兩次世界大戰之間的國際關係 · 第九章 裁軍會議

裁軍會議如果在1925-1930年期間召開，它是否會取得成功，這是一個令人推測的問題。但是有一點是肯定的，那就是，當它最終於1932年2月召開時，正值經濟危機的高峰和日本最激烈地進攻上海的時候，因此它成功的可能性便幾乎消失殆盡了。在經過滿洲的丟臉的大失敗之後，裁軍會議的失敗標誌著開始於1930年的危機時期達到了頂點。然而，在敘述裁軍會議本身之前，必須先簡要回顧一下裁軍會議10年的籌備工作，這些籌備工作為大會的召開鋪平了道路。 裁軍問題 在凡爾賽條約中，協約國曾宣布，嚴厲裁減德國軍備的目的是「推動所有國家普遍限制軍備成為可能」；同時根據盟約第8條，國聯成員國承諾「為了維持和平，要求把國家的軍備減少到足以保衛國家安全的最低限度」。因此，一方面，協約國政府曾向德國保證（即使不是法律上的也是道義上的保證），當德國解除武裝時，他們也開始普遍的裁軍。另一方面，他們也承認「國家安全」在任何裁減軍備中都是一個壓倒的因素。這兩個原則之間的衝突構成了裁軍問題的主要內容。 國聯盟約第8條責成國聯行政院制定裁軍方案，「供各國政府考慮和實行」。1920年11月行政院任命了一個「臨時混合委員會」，它由文官和陸海空三軍的代表組成，以幫助行政院完成這個任務。但在裁軍領域中贏得的第一個勝利是在華盛頓會議上。在那次會議上，主要海軍大國的海軍噸位和比例為明確的數字計劃所限制。它使國聯能夠在處理陸軍編制（因為空軍仍在其初期階段）的所有重要問題上運用同樣的原則；於是在1922年，英國在「臨時混合委員會」的代表為陸軍的限制提出了一個數字方案。把陸軍分成設想中的以三萬人為一個單位的若干個單位；每個大國被分配給這些單位中的若干個（就像戰艦一樣）。於是法國將擁有六個單位，即有陸軍十八萬人，義大利擁有四個單位，英國有三個單位，等等。但遺憾的是，這個簡單的計劃遭到了幾乎每一個歐洲國家的軍事專家的譴責。他們似有道理地強調，就一艘已知噸位的戰艦來說，它或多或少是一個可以衡量的標準的東西，而且它裝備的大炮的最大限額已為人所知，但是一個三萬人為單位的部隊本身並不是可測算的力量，而且它的實力的改變幾乎可以無限地與其武器裝備的改變成正比。第一個具體的地面部隊裁軍方案就這樣被不光彩地擱置了。 但盟約第8條仍然存在，而且必須對它做點什麼。正是在這個時候，法國代表團根據「國家安全」的條款，提出了以增加安全作為裁軍的必要條件的理論，並得到了英國代表團對他們的看法的贊同。以後的三年是草擬相互援助條約、日內瓦議定書和洛迦諾公約的年代。在這個時期，除了企圖在華盛頓條約的基礎上限制小國的海軍軍備的失敗的努力，以及一個從未生效的旨在控制國際軍火貿易的協定之外，在裁軍領域無所事事。 正是洛迦諾公約的簽訂和德國即將進入國聯，再次推動裁軍機器開始運轉。在洛迦諾會議的最後議定書中，簽字國都同意這種看法，即這些協定的簽訂將「有效地促進由國聯盟約第8條規定的裁軍」；於是從此以後，德國堅持要求其他國家裁軍便成為裁軍進程中的一個決定性因素。1925年12月，國聯行政院任命了裁軍會議籌備委員會，它於1926年5月召開了第一次會議。德國、美國和蘇聯都被邀請成為這個委員會的成員。前兩個國家很快就接受了邀請，而蘇聯則在第二年才同意參加。 然而進展是緩慢的。1926年的大部分時間被兩個「技術」分委員會所占據，他們花了大量精力來確定要被限制的和被減少的軍備的種類。直到1927年3月，當時英國和法國代表團提交了裁軍公約草案時，籌備委員會才真正開始它的主要工作。實際上這些草案只是空洞的東西。它們沒有具體數字，只是提出框架用來表明應當限制什麼以及如何去限制它們。但即便如此，這些草案也暴露出廣泛的意見分歧，而且其中的許多分歧是基本的。在軍隊人員的問題上，法國代表團希望只限制現役人員；而英國、美國和德國則希望限制所有受過訓練的預備人員。在軍備問題上，德國代表團要求對凡爾賽條約中強加給德國的所有重要的武器類別都加以明確的數量限制；法國代表團希望用限制在軍備方面預算開支的間接方法（這是迄今為止尚未強加給德國的唯一限制形式）去限制軍事物資；英國和美國代表團則認為任何對軍事物資方面的限制都是不實際的。在海軍軍備問題上，法國和義大利的代表團只希望限制海軍的總噸位；英國和美國的代表團希望對每一種類的艦隻實行分別限制。在預算問題上，法國代表團希望限制開支；英國和義大利的代表團希望用一致同意的形式詳細公布開支情況；美國和德國的代表團不希望對預算做任何種類的規定。該委員會記錄了這些分歧意見後休會，以做進一步的考慮。 同時，美國政府提出了一個出人意料的建議。由於對這個拖延的厭煩，美國邀請其他華盛頓海軍條約的簽字國出席一個會議，目的是對那些未曾受到該條約限制的類型的軍艦做出安排。法國拒絕了這個邀請。它準備用海軍的讓步作為最後的手段去換取對它來說更為至關重要的問題上的對等讓步；但是把海軍裁軍作為一個單獨的問題加以討論，這對它顯然是不利的。義大利也隨之仿效。但英國和日本接受了邀請；於是三國會議於1927年6月在日內瓦開幕。 美國和英國政府似乎都嚴重低估了將華盛頓海軍條約的限制擴大到非主力艦的困難。美國代表團提出一種簡單的把華盛頓的5∶5∶3的比例擴大到巡洋艦、驅逐艦和潛水艇的建議，並在此基礎上提出限制數字。英國的方案更為複雜。英國政府堅持，由於英帝國的交通線，在巡洋艦方面英國的最低需要是70艘——這個數字大大超過了已經建成的和正在建造的巡洋艦的數字。因此他們建議巡洋艦應該根據噸位和大炮口徑分為兩個類型——大型的巡洋艦應接受華盛頓比例的限制，但小型的應不受任何限制。他們還建議縮減主力艦的規模。簡言之，英國政府希望通過全面縮減艦隻規模以節約開支，但要求在小巡洋艦方面不受限制，或無論如何給以一個高額度的限制。美國政府認為沒有理由縮減任何種類的艦隻的規模。他們拒絕考慮對巡洋艦的限額超過現有的數量，並懷疑英國政府的要求是想逃避在華盛頓已經接受的對等原則。日本代表團處於中間人的地位，並且給人的印象是願意接受兩個主角可能達成的任何協議。但是關於巡洋艦問題的分歧證明是不可調和的；於是會議以承認失敗而結束。這是裁軍事業的第一個公開的挫折。 日內瓦海軍會議的失敗使1927年的國聯大會罩上了一層陰影，在日內瓦的國聯大會現在採取的方針是通常只要裁軍前途看起來黯淡便會採取的方針，即建議進一步研究安全問題。籌備委員會的秋季會議由於蘇聯代表團在M.李維諾夫率領下第一次出席而有了生氣，李維諾夫雄辯地提出全面和普遍裁軍的要求。這個建議沒有得到支持；但按照更傳統的路線發展又受到春季會議的未解決的僵局的阻礙。在這種情況下，委員會根據國聯大會的決議任命了一個 「仲裁和安全委員會」，它的工作前已敘及。在以後的兩年時間裡裁軍再一次退居幕後。 直到1929年形勢才出現了轉機的跡象。那年3月，赫伯特·胡佛成為美國總統，三個月後，麥克唐納的第二屆工黨政府在英國執政。這些變化或許促進了雙方長期希望得到的和解。在那年秋天麥克唐納訪問了美國；作為這次訪問的結果，雙方決定於1930年1月在倫敦召開另一次海軍會議。這次法國和義大利、以及日本都接受了邀請，儘管法國仍反覆重申它的海軍、陸軍和空軍的軍備相互依賴的看法。 倫敦海軍會議的過程與上一次完全不同。英國已經把它在巡洋艦方面的要求從70艘減到50艘；這個數字使達成協議成為可能，儘管無論是對英國還是對美國來說，它都表明了是一種重整軍備的措施而不是裁減軍備的措施。現在正是法國接替了從前英國扮演的角色。它的代表團堅持它的殖民地範圍廣大，因此保持一支大規模的巡洋艦隊對它來說是必須的，而且法國既反對英美關於把華盛頓的比例擴大到非主力艦的建議，也拒絕義大利提出的與法國對等的要求。更為重要的是，日本第一次公開表示不滿意華盛頓條約強加給它的不平等，並提出了一個與英國和美國在所有種類艦隻方面對等的試探性要求。它最終被相當困難地說服接受將華盛頓比例（它允許日本的噸位達到英美噸位的60%）用於大型巡洋艦，條件是允許它在小型巡洋艦和驅逐艦方面為英美的70%，以及在潛水艇方面與英美對等；4月，在這個基礎上簽訂了限制條約。然而法國的反對證明是難以對付的，因此該協定只限於英國、美國與日本。同時出席會議的五大國都同意把華盛頓條約延長五年。 這種部分的成功鼓勵國聯重新開始它的努力。德國已經獲得了萊茵蘭撤軍的勝利，可以自由地集中精力於裁軍問題；因此在日內瓦，德國要求更加迅速地取得進展的壓力日漸強大。於是決定籌備委員會應在1930年秋天舉行最後的會議，而且無論結果如何，隨後都應該召開已長期拖延的裁軍會議。籌備委員會的最後一次會議幾乎並沒有解決緊緊糾纏著該委員會早期會議進程中的那些關於限制原則的分歧。但一個空洞的擺擺樣子的公約草案（其中仍然沒有具體數字）被大多數國家不同程度地予以通過，而反對者則在腳註中記錄了他們的反對與保留意見。這樣一個文件是沒有什麼實際價值的；而且當大會召開時，它實際上並未被大會所使用。但是它的作用就在於記錄和說明了那些關於裁軍的基本意見分歧，這些分歧必然為大會所面臨。籌備委員會五年的工作所取得的成就也就是這麼多了。現在道路已經暢通。裁軍大會於1932年2月2日得以召開。 裁軍會議 裁軍會議由61個國家的代表，包括五個非國聯成員國的代表出席，以阿瑟·亨德森為主席。當1931年夏天亨德森獲得這個任命時，他是英國工黨政府的外交大臣。但工黨政府於8月辭職，而且在接下來的大選中，亨德森失去了他在議會的席位。因此他是以個人的身份作為會議的主席的。這是一個意外的不幸。一個在英國政府中擔任要職的主席，在責成會議面對問題並做出決定方面將處於一種強有力的地位。儘管最後的結果或許是相同的。但使會議丟臉的拖延的猶豫不決和藉口推諉或許能被避免。無論是法國還是英國政府都由於沒有任命部長級的代表團常駐日內瓦並且未能採取連續一貫的政策，從而加重了會議的困難。德國的內部形勢產生了更加不幸的影響；因為1932年5月，布呂寧的軟弱而溫和的政府被狡猾而殘暴的巴本所取代，巴本敏銳地意識到搶在民族社會主義者們之前行動的重要性。這些較次要的小障礙，加上經濟危機和日本對滿洲的侵犯等更為嚴重的大災難，決定了裁軍會議未來的命運。 籌備委員會給裁軍帶來的是隱藏的危險而不是有希望的進展；而且毫不令人驚訝的是，儘管裁軍會議通過了一項決議，接受籌備委員會的公約草案作為它工作的一個「框架」，但實際上會議的進程則完全不同。法國代表團先發制人，在一份提交會議傳閱的備忘錄中提出建立一支國聯的警察部隊的建議。那些擁有主力艦、大型潛艇和重型大炮的國家應當將這些武器置於這支國聯部隊的支配之下，而且這支部隊還應該獨家擁有轟炸機。該建議得到幾個歐洲小國的支持。但是英國和美國對這個建議極為反感，他們歷來反對建立一支超國家的武裝部隊的主意，德國也持反對態度，它認為這個計劃是把真正的裁軍問題擱置起來的另一個花招。法國並不想為建立國聯武裝部隊的建議施加壓力。但是只要會議開始討論一些具體的裁軍措施，法國代表團就準會提醒說，增加法國的安全是法國同意裁軍的一個不可變更的條件。 英國外交大臣在他的公開講演中提出的一個建議，更直接地影響了裁軍會議的進程。約翰·西蒙先生建議，會議應該考慮的是即將為人所知的「質量裁軍」，即不是在數量方面限制軍備（這是籌備委員會考慮的主要裁軍形式），而是通過完全廢棄某些類型的武器，特別是那些用於進攻而不是用於防禦的武器來裁軍。這個清晰的建議得到了廣泛的支持；於是，一些代表團提出諸如重炮、坦克、潛艇、轟炸機和毒氣等武器是特別有攻擊性的武器。然而，當這個問題提交給由海軍、陸軍和空軍專家分別組成的三個委員會討論時，情況很明顯，在如何區分進攻性武器和防禦性武器方面不能獲得一致意見。例如，當英國和美國代表團認為潛艇是進攻性武器而戰列艦是防禦性武器時，其他代表團卻持完全相反的看法。許多代表團將所有的坦克都視為進攻性的武器。但法國代表團提出只有超過70噸的坦克（一種迄今為止還不存在的坦克）才具有進攻性，而英國代表團則建議以25噸為限。德國代表團單有一個固定不變的評判標準：所有被凡爾賽條約禁止的武器都是進攻性的，其他都是防禦性的。但是，即使這個評判標準也不能使他們免於明顯的自相矛盾；因為當他們堅持所有的軍用飛機都是進攻性武器的同時，他們卻堅決反對任何控制民用飛機的建議，而民用飛機在凡爾賽條約中也是被監督的對象。只有化學武器委員會一致建議，應該禁止在戰爭中使用毒氣（一個已經通過1925年的國際公約取得的成果）。但是，並沒有制定限制生產或擁有毒氣的計劃。 直到6月份各個委員會才報告了這些可憐的結果。但由於人們的興趣轉向了洛桑會議，裁軍會議被進一步拖延。美國提出的一個基於全面裁減現有武裝力量和軍備的1/3的原則的建議，被英國禮貌而冷淡地接受，英國在其中看到了削減它的巡洋艦數量的陰謀；而且當7月中旬，各代表團開始考慮一個決議去報告到夏天休會前所取得的進展時，他們由於沒有任何值得記錄下來的成就而陷入困境。7月20日提交大會的一份決議記錄了達成一致的意見：（1）禁止空中轟炸，限制飛機數量並管理民用航空；（2）限制超過最高限額（尚未決定）的重型大炮和坦克；（3）禁止化學戰。41個代表團投票支持這個決議，八個代表團（包括義大利）棄權，兩個代表團（德國和蘇聯）反對。德國代表團自始至終地堅持其他國家必須裁減軍備到凡爾賽條約的水平或承認德國重整軍備的權利的原則，宣布「只有清楚而明確地承認各國擁有平等權利」，德國才能參加裁軍大會的進一步工作。 在休會期間的談判沒有任何結果；於是當會議於10月復會時，德國沒有出席。在兩個月的時間裡，會議實際處於停滯狀態，唯一值得注意的東西是法國的一份新的安全計劃，以及法國提出的將所有國家的武器製造業置於國家壟斷之下的建議。德國問題占據了支配地位；並最終在12月11日找到了一個解決辦法。英國、法國和義大利承認德國關於「在一個為所有國家提供安全的體系中擁有平等權利」的要求，於是在這些條件下德國同意重返裁軍會議。儘管需要「安全體系」仍然是留在法國手裡的一張王牌，但它已經勉強接受了平等的原則。裁軍會議的第一年就帶著這種有限的希望結束了。 1933年1月裁軍會議再次復會。但12月妥協的唯一實際後果，是使法國對安全的要求與德國對裁軍的要求尖銳對立。當3月中旬大會已經完全陷入僵局時，英國首相來到日內瓦並向大會提交了後來被稱為的「麥克唐納計劃」。這個計劃使大會第一次擁有了一個包括實際裁減歐洲的每一個國家的軍隊和軍備數目的公約草案。它得到了誠懇的對待。但是人們幾乎已經失去了對達成裁軍公約可能性的信心。在接下來的四周里對該計劃的辯論再次表明，在基本問題上存在的共同之點是如此之少；6月，會議休會，並用現在已經習以為常的方式表示，希望在休會期間通過私下的談判澄清那些明顯的分歧之點。 從1月底以來，希特勒已經成為德國的總理，現在納粹政權的地位已經得到鞏固。這個事實自然使法國更加不願意對德國的要求讓步。然而，這也使不再拖延地與德國達成協議變得更為必要。不幸的是，在1933年夏季休會期間唯一發展的計劃是法國的把裁軍公約分為兩個階段的計劃。在為期四年的第一階段，或稱為試驗階段，將建立對軍備的國際監督體系，並開始重組國家的軍隊；嚴格意義上的軍備限制將只在第二階段進行。英國和義大利政府贊成這個建議。在10月14日裁軍大會的常務委員會會議上約翰·西蒙正式表示支持它；但是幾個小時之後德國就宣布退出裁軍會議和國際聯盟。 德國的退出是一個重大的打擊；因為德國已經越來越成為裁軍問題的焦點。大會休會了6 個月，同時包括德國在內的主要大國通過外交照會交換他們的意見。1934年2月，艾登訪問了巴黎、柏林和羅馬。他在柏林停留期間，希特勒主動提出，接受對德國陸軍的任何限制，只要這種限制也平等地被法國、義大利和波蘭所接受，並提出德國的空軍將保持在其周邊國家聯合空軍力量的30%，或法國空軍力量的50%的水平上，而不管哪個數字更低一些。法國政府的回答是抗議這個「使德國重整軍備合法化」的建議，並堅持安全保障和對違約的懲罰是裁軍公約的基本條件。英國政府詢問，如果滿足了安全保證的條件，法國是否傾向於同意希特勒的建議。最後法國政府在4月17日答覆說，最近公布的德國的軍事預算清楚地表明了德國重整軍備的打算，因此法國不準備討論德國的建議。 這個回答是裁軍大會的真正結束。大會又拖延了幾個月，期間它的各個分委員會考慮的是諸如軍火的製造和貿易以及公布軍事預算等次要問題。但是會議的進程變得斷斷續續，而且它的整個存在都變成了間歇不定的和不現實的。1934年過去以後，裁軍大會再也沒有開過會，儘管它從未正式宣布閉幕，甚至也不像世界經濟會議那樣宣布休會。會議的主席於1935年秋天逝世。 裁軍會議苟延殘喘地死去是開始於1930年經濟危機爆發的戰後歷史時期的最後插曲；而且在時間上和開始於希特勒在德國奪取政權的新時期有幾個月的重疊期。的確，這兩個事件相互之間有著緊密的關係，而且共同標誌著從一個時期向另一個時期的轉變。協約國未能履行他們的裁軍保證，為德國的重整軍備提供了一個正當的理由，或無論如何也提供了一種辯解的理由。德國的重整軍備必然導致增加其他國家的已經增長的擔憂並增加他們已經擴充的軍備；而且1919年的政治家們希望打破的惡性循環再次開始了。回到強權政治，這個1931年在遠東首先表明的東西，在1933年遍布了整個世界。 四國公約 在這裡還要簡要地附帶提及一個事件，儘管該事件與裁軍會議只有偶然的聯繫，但也處在兩個時期的分界線上，並且表明了在德國重新作為一個軍事大國出現之前的義大利的政策。當1933年3月英國首相帶著他的「麥克唐納計劃」到日內瓦之後，他繼續在西蒙的陪同下去了羅馬，與墨索里尼討論裁軍問題。墨索里尼本人從不相信裁軍，而更願意討論其他問題。他們剛一到達義大利，義大利方面就向這些客人們提出了一份建議在義大利、英國、法國和德國之間締結四國公約的草案。 在過去的十年里，義大利政策的主要目標是堅持與另一個拉丁大國——法國的平等。義大利特別痛恨法國的殖民優勢和法國通過它與波蘭和小協約國的聯盟在歐洲獲得的力量。它的殖民野心必須等到更合適的時機。但是與此同時，義大利通過支持匈牙利反對小協約國來抵消法國在中歐的影響，通過支持保加利亞反對南斯拉夫來抵消法國在巴爾幹的影響。匈牙利和保加利亞這兩個受它保護的國家的整個外交政策的目標就是要修正凡爾賽和平條約，這使義大利成了「修正主義」的鬥士。這也使義大利與德國這個最大的修正主義強國有了一個共同的基礎；於是從1929年起，義大利與德國的關係便越來越密切。因此，1933年春天，義大利的目標就是儘可能快地恢復德國與其他大國的平等地位；削弱法國的衛星國，波蘭和小協約國；以及促進對和平條約的修改。 在交給英國大臣們的公約草案中，這些目標是十分明顯的。根據公約草案的條款，四國宣布，它們打算以確保「在必要時其他國家也同樣」接受的那種方式彼此協調他們的歐洲政策。很明顯，這樣它們就使自己攫取了歐洲的霸權；而法國的盟國則被降為二流角色。其次，四國公約宣布它們的共同政策的要點之一將是考慮修正和平條約。這是對小協約國和波蘭的又一個打擊。第三，四國保證，如果裁軍會議不能找到一個解決問題的辦法，它們將承認德國有權分階段重整軍備。最後，它們承諾，在所有「歐洲以外的問題上」，以及「在殖民地領域」，將協調它們的政策。由於四國中的兩個國家懷有殖民地野心，因此這就意味著打算去研究如何能夠滿足這些野心的方法。 除了有關殖民地的條款之外，在這個公約草案中再沒有什麼直接影響英國利益的東西了。但是英國的大臣們從中看出，它的大部分內容極不合法國政府的胃口（也不合德國政府的胃口），但該草案已經同時送交法、德兩國；而且它們明智地拒絕承擔義務。實際上，法國的反對是非常強烈的，這種反對由於波蘭和小協約國的憤怒抗議而得到強化。然而，法國政府不是直接拒絕該建議，而是決定為消除它的令人討厭的部分而工作；在經過兩個多月的一系列外交磋商之後，這個目的達到了。在修改了的文本中，四國承諾，「在國際聯盟的框架內」與所有的國家合作。它們重申了盟約的第10條和第 16條，這些條款保護了現有的秩序，它們還重申了盟約的第19條，該條款表明了對修改盟約的保護。它們將在一起討論裁軍會議留下的尚未解決的、與它們特別相關的任何問題。有關殖民地的問題完全沒有提及。因此這個修改了的文本能使任何一方都不受到傷害。該文本是如此地溫和，以致在最後的時刻，德國幾乎拒絕接受它。但是，1933年6月7日，四國的代表終於在羅馬順利草簽了這個條約。 小協約國宣稱它滿意這份最後的無害的文本。但是不愉快的情緒在小協約國中蔓延，因為義大利向它們的至關重要的利益進攻，而法國卻對保護它們過於冷漠。波蘭的自尊心受到了更嚴重的傷害。波蘭這個小國中的最強大者，深深痛恨義大利這個大國中的最小國家把它成功地排除於精選的歐洲政策領導者的集團之外。它向法國發泄它的忿恨，因為法國以犧牲波蘭的尊嚴去滿足墨索里尼的虛榮心。因此，儘管四國公約從未生效（法國和德國都未能批准它），但是它達到了它的一個目的，那就是通過在法國和它的盟國之間播種仇恨而削弱了它們之間的同盟關係。這種做法同時為大國之間的新組合鋪平了道路，而這種新的結盟是德國政策新方向的結果。