他們切實而積極地服從的唯一保證，而用一般的司法措施是無法辦到的。 在法國，我們從行政等級制度中看到了這種保證；而在美國，則可從選舉制度中找到。 現在，我對前面所說的做如下的簡要總結：新英格蘭的公職人員在執行職務中犯罪時，普通法院可以隨時傳訊他們；他們犯有行政過錯時，只有純行政性的法庭有權處分他們，而如果情節嚴重或事關緊要，則法官應做出其作為一個法官應做的處理。 最後，在同一公職人員犯了難以斷定的罪行之一，而上述的法庭又無法確定其是否有罪時，可在當年交由一個不准上訴的法庭去審理。這個法庭可以立即剝奪他的權力，收回他的任命書而罷他的官。 這個制度本身確有很大好處，但執行起來也有實際困難，這一點也是必須指出的。 我已經說過，他們稱為地方法院的行政性法院無權監察鄉鎮的行政官員。只在受理案件之後，才能有這種權限。這個制度的弱點也正在於此。 新英格蘭的美國人沒有為地方法院設置檢察官，而且我們也應當看到，只設置一名檢察官對他們也有難處。如果只在縣城設置一名檢察官，而在鄉鎮沒有他的助理，他能比地方法院的成員更熟悉全縣的情況嗎？而如果在每個鄉鎮都為他設置助理，那又會把行政和司法大權都集中於他一人之手。而且，法律是習慣的產物，英國的立法也從來沒有類似的規定。 因此，象分設其他一切行政職務一樣，美國人也把偵訊權與起訴權分開。 大陪審團的成員必須依法將本縣可能發生的各類犯罪行為通知給他們所服務的法院。一些重大的瀆職罪，由相應的高級檢察機關起訴。對違法者的處分，經常是由財務官員執行，即負責收納被處的罰款。因此，鄉鎮司庫查出違法事件時，大部分可由他自己直接起訴。 但是，美國的立法特別重視個人的權益。這也是我們在研究美國的法律時經常見到的主要原則。 美國的立法者認為，不能過於相信人的忠誠，但他們斷定人是有理智的。因此，為了法律的順利執行，他們總是重視私人權益。 但也不難想見，如果所定的法律條款無論對全社會如何有利，而個人卻得不到任何實惠，那誰也不願意去做原告。因此，通過一種默契，就不去動用法律了。 美國人的制度使他們走上了這樣的極端。在這種情況下，美國人便不得不鼓勵檢舉，使檢舉人根據某些條件分得一部分罰款。 這是一種以敗壞風尚為代價來保證法律執行的有害辦法。 當然，縣的行政官員之上的官員就沒有行政權，而只有統治權了。 美國行政概況聯邦各州之間在行政制度上的差別——越往南方，鄉鎮當局的活動越不積極和越不充分——官員的權力越大，選民的權力越小——行政權由鄉鎮移向縣——紐約州、俄亥俄州、賓夕法尼亞州——可應用於全聯邦的一些行政原則——公職人員的選舉及職位的終身性——沒有等級制度——司法手段被用於行政我在前面已經說過，在詳細考察新英格蘭的鄉鎮和縣的組織以後，便概述聯邦的其餘部分。 每個州都有鄉鎮並實行鄉鎮自治，但每個州的鄉鎮並不與新英格蘭的鄉鎮完全一樣。 越往南方，鄉鎮的自治程度越低，鄉鎮的官員權限和職責越少，居民對鄉鎮事務的影響也不象其他地方那樣直接，召開鄉鎮居民大會的時候越少，而大會討論的問題的範圍也越小。因此，民選官員的權力較大，選民的權力較小，鄉鎮的自治精神也較差和不強。 這種差別在紐約州開始出現，而到賓夕法尼亞州便已十分明顯，但當你尚未到過西北地區以前，還不會對這種差別感到吃驚。建立西北諸州的移民，大部分來自新英格蘭，他們把故鄉的行政習慣帶到了第二故鄉。俄亥俄州的鄉鎮同馬薩諸塞州的極其相似。 我們已經說過，在馬薩諸塞，公共行政的大權掌握在鄉鎮手裡。鄉鎮是人們的利益和依戀的集合中心。但越往南方諸州走去，鄉鎮便不再是這樣的中心了。在這些州里，教育還不太普及，所以培養出來的人才不多，勝任行政工作的人較少。因此，離開新英格蘭越遠，行政工作幾乎全部移到縣裡。縣變成了主要行政中心，形成為介於州政府和普通公民之間的權力機關。 我曾說過，在馬薩諸塞，縣的事務由地方法院主理。地方法院由數名官員組成，但須經州長及其咨議會任命。縣不設議會，它的預算由州立法機關投票表決。 而在紐約州這樣的大州，以及在俄亥俄州和賓夕法尼亞州，每縣的居民選出一定數量的代表，這些代表的會議便是縣的具有代議制性質的議會。 縣的議會在一定範圍內有權向居民徵稅，在這一點上它象真正的立法機關。同時，它又行使縣的行政權，領導鄉鎮的大部分行政工作，把鄉鎮的權力限制在比馬薩諸塞鄉鎮的權力小得多的範圍之內。 這就是聯邦各州在縣和鄉鎮的組織方面呈現的主要差別。如果我一直考察到執行方法的細節，還會找到許多不同點。但是，我的目的不是講述美國的行政權。 我以為我所講述的，已經足以說明美國的行政工作是以哪些原則為根據的。這些原則得到不同的應用，而其成果的大小亦因地而異，但它們的根本精神到處都是一樣的。法律的內容在變化，法律的外貌也在變化，但給予法律以活力的仍是同一精神。 鄉鎮和縣，並非到處都是以同樣的方式建立起來的；但可以說，在美國，鄉鎮和縣的組織都以同一思想為基礎，即認為每個人都是僅與本身利益有關的事情的最好裁判者，都完全能夠以自力滿足本身的需要。因此，鄉鎮和縣只負責照顧人們的公共利益。州只是統治，而不管行政。在應用這一原則時也有例外，但不能反對這一原則。 這個原則產生的第一結果，是由居民自己選擇鄉鎮和縣的全體行政官員，或至少由自己人當中選擇這些掌權的官員。 行政官員到處都是選舉的，或至少是不能隨便罷免的，從而各處都不會產生等級制度。因此，幾乎是有多少官職就有多少獨立的官員。行政權被分散到許多人之手。 既然各處均不存在行政等級制度，行政官員都是選舉的並在任期終了以前不得罷免，所以必須建立某種制裁行政官員的制度。於是便產生了罰款制度，以將下屬機構及其代表納入法律的約束。在美國，從南到北，從西到東，都採用這種制度。 不過，在所有的州，懲治行政犯罪或採取緊急行政措施的權力，並不集中於同一個法官之手。 英裔美國人吸收的治安法官制度，都是出於同一來源。雖然各州均有這種制度，但並非總是用於同一目的。 各地的治安法官均參與鄉鎮和縣的行政工作：有時親自辦理行政工作，有時審理行政犯罪行為。但在大多數州，重大的行政犯罪案件由普通法院審理。 由此可見，實行行政官員的選舉和在任期未滿之前不能罷免的制度，不存在行政等級制度，將司法手段用於下屬的行政部門——這就是美國從緬因到佛羅里達實行的行政制度的主要特點。 在某些州里，開始看到行政權集中的跡象。紐約州是在這條道路上走在最前面的。 在紐約州，州政府的官員對下屬縣和鄉鎮的管理，有時可以說就是監督和控制。有時，州政府的官員也可以成立一種審理上訴案件的上訴法院。在紐約州，用司法處分作為行政手段的情況少於其他州，而對行政犯罪行為的起訴權則掌握在少數人手裡。 在其他某些州，也剛剛出現這種傾向。但從全面來看，仍可以說過度的地方分權，是美國公共行政的突出特點。 關於州我已講述了鄉鎮及其行政，現在再來講州及其政府。 關於州的問題，我可以一筆帶過，而不怕人們費解。我所講的一切，都是寫在每個人均可讀懂的各州的成文憲法裡的。而且，這些憲法本身都是以一個簡明而合理的學說為基礎的。 其中的大部分條款，已為一切立憲國家所採用，並為我們所熟知。 因此，我在這裡只做簡單的陳述。以後，我再對我所敘述的一切進行評述。 州的立法權立法機構分為兩院——參議院——眾議院——這兩個院的不同職能州的立法權屬於兩院，一般將第一個稱為參議院。 參議院通常是立法機關，但有時也變為行政和司法機關。 根據各州憲法的規定，參議院以各種不同的方式參與行政工作，但它一般是在官員競選的時候進入行政權的領域。 在審理某些政治案件時，有時在審理某些民事案件時，它也分享司法權。 參議員的人數總是不多的。 另一個立法機關，通稱為眾議院，它不享有任何行政權，只在向參議院控告公職人員時享有司法權。 兩院議員的當選條件，在各州幾乎都是一樣的。他們都是按照同樣的方式，由同樣的公民選舉出來的。 兩者之間的唯一差別，是參議員的任期一般長於眾議員。後者的任期很少超過一年，前者通常任期二年或三年。 法律所以授予參議員以任期長和連選連任的特權，是因為要在立法機關內保存一些已經熟悉公務和能夠對新當選參議員發生有利影響的核心人物。 美國人在把立法機關分為兩院時，根本就未想把其中的一個建成為世襲的，另一個建成為選舉的。他們也未曾想使其中的一個變成貴族的機構，另一個變成民主的代表。他們的目的也不是讓第一個支持政權，而讓第二個支持民意和人民的利益。 把立法權力分開，因而抑制了國會的活動，並建立了審查法律的上訴法院——這就是美國現行的兩院制帶來的唯一好處。 時間和經驗使美國人發現，帶來這種好處的司法權分割，還是一種急需。在整個合眾國中，唯有賓夕法尼亞州曾首先試圖建立單一的議會。富蘭克林本人在人民主權原則的邏輯推理的驅使下，同意了這項方案。但是不久，賓夕法尼亞又不得不修改法律，而成立了兩個議院。於是，司法權分散的原則又得到承認，所以人們今後可以認為，必須使立法權分屬數個立法機構，乃是一個已被證明的真理。這個幾乎為古代的共和國一無所知的理論，如同許許多多的偉大真理一樣，在剛一出世的時候曾被許多現代國家所誤解，但終於作為今日政治科學的一項公理而被傳播開來。 州的行政權一個美國州的州長——他在立法機構面前的地位——他的權利和義務——他對人民的依靠州的行政權以州長為代表。 我使用「代表」這個詞，並非出於隨意。事實上，州長就是行政權的代表，但他只行使他擁有的權力中的某些部分。 稱為州長的這位最高官員，既是立法機構的主宰者，又是它的顧問。他以否決權為武器，可以隨意停止或至少推遲司法機構的活動。他向立法機構說明本州的需要，提出他認為可以滿足這些需要的有效方法。他是立法機構對於與全州有關的一切活動所做的決定的當然執行人。在立法機構休會期間，他必須採取各種適當的措施，以防止出現動亂和意外危險。 州長掌握全州的軍事大權。他既是國民軍的司令，又是武裝力量的首長。 當人們依法同意的州的權威被人否認時，州長可以統帥州的武裝部隊鎮壓反抗和恢復正常的秩序。 最後，除因任命治安法官而極其間接地參與地方的行政工作以外，州長並不參與鄉鎮和縣的行政工作；而治安法官經他任命以後，他卻無權罷免。 州長是民選官，一般只被選任一年或二年，以此把他置於經常受到選他的大多數選民的嚴密監視之下。 美國的行政分權的政治效果政府集權和行政集權之間存在的差別——在美國，行政並不集權，而政府卻甚集權——行政的極端分權在美國造成的不良效果——這種做法對行政工作的好處——管理社會的行政人員不如歐洲的正規、文明和有學識，但他們的權力大於歐洲的——這種做法在政治上的好處——在美國，國家意識表現於各個方面——被治者對政府的支持——社會情況越民主，越需要完備地方組織——為什麼「集權」是現在人們常用的一個詞，但一般說來，還沒有人給它下個精確的定義。 實際上有兩種性質非常不同的集權，對此必須分辯清楚。 有些事情，諸如全國性法律的制定和本國與外國的關係問題，是與全國各地都有利害關係的。 另一些事情，比如地方的建設事業，則是國內的某一地區所特有的。 我把第一類事情的領導權集中於同一個地方或同一個人手中的做法稱為政府集權。 而把以同樣方式集中第二類事情的領導權的做法叫做行政集權。 這兩種集權有些地方界限不清，但從總體上來觀察它們各自管轄的對象時，便不難把兩者區別開來。 顯而易見，如果政府集權與行政集權結合起來，那它就要獲得無限的權力。這樣，它便會使人習慣於長期和完全不敢表示自己的意志，習慣於不是在一個問題上或只是暫時地表示服從，而是在所有問題上和天天表示服從。因此，它不僅能用自己的權力制服人民，而且能利用人民的習慣駕馭人民。它先把人民彼此孤立起來，然後再個個擊破，使他們成為順民。 這兩種集權相互幫助，彼此吸引，但我決不認為它們是不能分開的。 在路易十四時期，法國出現了最強大的政府集權，以致使人們可以認為只有他一個人能夠制定國家的法律，有權解釋這些法律，對外代表法國和為所欲為。他說「朕即國家」，而且他總是有理。 但在路易十四統治時代，行政集權卻大大不如今天。 在現代，英國政府的權力也很大，政府集權達到了它可能達到的最高點：國家就象一個單獨的人在行動，它可以隨意把廣大的群眾鼓動起來，將自己的全部權力集結和投放在它想指向的任何地方。 五十年來完成了如此偉大事業的英國，並沒有實行行政集權。 至於我個人，我決不能設想一個國家沒有強大的政府集權會生存下去，尤其是會繁榮富強。 但我認為，行政集權只能使它治下的人民萎靡不振，因為它在不斷消磨人民的公民精神。不錯，在一定的時代和一定的地區，行政集權可能把國家的一切可以使用的力量集結起來，但將損害這些力量的再生。它可能迎來戰爭的凱旋，但會縮短政權的壽命。因此，它可能對一個人的轉瞬即逝的偉大頗有幫助，但卻無補於一個民族的持久繁榮。 請大家注意，當人們談論一個國家因為沒有實行集權而無所作為的時候，他們幾乎總是指的他們並未真正理解的政府集權。有人一再指出，德意志帝國一向沒有使它的力量產生可能取得的一切好處。我贊成這個意見。但是，為什麼呢？因為全國的力量從來沒有集中，因為國家從來未能使全國人民服從通行於全國的法律，因為這個大機體內的幾個各自為政的部分總是有權利或機會去拒絕同全國最高當局的代表合作，甚至在事關全體公民的利益時也是如此；換句話說，是因為它沒有政府集權。這句話也適用於中世紀。因此，在中世紀，封建社會出現了種種苦難；不僅行政權，而且統治權，都被分掌在許多人之手和被分割成許多部分。由於完全沒有政府集權，結果妨害了當時的歐洲各國生氣勃勃地奔向任何一個目標。 我們已經說過，美國不存在行政集權，也很難在那裡見到等級制度的痕跡。美國的地方分權已經達到我認為是任何一個歐洲國家不是覺得不愉快，而是感到無法容忍的地步；而且這種分權在美國國內也產生了一些不良後果。但美國的政府集權也達到了很高水平。不難證明，美國國家權力的集中高於歐洲以往任何一個君主國家。每個州不僅只有一個立法機構，而且只有一個可以創造本州的政治生活的政權機關；同時，一般也不准數個縣的議會聯合行動，以防止它們圖謀超越自己的行政職權而干涉政府的工作。在美國，沒有任何力量可以反對每州的立法機關。不管是特權，還是地方豁免權和個人影響，甚至是理性的權威，都阻止不了它的前進，因為它代表著多數，而多數又自認為是理性的唯一代言人。因此，它可以為所欲為，除了它的意志，再沒有什麼東西可以限制它的行動。站在它一方並受它控制的，是負責以強力迫使不滿分子就範的行政權的代表。 只在政府工作的某些細節方面，還存在一些弱點。 美國的各共和州，沒有用以鎮壓少數的常備軍，但少數至今還沒有發展到可以發動戰爭和使州感到必須建立一支軍隊的地步。州在同公民打交道時通常是利用鄉或縣的官員。比如，在新英格蘭，由鄉財產估價員計算稅額，由鄉稅收員徵收計征的稅金，由鄉司庫將收到的稅款交到州庫，由普通法院審理稅務糾紛。這樣的徵稅辦法緩慢而且不便，會經常妨害大量需款的政府工作。一般認為，凡與政府的生存有重大關係的事務，都應由政府自己任命和可以隨時撤換的善於迅速處理工作的官員擔任；但是，象美國那樣建立起來的中央政府，卻總是易於根據需要而採取比較有力和有效的行動手段。 因此，並不象人們常說的那樣，因為美國沒有實行中央集權，新大陸的各共和州將會自行滅亡。美國各州的政府並非集權不夠，而是可以說它們過於集權了。關於這一點，我以後再來證明。各級立法會議每天都在侵奪政府的這種或那種權力，就象法國的國民公會所做的那樣，力圖把一切權力都弄到自己手裡。但是，象這樣集中起來的社會權力卻經常易手，因為它是從屬於人民的權力的。它的表現經常缺乏理智和遠見，因為它可以為所欲為。它的危險之處就在這裡。因此，有朝一日導致它滅亡的，正是它的力量本身，而不是它的軟弱無能。 行政分權，在美國產生了幾種不同的後果。 在我看來，美國人幾乎把行政從政府完全獨立出來；在這個問題上，他們好象越出了常軌，違反了常識，因為即使在一些次要的事情上，全國也該有一個統一的制度。 由於州沒有指派行政官員擔任其境內各行政區劃的固定職務，從而不能建立共同的懲罰制度，結果也就很少想到頒布全州統一的治安條例。但是，頒布這種條例，顯然是需要的。歐洲人在美國總是見不到這種條例。這種表面上的紊亂外觀，起初會使歐洲人認為美國社會處於完全無政府狀態；而在他們深入觀察事物的本質以後，就會發覺原來的認識並不正確。 有些事情雖然關係到全州，但由於沒有管理它們的全州性行政組織而無法統一進行。把這些事情交給鄉鎮或縣，由選舉產生的有規定任期的官員去辦理，結果不是一事無成，就是持續不了多久。 歐洲的集權主義擁護者們堅持認為，由中央政府管理地方行政，總比由不會管理地方行政的地方當局自己管理為好。 這種說法，當中央政權是有知，而地方當局是無知的時候；當前者是積極的，而後者是消極的時候；當前者是慣於工作的，而後者是慣於服從的時候，可能是正確的。我們甚至認為，隨著中央集權的加強，這種向兩極發展的趨勢也會加速，即一方的權能日益加大，而另一方則日趨無能。 但是，當人民能象美國人那樣是有知的，關心自身的利益的，並慣于思考自身的利益的時候，我就認為不會出現這種情況。 相反，在這種條件下，我確信公民的集體力量永遠會比政府的權力創造出更大的社會福利。 我承認，在某種條件下不易找出喚醒一個沉睡的民族的辦法，去使他們產生他們所沒有的激情和知識；我知道，說服人們應為自己的工作去努力也並不容易；讓人們學習宮廷禮法的細節，往往比讓他們去修理公眾住宅更易於引起他們的興趣。 但是，我也認為，當中央的行政部門一心要完全取代下級機構的自由競賽時，它不是在自誤，也是在誤人。 一個中央政府，不管它如何精明強幹，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及。當它要獨力創造那麼多發條並使它們發動的時候，其結果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力。 不錯，中央集權容易促使人們的行動在表面上保持一定的一致。這種一致雖然出於愛戴中央集權，但人們卻不知這種集權的目的何在，猶如信神的人膜拜神像而忘記了神像所代表的神是誰一樣。結果，中央集權可以不費吹灰之力就賦予國家的日常事務以秩序嚴明的外貌，詳盡地訂出全國公安條例的細則，及時鎮壓小規模的叛亂和懲治輕微的犯罪行為，使社會保持既無真正的進步又無實質的落後的現狀，讓整個社會永遠處於被官員們慣於稱之為良好秩序和社會安寧的那種昏昏欲睡的循規蹈矩的狀態。一句話，中央集權長於保守，而短於創新。當它激起社會發生巨大動盪，或加速社會的前進步伐時，它便會失去控制的力量。只要它的各項措施有求於公民的協助，這架龐大機器的弱點馬上就會暴露出來，立即處於無能為力的狀態。 有時，中央集權的政府在萬不得已的時候，也試圖向公民求援，但它卻向公民們說：「你們必須按照我想的行事，我想叫你們做多少你們就做多少，並且做得與我想的分毫不差。你們只去管那些細微的末節，而不要妄想去指導整體。你們要不聞不問地工作，等以後再根據結果來評定我的所作所為。」這樣的條件怎麼能使人們願意幫助它呢！人們需要行動自由，願意對自己的行為負責。因此，人們寧肯停在那裡不動，也不願意盲目地走向他們茫無所知的去處。 我不否認，我對美國缺乏每天指導我們每個法國人生活的那種統一制度感到遺憾。 有時遇到一些證明社會對人冷漠和不夠關心的實例，偶而看到一些好象與周圍的文明完全牴觸的污點。 有些需要不斷關注和嚴格從事的有益事業，卻被半途而廢，因為在美國也同在其他國家一樣，人民的行動有時也是出於一時的興頭和突發的衝動。 歐洲人習慣於遇事就能找到一位幾乎可以承辦一切事務的官員，所以很難採用美國的那種複雜的鄉鎮行政制度。一般說來，可以認為能夠使人民的生活安逸和舒暢的公安細則，在美國是被忽略了的；但社會對人的主要保障，美國也同其他國家一樣，還是應有盡有的。在美國，各州行使的權力不如歐洲條理分明和富於教育指導作用，但卻大於歐洲的百倍。世界上沒有一個國家能夠使它的人民最終對社會福利做出如此大的貢獻。我還不知道哪個民族設立的學校有如此之多和如此生效，其建築的教堂有如此適合於居民的需要，其修築的鄉間公路有保養得如此完好。因此，不必到美國去找外觀上的一致性和持久性，去找對細節的詳盡安排以及行政手續的完善規定；我們在那裡看到的，是一個確實有點粗獷，但卻充滿強大力量的權力機構，一幅時常發生意外，但卻充滿活力和進取精神的生活圖景。 如果叫我說的話，我認為美國的鄉村和縣城由遠離它們和被它們永遠視為異己的中央政權管理，會比由它們從當地選出的官員管理更為有效。如果要我判斷的話，我相信美國全國的行政被集中於一個人之手時，會把美國治理得更加安全，會使美國的社會資源利用得更為合適和合理。儘管美國人從地方分權制度中獲得了政治好處，但我仍然主張採用相反的制度。 即使存在一個常在的權威當局，它經常關心我的享樂不受干擾，排除我前進道路上的一切危險，不要我對此操心，但把我的生活中的任何一點小困難都照顧到的這個當局，如果是我的自由和生命的專制主人，包辦整個社會的活動和生活，以致當它無精打采時周圍的一切也得無精打采，當它睡覺時周圍的一切也得睡覺，當它死去時周圍的一切也得滅亡，那它對我又有什麼好處呢？有一些歐洲國家，其居民認為自己是外來的移民，毫不關心當地的命運。他們對國內發生的一些重大變化均未參與，甚至並不確切了解變化是怎樣發生的，只是感到發生了變化，或偶然聽到了他人講述某某事件而已。更有甚者，他們對自己村莊的遭遇、街道的治安、教堂教士的處境，都無動於衷。 他們認為，這一切事情與他們毫無干係，應由被他們稱作政府的強大的第三者管理。他們認為自己只是作為擁有用益權的人來享用他們擁有的財產，對這些財產既無占有的思想，又無任何改善的念頭。這種對自己不關心的態度，竟然發展到當他們本身或其子女的安全終於遇到危險時，他們非但不去排除危險，反而束手等待全國來幫助的地步。而且，這種人雖然肯於完全犧牲自己的自由意志，但決不會比其他人更願意服從。不錯，他們對一個小軍官的隨意擺布都能表示服從，但當部隊撤退以後，他們就象戰勝了敵人似地敢於冒犯法紀。因此，他們將永遠在奴性和任性之間搖擺。 當一個國家達到這樣地步的時候，它就得改造自己的法律和民情，否則就將滅亡，因為它的公共道德的源泉已經枯竭，它雖然尚有百姓，但已無公民。 我認為這樣的國家正等待外國征服。如果它還沒有從世界舞台上消失，那只是因為周圍的國家與它類似或者還不如它，它還有一種無法下定義的愛國本能，或一種對昔日聲望的盲目自豪，或一種對過去榮譽的模糊回憶，但這些東西實際上無補於事，只能使它在受壓迫的時候產生自我保存的衝動。 如果想以某些民族曾為保衛他們似乎是作為外來人居住的國家而做過巨大的貢獻來證明他們是愛祖國的，那也是錯誤的，因為深入考察之後，你會發現宗教幾乎總是他們當時的主要動力。 對於他們來說，國家的長存、光榮和昌盛都屬於神聖的教義，而在保衛祖國的時候就等於保衛他們都是其公民的聖城。 土耳其人從來不參加社會事務的管理，但只要他們認為蘇丹們的征服就是穆罕默德教的勝利，他們就會完成一些艱巨的任務。現在，這個宗教正在衰落，只有專制制度還活在他們那裡，但他們自身也在衰敗。 孟德斯鳩認為專制制度具有獨特的威力，並說這是它自己造成的榮譽，但我認為它不配享有這個榮譽。專制制度，一切全靠自己，決不能持久。只要你仔細考察一下，就會發現使專制政府長期興盛的是宗教，而不是它的威嚇力量。 不管你怎樣尋找，除了人們意志的自由聯合以外，你再也不會在人們中間找到真正的強大力量。而且在世界上，只有愛國主義或宗教能夠使全體公民持久地奔向同一目標前進。 法律不能重新點燃已經熄滅的信仰，但能使人們關心自己國家的命運。法律能夠喚醒和指導人們心中模糊存在的愛國本能，而在把這種本能與思想、激情和日常習慣結合起來時，它就會成為一種自覺的和持久的感情。而且決不能說試圖喚醒這種本能已經為時甚晚，因為國家不會象人那樣迅速衰落。每一代人在一個國家出生時，是作為行將掌握立法工作的新人而出現的。 我最欽佩美國的，不是它的地方分權的行政效果，而是這種分權的政治效果。在美國，到處都使人感到有祖國的存在。從每個鄉村到整個美國，祖國是人人關心的對象。居民關心國家的每一項利益就象自己的利益一樣。他們以國家的光榮而自豪，誇耀國家獲得的成就，相信自己對國家的成就有所貢獻，感到自己隨國家的興旺而興旺，並為從全國的繁榮中獲得好處而自慰。他們對國家的感情與對自己家庭的感情類似，而且有一種自私心理促使他們去關心州。 歐洲人常把公職人員視為政權的代表，而美國人則認為公職人員的工作是行使公民的權利。因此可以說，在美國決不是人服從人，而是人服從正義或法律。 他們對自己也有一種往往是有些誇大，但幾乎總是有益的看法。他們毫不猶豫地相信自己的力量，認為它可以對付一切。假如一個人想做一番事業，而且這項事業與社會公益直接有關，他也不會向政府去求援。他把計劃公布出來後，便自己去執行，或請其他個人的力量來協助，並力排一切障礙。 毫無疑問，其結果往往不如有州政府協助時為好。但是從長遠觀點來看，一切私人事業的總結果卻大大超過政府可能做出的成果。 由於行政當局只管民事，所以既不會引起人們的羨慕，又不會引起人們的厭惡；但因為它的行動手段有限，所以大家認為不能全靠它去辦各項事業。 因此，當行政機關行使它的職權時，它不會象在歐洲那樣全靠自己。不必擔心公民會不盡義務，因為公眾的代表將採取行動。相反，每個人都將扶持、幫助和支援行政機關。 個人的努力與社會力量結合，常會完成最集權和最強大的行政當局所完不成的工作。 我可以舉出許多事實來證明上述的一切，但我寧願只舉出一件事，即舉出一件我最熟悉的事來做證明。 在美國，政府當局擁有的發現罪行和追捕罪犯的手段極少。 美國沒有行政勤務警察，也不知護照為何物。美國的司法警察比不上法國的；檢察官的人數很少，而且對罪犯的起訴經常不是由他們主動提出的；對罪犯的審訊很迅速，而且只是口訊。但我猜想，在任何一個國家，罪犯也不會象在美國這樣少於漏網。 原因在於每個人都認為提供犯罪的證據和擒拿罪犯，與自己的利害攸關。 我在旅美期間，曾親眼看到發生一個重大案件的縣的居民，為追捕犯人和把他送交法院懲治，而自動組織了一個委員會。 在歐洲，罪犯在逃時被官員擒獲，算他自己倒霉，居民在這場鬥爭中只是旁觀者；但在美國，罪犯都被視為人類的敵人，人們群起而攻之。 我認為地方分權制度對於一切國家都是有益的，而對於一個民主的社會更是最為迫切的需要。 在貴族政體下，只有維持一定的秩序，才能永遠確保自由。 由於紊亂對統治階級造成的損失較多，所以他們特別關心秩序。 也可以說，在貴族政體下，人民能夠避免專制的過分壓迫，因為人民經常擁有有組織的力量，以準備隨時去反抗暴君。 沒有地方分權制度的民主政體，不會有抵抗這種災難的任何保障。 在小事情上都沒有學會使用民主的老百姓怎麼能在大事情上運用民主呢？ 在每個人都軟弱無權且未被任何共同的利益聯合起來的國家裡怎麼能抵抗暴政呢？ 因此，害怕人民造反的人和恐懼政府專制的人，都應當同樣希望逐步發展地方的自由。 我也確信，沒有什麼國家會比社會情況民主的國家有危險受行政集權的束縛。 導致這種結果的原因很多，但最主要的是：這種國家的經常趨勢是政府的一切權力，向直接代表人民的唯一權力機關集中，因為除了人民之外，再也沒有什麼了，但這個人民不過是一大群完全平等的個人。 但是，當這個權力機關一旦具有政府的一切屬性的時候，它便很難不去設法干預行政工作的細節，而且久而久之，它決不會找不到這樣乾的機會。我們已在法國親眼看到這種情況。 在法國大革命期間，有兩個不應混淆的、方向完全相反的趨勢：一個傾向於自由，一個傾向於專制。 在古代的君主政體下，只由國王制定法律。但在君主專權的時候，殘缺不全的地方分權制度的若干殘餘仍依稀可見。 這種地方分權制度本來就很不一致和不夠完善，常常顯得荒謬可笑。但在貴族政體下，這種制度有時竟變成壓迫的工具。 法國大革命同時宣布，它既反對君主政體，又反對地方分權制度。它不分青紅皂白，仇恨以前存在的一切，既仇恨專制權力，又仇恨可以遏止這種暴政的措施。這場革命本身既是共和主義的，又是中央集權化的。 法國大革命的這種兩重性，是專制權力的友人最好精心引用的事實。當你看到他們在保衛行政集權的時候，你能說他們是在為專制制度效勞嗎？不能，因為他們說自己是在保衛大革命的主要成果之一。這樣，民眾和敵人，即自由的公開愛好者和暴政的隱蔽僕人，便都可以享有人民的權利了。 我訪問過兩個地方自由制度高度發達的國家，聆聽過競相爭取統治這兩個國家的那些政黨的意見。 在美國，我發現有人暗自打算破壞本國的民主制度；在英國，我發現有人大聲疾呼反對貴族制度。但在這兩個國家，沒有一個人不認為地方自由是一件大好事。 在這兩個國家，我看到人們把國家的弊端歸咎於許多原因，而唯有地方自由不在其內。 我聽到公民們說他們國家的強大和繁榮有一大堆原因，但他們在列舉優點時都把地方自由放在首位。 我發現，儘管他們在宗教教義和政治學說方面顯然不同，但在他們每天目睹的、因而可以做出正確判斷的唯一事實上卻意見一致。我的這個發現不會有錯吧？只有地方自治制度不發達或根本不實行這種制度的國家，才否認這種制度的好處。換句話說，只有不懂得這個制度的人，才譴責這個制度。