歷史的技藝 · 水門和總統

我們該廢除總統制嗎？ 由於過去40年來，行政權力在穩步地增長，現在的總統制已經不能發揮憲法所要求的那種作用了，這一故障把國家置於危險的境地。需要廢除的，或者說需要徹底修正的，我想，不是行政權，而是由一個人說了算的行政權。 我們可以把真正的內閣制政府替換成一個六人理事會。每個黨派提名自己的候選人，選舉出六人小組，任期六年，主席輪換，每人一年，和瑞士一樣。主席的投票算兩票，以避免僵局。（我第一次在1968年提出這個設想的時候，認為五人內閣更好，但後來發現，如果內閣每人負責一個部門，政府的主要部門不可能在六個以下。下文會詳細闡述。） 總統權力在20世紀的擴張改變了憲法小心翼翼奠定的三權制衡，這非常危險。這個職位的功能變得異常複雜，權力無處不達，以至於沒有任何一個人的判斷可以被信任。在今天的世界，對於掌控能影響千百萬人生活的權力，沒有一個人是可靠的。這可能是最近再沒有出現過偉人的原因之一。 一人治國的問題在美國變得非常棘手，原因有二。第一，國會沒有發揮出理應發揮的保護人角色，沒有制約行政權越來越獨斷的自然傾向，也沒有利用財政權力保住，甚至行使自己的權利。 很顯然，我們的國家，並沒有發展出相應的民主代表制的組織結構，在強制力和聲望上與總統一職相匹敵。一個國會，放棄了自己修正戰爭行為的權利，順從地通過了基於錯誤信息的解決方案，並且在之後的事態發展中不施補救。這不是憲法想要的國會。既然失敗的根本是在眾議院——這是直接代表選民的、緊握財權的機構，那麼責任應該歸於投票者。國會的失敗就是人民的失敗。 第二個原因，可能出在這是一個電視時代。首席行政官越來越傾向於由著自己的個性和自我需要的投射來制定政策。因為他的形象被投影在了五六千萬甚至上億人的面前，這個形象主宰了一切，成了一個痴念。他看上去必須是堅強的，勝券在握的，無論如何不能顯出「柔弱之態」，通過某種他自己也堅信不疑的神奇力量，他必須身居歷史「偉大」總統之列。 我自命不是個「心理歷史學家」，其實，從1960年起，就是個普通人也能看出白宮患病的症狀。其最近的病症就是對北越的聖誕節轟炸。不過，如果把這樣一次超比例地運用致死武器事件看作我們三軍司令結束戰爭的姿態展示——他要怒喝一聲而不是悲哭一通，就合理多了。 個人政府在美國能夠凌駕於一切控制，因為總統不從屬於任何既有公職又獨立於他的建言者。正如我們最近看到的，內閣部長、情報長官和國家安全顧問是可以，並且也就是憑一時衝動就雇用和開除的，這說明，他們的權力不是憲法賦予的。結果就是，太多的權力和太多的風險都集於最高一人的一時喜怒，不管他是誰。 把行政權分給六個人，就消除了對自我（ego）的危險挑戰。自提名起，六個人每人就擔任一個政府工作部門的部長，即： 1. 外交。包括軍事和中央情報局。（軍務不應像現在這樣和內閣部長平級，因為軍隊應該是獨立的政策工具，而不是政策的決策方。） 2. 財政。包括國庫、稅收、預算和關稅。 3. 司法。和現在基本一致。 4. 經濟（或生產和貿易）。包括商業、交通和農業。 5. 物理資源。包括內務、公園、森林、保護和環保。 6. 人類事務。包括衛生、教育、福利（HEW），勞工和文化捐助。 這些部之下，將設多個行政處。 內閣政府的設置是非常有效的。在我寫這篇專欄的同時，和英國一樣是集體負責制的澳大利亞內閣，在向中國出口綿羊的問題上，正在壓倒首相的意見；而西德內閣正在對外匯採取緊急管制。 在我國，常常能聽到一種異議，那就是在戰爭的緊急狀態下需要一個人的快速決斷，這對我來說是不成立的。就算是戰爭，總統也不能獨斷。如果他可以召集參謀長聯席會議，那麼內閣主席也能召集內閣成員開會。最終決定不需要是單方面的。任何挑起戰爭的行為如果沒有明確和國家利益相關，沒有獲得全體或絕大多數內閣的同意，就不應該執行。 如何預選出候選名單還有待解決。內閣政府的缺點就是它不能滿足美國人渴望一個父親、一個英雄、一個超級明星的願望。我唯一能想到的解決辦法是在白宮設立一個禮節性的皇室家庭，或者乾脆把希望放到娛樂圈，要不然，大家就快長大。 刊於《紐約時報》，1973年2月13日。 ********* 諱疾忌醫 民主黨害怕阿格紐先生在1976年的選舉中會搶占先手，所以放棄了彈劾的念頭[1]。共和黨也一樣，擔心彈劾對本黨的負面影響。因為審判總統會產生各種各樣的緊張和對抗，所以我們所有人都退縮了。但是，這也是我們體制賦予的驅除一個行為不端的總統的唯一手段了。 如果這是唯一的辦法，我們就該做好準備去執行它，不管多麼不舒服，多麼不妥當。政治考量不應該置於政府的體面之上。 諱疾忌醫會導致非常嚴重的後果，不如在情況需要時，展示我們在精神和意願上有能力動用憲法程序。這種展示本身如果是真實的，就能帶來最佳結果：尼克森先生主動辭去總統職務。這將是國家之福，因為尼克森當局已經是千瘡百孔了，沒法再團結一致地有效管理國事。 要解決目前政府的危機，不在於尼克森先生到底是不是在水門一案中參與了妨礙公正。他的政府已經被曝光出那麼多的弊案，水門闖入不過是再添一筆而已。把水門事件局限在狹窄的範圍來討論是個嚴重錯誤。忘掉那些磁帶吧。我們現在面對的是根本性的弊病。 尼克森政府和其他政府一樣，是個實體，是個整體，尼克森要為之負責，不能藉口推脫。政府的人員，包括現在正面臨控告的那些人，都是他挑選和任命的。政府的行為決定於他，政府的原則——或者說無原則——來源於他。政府太多的違法亂紀、違憲和不道德行為被曝光，足以導致總統被彈劾。就1970年總統批准的國內情報計劃（Domestic Intelligence Program）這一點，以其對公民權利的侵犯，總統就該卸任。沒錯，這才是問題的核心，因為這件事說明，當局不僅是欠考慮，簡直幾乎是無視《權利法案》。 「陰謀詭計部（Dirty Tricks Department）」[2]作偽、陷害、盜竊，計劃使用燃燒彈，這些行為都在白宮之外，由總統親自任命之人坐鎮指導。總統真的是無辜的嗎？競選連任委員會的核心成員已經承認做偽證和陰謀妨礙司法公正，他們都是從白宮抽調去的。尼克森先生真的是無辜的嗎？兩個曾經的內閣官員如今正等待法庭的審判。總統真的是無辜的嗎？總統的兩個親密顧問——聯邦調查局局長，以及司法部長的第二號提名人選，在事實不斷敗露的壓力下辭職。總統真的是無辜的嗎？像國際電話電信公司案和奶業遊說案那樣，把政府利益出賣給大財團的腐敗行為在這屆政府屢見不鮮。總統真的是無辜的嗎？用納稅人的錢裝修私人住宅也是無辜的？ 最後，在總統的授權下，五角大樓秘密轟炸了柬埔寨，並刻意抹去了證據，對國會撒謊。同時總統自己也對全國撒了謊，因為他說他尊重柬埔寨的中立。我沒法盡數政府的不端行為，因為行為不端已經成為這屆政府的標準操作流程。 根據這份錄音，尼克森先生是否在口頭上把自己牽扯進掩蓋水門事件的活動，並不重要。需要掩蓋的行為以及掩蓋的過程，已經由他政府里的成員代勞。 參議員歐文和他的同事給全國上了一堂課，這本身就是一次教育。比起曉諭公眾，對違法的個人提起訴訟和法律制裁都是次要的。不過我還是希望，參議院選拔的委員會能擴大視野，因為著重強調書面記錄和錄音證據包含著危險。如果，這不是不可能，證據不足，我們就只能得到一個不敷信任的政府和一個難以恢復的權威。這樣一個無能和癱瘓的政府，會像蔣介石政權一樣，變得更為專權和獨裁，而這一點，在尼克森政權已經泛濫成災。更糟的是，我們將向尼克森的後任演示，美國人能犬儒到何種程度，美國人能夠容忍自由被剝奪到何種程度。那時，墮入獨裁就變得容易了。 世界歷史發展至今，當全能政府掌控了另外兩權，美國亟須恢復憲法最初的原則。必要的一步就是國會和美國公眾要抓住彈劾這根救命稻草。 刊於《紐約時報》，1973年8月7日。 ********* 給眾議院的一封信 「想被自由祝福的人們，」托馬斯·潘恩寫道，「須付出支持自由的勞苦。」 公民享有某種「不可剝奪」的權利，是這個國家建立的前提。當獨裁主義隱隱崛起，是捍衛這些權利不被侵蝕的時候了。自由和權威永遠都在拉鋸，就像海岸和海水一樣。行政權力永遠饑渴，其本性就是擴張和獨占。 為了避免這一傾向，歷史上，我們憲法的制定者為政府建立了三種平等權力互相制約的機制。1973年10月，我們走到了這個時候，這一安排應該發揮它的效用了。如果行政權不被制約，其他兩支權力將萎縮成無用的附屬品。司法權已經起了作用——總統為了對抗司法，引發了現在的危機。他自我否定的行為並不能改變他曾經的作為，比如，他放棄了1970年的國內監視計劃——這個計劃是對《權利法案》的徹底侵犯——並不能改變他早先批准計劃的事實；他從柬埔寨撤退，並不能抵消他在承諾美國不干涉上對公眾撒的謊。 啟動彈劾的理由仍在，因為尼克森總統沒有改變——美國人也無法忍受——他們習以為常的不法行為，他們好似家常便飯地對行政權的濫用。此事結果如何，現在責任落在了眾議院的肩上。它是制憲先賢賦予了糾錯之責的地方，如果它不問責行政權的濫用，將留下一個默許的先例——法律人士稱之為「建設性默許（constructive condonement）」。我們200年來為之讚美的政治體制將因此毀於一旦。 沒有哪個群體在這麼微妙的時刻遇到過更艱難的情形。我們環繞於國際危機；我們沒了副總統；提名的繼任，在總統職位可能空缺的前景下，很快就被視為難堪重任；本屆政府醜聞叢生，犯罪指控連連；公眾的信心到了最低點；每個人都盤算著1976年大選的黨派鬥爭；彈劾程序恐怕會耗時很長，可能會引起政府分裂和癱瘓。這種情況下，猶豫和搖擺都很正常。 不過，眾議院不能逃避，因為現在正是我們政治命運前所未有的抉擇點。國會和司法需要合力制衡行政權力，因為行政權有控制所有政府部門的權力優勢——包括軍隊。這最後一點不能不考慮。獨裁主義的習慣——我們的總統已經甘之如飴——將緩慢而必然地讓統治者最終去尋求軍隊的幫助。如果他感到壓力，則更是如此。這個本能已經讓尼克森先生做出了讓聯邦調查局收繳證物的事。 我不相信危險和困難會阻止國會接受考驗。誠然中東局勢危險重重，可能會有意外發生。但是我懷疑，如果我們深陷彈劾程序，俄國人真的就會抓住機會撲向我們嗎？不是說我學歷史，從中生髮出了多少對我國的信心，而是他們都從上一場戰爭中學到了東西。對一個潛在的侵略國來說，兩場世界大戰的教訓是，德國和日本都認為美國笨重、軟弱，是個墮落的民主國，不可能及時動員起來阻止他們取勝，然而事情恰恰不是那樣。我肯定，這個教訓會在俄國參謀人員的課堂上被一遍遍地教授。 我們也不會因為分裂加劇，國家就陷入癱瘓。因為我們已經分裂，一直分裂，並且，任何有獨立思維的民族就該分裂。說什麼統一，這是虛偽的，是政客的廢話。沒有一個像樣的民族在政治上是統一的。一個意見一致的國家是行將就木的國家。 再有，我想我們可以不受長時間、傷害性的參議院質詢的折磨。一旦眾議院投票贊成彈劾，就夠了。我相信，尼克森先生會自行辭職，而不會面對他沒法喊停的調查和審問[3]。如果眾議院能夠做到這一點，它將不負國父的信任，並將向所有可能的總統人選表明，有些界線是不能跨越的。 刊於《華盛頓郵報》，1973年10月28日。 ********* 摘除總統 設置美國總統的風險已經高於價值。是時候嚴肅考慮用內閣制或其他分散行政權的制度替換總統制了。 一再重複立憲先賢的制度安排永不可變是沒用的。君主制一度被認為是神聖而永不可變的，而世易時移，它非變不可。今天美國的行政權所挾的部門、技術和工具是18世紀不可想像的，比起來，傑弗遜和麥迪遜對漢謨拉比法典治下的世界所知恐怕還更為熟悉。 美國的立憲者可能是我們歷史上眾星雲集的時代最有智慧、最有遠見的政治人物了，但他們也沒法預測國會的衰落。國會過分的唯唯諾諾，已經喪失信用的總統提名的副總統，它也予以確認，並且在納爾遜·A·洛克菲勒的身上重演這一幕[4]。行政部門到時將由一個個提名人以及提名人的提名人組成。這實在並非立憲者們的設計初衷。他們謀劃的制衡已經失去了平衡。 眾議院司法委員會起作用的那一刻真是大快人心，仿佛我們的制度又煥發了青春。但是，當眾議院不再對彈劾案投票，而參議院不作一聲時，國會的自我閹割已經徹底完成了。如果說失去的貞操不可復得，那麼失去的雄風也無法回春。我並不認為制衡有重新建立起來的趨勢。 總統的位子太有誘惑力了，它迷惑了座位上的人，迷惑了媒體，還迷惑了公眾。從約翰·F·甘迺迪起這個過程就很明顯了，當它讓老好人、便宜總統傑拉爾德·R·福特也神秘地轉變，情況應該很清楚，惡棍不是人，而是這把王座。 福特還沒來得及適應白宮環境，就開始像路易十四一樣說話，像尼克森一樣辦事。如果說要從水門事件中學到一件事的話，那就是濫用行政權、干涉司法是危險的。接任還不到一個月，福特先生立刻打破了這兩項原則。膨脹的個人專制主義在這幾句令人不安的話里若隱若現：「我要用道德的口吻來說話」，「鑒於此，我就是最後的權威了……」還有，在有意阻礙法律程序進行時他說，「我的良心告訴我，這是我的責任……」我們的司法系統沒有福特先生良心的指導自己就能運轉正常。當總統不是當沙皇。 福特先生不是唯一需要負責的人。媒體把他炒得太厲害了，就像媒體炒紅約翰·甘迺迪和卡米洛特宮的荒謬稱號一樣。《紐約時報》在福特任職的前14天內，12次把他的照片放到了報紙首頁。為什麼？我們都知道他長什麼樣。但如果說媒體給予公眾的就是公眾想要的，那麼我們所有人都該為此負責。我們把太多的父親崇拜寄托在了一個人身上，這個人既制定政策，也執行政策——沒有哪個國家還在使用這種制度。我們給總統一職賦予了太多偉大含義。如我們所見，它俘獲了甘迺迪、林登·B·約翰遜，還有尼克森。它不必要地讓福特先生變成我們最後的防線——司法程序的一道大裂縫，這種行為只能被解釋為要麼是貓膩——即是說，他和前任有某種私下交易[5]——要麼是愚蠢。不論這兩種可能性哪個是真，時至今日，我們都不能讓那樣的人成為美國政府的首領。 總統一職也無法吸納第一流的人才了。從過去三次選舉結果來看，從候選人中選擇總統的結果可謂悽慘。事情發生得太快，不容我們從容等待制度自我修復。我們要摘除總統一職，要最小化惡棍、傻瓜和暴君不受制約地使用最高權力的風險，唯一的辦法就是拆分權力，分散責任。修改憲法，我們可以做到。 刊於《紐約時報》，1974年9月20日。 [1] 如果尼克森因水門事件被彈劾，則由副總統斯皮羅·阿格紐繼任總統。那麼他在1976年總統大選中就將獲得天然的職位優勢。不過在尼克森被彈劾之前，阿格紐先生就因受賄於1973年10月引咎辭職了。——譯者注 [2] 對尼克森的競選連任委員會（Committee for the Re-Election of the President，CRP）的謔稱。這是尼克森競選總統連任的官方機構。——譯者注 [3] 事實正如作者所料，尼克森於1974年8月8日，在眾議院對彈劾案投票前夕辭職，成為美國歷史上第一個辭職的總統。不過從眾議院司法委員會介入調查到總統辭職，也歷時近一年。——譯者注 [4] 尼克森的副總統阿格紐辭職之後，尼克森提名傑拉爾德·福特當副總統；當福特補缺當上總統後，特赦了尼克森，並指定納爾遜·洛克菲勒為他的副總統，造成此時的正副總統均非民選，這一奇特的景象在美國歷史上是開天闢地第一遭。——譯者注 [5] 指尼克森辭職讓副總統福特繼任，而福特作為總統特赦尼克森。這是當時很多美國人的看法。——譯者注