遼宋夏金史講義 · 第二章 第十一世紀的宋帝國
第一節
北宋與西夏的鬥爭
一、党項族建立西夏政權
1.党項族雄踞夏銀綏靜諸州的開始
西夏是党項族所建立的一個國家。
党項是西羌的別種，即羌族之一支。
唐代中葉，西部邊境以外吐蕃族的勢力陡然強大起來，其時有一些居住在現今四川省西邊外的党項族，因為受到吐蕃的侵陵壓迫，便遷徙於現今的寧夏和甘肅省境之內的靈武縣（靈州）和慶陽縣（慶州）等地。再後來，唐的朔方節度使郭子儀以党項、吐谷渾部落散處鹽、慶等州，恐其為亂，便又把他們遷徙到銀州以北黃河支流無定河和榆林河合流的地方（在今陝西省榆林縣南），和夏州以東（無定河支流西拉烏蘇河與納領河的合流處，在銀州西一百八十里，延州西北四百里）的地區之內。此後居於慶州一帶者稱為東山部，居於夏州一帶者稱為平夏部。其仍舊留居於四川邊外的餘部則役屬於吐蕃統治之下。
平夏部的酋長是拓跋氏，其受姓之故及其在晚唐以前的世系全不明悉，他們自己冒稱為北魏皇族的後裔，並稱是在北魏衰微之後其支族之居住松州者仍由元氏複姓為拓跋，這些全是後來假造出來的，不足為據。
唐末，黃巢領導下的農民起義軍於880年攻入長安，據有宥州之地（寧夏自治區鹽池縣東北百四十里，在夏州的西南）而自稱刺史的拓跋思恭糾合蕃漢兵數萬人參加了圍攻黃巢的工作。883年黃巢從長安撤退，唐政府對於圍攻長安的人論功行賞，沙陀的李克用功居第一，拓跋思恭也晉爵為夏國公，而且賜姓李氏。這是夏國得號之始，此後便世世以李為姓了。
通過梁、唐、晉、漢、周五代，凡五十餘年，李思恭的後裔一直據有夏、銀、綏、宥、靜諸州之地，其間只有後唐明宗時曾打算把這一割據勢力調往延州，結果卻因其結援於契丹，不肯奉命，後唐派安重進帥兵往攻，也無功而還。從此以後，中原政府也全默認夏、銀、綏、宥、靜諸州之地應歸李氏世代據有了。
党項李氏對於同時並存的一些力量，雖是朝秦暮楚，向背不常，凡遇有強大藩鎮抗命中朝的，大都以兵相助，邀其厚賂，但大致說來是採取遠交近攻的政策，故對於契丹，對於開封的幾個政權，全都維持著外交的關係，而對於先後盤據在河東境內的力量，如先前的李克用、後來的北漢劉鈞，便不時作一些侵擾的工作，當宋太祖於976年（開寶九年）伐漢時，党項首領李光叡便曾出師以為聲援。宋太宗979年（太平興國四年）伐北漢時，李繼筠也令部將率蕃漢兵卒緣黃河列塞，渡黃河略太原以張軍勢。
2.李繼捧和李繼遷為部族首領時期
982年，党項首領李繼捧對於部內宗族首長多不能和協，宗族攜貳，內部的矛盾發作，宋太宗遂利用此內部的矛盾而對李繼捧施以壓力，令其到開封朝覲，並獻五州之地於宋，而李繼捧也被留開封不得回去了。
宋太宗本希望從此可以結束了西北方面的這一割據局勢，卻不料結果適得其反，西北方面的更大的紛擾卻反而從此開了端。
繼捧之弟繼遷看清了宋廷是要削除他們這支党項的勢力的，並且看到宋廷已經以重兵屯於夏國境上，他極不甘於這樣被收拾了，遂挈其家族，率其甲兵，逃到夏州以北三百餘里的地斤澤，聯絡其地的豪右，以為捲土重來之計。
從982年冬季開始，李繼遷便不斷地率眾攻擊河西的銀、夏諸州，985年誘殺宋方派守銀州的老將曹光實，又一度占有銀州、會州、三族砦等地。及再敗退於地斤澤，遂即投降契丹，以便引以為援。及再度攻陷銀綏二州，契丹亦封繼遷為夏國王。宋廷遂再令李繼捧出鎮夏州，陰圖繼遷，繼遷亦虛與委蛇，佯為就範，其後乃誘繼捧亦降契丹。後來雖又放棄銀綏，李繼捧且又為宋軍所俘獲，而終宋太宗一代，李繼遷寇掠宋之西北邊境諸地殆無虛日。
故在宋太宗的晚年，宋廷臣僚便又有人主張再對李繼遷施行招撫羈縻之策。及真宗於997年繼位之初，遂即加以爵命，復其故地，特授夏州刺史，夏、銀、綏、宥、靜等州觀察處置押蕃落等使。
李繼遷在既已得到夏、銀、綏、宥、靜五州之後，仍不斷侵掠宋的鄜延麟府等地，且還是照舊稱臣於契丹，結為外援。
1002年，李繼遷攻下靈州，更其名為西平府。以其地北控河朔，南引慶涼，據諸路上游，扼西陲要害，遂即遷都於其地。
靈州是黃河上游沿岸沙漠地帶中最肥沃之地，以北則為北狄，以西則為西戎，不論欲與聯繫或加以控制，靈州皆為樞紐之地。宋軍所用馬匹全從西北買來，靈州亦為控扼之地。故宋方實有確保靈州的必要，而卻終於不能保有，於是宋廷乃進而與居住在西涼府（甘肅武威）的吐蕃六穀部首領潘羅支相結連，為李繼遷增一後顧之憂，且使買馬之路仍可得通。不料繼遷於1003年忽然進兵襲破西涼府，然繼遷於是役中流矢，及還靈州，以創勢日增，於1004年正月卒。
3.德明為部族首領的時代
繼遷死後，其子德明嗣位，夏國所屬有之蕃部多叛離西夏而歸附於宋。又以繼遷一代長期從事於攻戰，部內疲弊不堪，故德明即位後即改變策略與宋修好，奉表歸順，宋亦為之曉諭河西諸蕃，互守境土，勿相侵犯，雙方議定和約：
宋以德明為定難軍節度使、西平王。
金帛緡錢四萬貫兩匹，茶一萬斤。
（《長編》卷六十景德二年六月甲午謂宋每歲給予党項金帛緡錢四萬貫兩匹。同書卷六三，景德三年九月丁丑條謂銀一萬兩，絹一萬匹，錢二萬貫。）
北宋與党項間的爭鬥至此暫告一段落。
德明既表示臣服於宋，以易取宋方的物資，而且對於契丹的關係也照舊維持著，遂使西夏處於宋遼兩大勢力之間，而得以相安無事。德明乃利用此機會整治其內部，充實其軍備和實力，同時集其全力於對西方諸地的侵略。在現今所謂河西走廊一帶，那時候涼州是以潘羅支（後為廝鐸督）為首領的吐蕃族，甘州則為回鶻族所分布的區域。德明為充實其經濟實力，對於祁連山北麓，沙漠中間的細長地帶自極欲攫而有之，故於1015年即進軍取得了涼州，嗣後又為甘州回鶻的可汗所奪，至1028年德明之子元昊又攻拔甘州，至1032年終，又奪回涼州。而德明之死與元昊之繼立亦在此年。
4.元昊建國稱帝
元昊性雄毅多大略，善繪畫，富於創造天才，通曉佛學，並且通曉蕃漢文字，確是一個具有非常出眾之才能的人。當其率兵攻破回鶻之時，其年方在弱冠。他對於德明之臣屬於趙宋極為不滿，且曰：「吾部落多，財用不足，不如以所得於宋者招養蕃族，習練弓矢，庶可出兵以闢土，上下豐盈，於計為得。」德明以為夏國對於用兵太久，已感疲勞，不得不然，且謂西夏党項三十年來得衣錦綺，乃趙宋之恩賜。元昊則以為「衣皮毛，事畜牧」，正是蕃性所便，不必貪取宋之錦綺，而且「英雄之生當王霸耳，何錦綺為？」
沈括《夢溪筆談》載，曹瑋在陝西日聞元昊常來牙市中，欲識之，屢使人伺之不可得，乃使圖其狀貌，視之真英物也。逆知後日必為邊患雲。
1036年，夏元昊自製蕃書，命野利仁榮（《夢溪筆談》謂野利遇乞）演繹之，成十二卷，形體方整類八分，而畫頗重複。譯《孝經》《爾雅》《四字雜言》為蕃語。下令國中，紀事悉用蕃書（《遼史》及《書史會要》謂德明時即創蕃字）。並分設蕃漢字院。可知這時的西夏統治者，一方面在致力於漢文化的吸引，另方面也在努力於獨自的文化的育成了。
德明時代雖說臣屬於宋，但並不向宋政府送納尺布斗租，只是為取得宋方歲賜的物資，而在名義上受其羈縻而已。而這樣的作法尚且為元昊所不滿，故在元昊即位之後，立即建元稱帝，改服色，定官制和軍制，加強實力，又制禿髮令，先自禿髮，令國人皆禿髮。在形式上也公然與北宋相對抗了。
二、西夏的地理形勢和經濟憑藉
1.地理形勢
從第九世紀的末年，党項族平夏部的首領拓跋思恭便據有銀、夏、綏、宥四州之地。按物產來說，綏銀以大理、無定兩河為灌溉，近甘涼間則又有居延鮮卑沙河諸水襟帶迴環，故歲無旱澇之虞。然偶遇天時亢旱過甚，黃河淤淺，諸水源涸，則耕稼便全被其災（據《西夏書事》祥符元年六月記事）。故一般說來，這幾州的生產並不豐饒，且毋寧說是極其貧瘠的。然而因其居於遠塞之外，其與陝西的交通全是山路，崎嶇險狹，軍隊的通行和糧餉的運輸均十分困難，中原的政府想以武力攻取其地，自是一件極艱難的工作。故在後唐明宗時對西夏用兵，其所遭遇到的問題便是：「四面党項萬餘騎抄掠糧運，官軍無所芻牧。山路險狹，關中民輸斗粟束藁，費錢數緡，困敝不能供」，「明宗遂命班師」。
所以如宋代劉平所說：「五代之末，中國多事，惟制西戎為得之：中國未嘗遣一騎一卒遠屯塞上，但任土豪為眾所服者，封以州邑，征賦所入足以瞻兵養士，由是邊鄙安寧表獻不絕。」其所以如此，卻是由當時中原政府全無實力可以經歷艱險，深入西北邊塞之故。是受了客觀原因的制約的。
也因為銀夏等州土地的瘠薄，「得其地不可以耕，撫其眾不可以守，非若吳越荊南，近在肘腋，且為膏壤，為勢所必爭」，因而通過五代，直至宋初，對於西夏依然是採行著羈縻的政策：即《張方平傳》所說的「太祖不勤遠略，如靈、夏、河西，皆因其酋豪，許之世襲」。宋太宗乘其內訌，欲不遣一卒，不發一矢而收取五州之地，故對李繼捧施以政治的壓力而令其獻土，且將徙其全族入京，因操之過急，致引惹後來無窮禍患。數州之地數經拉鋸式的攻奪，而最後終為繼遷所有。繼遷之所以必須確保此瘠薄地區，也仍是由於其地荒遠可以負固之故。
西界蕃部不下數十萬帳（戶），在前本是互相捍拒的，及李繼遷和北宋鏖戰的過程當中，因為愈戰愈強，部屬也日益擴大，於是自黃河兩岸，即河外賀蘭山以西，黃河以東，環州至延州之鏊子山、隴山內外諸族，全都服屬於繼遷，成為他的基本隊伍。
在繼遷一代所攻占的城鎮當中，其關係於西夏國力最大的則為靈州（今寧夏靈武）之取得。靈州居平夏西北，東去環州六七日程，中隔瀚海數百里，介在河上東南岸，敻絕一方，繼遷若聚眾急攻，原可極易取得，然而他卻只是控扼瀚海之衝要，斷絕宋方轉餉道路，一俟關輔二十五州之民為了轉輸而致死者達十餘萬，芻糧之運送在道者也十之六七為繼遷所劫，中國財用與關右民力俱已耗竭，然後方圍而攻之。然亦並不用全力猛攻，先只據其山川險要，及四旁膏腴之地，使部族萬山等率蕃卒駐榆林大定間為屯田之計，墾闢耕耘，以戰養戰，及守軍餉援兩絕，然後取而有之。故對於當時的北宋政府說來，靈州實為「蠹區」，而歸於繼遷之後，則繕城浚濠，改建為西平府，並遷都其地，且即以其地為中心，北控河朔，南引慶（東南）涼（西南），據諸路上游，扼西陲要害，練兵積粟，縱橫四出，其給予西夏政權的利便，遠非銀、夏、綏、宥、靜等州所可比擬的了。
德明於1020年修築大河西岸懷遠鎮為興州，元昊又升為興慶府，從西平遷都其地，則是因為其地西北有賀蘭之固，黃河環其東南，西平為其障蔽，形勢利便又較靈州稍優之故。蓋以黃河自南而來，入青銅峽，與西夏群山相會，出峽口北流三百餘里，直接賀蘭山麓，把興州包絡其中，確是四塞險固之地。故自西夏定都於此，得以維持其統治至二百餘年。後來宋方雖以韓、范出任經制之責，終也不能恢復。
當德明在位之末年，先後從回鶻手中取得甘州、涼州，及元昊稱帝之初期，又從曹氏取得瓜、沙、肅三州之地，於是今日所謂河西走廊者全入於西夏統治之下。
西涼土宜三種，善水草，所謂涼州畜牧甲天下者也。漢人得之，號為斷匈奴右臂。德明之國興、靈，不得西涼則酒泉、敦煌諸郡勢不能通，故其畢世經營，精神全注於此。
甘州西阻弱水，南跨青海，北控居延海，綿亘數千里，水草豐美，畜牧孳息，東漢竇融嘗謂「河西殷富，帶河為固，張掖屬國，精兵萬騎，一旦緩急，杜絕河津足以自守」。唐武后嗣聖（698—700）中甘州積穀至四十萬斛，瓜、沙以西皆仰其供給。八世紀末吐蕃據之遂以富強。德明得之，恃其形勢，制馭西蕃，甘州乃成為靈夏的右臂。
肅（酒泉）、瓜、沙三州即西漢時所置酒泉、敦煌兩郡。地方二千餘里，「川無蛇虺，澤無虎兕，誠羌戎之都會，屯守之要區」。唐代宗大曆（766—779）中陷吐蕃，宋初回鶻得之，亦資其物產而遂富強。其後沙州曹元忠雖舉地歸宋，宋亦但加羈縻而已。元昊既盡有其地，既可控制伊西，亦可平吞漠北，從此東向發展，全無後顧之憂了。
2.青白鹽
鹽州（今寧夏鹽池縣）地居河套之南，其地地質中所含鹽分極多。最著名的產鹽地則為五原縣的烏池與白池，其所產之鹽亦以顏色之稍有不同而稱為青鹽和白鹽，色味俱較山西解池之鹽為優。以其製作之易，成本更較解鹽為低。例如有一時期陝西路中解鹽售價為每斤三十四至四十四文，而青白鹽每斤只售十五文。
在宋初時候，夏州、鹽州、靈州各地，不論其為何種政權所屬有，其居民的情形是：城郭之內則為漢人與漢化了的党項或他種蕃人，後者即當時所稱之熟戶或屬戶。城郭之外則為不曾漢化的党項或其他蕃人，亦即當時所稱之生戶。不論熟戶或生戶，也不論是仰仗遊牧生活或農業生活為其生活資料的主要來源，而以其地瘠薄，且有一部分為沙漠地區，既非水草肥美之地，也不適宜於農業的種植，故食料是非常缺少的。因而這般蕃人便向內地販運鹽州的青白鹽，從關隴一帶的漢人換取一些五穀雜糧，以解決其食糧不足的問題。
陝西的民戶得食物美價廉的青白鹽，夏、鹽、靈等州的蕃戶得到生活所必需的糧食，這是一種極其合理的經濟關係，然而這對於北宋的財政上卻有極不利的作用。
北宋既然招募了大量的軍隊，遂致竭天下之財力以養兵而猶苦於不足用，其勢乃不得不在農民的兩稅之外再開闢種種的稅源，因而有了茶鹽等物的專賣制度的施行。
宋代的鹽專賣制度，在施行的技術上又同時具有兩種不同的辦法：一種是政府只於鹽的原產地設官管理徵稅等事，其後可任鹽商運至各地出售而不再徵稅，此之謂「通商法」；另一種則是所有關於鹽的製造、轉運、推銷等事一切均由政府所設機構辦理，此之謂「榷法」。
陝西路是行銷解鹽的區域，其近里州郡即河中府、陝州、虢州……等地是行榷法的地區，而沿邊的京兆府、鳳翔府及其以西諸地則行通商法。總之，向陝西銷行解鹽而抽取稅款，是北宋稅收的一個不小的來源。如果容忍青白鹽在陝西銷行，由於青白鹽的物美價廉，更由於青白鹽產量之大，其結果必將使解鹽的銷路大受影響，甚至使其全無銷路。而最後受其影響的則為宋政府的財政。
在李繼遷與宋方鏖戰的過程當中，任陝西路轉運使的鄭文寶便向宋廷建議禁止青白鹽輸入陝西銷售。其所舉理由是：「銀夏之北，千里不毛，但以販青白鹽為命，請禁之以困戎人，保吉（即繼遷）可不戰屈也。」後來果即照此建議施行。這一措施，在宋方是希望能獲得兩種結果：一是李繼遷軍費的支絀和部屬生活的困敝；二是解鹽行銷數額的提高，也即是國庫鹽稅收入的增加。
據《長編》及《宋史》諸書所說，在禁止青白鹽的販易數月之後，西夏果然大困，這算是收到了宋方所預期的效果；然而卻有宋方所不曾料及的一項反作用也於同時發生：即原來依靠販易青白鹽而維持生計的沿邊的生戶和熟戶，對於宋夏二者間本可說是保持中立態度的，而在失業之後無以資生，遂一齊叛宋而投入於李繼遷旗幟之下了。就中關係較大的則是南山党項，即所謂橫山部落的態度的轉變。橫亘於陝西北境之山通稱橫山，連亘千里，「多馬宜稼，人物勁悍善戰，有鹽鐵之利，夏人恃以為生」。故沈括、種諤請城橫山以御夏人（所引皆種諤疏中語）。橫山部落的居地，可以從事於少量的農業生產，又為販賣青白鹽的商客往來所必經之地，故該部落的民戶，即使不從事於鹽販之業的，也可以因青白鹽之大量販運於陝西而獲取其利。所以，該部落不但對宋夏採取中立態度，且毋寧說對於宋方尚且有一些好意的。橫山部落中人亦稱「山訛」，體格強健，不似夏州羌之柔脆，當其對宋夏全取中立態度之時，西夏便缺少著一支強悍的生力軍。及宋方強制禁止青白鹽的入境，橫山部落也倒在李繼遷一邊去，李繼遷的軍力遂因以強大起來，繼此以往，宋方反成了作法自斃，陷入於苦境之內，而靈州一地亦遂從此而陷入於孤立無援之境，結果便是靈州在咸平五年（1002）落入西夏手中，西夏乃得居於宋之上流而侵擾宋之西北邊境，環慶、涇原兩路遂長期處於夏人威脅之下。
在這中間，就因為沿邊蕃族都投歸李繼遷，繼遷乃於993年（淳化四年）合四十二族首領盟於楊家堡，引兵一萬三千人寇環州石昌鎮，屠小康堡，知環州程德元擊之不退，宋太宗乃又令知制誥錢若水馳驛詣邊，弛其鹽禁，慰撫諸羌，乃已。但弛禁未久，又復禁販如舊。至德明繼世之後，大中祥符以來，以蕃部困敝，屢次遣使至宋，請求開放鹽禁而宋亦提出德明必不肯從之事（如遣子弟入質等）以相要挾，鹽禁遂終未再解。
然以宋代沿邊吏治之腐敗，又以仁宗時官鹽價高，故邊民販運青白鹽事亦所在多有，《宋史·食貨志》謂「往往犯法抵死而莫肯止」。唯以其終非大批，故仍不能解決整個蕃部的民食問題。
三、北宋對西夏的羈縻與戰爭
1.元昊對侵宋工作的積極準備
元昊既據有夏、銀、綏、宥、靜、靈、鹽、會、勝、甘、涼、瓜、沙、肅諸州，建元立國，以石堡、洪門諸鎮升為洪、威、龍、定四州，東盡黃河，西界玉門，南接蕭關（蕭關為關中四關之一，襟帶西涼，咽喉靈武，為南面之險），北控大漠，地方萬餘里，倚賀蘭山為固，料兵設險，以七萬人護衛興慶，五萬人鎮守西平，五萬人駐賀蘭山。左廂宥州路，以五萬人備鄜、延、麟、府，右廂甘州路，以三萬人備西蕃、回紇。自河南洪州、白豹、安鹽州至羅洛、天都、惟精山等處，以五萬人備環、慶、鎮戎軍（今固原）。自河北至午臘蒻山（《長編》作臥囉娘山）以七萬人備契丹。合國內諸州計之，總兵五十餘萬。
（曾氏《隆平集》云：趙德明時兵十萬而已，元昊遂逾十五萬，自以地廣兵勁，敢行叛逆。今以《宋史·夏國傳》考之，曾說尚略。但當時的夏國似尚不可能經常養五十萬兵，今姑書此志疑。）
元昊所得漢人，勇者以為前軍，號撞令郎。若脆怯無它技，令往守肅州，或遷河外耕作。
元昊自弱冠以來即處心積慮欲以圖宋，於繼位之後，對於在北宋政府失意之士大夫更多方招徠以為彼用。其中最著之一事則為張、吳二生之降夏。二生華州人，俱困場屋，薄游不得志，聞元昊有意窺中國，遂叛往，改名張元、吳昊，以策干元昊，遂被擢用為謀主，凡西夏之立國規模，入侵宋境之方略，多二人導之。此外中國豪傑之士被元昊收用者尚多，或用為將帥，或用為公卿，倚為謀主（富弼疏中語）。
據富弼於1039年（寶元二年）所上疏，又知宋廷於此數年內放出宮女，任其所如，元昊又皆重幣納之左右，故北宋朝廷之事，宮禁之私，皆為元昊所深知。
而宋方之對於西夏，則自與德明通好以來即不以為意。如富弼疏所云：「自與通好，略無猜情，門市不譏，商販如織，山川之險夷，國用之虛實，莫不周知。」
2.延州之役
宋之邊境延州，其地當夏人出入之沖，而卻任其地闊砦疏，不為防禦之備，所駐士兵亦極寡弱，又無宿將鎮臨之，遂成為夏人第一個攻取目標。1040年正月，元昊以盛兵攻延州之保安軍。
其時宋方之延州守臣為范雍，為治疏緩，好謀少成，臨戰而懼，計無所出。鄜延副總管劉平、石元孫屯慶州，雍遂以書召之。而元昊已破金明砦，及安遠、塞門、永平諸砦，乘勝至延州城下。劉平及石元孫督騎兵晝夜倍道而進，及雙方接戰，轉斗凡三日，宋軍陷入夏兵四面圍攻之中，且被截為二，劉平、石元孫皆為夏人所俘。適大雪，夏人乃自動退去，延州得不陷。
宋方遭此挫敗，舉朝慌恐，二府三司雖在旬休之日亦照常辦公。其緊張可見一斑。范仲淹且言：「今邊城之備，十有五七，關中之備，十無二三，若昊賊深入，乘關中之虛，東阻潼關，隔兩川貢賦，則朝廷不得安枕矣。」
1040年秋，宋廷以韓琦、范仲淹並為陝西經略安撫副使，並以仲淹兼知延州。仲淹至州，大閱州兵，得萬八千人，分六將領之，日夜訓練，量賊眾寡，使更出敵御，敵人聞之，相戒曰：「無以延州為意，今小范老子腹中自有數萬甲兵，不比大范老子（雍）可欺也。」
時范仲淹一方面雖也在修承平、永平等砦，定堡障，通斥堠，城十二砦，招還流亡，使羌漢之民皆相踵歸業；而其對於夏人卻是主張採取守勢，欲以恩信招徠其人，對西夏政府亦主用招撫之策。故於1041年仁宗命鄜延、涇原會兵進討之時，彼即陳乞願在鄜延按兵不動以觀其釁，待有機會再修築廢砦。
韓琦則主張進攻之策，他以為元昊傾國入寇也不過四五萬人，而且是老弱婦女舉族而行，而其所以成功，則在於宋方有一弱點：逐路重兵自守，勢分力弱，故遇敵不支。若改取攻勢則可免此弊，那便可以使「大軍並出，鼓行而前，乘其驕惰，可以破之。今中外不究此故，此乃待賊太過。屯二十萬重兵，只守界濠，中國之弱自古未有。臣恐邊障日虛，士氣日喪，經費益蹙，師老思歸，賊乘此有吞陝右之心」。
琦命尹洙至延州與仲淹議進兵，仲淹堅持不可，洙嘆曰：「公於此不及韓公也。韓公曰：『大凡用兵，當置勝敗於度外。』」
3.好水川之役
1041年二月，元昊遣眾寇渭州（甘肅平涼），逼懷遠城。韓琦趨鎮戎軍，盡出其兵，又募勇士萬八千人，命環慶副總管任福將之，以涇原都監桑懌為先鋒。福等臨敵受命，所統皆非素撫之兵。夏人接戰即佯敗，任福遂有輕敵之心。及進屯好水川（好水川今名甜水河，源出六盤山，西南流與瓦亭水合，在今甘肅隆德縣東），與別路軍相約明日會兵川口，使夏人匹騎無還，而不知已陷入夏人伏中。時元昊自將精兵十萬營於川口。及任福循好水川西行出六盤山下，與夏軍遇，方知墮計，時夏兵四合，以鐵騎沖宋軍，任福挺身決鬥，槍中左頰，絕其喉而死，桑懌及他將亦俱死。士卒死者萬餘人。關右大震。
韓琦還至半途，陣亡者之父兄妻子數千人號於馬首，持故衣紙錢招魂而哭曰：「汝昔從招討出軍，今招討歸而汝死矣！汝之魂亦能從招討以歸乎？」哀痛之聲震天地。琦掩泣駐馬不能進。范仲淹聞之，嘆曰：「當是時，難置勝負於度外也。」
4.鎮戎軍之役
1042年閏九月，元昊大舉入寇，攻涇原路（治渭州）之鎮戎軍，副總管葛懷敏督諸砦兵御之，分諸將為四路，趨定州砦，敵人毀橋斷其歸路，四面圍之，懷敏突圍走，由是大潰。懷敏馳至長城，濠路已斷，遂與將校十四人皆死之。余軍近萬，馬六百，俱為敵所得。元昊乘勝直抵渭川，焚盪廬舍，屠掠民畜。自涇邠以東，皆閉壘自守。范仲淹自將慶州蕃漢兵援之，元昊乃還。
議者欲以金繒啖契丹使攻元昊，命御史中丞賈昌朝往使，昌朝力辭使命，且上書曰：「太祖收方鎮之權以為萬世利……近歲因西羌之叛，驟擇將帥，而士不練習。以屢易之將，馭不練之士，故戰則必敗，此削方鎮太過之弊也。況今武臣多親舊恩幸，出即為將，素不知兵，一旦付以千萬人之命，是驅之死地也。請自今方鎮守臣無數更易……且命將之時，去疑貳，推恩惠，務責以大效，使一切便宜從事，庶得馭將之道。」
自元昊即位，夏宋的國交破裂以來，宋廷對於沿邊所設榷場市易即一律廢罷，進而對西夏予以經濟的封鎖。故在西夏方面，一則由於積年的戰役，人馬的傷耗均為數甚多，二則由於宋方的經濟封鎖，極感物資的缺乏，而其部族人民亦多有厭戰的情緒，如想把對宋的侵略戰爭長此持續下去，實已大感困難。
宋自西北邊境用兵以來，大兵集中於陝西，其他凡有禁軍二十萬，鄉兵十數萬，廂軍亦約及十萬，河東屯兵亦將及十萬。糧餉之運輸，稅戶之支移，關中及河東諸地民力為之困竭。而國家財政收入的六分之五全用作軍費而猶患其不足。且恐契丹與西夏結為犄角之勢而真以武力入侵，則更難招架。故對西夏亦極願覓取一和平了結之機會。其時元昊亦正為契丹不勞一兵而得增加歲幣二十萬，與契丹關係逆轉。宋夏之間的和平醞釀乃起。至1044年元昊又表示願稱臣於宋，進誓表，仍以前此宋所冊封之夏國王自稱，於是雙方重訂和約，宋方每年「賜與」西夏銀絹茶共二十五萬五千兩匹斤束，再於保安軍及鎮戎軍設榷場，開互市，獨青白鹽之禁如故。前後凡達七年之久的宋夏戰役，至此又告一段落。
附載：
《長編》卷百五十二慶曆四年十月己丑條載宋廷「歲賜」西夏：
絹十三萬匹 銀五萬兩 茶二萬斤
進奉乾元節回賜 銀一萬兩 絹一萬匹 茶五千斤
賀正貢獻回賜 銀五千兩 絹五千匹 茶五千斤
仲冬賜時服 銀五千兩 絹五千匹
賜臣生日禮物 銀器二千兩 細衣著一千匹 雜帛二千匹
第二節
北宋中葉的社會矛盾與政治改革
一、政治經濟方面的幾個嚴重問題
1.冗官太多，政費太大，行政效率太低
宋代的最高統治階層，認定豪紳大地主階級是其統治權的最重要的社會支柱，遂從種種方面給予他們以優假，除普遍地使他們能享受到免稅、免役以及肆意兼併的特權之外，更儘量利用「恩蔭」辦法和科舉制度以提高豪紳大地主階層中人的政治地位。
恩蔭之制也叫做任子之法。凡遇有吉慶大典，例如皇帝的生辰或每隔三年一次的祭天典禮等，所有高級官僚的子弟乃至親戚門客等便都可以加官進級。在高級官僚們的升遷或致仕的時候，或在其老病垂危而奏進「遺表」的時候，也都要加恩於其子孫弟侄和親戚門客等。例如曹彬和王旦，在兩人身死之後其親族和親戚以恩蔭入官者皆二三十餘人。凡一家中有任學士以上官者，若經歷二十年之久，則其家兄弟子孫可出京官二十人。到北宋晚年則一次祭天便可有四千人以恩蔭而得以入官。恩蔭如斯之濫，而得蔭者即可得俸。後來竟至有人出賣恩蔭，且得「高貲為市」。
宋代的科舉，自太宗以來即定為三年一試。每次進士及第者大致為三百名；與明經及諸科相加，有時可多到五百名。且一登第即釋褐，不須再試於吏部。自狀元以下之三五名照例皆出任諸州通判，遷擢極速。仁宗一代凡十三榜，其前三名共三十九人，就中只有五人不曾位至宰輔。其名次低下者也大都可以得到官職。
宋廷以恩蔭和科舉兩法，幾乎使整個豪紳大地主階層中人都得到或高或低的官位和名銜，於是宋代的官僚數目乃更遠較唐代為臃腫龐大。（1001年曾減天下冗吏十九萬五千餘人，則未被減掉者其數目必尚遠在此數之上，且裁減乃一時現象，其官僚體系固仍在繼續龐大中也。）
宋代對官吏薪俸的規定也很優厚，計有：
正俸——宰相、樞密使每月三百貫。春冬服各綾二十匹，絹三十匹，綿百兩。
祿粟——宰相、樞密使每月一百石。（每石實給六斗，米麥各半。）
職錢——六部尚書各六十貫，翰林學士五十貫。
元隨傔人衣糧——宰相、樞密使各七十人。
茶酒廚料，薪蒿炭鹽之給，飼馬芻粟之給，米麵羊口之給。
職田——兩京大藩府四十頃，次藩鎮三十五頃。
（此外尚有額外恩賞，及已罷任者仍可食祠祿等。）
《廿二史札記》廿五「宋制祿之厚」條結語有云：「給賜過優，究於國計易耗。恩逮於百官者惟恐其不足，財取於萬民者不留其有餘，此宋制之不可為法者也。」
北宋的最高統治者雖把豪紳大地主階級認作最重要的社會支柱，而儘量地把他們吸收到官僚體系中去，以致「員既濫冗，名且紊雜」，官僚體系龐大無比，但其「防微杜漸」的那項原則，在這一方面也必須貫徹下去，因而，在北宋初年立定並形成了一些成文的或不成文的法條之後，它便「不任官而任吏，不任人而任法」，它對於各級行政人員只要求其能「遵循繩墨，習故蹈常」，而不願其「趨事奉功」別創花樣。無能的既得照章辦事，不致暴露其無能，有才的也必須循規蹈矩，不可能展布其長才。故在人事的升遷進退方面，也只是「資深者序進，格到者次遷」（葉適論「資格」文中語）。全不依每個人的實際才幹以為區別。機關則疊床架屋，職權則分割而不專一，故官僚數目愈多而行政效率愈壞，從十一世紀以來，這一個龐大的官僚體系便呈現了一種癱瘓狀態，日益嚴重，成為政治上一個急須解決的問題。
馬永卿在《元城語錄》中記有劉安世的一段講話：
天下之法未有無弊者，祖宗以來以忠厚仁慈治天下，至於嘉祐末年，天下之事似乎舒緩，萎靡不振，當時士大夫亦自厭之，多有文字論列。
《朱子語類》中也載有兩段談話：
本朝自李文靖公（沆）、王文正公（旦）當國以來，廟論主於安靜，凡有建明便以生事歸之，馴至後來，天下弊事極多。
祖宗以來，名相如李文靖、王文正諸公，只恁地善亦不得。
2.冗兵太多，軍費太大，作戰能力太低
宋代的兵制是募兵制度。募兵制的作用之一，是要把許多從土地上被排擠出來的農業方面的勞動力——他們在破產失業之後唯一出路是去作浮浪漢和亡命之徒，只要他們聚結起來，便可能形成對於現政權的一種反抗力量——藉用召募入伍的辦法，把一個可能成為反抗現政權的力量轉化為支持現政權，保衛現政權的力量。《文獻通考·兵考四》中區別募兵制之所以不同於徵兵制的時候說道：
籍天下良民以討有罪，三代之兵與府衛是也；
收天下獷悍之徒以衛良民，召募之兵是也。
這可見，北宋的最高統治者對於前所舉述的募兵制度的那一作用是認識到了的，因其具有此種認識，遂也在充分利用那一作用：每逢凶年饑饉便大量召募饑民；對於違法犯禁的某些罪人也都配隸軍伍之中，目的全是要把「國內失職獷悍之徒」集中起來，受統治者的豢養，聽從統治者的駕馭和指揮而為之「效忠」「盡力」，且希望收取到另一效果，即：
凶年飢歲，有叛民而無叛兵；
不幸樂歲而變生，則有叛兵而無叛民。（見晁說之的「元符三年應詔封事」）
宋太祖把此種辦法稱為「養兵」政策，而且自誇這是可以成為「百代之利」的大事。
《通考》卷一五二《兵考》第四引用《兩朝國史志》之文有云：
太祖、太宗平一海內，懲累朝藩鎮跋扈，盡收天下勁兵，列營京畿，以備藩衛。……（於是）天下獷悍之民，收隸尺籍以給守衛，兵無常帥，帥無常師，內外相維，上下相制，等級相軋，雖有暴戾恣睢，無所厝於其間，是以天下晏然，逾百年而無犬吠之驚，此制兵得其道也。
從這一段話，可以看出北宋的統治階級對於募兵制度以及上述種種安排和種種效果，都是十分滿意的，而其中所說的「內外相維，上下相制」，卻又正是造成北宋軍隊數額龐大的另一原因。
北宋為漕運方便之故而建都開封，其地無山溪之險可以藉賴，遂只好「國依兵而立」，「連營設衛以當山河之險」（均張方平奏疏中語），以保衛其統治權，並防備任何武裝力量（特別是人民起義）的襲擊，這已經使得宋廷不能不在京城配置大量軍隊，而此外還要使京師有足夠的兵力以制馭屯駐外地的軍隊，其數目乃更不能不隨時擴大，後來宋神宗曾說過：
使京師之兵足以制諸道，則無外亂；
合諸道之兵足以當京師，則無內憂。
內外相制，無偏重之患。
由於以上種種，遂使北宋軍隊數量與日俱增，當其開國之初只有二十萬人，及太祖之末（975年）已近四十萬，太宗末年（十世紀之末）為六十七萬，真宗天禧時（十一世紀二十年代之初）為九十一萬，仁宗慶曆時（四十年代）為一百二十六萬，英宗治平時（六十年代）為一百六十萬。百年之內凡增八倍。
軍隊的數目這樣龐大，而在太祖以後，卻大部分都是分布在對內鎮壓以防民變的崗位上，布置在國防線上的數目卻並不多，而由於缺乏應有的教閱訓練，其素質均很差，作戰能力均很低，一遇大敵便致潰敗，故從太宗時兩度進攻契丹失敗之後，再也不敢作恢復燕雲失地之想，及西夏崛興，舉全國之人力物力以從事抵禦，終竟不能把西夏制服。所以南宋的呂祖謙曾在其《歷代制度詳說》中對北宋的這等軍事布置和措施提出批評說：
警備於平居無事之時，屯守於閫奧至安之地，未嘗有一日之戰，……此所謂斥地與敵，守內虛外，以常為變，以易為難。（屯田篇）
循目前之弊而狃於後世兵農之即分，則真以為兵者所以衛民而民者所以養兵也；天下豈有彌歷數百十歲，養百萬之師，未嘗有戰鬥之事，而飽食安坐以嬉者哉？蓋歷代兵制之失未有過此者。（兵制篇）
3.軍政開支的浩大和「積貧」局面之造成
北宋一代的歲入，單就其所得貨幣一項而論，其數目是隨時都有所增加的：
979年 一千六百萬貫（據《朝野雜記》甲集十四）
997年 二千二百二十五萬貫（據《宋史·食貨志》）
1021年 二千六百五十萬貫（據《長編》卷九七）
1050年前後（皇祐中） 三千九百萬貫（據《宋史·虞策傳》）
1060前後（嘉祐中） 三千七百萬貫（蔡襄《論兵十事》）
1064—1067年 四千四百萬貫（《宋史·虞策傳》）
1068—1085年 六千萬貫（《朝野雜記》）
1086年 四千八百餘萬貫（同上）
其用於養兵方面的費用，仁宗以前者無可考，到仁宗時候則全部財政收入的十分之八都用於養兵，須十戶人家的稅賦或十畝土地的出產才可供給一名士兵的腳用（見陳傅良《歷代兵制》卷八）。在英宗初年（1064），每名禁軍的費用，包括所謂月廩歲給的衣糧，寒食、端陽、冬至等節的特支，每三年一次的郊賚等項在內，平均每年約為五十貫，廂軍每年約為三十貫。
蔡襄的《強兵說》有云：「真宗與北虜通和以後，近六十年，河北禁軍至今十五萬……天下諸路置兵不少。臣約一歲總計天下之入不過緡錢六千餘萬，而養兵之費約及五千，是天下六分之物五分養兵，一分給郊廟之奉、國家之費。」
陳襄的《論冗兵札子》也說：「治平二年，天下所入財用大數，都約緡錢六千餘萬，養兵之費約五千萬，乃是六分之財，兵占其五。」
《朱子語類》卷一一〇 《論兵篇》也說：「本朝財用不足皆起於養兵，十分中八分是養兵，其他用度止在二分之中。古者刻剝之法，本朝皆備。」
二、外患侵逼之日亟
1.西夏問題之日益嚴重（見前節）
2.契丹之趁火打劫
1042年，契丹主耶律宗真（興宗）親政已久，政局穩定，戶口蕃息，見北宋疲於對西夏的戰事，師老民困，遂要更進一步要挾欺壓宋方，乃定計以索取後周世宗從契丹手中奪回之三州十縣之地為名，於是年三月派遣蘭特末、劉六符（幽州士人）至宋，「索還故地」，且問「興師伐夏」以及「沿邊疏浚水澤，增益兵戍」之故。並即聚兵於幽薊，虛張聲勢，謂將南下，宋方大為恐懼，於這一年內兩度派富弼至契丹議其事，只允增加歲幣，而不允割讓十縣之地。且謂「塞雁門者備元昊也；塘水始於太宗時何承矩的規劃，事在通好前；城隍皆舊修，民兵亦補缺，非違約也」。交涉結果，決定宋方每歲納交契丹之歲幣再增三分之二，即：
銀——增為二十萬兩（原為十萬兩）
絹——增為三十萬匹（原為二十萬匹）
事實上這正是使得契丹統治者的如意算盤得以如願以償了。出兵索地原即是他們的詭計，是準備了討價還價的餘地的。
三、小規模農民起義的不斷爆發
1.第十一世紀初年
據《宋史·俞獻卿傳》所說：自從進入第十一世紀以來，一直到二十年代之內，宋廷所用的官吏一年多於一年，財政用度的情況一年窘於一年，加在人民身上賦役一年重於一年，其總的結果則是人民因不堪此種壓榨而聚結起來以武力反抗宋的統治者其數目也年年有所增加。然而其時的北宋政府卻還在一天天更加走向奢侈腐化之路，也就是把其時的人民拖向更壞的境地中去。
《宋史》中所說的發生在第十一世紀二十年代前後的一些小規模的農民起義，我們在《宋史》及《長編》諸書當中都未能查得其事實，但照俞獻卿所說，則這許多事件都是被當時賦役之重所逼成，而且起義的事件和人數全都一年多於一年，則是可以確信的。
2.十一世紀的四十年代
宋仁宗在位的時代（1023—1063），是號稱北宋極盛的時代，其改元為慶曆的幾年（1041—1048），更號稱是仁宗一代當中最好的年份，然而就在1043年，在歐陽修的奏章當中便又有如下的話：
今「盜賊」一年多如一年，一火強如一火，天下禍患豈不可憂？
可見在號稱為太平極盛時代的北宋帝國，實際上也還是瘡痍滿目、遍體鱗傷的。
單就1043年這一年來說，其可以查知的一些武裝暴動事件便有以下幾樁：
一、京東路沂州的兵變——此事起因舊史不詳，唯知叛軍首領為王倫，在是年五月譁變，其後即由沂、密諸州而南向攻破海、揚、泗、楚等地，其初人馬僅二三百，但所到之處已俱如入無人之境，當其抵達高郵軍時，知軍晁仲約且告諭富民出金帛具牛酒以相迎勞。
據歐陽修的奏疏，對於王倫及其所領導的叛軍的情況可以得出以下諸事：（1）王倫已經署置官吏，且已「著黃衣，改年號」了。（2）王倫的部眾「皆是平民」。（3）當時「天下州軍無一處有備」，「假令王倫等週遊江海之上，驅集罪人，徒眾漸多，南越閩廣而斷大嶺，西走巴峽以窺兩蜀，所在空然，誰能御之」？
在這年七月，江淮發運使徐的督諸道兵合擊王倫，倫至歷陽兵敗被殺。歐陽修謂：「賴其天幸，偶自敗亡。」可見這次事變還不是全由宋的兵力撲滅了的。
二、張海、郭邈山、黨君子等人的起事——《韓琦家傳》中關於這事的記載是：
（慶曆三年八月，以琦為陝西宣撫使。）屬歲大飢，群「盜」嘯聚商虢之郊，張海、郭邈山、黨君子、范三、李鐵槍者為之渠率，眾稍相合。涉京西界，劫掠州縣，環繞虢州盧氏之東，洛陽長水之西，脅從者達千餘人。而光化軍宣毅卒叛五百餘人，員寮邵興為之長。至商於瀼口眾已千餘人，與永興東路都巡檢使上官珙遇，珙戰敗，死之，部下潰散於藍田界上，藏匿山谷間。
邵興又距商百里揭榜招誘本州鑄鐵監重役配兵約二千人，皆鄜延、涇原失陷主將正軍及鼎、澧、鄂、岳累作過人，配隸籍中。
在歐陽修的一道奏章中說：
張海、郭邈山等又起京西，攻劫州縣，橫行肆毒，更甚王倫。依前外處無兵，又自京師發卒。……張海是李宗火內「惡賊」，郭邈山在商山已及十年，其驍勇「凶奸」，不比王倫偶起之「賊」。縱使官兵追及，亦其勝負未知，天下之憂恐自此始。
在他的另一奏疏中又說：
京西「賊盜」日近轉多，在處縱橫，不知火數。所患者素無御備，不易枝梧，然獨幸「賊」雖猖狂，未有謀畫。若使其得一曉事之人，教以計策，不掠婦女，不殺人民，開官庫之物以振貧窮，招愁怨之人而為黨與。……疲民易悅，豈有不從？若「兇徒」漸多而不暴虐，則難以「常賊」待之，可為國家憂矣。
事實上，張海、郭邈山等人的作風，卻正像歐陽修所最擔心的那樣。《長編》卷一四三慶曆三年九月丁丑日載：
是日，「群盜」晨入金州（今陝西安康縣），劫府庫兵仗，散錢帛與其黨及貧民。知州、比部員外郎王茂先將直兵二十四人御之，既不敵，遂走城外。「群盜」恣行掠奪，日暮乃出城去。
同書同日又載富弼疏云：
西鄙用兵以來，騷動天下，物力窮困，人心怨嗟，朝廷不能撫存，遂使為「盜」。今張海、郭邈山等數人，驚擾州縣，殺傷吏民，恣兇殘之威，泄憤怒之氣。巡檢、縣尉不敢向前，遂從京師遣兵，仍命中使監督，尚猶遷延日月，倔強山林，以至白晝公行，平入州縣，開發府庫，劫取貨財，散募「兇徒」，嘯聚漸眾。陝府、西京、唐、汝、均、房、金、商、襄、鄧相去凡千餘里，大被劫掠，殺人放火，所在瘡痍。「賊」一經過，六親不能相保，人民恐懼，道路艱難。……秦末、隋末、唐末諸「寇」，或起於畎畝，或起於商客，或起於士卒，或起於負擔，觀其初起莫不甚微，尚不得如張海、郭邈山輩如此強盛，然以小合大，漸成巨「盜」，縱橫難制，遂亂天下。今茲「賊黨」未見翦除，所宜多設堤防，以備滋蔓。……
臣切謂非「盜賊」果能強盛，自是朝廷只守弊法，不肯更張，惟恐不才不賢者怨恨，不早罷去，故以州縣委賊殘害。臣謂「盜賊」之起已是遲矣，若以朝廷自來處置次第，早合「賊」滿天下……然今「盜賊」已起，乃是遍滿天下之漸，若朝廷依舊避人怨恨，不早更張，臣恐「盜賊」愈多，竊據州縣，或稱將軍，或稱太尉，或稱帝王。兵戈四起，所在僭偽，事到如此，生靈如何？社稷如何？朝廷守此一城還得安穩否？……
大宋之興……八十餘年，都城無事，海內富庶，不用干戈，雖是人謀，亦有天幸。今則西戎已叛，屢喪邊兵，北虜愈強，且增歲幣，國用殫竭，民力空虛，徭役日繁，率斂日重，官吏猥濫不思澄汰，人民疾苦未嘗省察，百姓無告，朝廷不與為主，不使叛而為「寇」復何為哉！
朝政不舉，都城無依，五代事形已復萌露，艱虞之運正在今日。……
張海、郭邈山起事之後，其結果如何，此在《韓琦家傳》和《長編》當中都只說在慶曆三年之末「邵興、張海等人相繼討平」，其經過則未詳。《長編》於是年之末又載歐陽修一疏，其中有云：
內則百姓困敝，「盜賊」縱橫，昨京西、陝西出兵八九千人捕數百人之「盜」，不能一時翦滅，只是僅能潰散，然卻於別處結集。今張海雖死，而達州（今四川達縣）「軍賊」已數百人，又殺使臣，其勢不小。興州（今漢中以西）又奏八九千人，州縣惶惶，何以存濟？
三、其他各地反抗北宋統治的武裝——據《長編》慶曆三年六月所載余靖的奏疏所述，當時以武裝起義者已是「處處蜂起」，「國家之患不在夷狄而起於封域之內」。經他在奏疏中提到的計有以下各地：
南京（今河南商丘）者，天子之別都也，「賊」入城斬關而出。
解州、池州之「賊」，公然入城虜掠人戶。
鄧州之「賊」數年不能獲。
清平軍（山東章丘）「賊」入城作變，軍使閉門不出。
京東「賊」，大者五七十人，小者三二十人。
桂陽監「賊」達七百人。
建昌軍（江西南城）「賊」四百餘人。
歐陽修亦有奏疏舉述以上各地「各有『強賊』不少，皆建旗鳴鼓，白日入城，官吏逢迎，飲食宴樂」。
四、范仲淹的改革及其失敗
歐陽修於1043年上疏說道：
方今天下凋殘，公私困急，全由官吏冗濫者多。乞朝廷選差按察使，糾舉年老、病患、贓污、不材四色之人，以行澄汰。
凡臣所言者，乃所以救民急病，澄革四十年蠹弊之事。……天下之事積弊已多，如治亂絲，未知頭緒。欲事事更改，則力未能周而煩擾難行；欲漸漸整葺，則困敝已極而未見速效。臣謂如欲用功少，為利博，及民速，於事切，則莫若精選明干朝臣十許人分行天下，盡籍官吏能否而升黜之。
從這段話可以看出，在歐陽修是以為在其時錯綜複雜的一些弊病當中，最要緊的是要從裁汰冗員作起，這乃是一種澄清本源的工作。
在范仲淹的改革方案當中，也同樣是把裁汰冗員改良吏治作為首要工作的。
范仲淹於1040年與韓琦同時受任為陝西經略安撫副使，負責抵禦西夏，對於西邊的軍事機宜應付得較為得體，不再像他到任之前那樣地喪師失地。單是這點成績，就是趙宋政府的文武臣僚們所不可能企及的，因此他的聲望遂也躍居於同時的諸大臣之上。1043年，他受到諫官余靖、歐陽修、蔡襄等人一致的推薦，又與韓琦同時除參知政事，另除富弼為樞密副使，全是當時負重望的人，而以范仲淹的聲望為最高。宋仁宗也覺得當時的政治需要改革，每次見到范、韓、富諸人必令其條奏當世之務以及興致太平之策，范仲淹向人說道：「上用我至矣，然事有後先，且革弊於久安，非朝夕可能也。」後經再三催詢，既而又開天章閣召對，賜坐，給紙札使疏陳，范乃退而列奏十事：
（1）明黜陟——當時的制度，本是文資三年一遷，武職五年一遷，叫做「磨勘」。不限內外，不問勞逸，只要年限一到，便可照格升遷。而各地特別是京城當中的各種「肥闕」，又大都被權勢子弟長久占據著。針對著這種不合理的現象，范仲淹提出「明黜陟」的建議，此後對於高級的官僚，必須有「大功大善」的才特加爵命，無大功大善的決不非時進秩。權勢子弟須使其肯就外任，各知艱難。對於此外的中外臣僚，也須認真考核其成績，總要使「因循者拘考績之限，特達者加不次之賞」，「然後天下公家之利必興，生民之病必救，政事之弊必去，綱紀之壞必葺」。
（2）抑僥倖——這是針對著當時的恩蔭之濫而說的。依照宋代的任子之法，假如某人任學士以上官，經二十年，則一家兄弟子孫出京官二十人，仍接次升朝。濫進至於此極，而「百姓貧困，冗官至多，授任既輕，政事不舉，俸祿既廣，刻剝不暇」。范仲淹針對著這些現象而提出如下的建議：要提高任子的條件，減少任子的數目到最低限度，使內外朝臣之稱職者各務久於其職，不為苟且之政，兼抑躁動之心，亦免權貴子弟充塞銓曹，與孤寒爭路，輕忽郡縣，使生民受弊。這樣則官位不致為某一種人物所壟斷，而寒素者亦可以有出身的機會了。
（3）精貢舉——宋代以辭賦取進士，以墨義取諸科，一般舉子乃皆舍大方而趨小道，就其中求有才有識者十無一二。范仲淹建議：進士須先策論而後詩賦，諸科墨義之外須通經旨。當各州郡解發進士及諸科人時，應本鄉舉里選之式，先履行而後藝業，並且不用封彌糊名辦法。更要在各州郡設置學校，聘請名師，共同研求治國治人之道，教以經濟之業，取以經濟之才。
（4）擇官長——宋代的州縣長吏，既無考績之法，故不問賢愚，不較能否，累以資考，即可升為方面。范仲淹建議須由中書、樞密院慎重選拔各路的監司以及州郡的長官，小州長吏和知縣等也須由中央政府的高級官員負責保薦，就中擇其舉主多者先次引對差補。各路州郡官長得人，庶幾愛惜百姓，均其徭役，寬其賦斂。
（5）均公田——宋代入仕門多。得官者眾，有的人便須守選待闕一二年之久，既無俸祿，賴借貸以苟朝夕，待其到官之後，乃不免冒法受贓，或兼作賈販，不守名節。自身如此，必致「吏有奸贓而不敢發，民有豪滑而不敢制，奸吏豪民得以侵暴，於是貧弱百姓理不得直，冤不得訴，徭役不均，刑罰不正，比屋受弊，無可奈何」。范仲淹建議，凡在州縣作「外官」的，均應給以職田，使其衣食得足，自可責其廉節，督其善政。
（6）厚農桑——當北宋時民庶漸繁，物價漸高，政府對於農桑之業又不認真勸課，故粟帛之價更貴。范仲淹建議，須令諸路吏民各言有關於農桑方面的可興之利和可去之害，應開的河渠或應修的堤堰之類，由州縣政府負責計定工料去修建。如此數年，農利大興，下少飢歲，上無貴糴，則可不必完全仰賴東南歲糴，輦運之費便大可減省。
（7）修武備——宋代聚兵京師，糧賜豐厚，雖已致使生靈為之困，府庫為之虛，而仍不足供抗禦外患及保衛京師之用。而生民已困，不能更加重其擔負，因此范仲淹建議，先就畿內並近輔州府試行府兵之制，徵集強壯五萬人以衛京畿。使三時務農，一時教戰，既可省給養，亦可防外患。俟近輔已成次第，然後推行於諸道。
（8）減徭役——宋代差役之為民害，已於第二講中舉述。范仲淹建議，凡是當時人口減少的地方，一律省並其縣邑，或改邑為鎮，原用公人可令歸農。其鄉村耆保地里近者亦令併合。徭役少則人自耕作。
（9）覃恩信——凡每次郊天赦令中所宣布的恩澤及惠民之事，如寬賦減徭、存恤孤貧、振舉淹滯，及赦免罪犯等須一一真能見之施行。
（10）重命令——不輕易頒布法條，須確保其經久可行者方得頒布。在既已頒布之後，逐處當職官吏必須嚴格遵行，不得違犯。
當時宋仁宗正對於范仲淹等人懷著信心，所以對於范仲淹所建議的上述十事也都贊成，凡是當用詔書命令公布推行的，全都陸續規定了具體實施的方案，而頒布出去。就中只有修武備一事，在范仲淹的建議中是要漸次恢復府兵制度的，其他的在朝大臣卻一致認為不可，故不曾頒布施行辦法。
范仲淹自拜參政，仁宗倚以為治，中外想望其功業，而仲淹亦感激眷遇，以天下為任。與富弼日夜謀慮興太平。及推行未久，事即中變。其原因所在，舊史以為是：
然規摹闊大，更張無漸，論者以為難行；
及按察使多所舉劾，人心不自安；
任子之恩薄，磨勘之法密，僥倖者不便；
於是謗毀浸盛，而朋黨之論滋不可解。
（南宋的葉適亦謂「明黜陟、抑僥倖」二事最為庸人重害，而范氏先行之，遂致邪諂讒間，其失在過於猛。）
先是，石介奏記於弼，責以行伊、周之事，夏竦怨介斥己，又欲因是傾弼等，乃使女奴陰習介書，……改伊、周為伊、霍，而偽作介為弼撰《廢立詔草》，飛語上聞，帝雖不信，而仲淹、弼始恐懼，不敢自安於朝，皆請出按西北邊。
1044年六月壬子，以范仲淹為陝西河東路宣撫使。在范仲淹離開政府之後，他所建立的許多改革政令也先後被一一取消了。
五、王安石的新法及其推行後的效果
1.王安石其人及其政治主張
王安石是江西臨川縣人。他從小就跟隨他的父親宦遊各地，走了萬里路，也讀了萬卷書。在他還很年輕時起，就知道把書本上所講的和從各地土俗民情當中所體察到的緊密結合起來。這決定了他作學問的方向，也提高了他對於社會問題、政治問題的興趣和理解。
在他考中進士之後，曾做過一任鄞縣的知縣。在鄞縣，他一方面積極修建堤壩，疏浚水道，以使農田大得灌溉之利；另一方面又試行了一種貸谷與民的辦法：在青黃不接的春季，將縣倉存糧貸與農民，使得盡力農作，不缺衣食，及秋收之後即由農民加納少量利息歸還政府。這兩項工作，都收到了很好的效果。
由知縣而通判，而知州，而提點刑獄，王安石在連續做了幾任外官和監司之後便於1060年被召入朝。有了長期的從政經驗，對於政治社會諸問題具有較深的認識，一些應興應革的事件在他的腦子裡也更為明確和具體化，王安石遂寫給宋仁宗一封萬言書，提供了三項原則性的改革意見：
一、現行的法度本皆為防弊而定，須全盤加以改革，以求其能「合於當世之變」。
二、由於政府對士大夫的教養和任用之法皆非其道，遂致稱職的行政人員之缺乏空前嚴重。應引導一般士大夫們致力於經術的研究，政府依其對經術的造詣之高下，使之負荷各級行政職責。
三、上下窘急，公私交困，癥結所在，非為官吏之多與俸祿之厚，而是在於理財不得其道。最正當的理財方法應當是：「因天下之力以生天下之財，取天下之財以供天下之費。」——到後來王安石創立新法的時候，仍是以此原則為其主要的宗旨和目標，而這也就使得王安石的新法的面貌與范仲淹的大不相同了。
在宋仁宗的最末一年，王安石因母喪而離開政府到江寧去持服。英宗在位期內曾幾次要他回到開封，他都力辭不肯應召。
王安石的學問和文章，他的難進易退的操守，早已被其時的士大夫們所傾仰；其行政才能、濟世方略，也在其政治的實踐和論時事的萬言書中表現出來，也都得到了一般士大夫們的喝采。故當宋神宗即位之初（1067），在當時士大夫階層中，不論其與王安石相識與否，全都以王安石之不得執政而替他感到委屈，而且全都認為：王安石如被起用，「太平必可興致，生民必被其澤」。其聲望之高在當時再沒有人能與之相比了。
王安石不但為當時士大夫們眾望所歸，在宋神宗還作太子的時候就已對其不勝仰望。在神宗繼位之後，因為一心要把當時的政治來一番大的改革，把積貧積弱的局面扭轉為國富兵強的局面，而當朝大臣卻無一人肯和他同心致力於此事，到1068年，王安石遂被他請往開封去擔當這一重任了。
2.王安石所創立的一系列的新法
王安石上台之後，首先向宋神宗提出一道《本朝百年無事札子》，說明北宋一代民困國貧和兵弱的原因所在，作為著手改革的張本，經宋神宗認可之後，便由他去組織了一個「制置三司條例司」作為創立新法的機構，並且用新人，行新政，遂相繼制訂出來一系列的新法。
第一類，有關社會經濟和政府財政的
甲 均輸法
宋代的賦稅特別重，對於徵收賦稅的技術也不講求。當徵收實物時，例如布帛、皮革、木材之類，自應在出產的季節向出產的地方去徵收，趙宋政府卻常常求於不產之地或缺乏之時。農民們遇到這樣不合理的勒索，只好向富商大賈之家以高價購求。政府並不得利，農民卻深受其害。
宋代財賦行政的另一種毛病是：中央和地方缺少聯繫，內外不相知，盈虛不相補，全不能靈活運用。不論年景好壞，各地方只機械地依照舊定的數量徵收。平素不知道積留儲蓄以備不時之需，一遇到臨時特殊用項，便只會在額定的賦稅之外再向農民攤派。
王安石執政之後，首先仿照西漢桑弘羊和唐代劉晏以及宋仁宗時代的許元曾經推行過的成法，於1069年七月，制定了均輸法：先在東南六路設置一員發運使，由他總管六路的財賦，周知六路的生產情況，使其得以互相調劑，通融移用。此外還要使他詳知中央政府的庫藏和需要，並由中央政府撥予大筆款項，使其可以斟酌時宜，收買存儲，以備使用。不但要在生產地採購，且儘量在路程較近的生產地採購，藉以節省價款和轉運的勞費。遇到災荒歉收之時，發運使要負責作應變的措置，使其得以與豐收之地有無相濟。憑靠了這些具體的規定，把東南財賦之區和北宋中央政府財賦供求的實況緊密地聯繫起來，前此因不同空間或不同時間的差別而常常發生的不平衡狀態，也全因此而得到了調劑。農民們許多額外的不合理負擔得以減除，政府的財政收入也相當提高了。桑弘羊、劉晏等人施行均輸法的效果是「民不加賦而國用益足」。王安石施行的效果，卻是「民得減賦而國用益足」。蘇軾、蘇轍兄弟是反對王安石的均輸法的，但由他們卻也透露出一項消息：前此專對農民們趁火打劫、乘農民之急而漁取大利的豪強大賈們，在均輸法推行之後，都有所畏疑顧慮，不敢悍然蠢動了。
乙 青苗法
從北宋初年便曾仿效前代的辦法，於諸路州縣設置了常平倉。凡遇五穀豐收時候，為怕穀賤傷農，由政府酌量提高市價大量收糴；凡遇凶荒饑饉時候，為了照顧災民，政府以較低的價格將倉中存糧大量糶賣。章程雖是這樣規定的，事實可並不照這樣辦。各州縣政府全不認真辦理糴糶常平倉米的事。撥充此項用途的本錢原極有限，其中的大部分卻還被州縣官們移作營私之用，間或用作糴本，也不能和年景的豐凶作適當的配合，有時反給予富商大賈和囤積居奇的人家一些漁利的機會。到仁宗時代，為了兵餉不足，政府更明令挪借各地常平倉的本錢以助軍費。各地常平倉從此全無積藏，調劑糧價、救濟睏乏的作用遂一齊消失。
王安石曾在鄞縣舉辦過貸谷與民的事，李參在陝西也曾採用過類似的辦法，卻對農民有很大的幫助。王安石當政之後要把這辦法推行到全國，便於1069年九月宣布了青苗法令：在夏秋兩次谷熟之前，即在每年的正二月間和五六月間，各州縣政府兩次借貸現錢或實物給當地各等級的民戶，補助其耕斂等項工作，使一般力耕之人可藉以趨事赴功，也可能在其田畝之中興修水土之利。使這般力耕之人不至正在田作之時因缺衣少食而向豪富兼併之家去告貸，忍受他們的百分之一百乃至二百的重利盤剝。凡願借貸青苗錢的，每五戶結為一保，相互檢防，免得游手浮浪無業之人混入冒領。資產最高的民戶，每次可借十五貫，次等十貫，三等六貫，四等三貫，五等一貫五百。春夏兩次所借，分別隨同當年的夏秋兩稅於六月和十一月內歸還政府，照所借數目加納利息二分。
丙 農田水利法
王安石在第一次和宋神宗見面之後，曾向神宗提出一道《本朝百年無事札子》，其中有幾句話是：「農民坏於徭役，而未曾特見救恤。又不為之設官以修其水土之利。」正是因為王安石所指出的這項原因：農民無力修治水土，政府不肯給農民以協助，遂致不但遠方的陂池溝洫多年失修，即在都城開封附近，也往往有連亘數百里的土地棄為污萊，一任農民流離失所。稍有水旱之災，便餓死者相枕藉，流移者滿道途了。
在均輸法和青苗法次第施行之後，農民既得解除了一部分重負，且獲得一些物質資助，已為興修農田水利工作準備了前提條件，故緊接在上述兩法之後，農田水利法也制定頒布了。
在農田水利法中規定：各地湖港河汊溝洫堤防之類，凡是需要疏浚興修的，不論百姓、官吏或懂得水利工程的人員，全可向當地政府提出，經政府派人前往勘查，如確與農業利害密切相關，有疏浚興修的必要，便測繪圖樣，計算工料。凡可以勸導當地民戶依照戶等高下供備工料興辦的，州縣政府即只負責計劃倡導，率人夫去疏浚、興修、墾闢。凡單靠人民的財力不能興修的，其不足部分可向政府貸款；如規模更大，一縣一州亦力不能勝，便聯合幾縣幾州共同負責。
農田水利法中更規定：凡是許多人家的土地都可能利用的水渠，現時如被某一豪強地主之家擅自壟斷其利，必須依其具體情況，查明其歷史，估定其可能發揮的作用，重新疏通均濟，使這道水渠再能為沿流的許多人家服務。
法令公布之後，即派遣程顥、劉彝等八人分往各道，考察實況，並協助各地政府著手於勘查倡導等工作。
從1070年起，到1076年止，綜合全國各地的成績來說，除疏浚了無數河流港汊之外，所修復的水利工程有一萬多處，實受到這些水利工程灌溉之利的，民田有三十六萬一千多頃，官田有兩千頃。
在中國歷史上，只有秦代曾由政府發動人民從事於大規模興修水利的工作，秦代以後，便只有這次的成就最大了。這樣偉大的成就，應當歸功於其時千百萬的勞動人民，但王安石能深切認識到這項工作之重要，能堅定不移地主持推行這項工作，能把取之於民的金錢部分地用之於民，這卻應當是他的不可掩抹的一樁功業。
丁 募役法
差役之為害於中小地主和富裕農民，及其對於農業生產發展所起的妨害作用，如在第二節中所舉述的那一切，也早就在王安石的體認之中。為要替這般中小地主和農民們解除重負，替農業生產的發展解除桎梏，王安石於執政之後最先考慮到的便是役法的改革。只因這項改革所涉及的方面太廣，需要作周密詳盡的考慮，不像均輸、青苗、農田水利諸法之比較簡而易行，所以不能於歲月之間便制定方案，頒布施行。王安石還抱有一個空想，他要「均天下之財，使百姓無貧」。他認為：單憑靠上述諸法，還不可能把他的那種空想實現，想實現那種空想，主要還得仰賴於新的役法，這就更使得王安石在立法之初不能不慎審從事了。
天下土俗不同，各州縣人口的疏密不等，各地差役之輕重多少遂也有一些程度上的差別，這是在制定新的役法時候必須照顧到的。因而王安石和條例司的工作人員經過了長時期的斟酌商討之後，仍只作成一道極具概括籠統的文告，只於其中指出要廢除由農民輪充各項差役的舊法，要依照資產令各級民戶出錢，由政府募人充役。把這文告於1070年初，公告各級政府，令其提出具體的改革意見。後來各地的意見大部交來，便又由條例司加以歸納集中，製成如下的一項方案，先在開封附近各地試行：
一、依照天下民戶產業家資之貧富，分為十等。其屬於上四等的民戶，亦即前此依次輪充差役的人家，一律依照等第隨同夏秋兩稅繳納役錢，稱為免役錢。居住於城市之內的上五等戶也同樣辦理。
二、官戶、女戶、僧道和未成丁的民戶，即前此享受免役優待的人家，照前條規定減半繳納，稱為助役錢。
三、諸路州縣均須預計一年應用若干雇募役人的費用，由各該州縣轄區內的民戶，依其資產之高下分別攤納。在實際應用的數目之上，每年加取百分之二十，稱為免役寬剩錢，積存起來以備水旱災荒年份之用，到災荒年份便不用向民間征取分文了。
這些法條向開封附近各州縣的人民宣布之後，並不立即實施，仍要聽取一些民戶的意見。凡條文中的規定有不便於民的，可以依據民戶所提意見酌加修正。經一月之後，如果民戶不提異議，然後才以明令施行。
初步試行的結果，單是開封府便罷去擔任衙前之役的鄉農八百三十人，若與附近各縣總計，所罷衙前凡數千人，各自歡天喜地地跑回家去了。
吸取了這次試行的經驗，把新的役法條文再度加以修正，在1071年頒布到全國各州縣，也和在開封試行時期一樣，先以一月的時間聽候各地民戶意見，如無異詞，然後按照條文實施。
戊 市易法
青苗法中雖然規定著：在鄉村民戶借貸之後如有剩餘，可以依照同樣的辦法借貸給城市中的居民，但青苗法的主要對象是要賑濟鄉村的貧困農戶，而不是城市居民，更不曾照顧到一般小本經營的手工業者和商販。為了特別照顧這些小工商業者，像青苗法之專門照顧鄉村農戶一樣，王安石在1072年的春季又制定了市易法。
在北宋政權建立並鞏固之後，國內的交通事業很便利，沿海的大都市如廣州、泉州、揚州等地，則是極繁盛的對外貿易場所，這都刺激著商品的製造，加速著商業資本的發展。在當時的各大城市中，資本雄厚的行莊店鋪都非常之多，這些豪商們組合為各種的同業行會，壟斷著各行業的貿易權。他們對於同一行業的小商販們，無情地排擠壓榨，使其無法立足；當某種商品大量出產的季節，小商販們群集各大城市之中，豪商們便竭力把這類商品的價格壓低，然後用最低價格把這些小商販的貨物包買下來，囤積起來，等到市場中這類貨物稀少之日，政府或民戶需要購用時，他們便高抬市價，賺取好幾倍的利潤。這就是說，對物資的開闔斂散之權，對物價的上升或下降的控制之權，全不在政府的掌握之中，而是操縱在富商大賈們的手裡。當政府需要購備任何貨品時，且不得不忍受著他們的高價。
政府怎樣才可以有力量控制物價，並掌握物資的開闔斂散之權，這在王安石當政之初，並沒有想出妥善的對策。1070年，宋廷派去經營河州（今甘肅臨夏）、湟州（今青海樂都）一帶「蕃族」的王韶，在作為中國西域交通孔道的隴西古渭寨，設置了一所市易務，把西北方面的中外貿易之權完全掌握在政府手中，而不使其落入豪商富賈之手。這給予王安石以很大的啟發。其後又有魏繼宗上疏力說政府有設置貿易機構的必要，王安石遂即吸取了王韶的實際經驗而制定了市易法，於1072年公布，先在京城開封試行。
政府先在開封設立市易務，由國庫中撥付一百萬貫的資本，供備小商販借貸之用。小商販以其產業向政府作抵押，以年息二分向市易務借支若干資金，凡市場上滯銷的貨物全可依照市易務所評定的價格，任意收買。在市場上不能拋售的貨物，有願賣與市易務或與官中貨物相交換的，市易務也可以評定其價，先行收購，然後再由小商販均分賒購，另加合理利潤向民間銷售，於半年或一年後，依原定價格加年息二分，償還市易務。
在開封設置了市易務之後，確實收到了預期的效果，遂在杭州、潤州、長安、鳳翔等城陸續設置，並完全依照開封市易務的成規辦理。各大城市的商業從此活潑繁榮起來，小商販全不再受豪商的欺壓，而政府的財政收入也大量地增加了。
己 方田均稅法
北宋政府對於豪紳大地主們的利益是不敢稍加危害的。豪紳大地主們大量地兼併土地，政府視若無睹，不加干涉；就連他們應向政府負擔的義務，例如交納租稅、提供徭役等事，北宋政府不但以種種名義使其享受優待，且更容忍他們隱匿產業，漏報戶口，以及種種抵賴詭詐的行為，而不敢查究追問。宋政府把他們逃避掉的這些賦稅徭役，一齊轉嫁到一般無權無勢的中下農戶身上。其結果，中下戶所耕種的是瘠薄的田地，而所負擔的卻是最繁重的徭役賦稅。
豪紳大地主們受到政府的庇護縱容，更肆無忌憚地進行兼併，豪奪霸占，無所不為。在奪占之後，自然決不肯到政府去辦理轉移產權的手續，因而政府仍然以舊日的業主為督催賦役的對象。此外則每逢貧困人家迫於饑寒而急欲出售其土地之際，富厚有餘的豪紳大地主們卻又趁火打劫，提出種種刁難要挾的條件，或則只肯收購其土地而不肯承擔其賦役；或則買進大量地產而卻只肯分承少量的賦役。於是，豪富之家土地日益加多，而其賦役的負擔卻並不依照比例加多；貧困之家土地日益減少，而其賦役的負擔也並不按比例地減少，儘管宋朝是說以田產多少作為課取賦役的標準，而事實上賦役與土地卻全然脫節：已墾土地的十分之七全已歸於豪紳大地主等不役不賦之家，而徭役和賦稅卻又全集中在無權無勢的中小地主和中下農戶身上。
從宋初以後，雖也有好幾次要舉辦檢查田畝調整賦稅的工作，但每次都在一開始時便遭遇到豪紳大地主們的大力反對，以至不得不停頓下來。因而這一項土地和賦役脫節的問題，到王安石當政之後，一直還是中下農戶極感痛苦的一件事。
到1072年的秋季，王安石依據三十年前孫琳、郭諮曾經試行過的千步方田法，制定了新的方田均稅法令：以東西南北各千步，當四十一頃六十六畝一百六十步，叫做一方。每年秋收之後，由各縣政府負責人對縣中土地加以丈量，先確定每一民戶所有土地的面積，然後再依土地的高下厚薄好壞而分為五等，再依其面積與成色而規定其稅數。目的是要把以前「詭名挾佃」和「隱產漏稅」的弊端加以清除，要使田產多、土質好的人家負擔較多的稅額，田產少、土質薄的人家負擔較少的稅額。更明白規定：只有土地的面積和成色的好壞可以作為徵稅的標準；地中是否栽有桑柘，以及所栽桑柘的多少，全不在徵稅之列。這樣便可以使農民毫無顧慮地多種桑麻，使地力發揮到更高的限度。
方田均稅法公布之後，即用濟州鉅野縣縣尉王曼做指教官，先從京東路開始丈量均定，其後又推廣到陝西、河北、秦鳳、鄜延等路。從1072年秋，到1085年秋，這五路中的大部分地區均已丈量均定完畢，被丈量過的土地，共為二百四十八萬四千三百四十九頃，約占其時全國納稅田畝總數一半以上。
第二類 有關軍政和國防的
甲 保甲法
宋廷所募養的軍隊，在王安石當政之前，其數目已達一百六十萬。這大量的軍隊，由於缺乏教練，不但戰鬥力非常低而且嬌生慣養，既驕且惰。每逢遷營換防，他們的衣物必須有人代為扛送；在領取糧餉時候，也同樣得別人代為扛送。他們只終年飽食暖衣，安坐嬉戲。平均每人每月以四五貫文的薪餉，維持著這等閒暇安逸的寄生生活。
正是因為宋廷擁有這樣的大量冗兵，才造成了它的積貧積弱的局勢。
對於這一些嚴重的問題，自從1041年以來，先後曾有許多人提出意見，以為應當提高軍隊的素質，使其能夠抵禦外族的侵略；應當裁減軍隊的數目，以便節省政府的開支，減輕人民的負擔。王安石對於這一問題的考慮，除包括上述兩事之外，還聯繫到比較更基本的一些問題上去。
北宋政府所養的一百六十萬職業軍人，既都是因為破產失業而從土地上被排斥出來的勞動力，如果想使他們解甲退伍，必須有先決條件，即先使他們獲得土地，使他們樂於回到生產崗位上去才行。若於被裁之後，仍然不可能從事於耕稼之業，仍然作為社會上寄生者，則裁兵便成了毫無意義的事了。從這樣的角度著眼，王安石便把處理冗兵的問題不只作為軍事問題看待，而且認為是與政治有關，而最終更與社會經濟有關的問題了。
把軍事改革工作當作政治改革和社會經濟改革工作中的一環看待，在王安石的遠大的計劃當中，是想恢復古代曾經長期施行過的徵兵制度的。然而，一則募兵制度已經施行了三百餘年，二則士兵退伍之後的「制產」問題還無法解決，因而徵兵制度的恢復不是短期內可以實現的。必須先有一些適當的準備工作，作為從募兵制過渡到徵兵制的橋樑。王安石認為最好的過渡辦法，不是從基本上改變現行的軍制，也不是大量裁減軍隊的員額，而是在現行的軍制之外，推行保甲制度。
保甲法是1070年發布的，主要內容為：十家組成一保，五保為一大保，十大保為一都保。選取有物力有才能的人充任各級的首長。凡一家有兩丁以上的，出一人作保丁。在農事不忙的時候，保丁們全得按時團集，練習技藝。夜間則須經常地輪流值班巡查，以維持這一地方的治安。
這一制度的推行，首先等於在各縣各鄉建立了嚴密的治安網；而各地的壯丁依次受到嚴格的軍事訓練之後，更可以和正規軍相參為用。所有正規軍中因死絕逃亡或傷病等事而出的缺額，一律不再招募填補，把軍事任務的重點逐漸移轉到保甲組織方面去。待年歲稍久，雇募的軍隊由逐漸減少以至全部消失，用保甲法訓練成功的大批民兵便可起而代之了。
經大力推行，並逐步嚴密其組織、加強其訓練之後，到1076年止，全國已經訓練的民兵總數已將近七百萬人。
乙 將兵法
北宋的最高統治階層不但把全國人民都視為他的敵人，對於他所豢養的軍隊，所任用的將佐也同樣地放心不下，怕他們叛變。所以，在宋太祖、太宗把五代十國的分裂局面大致結束之後，便不願再把軍事實力繼續壯大下去，免致再有軍人篡奪割據等類的事。為此，宋廷便有了一項傳統政策，要儘量把武將的事權減輕：把他們的發號施令之權收歸中央政府的樞密院，又把他們所管領的部隊時常更換，使「兵無常將，將無常帥」；遇有戰役發生，前線上軍隊的調遣分布，一切聽命於中央政府的指示。結果是使得所謂部隊主帥者威令不能行，策略不能決，軍法不能立。宋廷的統治權雖確實因此而減少了一種威脅，但軍隊當中所最需要的組織、紀律和機動性，卻也因此而被破壞無餘，對於士兵的教閱和訓練工作，便也因此而全然不能進行。
自從發生了這種弊病，宋廷的大臣們便不斷地有人上章論列，有的更提出具體的改革建議。當范仲淹駐守陝西主持對抗西夏戰事的時代，也曾在那裡試行過局部的改革工作，但北宋的皇帝們卻始終不願意放棄那一項傳統政策，故到王安石當政之日，軍事上的這種情況還一直未被改善。
王安石在早年曾作《省兵》一詩，其中批評當時的軍事現狀，有「將既非其才，議又不得專」等句，最後是以「擇將付以職，省兵果有年」結束了全詩。到他執政之後，每次和神宗談及軍事問題，除主張逐漸恢復古代的徵兵制度之外，對於在目前尚不能立即廢止的僱傭軍隊，則主張必須加強訓練工作以提高其素質。並於1070年秋首先採納了蔡挺的建議，在西北邊的涇、渭、儀、原四州的駐軍當中設置專負訓練責任的將官，選武藝精良的軍人充任，分類教閱戍守的軍隊。這可以稱為置將練兵的試辦時期。
1072年蔡挺被任為樞密副使，第二年他便又把分類練兵辦法試行於京東一路，選差武藝精良的主兵官，對於駐紮在京東路的六十二個指揮，分類抽調訓練。
到1074年，保甲制度已在全國範圍內樹立起來，西北和京東兩地置將練兵的工作也已獲得了一些經驗，便下令在黃河流域各地正式施行置將練兵之法。將河北四路的全部駐軍分為十七個單位，開封府界內的駐軍分為七個單位，京東路的分為九個單位，京西路的分為四個單位，環慶、鄜延、涇原、秦鳳、熙河諸路也都依其駐軍的多少而分為若干單位。每一單位設置將和副將各一人，選用技藝高和作戰經驗豐富的武人充任，專門負責訓練教閱的工作。
1081年，蔡挺和王安石全已離開政府好幾年了，樞密院的長官呂公著和韓縝等人卻還繼續把此法向淮南、江南、兩浙、兩湖、兩廣等地推行，使其成為全國範圍內普遍施行的法令。可以斷言，必是在黃河流域施行此法的成效足使舊黨人士口服心服以後，呂公著等人才肯將此法向全國範圍內繼續推行的。
3.這一系列的新法推行後的效果
王安石自從做州縣長吏的時代，因見到各地方土地兼併之禍的猛烈，便曾很感慨地說：「我嘗不忍此，願見井地平。」 到他當政以後，在創立新的募役法的過程中，他向宋神宗解釋這項新法的用意是要對付兼併之家的，並提出他對於理財的見解說：「理財以農事為急，農事以去其疾苦、抑兼併、便趣農為急。此臣所以汲汲於差役之法也。」有一次，神宗向他說：「如常平法（青苗法）亦所以摧制兼併。」王安石回答道：「此於治道極為毫末，豈能遽均天下之財，使百姓無貧。」
從諸如此類的一些言談當中，知道王安石之所以制定並推行青苗、募役等一系列的新法，其總目標之所在，是要使社會經濟不再作畸形的發展，使赤貧和豪富在社會上兩俱絕跡的。
然而在王安石所制定的一系列的新法當中，全沒有對土地所有形態加以改變的企圖：不但不想試行歷史上所哄傳的北魏隋唐各代的均田制度「為民制產」，甚至連西漢儒家董仲舒諸人所標榜的限制私人田產的主張也不敢提出。因此，任憑王安石的新法如何發展下去，歸終還是不能做到使「耕者有其田」的境地。這也就是說，王安石雖然為新法懸了一個標的：「均天下之財，使百姓無貧。」而這項標的卻絕不是王安石的新法所可能達到的。土地問題是在十一世紀的改良主義者改革工作的極限以外的問題，王安石不能衝破這一極限，對於這項最重要的歷史任務遂不可能由他來完成了。
採取了改良主義的路線，不從社會經濟的基礎上把豪紳大地主的勢力推翻，其必然的結果，便是對於解決一切社會問題的軟弱無力。這一情況，在王安石的方田均稅法的施行過程中表現得特別明顯。
在王安石推行方田均稅法的過程當中，雖也被一些豪紳大地主們評為「官吏奉行，多致騷擾」，卻沒因此而中途停止下來，像趙頊以前幾次查田工作那樣；然而這次推行的結果，各種記載都只說到「均定」了若干頃畝，卻沒有說查出豪強之家隱漏未報的土地有若干頃畝，也沒有說政府從此增加了多少稅收，可見這次的方田還只單純地以均稅為目的，即單純地糾正一下「有產無稅」和「產去稅存」的現象，過此以往，便全不在查問追究之列了。
雖是如此，王安石所創立的這一系列的新法，在另一方面卻也確實造成了一定的成績，收到了一些很好的效果。
首先是，宋神宗所希求的富國強兵的效果已有了某種程度的成就。
富國的效果，可以從兩個反對新法的人的言論中看得出來：其一為畢仲游，他在司馬光作了宰相之後，寫信給司馬光，報告各地方政府所控制的財富數量，說道：「今諸路常平、免役、坊場、河渡、戶絕莊產之錢粟，積於州縣者無慮數十百巨萬。」並建議說，如一齊撥歸中央的財政部門，作為國家的軍政經費，可以供二十年之用 。另一人為陳瓘，他曾為詆毀王安石而寫過一本專書，把他認作新法的好處全都歸功於宋神宗，不好處全都歸罪於王安石。在他的一篇《進國用須知》的文章中，有一段說道：「臣竊惟神考立法之意，取民之財還以助民，故天下諸路，州州縣縣各有蓄積，將以待非常之用，不使有偏乏之處。」從反對黨的口中所反映出來的這等富實的情況，顯然不會含有誇大的成分。有了這些佐證，也便可以判定安燾所說「熙寧元豐之間（1068—1085），中外府庫無不充衍，小邑所積錢米亦不減二十萬」等語 ，其中也同樣不會有任何被誇大之處。而陳瓘所說「取民之財還以助民」那句話，正可說明新法所取之於民的財貨，必有很大一部分是用之於民的。這與王安石《上仁宗皇帝書》中所提出的「因天下之力以生天下之財，取天下之財以供天下之費」的主張是完全符合的。
兵力之強弱，應就其對於外族作戰的勝敗而加以判斷。對外戰爭之成敗，又繫於極複雜的一些條件，例如軍事制度的好壞，兵器製造之好壞，戰略戰術之好壞，以及戰爭的性質和戰鬥情緒的高低等等。要使這些條件不但具備而且優良，並不是短期可以做到的事。所以在王安石執政之後，每與神宗談及用兵的事，他總是以為「當待時而為」，當「以靜重待之」，決不主張立即採取進攻的政策。而為了能夠達到「用兵於強虜」的目的，他儘量抓緊時機以從事於保甲、將兵等法的建置，藉以訓練民兵，提高僱傭兵的作戰能力。而在這樣的審慎應付之下，王安石力排浮議，很合機宜地採納了王韶的建議 ，為完成對於西夏的大包圍，而出兵攻取了現今甘肅省的蘭州、狄道以至青海省的樂都縣一帶地方。單是1073年的一次勝利，便得地一千八百里，得州五，得馬牛羊以萬計 。這在整體北宋一代對於外族的戰役當中，是創造了最高紀錄的一次。
1081年七月，宋廷委任宦官李憲統領陝西、河東五路大軍進攻西夏，雖得進軍到西夏的靈州城下，卻被夏人截斷了糧道，又決黃河以灌宋兵的軍營，大量的宋兵凍死了，餓死了，被水淹死了，遂致不得不狼狽撤退。第二年的九月，宋廷又委任李憲和徐禧等人負責經略西夏的事，他們先在現今陝北米脂、榆林、橫山三縣交界處修築了一座永樂城，作為前進的軍事據點，卻不料城剛修起，便被西夏以大軍攻陷，徐禧及其所部將佐死者數百人，喪失了役夫二十餘萬。總計宋方在靈州和永樂兩次戰役中士兵和民夫的傷亡，為數不下六十萬人，銀錢絹帛和粟米的損失不可勝計。神宗聽到這次的失敗消息之後，痛哭流涕，飯也吃不下去，深悔這次出兵之過於猛浪。
王安石的反對派司馬光等人當政以後，經常地把這兩次慘敗事件與一切新法相提並論，強詞奪理地以為這就是王安石變法圖強所必然要招致到的一項惡果，並即執持此項理由以為進一步推翻一切新法的藉口。事實上，這些全是不實之詞。王安石從1076年便罷相閒居江寧，其後的一切「大兵大獄」事件，是和他沒有絲毫相關的。靈州和永樂兩次戰役的失敗，是由於宋神宗的希求近功，對雙方實力估計的錯誤而造成的，是由於神宗的委任不當、以宦官李憲和虛浮文人徐禧作統帥人物而造成的。特別是付與李憲以兵權的事，在王安石未退休前神宗便有此意向，王安石曾極力反對過。可見如果王安石到1081、1082年還在宰相位上，他既未必肯對西夏大舉用兵，即使用兵也斷不肯用李憲作統帥的。既然如此，這兩次失敗的責任，顯然是既不應該寫在王安石的賬上，更不應該寫在新法的賬上，尤其不應該錯誤地加以引申，以致否定了王安石對軍事制度的改革所發生的強兵的效果。
在富國強兵方面所得的成績，還只可說是新法的副產品。新法的重要效果是社會生產的發展。從推動社會前進方面著眼，王安石的新法是確有其一定程度的貢獻的。我們且分為以下幾點來說明這事：
蘇轍晚年作有《詩病五事》一文，其中有一段說：「王介甫（安石）小丈夫也，不忍貧民而深疾富民，志欲破富民以惠貧民。及其得志，專以此為事，設青苗法以奪富民之利。」范鎮有向神宗論青苗之害的一篇文章，其中也說：「陛下嫉富人之多取而少取之，少取與多取，猶五十步之與百步耳，何擇焉？……富者十才二三，既榷其利，又責其保任下戶，下戶逃則於富者取償，是促富者使貧也。」司馬光也同樣說青苗法施行的結果必會致使「富者亦貧」。這可見，單是一項青苗法令，在王安石本還認為它不能發生「均天下之財，使百姓無貧」的作用，其施行的結果卻不但奪了富民之利，且可以促使富者亦貧。即令這些話中有些張皇誇大的成分，而青苗法對於兼併之家的利益大有損害，卻終是不能否認的。
富民之利被奪，青苗法所定利息較低，高利貸的觸角再不能無限制地伸展，受到這法令的實惠的當然是一般中下等的農戶。因而這般農戶便用實際的行動來表示其對於這項法令的擁護和支持：到了散發青苗錢的時期，他們很踴躍地前去請借；到了法定歸還時期，他們很踴躍地前去償還 。在所有舊黨人士的文字當中，沒有一人記載當時有為催納青苗本息而鞭笞農民的事，這就足夠證明青苗法令確有便民的實效了。
市易法施行之後，一般小本經營的工商業者，既得向政府借貸資本，城市大姓豪商的高利貸資本也喪失了出路，最後無可奈何，只有拿去開設當鋪去了。
新的募役法之便民與否，是只須和舊法稍加比較便可瞭然的。照舊日的差役法，便必須常年輪差大量的農民在州縣政府之中，使其既不得置身壠畝從事生產，且還必然要擔受賠墊之累而至於破家蕩產。照新的募役法，前此被派定輸差的農民全得回到農村，只須每年繳納定量的免役費用，就可安心去經營他的田產。雇役應用的經費，既然過去享受免役優待的豪紳地主富商之家也一併依照戶等攤納，則前此充役之戶所應繳納的費用決不會太多，既令在繳納時必須賤價糶賣粟米，所蒙受的損失也畢竟有限。
青苗的斂散，市易的貸出與給還，免役助役等項費用的繳納，雖也間有可用實物的規定，大致是一律用錢，這一點也遭受到舊黨人物的大力反對。他們或則藉口於「私家無錢爐，平地無銅山」的話，或則藉口於自趙禎以來社會上所存在著的錢荒現象，以為農民得錢至難，必令農民納錢於官，便是一種害民之政。這般人卻是有意地抹煞了一樁事實：王安石既主張「因天下之力以生天下之財」，對於貨幣流通量之不足供社會應用一事，他在推行新法的同時便已開始用增產的辦法來加以克服了。在王安石當政之前，北宋建國百年以來，其每年鑄造的銅錢額數，最多時為一百八十三萬貫，而在王安石當政時期，其鑄造年額卻將及五百萬貫（鐵錢不算在內），在王安石退休的最初幾年，每年鑄造額也還能保持此數 。貨幣數量如此激增，對於兼併之家和高利貸經營者又正在力謀摧抑，使其不可能再把這些貨幣集中窖藏起來，可以想見，社會上的錢荒現象在這時必然已不再突出了。（應該附帶說明：到宋神宗晚年，特別是到舊黨上台，新法一律被推翻之後，采銅和鑄幣的歲額大減，銅錢之外流和窖藏的數量激增，錢荒便也跟著又成了社會經濟方面的嚴重問題。）
綜合以上所述種種因素，便造成了社會生產的向上發展。從1070到1085這十幾年內的物價，不但與宋仁宗在位之日相較，普遍地低落了百分之二三十乃至四五十；而且長時期處在極穩定的狀態之下，沒有激劇的上漲或下落的情況發生 。若不是有欣欣向榮的社會經濟提供了具體的保證條件，是不可能獲得這樣的效果的。