兩次世界大戰之間的國際關係 · 第六章 反戰運動

洛迦諾公約並沒有使有關安全問題的要求得以終結。法國並不準備把對洛迦諾公約的依靠發展到放棄它的大陸聯盟或裁減它自己的軍備的程度。安全仍然是法國工作計劃的中心。對法國的盟國來說，這是必要的，因為洛迦諾並沒有為它們做任何事；法國本身也需要利用安全問題作為抵禦正在增加的裁軍壓力的防波堤。日內瓦的法國代表團在1922年第一次遵循的策略現在成了法國政策的正常的部分。每一次英國（以及1926年以後的德國）代表團提醒國聯或它的機構裁軍的重要性時，法國、波蘭和小協約國的代表團便反覆強調對安全的需求是裁軍的一個先決條件。國聯成員國傾向於分為兩個陣營：一些人認為裁軍將帶來安全的增加，而另一些人則認為必須先增加安全然後再裁軍。但是沒有人反駁裁軍與安全密切相互依賴的原則，這個原則是相互援助條約草案和日內瓦議定書的不言而喻的基礎，而且在洛迦諾以後的時期內該原則繼續支配著國聯的行動。 有關裁軍的談判將在下一章得到討論，這些談判由於1926年為裁軍會議建立的一個預備委員會而得以著手進行。但是在這裡必須提到的是國聯為解決安全問題而同時做出的努力；因為這些為解決爭端而提供新的方法並企圖阻止戰爭的學理上的努力是洛迦諾之後的那段樂觀主義時期的特點，而且也是在上一章中敘述的國聯的實際行動的姊妹篇。 國聯的協定 從1926年到1929年，在為加強安全反對戰爭方面所制訂的方案是特別多產的，每一次代表大會都歡呼某些新建議的誕生。 1926年芬蘭代表團提出了一個計劃——顯然是受到了國聯貸款成功的啟發——目的是使那些可能受到進攻的國家能夠從它們在國聯的其他成員那裡以優惠的條件得到財政援助。這樣的援助將是對國聯盟約第16條規定的拒絕對進攻國家提供財政便利的實際補充。該建議最終具體化為財政援助協定，並為1930年的國聯大會所通過。然而由於它的實施以裁軍協定的簽訂為條件（根據裁軍與安全相互依存的原則），因此它始終僅僅是一個計劃。 當1927年國聯大會召開的時候，裁軍會議籌備委員會已經看到了前途的危險，而且夏天在日內瓦召開的一次限制海軍軍備會議已經遭受失敗。這些麻煩事把國聯大會大大地拉回到安全問題。自1924年以後第一次聽到企圖恢復日內瓦議定書的私下議論；而且荷蘭代表團請求國聯大會「繼續研究在盟約中表達的裁軍、安全和仲裁原則」。因此國聯大會請求籌備委員會設立一個仲裁和安全委員會，「它的任務將是考慮採取有計劃的步驟，在一個國際裁軍條約中給所有國家那種將使它們能夠把它們的軍備水平固定在最低的可以接受的數字之上的安全保證」。 在1927年和1928年國聯大會的間歇期，仲裁和安全委員會以不知疲倦的熱情開展了它的工作。它在挪威代表團於大會期間提出的一個建議中找到了靈感。1924年的經驗已經表明，並不是所有的國聯成員國都準備沿著仲裁的道路走得同樣遠。現在提議，通過起草一系列將由彼此認為是適合自己情況的幾對或幾組國家接受的「模範條約」，而不是起草一個像日內瓦議定書那樣由國聯作為一個整體而接受的全面協定，將使事情取得更多的進展。於是走在最前面的國家可以簽訂將它們之間的所有糾紛提交仲裁的協定。走得不那麼遠的國家可能同意將它們所有涉及法律問題的糾紛提交仲裁，那些還根本不準備接受強制仲裁的國家，可能接受調解程序或把戰爭限制在最小限度的其他措施。該委員會準備了不少於十個這樣的寬嚴不等的「模範條約」以備1928年的大會所用。 面對這種過多的內容，國聯大會選擇了一種方針，它似乎有意把「模範條約」的好處和一個全面協定的優點結合在一起。它挑出了三個最有希望的草案，並把它們變成「和平解決國際爭端總議定書」的頭三章。第一章規定每兩個條約簽字國都應建立一個常設調解委員會，它的職責是提出一個友好的、儘管是沒有約束力的解決它們之間的糾紛的辦法。第二章規定把所有法律糾紛提交國際常設法院，它的判決將具有約束力。第三章規定把非法律的糾紛提交給一個仲裁者委員會，對該委員會主席的選定如果不能取得一致意見，將由國際常設法院來選擇。第四條部分規定國聯成員國可以同意該議定書的一章或更多章節，而且如果它們願意，它們能夠做出保留，把特殊類型的糾紛排除於該議定書規定的要處理的糾紛之外。 這似乎靈活到足以滿足所有的情況。但是該議定書並沒有取得巨大的成功。第一章被認為其本身便沒有價值。在戰前美國與其他國家的條約中以及在德國與其鄰國的洛迦諾公約中已經做出了關於調解委員會的規定。但是從來也沒有利用過它們。第二章被認為已經包括在接受國際常設法院法規的非強制性條款之中。第三章恢復了日內瓦議定書的主要障礙之一，並帶有令人吃驚的不同，即它完全漏掉了國聯行政院，因為行政院甚至未被請求（如日內瓦議定書所規定的那樣）去任命仲裁者委員會。在批准1928年國聯大會提出的總議定書的兩年時間裡，只有比利時、挪威、丹麥和芬蘭接受了它的全部內容，而荷蘭和瑞典則同意它的頭兩章。 巴黎公約 同時，一個新鮮的舉措來自另一個方面。就在1928年的國聯大會召開的前幾天，巴黎成了一個引人注目的重要儀式的地點：在此簽訂了關於放棄戰爭的條約，通常被稱為巴黎公約或白里安—凱洛格公約。公眾對這件事情致以極其熱烈的掌聲，但這種掌聲沒有給以國聯，這是有點不公平的。因為在1927年大會期間，此時國聯已經對阻止戰爭問題給以了如此之多的考慮，波蘭代表團曾提出一個莊嚴的宣言，宣布「禁止、並將永遠禁止一切侵略戰爭」；而且這個宣言獲得了全體一致的通過。然而從歷史上看，巴黎條約有不同的起源。1927年4月，受到一個有影響的美國民間機構的鼓勵，白里安向美國政府建議，在法國和美國之間簽訂一個條約，宣布在兩國之間廢棄以戰爭作為實行國家政策的工具。由於很難想像任何國家利益能導致法國和美國之間的戰爭，因此這樣一個條約將沒有什麼實際的重要性。但是該條約將給法國帶來某種聲譽，並使法國成為美國在歐洲的特殊朋友和夥伴；或許正是由於這個原因，美國國務卿凱洛格在長時間的拖延之後，提出了一個反建議作為回答，即已經建議的這個條約應當是普遍適用的。這個建議被及時接受了。1928年8月27日，六個公認的大國（美國、英國、法國、德國、義大利和日本）和三個其他「洛迦諾國家」（比利時、波蘭和捷克斯洛伐克），以及英國的自治領和印度的代表們在巴黎召開會議簽署這個條約。世界上其他每一個獨立國家都被邀請加入它。 各簽字國對它們保證廢棄戰爭「作為實行它們與另一個國家關係中的國家政策的工具」的意義的解釋，在它們之間先於該公約簽訂的通信中得到了說明。條約的始作者已經宣布並不禁止自衛戰爭。它們並不接受不抵抗的和平主義原則。英國進一步說明，對它而言，自衛的權利包括有權保衛「世界的某些地區，這些地區的繁榮和完整對我們的和平與安全構成了特殊和巨大的利益」。在美國看來，自衛包括為阻止侵犯門羅主義而要求採取的任何行動。這些解釋（由於它們並不被當成正式的保留意見來對待）使條約的普遍性受到削弱。它被許多國家看成是一種原則聲明而不是一種責任的規定。每一個國家仍然是它自己的行動的唯一判斷者。沒有建立或考慮建立任何旨在解釋或實行這個公約的機構。 儘管有缺點，但巴黎公約是一個劃時代的界碑。它是歷史上第一個幾乎全球範圍的政治協定。阿根廷、巴西、玻利維亞和薩爾瓦多由於重申門羅主義而感到受了委屈並對該條約敬而遠之。但其他每一個國家，幾乎毫無例外地迅速參加進來。蘇聯在經過最初的猶豫之後，對條約竟是如此熱心以致它建議並同它的鄰國簽訂了一個特別協定，以使巴黎公約在普遍批准之前就在它們之間生效。不下於65個國家批准了這個條約——這個數字比當時的國聯成員國多出七個。某些國家參加進來更多地是出於要去順應它的願望而不是出於對條約有效性的任何信任，這的確是可能的。日本和義大利很快就採取行動彰明較著地破壞了它，一個以易於為人識破的藉口，偽稱是採取一次警察行動，另一個甚至以更易於為人識破的藉口，偽稱是進行一場自衛戰爭。但是這並沒有破壞這一事件的重大意義：共同採取行動的那些國家已經準備宣布禁止把戰爭作為解決國際爭端的正常的合法的手段。由條約的美國發起人使用的「宣布戰爭為非法」的術語意味著存在一種普世的、未成文的法律，違反這一法律而進行的戰爭被宣布是一種犯罪。並不存在懲罰對這一法律的侵犯行為、甚至去宣布該法律已被侵犯的任何權威機構。但是這一觀念本身已經紮根於國際政治的思想之中。 熱情地加入巴黎公約自然看起來像是對國聯的挑戰。國聯盟約不包括絕對禁止利用戰爭作為實行國家政策的工具。它只是把戰爭限定在最狹窄的範圍之內，這些限定對其始作者來說似乎具有實用性，於是在某些情況下國聯的一個成員國便可以合法地進行戰爭。現在實際上每一個國聯成員國都接受了一種根本不去進行戰爭的義務（除了自衛），普遍的想法似乎是要求通過將這個新義務納入到國聯盟約中而加強盟約。當英國代表團為此目的而向1929年的國聯大會提出一系列對國聯盟約的修正案時，沒有一個國家感到驚訝。剛剛在英國掌權的工黨政府，渴望完全改變它的前任的消極政策。 然而，其過程證明，它遠不像看起來那樣簡單。巴黎公約是一個道義宣言，它基於一種認為戰爭是邪惡的共識。國聯盟約是一個政治條約，在它的基本條款中，它基於1919年的政治家們認為是切實可行的權益之計。巴黎公約譴責一切戰爭，但不懲罰任何戰爭。國聯盟約允許一些戰爭並禁止另一些戰爭；但它禁止它懲罰的戰爭。把精神上如此不同的文件融合在一起，而且還要融合得十分精巧，這是一種超人的工作。如果你只是把巴黎公約的條款硬塞進國聯盟約之中，你就製造了一個文件，它的一部分完全禁止戰爭，而另一部分在某種條件下允許戰爭——這是一種明顯的自相矛盾。如果你打算進行一種更有機的融合，你就留下了一個修正的盟約——它禁止一切戰爭，但是只讓某些戰爭受到懲罰——這是一種不受歡迎的允諾，即國聯盟約的某些部分可以被侵犯而不受到懲罰。 這兩種方法使國聯看起來既懦弱又無價值。尚有的選擇是使盟約第16條的制裁不僅訴諸現有盟約所禁止的戰爭，而且訴諸巴黎公約所禁止的所有戰爭。這將不僅要加強國聯盟約，辦法是使禁止戰爭絕對化，而且要給巴黎公約以新的力量，辦法是如果國聯成員國之間違反了巴黎條約就要受到懲罰。這就是1929年英國代表團提出的建議，並得到了法國代表團的熱烈支持，後者在這個建議中看到了一種受人歡迎的對安全的貢獻。最強烈的反對理由是那些已被證明對日內瓦議定書來說是致命的理由中的一個，即對國聯盟約第16條實施範圍的任何擴大，都會自動地增加那些將與實施制裁最有關係的國家的義務。但是這時的英國政府，1925年的主要反對者，並沒有讓自己被這種擔憂所阻止，因此這些建議的修正案看起來能夠很容易得到通過。 如果這些修正案在1929年交與表決，它們確實可能會獲得一致的批准，儘管這或許並不阻礙它們後來落得與日內瓦議定書同樣的命運。但是委員會對它們的討論一直拖到1930年的國聯大會，到那時一種懷疑主義的氣氛已在蔓延。英國和法國代表團堅持己見。但強烈的反對意見來自斯堪的納維亞國家和日本。該修正案仍然能夠被相當大的多數所通過。但是對能否獲得正式通過批准該修正案的那種大多數票則存在嚴重懷疑；於是做出了一個謹慎的決定，即把這個問題推遲到下一次國聯大會。到1931年9月，英國已經處於財政危機和政府變更的痛苦掙扎之中。樂觀主義時期已經過去了；於是對建議的修正案的討論一直拖到閉會仍然懸置不決。 由英國代表團領導的要把巴黎公約納入國聯盟約中的勇敢嘗試是通過國聯尋求增加安全的最後的重要事件，它開始於1922年，並在日內瓦議定書大失敗後於1927年重新開始。1930年國聯大會之後陰雲迅速聚集。1931年夏天，英國和法國代表團批准了那個總議定書，以及在1931年國聯大會上簽訂的一個不很重要的「增進防止戰爭措施公約」（它已作為仲裁和安全委員會的 「模範條約」中的一個而開始生效），是不再能激發原有熱情的幾星火花。1930年的國聯大會是最後一次在會上可能產生下述感覺的大會（如許多人在洛迦諾之後感覺到的那樣），即這個世界正在一年一年地變成一個更安全的地方，而且國聯正在慢慢地建成將被證明在制止戰爭方面是一個有效的機構。 楊格計劃 我們稱之為「和解時期」的兩次大戰之間的穩定和樂觀主義的歷史時期，像我們已經看到的那樣，主要是由於道威斯計劃和洛迦諾公約而帶來的法國—德國關係的突然改善。洛迦諾的三人政治家小組——斯特萊斯曼、白里安和奧斯汀·張伯倫繼續指導他們各自國家的外交事務直到1929年夏天。在這三人之間培養起來的相互信任和友好關係是那些年中歐洲穩定的一個重要因素；而且這份財富必定被歸功於國聯，因為只有行政院和國聯大會的定期會議才使這些個人關係的發展成為可能。在法國和德國之間的根深蒂固的敵對被懸置起來，而且除了在有關裁軍的討論中，在日內瓦幾乎看不到這種敵對。 然而，儘管法—德問題暫時置於幕後，但卻從未被忘記。1926年國聯大會期間，這次大會同意德國加入國聯，白里安和斯特萊斯曼在靠近日內瓦的小村鎮圖瓦伊進行了一次長時間的私人會晤。根據發表的公報所說，兩位官員討論了兩國共同關心的所有問題，並把「他們的觀點寫進了關於全面解決這些問題的協定之中」，而且已經提交給他們各自的政府去批准。關於這份臨時協定的原始文本從未公開泄露過。但不言自明的是，斯特萊斯曼要求立即從萊茵蘭撤軍並把薩爾歸還德國，同時建議以支付賠款的形式作為對這些讓步的回報，而白里安個人顯然傾向於同意這個建議。然而，法國政府並不準備把凡爾賽條約規定的協約國占領萊茵蘭和國聯控制薩爾的期限做這種大大的提前，而且斯特萊斯曼提出的關於賠款賬單大數額的資金支付在財政上也是不現實的。圖瓦伊會談沒有結果。但是這種挫折並沒有立即引起法—德友好關係的倒退。12月達成協定，結束協約國在德國的軍事管制；1927年1月31日撤走了協約國委員會。 圖瓦伊會談的兩個主要議題——萊茵蘭和賠款——在以後的兩年中左右著法德關係。凡爾賽條約把被占領的萊茵蘭分為三個區，分別在該條約生效後的5年，10年和15年撤軍。在晚了幾個月之後，第一區於1925年底撤退完畢。第二區和第三區在1930年和1935年才到期撤軍。現在關係已經改善，德國的基本目標已經變成要使整個萊茵蘭立即從協約國的占領下解放出來；而且在這個計劃中的一個次要目標就是使法國政府立即把薩爾歸還德國而不要等到1935年的公民投票。斯特萊斯曼仍然希望用一個新的賠款協定來購買這些讓步。道威斯計劃顯然是臨時的。一個德國債務（其總額仍未確定）的最後解決是有利於雙方的；而且現在賠款支付已經在正常而順利地進行，德國還希望能夠解除在道威斯計劃中包括的對它的財政的令人煩惱的監督。 時間在德國方面起了作用。英國的公眾輿論渴望看到結束萊茵蘭的占領；甚至在法國，人們也終於認識到占領是一筆巨大的費用，這筆費用應該儘可能快地被用在它能發揮作用的地方。1928年國聯大會期間，德國與五個主要的接受賠款的國家的代表達成了一個協定：應當開始談判「早日從萊茵蘭撤軍」問題；應當任命一個財政專家委員會去準備「徹底明確地解決賠款問題」。該協定意味著同時討論兩個問題。但是法國政府從一開始就說明只有賠款問題解決之後才能撤軍；因此注意力便首先集中在解決賠款問題之上了。 1929年2月「財政專家委員會」在巴黎開會。該委員會由簽訂日內瓦協定的每個國家派出兩名專家以及從美國來的兩名專家（然而美國政府否認對他們的任命是官方的責任）所組成。美國的資深專家歐文·楊格被選為主席；此後該委員會便被稱為「楊格委員會」。該委員會的艱苦磋商持續了4個月。1929年6月7日它通過了「楊格計劃」並將其提交給了各國政府。 由楊格委員會提出的「徹底明確地解決賠款問題」的辦法是採取下述支付形式：前37年每年平均支付1億英鎊（代替道威斯計劃的每年1.25億英鎊的最高數字），後22年每年支付較少數量但足夠協約國對美國的戰債支付，整個賠款應一直支付到1988年。由道威斯計劃強加給德國的外國的〔財政〕監督被取消。將不再由債權國而是由德國政府來負責轉付這些支付的賠款。但是提出了一種保障防止交付困難的方法。每年大約有1/3（3300萬英鎊）的賠款作為「無條件的」賠款必須支付。其餘是有條件的，即允許德國在一旦交付困難的情況下可以在最多兩年的時間內延期支付。最後，該計劃建議成立一個國際清算銀行，其任務是接受和分配賠款的支付，在無條件年金的擔保下發行國際信貸，並大體上履行一個國際中央銀行的職責。 現在剩下的就是獲得各國政府對專家報告的批准，並解決從萊茵蘭撤軍的細節問題。為了這些目的而召開的會議於1929年8月在海牙舉行，英國的主要代表是新的工黨財政大臣菲力蒲·斯諾登和新的工黨外交大臣阿瑟·亨德森。 除非經歷嚴重的和意想不到的困難，楊格計劃就不會得到通過。這些困難並非來自德國，而是來自英國。在最近的一些年中，英國的政策已經表現出一種明顯地傾向於同意法國對國際問題的看法（為此奧斯汀·張伯倫曾在某些方面受到批評）。楊格委員會的英國專家似乎過於受到這種傳統的影響。為了制定符合法國口味的計劃，他們以犧牲英國為代價，同意在1920年斯帕協定規定的分配給法國的賠款額的百分比方面有一個相當大的增加。在無條件支付的年金中，將多於3/4的部分給予法國；儘管也做出了安排，在一旦有條件的年金未被支付時補償英國的這種犧牲，但是這些安排是複雜的且不能令人滿意的。斯諾登表示不考慮法國的特殊待遇，他要求回到斯帕會議的百分比；並以一種好鬥的和頑強的姿態為他的主張而戰鬥。這使他在幾周之內便成為法國政治家們極其討厭的人和在英國最受歡迎的人。他獲得了他的要求的大部分；而該會議則以通過對楊格計劃的修訂版本而結束。 同時，在該會議的一個政治委員會上，在斯特萊斯曼、白里安和亨德森的指導下進行了從萊茵蘭撤軍的談判。工黨政府在英國掌權加強了結束占領的普遍要求；而由亨德森發表的無論在任何情況下英國軍隊都將撤軍的公開聲明則有效地解決了這個問題。法國政府企圖使撤軍取決於建立一個委員會去核實〔德國方面〕遵守永久限制萊茵蘭軍事化的要求被拒絕。該會議達成了一項協議：到1930年6月30日（比預定的日期大約提前五年）所有協約國的軍隊都應該從萊茵蘭撤出，如果到那時楊格計劃實施的話。 不存在進一步的障礙。德國帝國銀行總裁、楊格委員會的資深德國專家耶爾馬·沙赫特警告世界，楊格計劃的要求將證明是超過德國的支付能力的。但是這種預言並未被非常認真地對待。1930年1月在海牙召開第二次會議解決幾個未解決的問題，並達成一個類似的幾乎沒有什麼遺漏的關於匈牙利和保加利亞賠款的解決辦法。5月17日楊格計劃開始生效。六個星期以後，最後的協約國軍隊離開了德國的領土。 從萊茵蘭撤軍，以及註定將很快就被取消的賠款問題的「最後」解決辦法，是和解時期的最後的重要事件。在進入到下一個時期以前，還要注意幾個具有界標性的突出事件，它們預示著從一個時期向另一個時期的過渡。三個政治家的合作是1925-1929年中取得如此之多的成功的重要因素。其中，奧斯汀·張伯倫首先離去了，與保守黨政府一起在1929年5月辭職。在10月，在第一次海牙會議結束後五個星期，在它取得任何成果之前，斯特萊斯曼故去了。幾乎與此同時，紐約證券交易所發生了大恐慌。它在歐洲的影響是更加直接的，如果你認識到整個賠款結構和協約國的戰債支付是如何完全取決於美國的投資者和投機商人是否願意把美元送過大西洋的話。在更長的幾個月中，這個世界繼續處於一種自以為是非常幸福的生活之中。1930年1月至4月在倫敦成功地召開了海軍會議。同年夏天，當最後的法國軍隊準備離開萊茵蘭時，白里安宣布建立歐洲合眾國的時機已經到來，並傳閱了一份有關這個問題的備忘錄，這份備忘錄被國聯大會禮貌地提交給了一個委員會。 但是這種幻覺並沒有持續更長的時間。在1930年國聯大會期間，德國國民議會的選舉結果揭曉；由一個名叫阿道夫·希特勒的有吸引力的演說家領導的、迄今為止無足輕重的小黨——民族社會主義黨或稱納粹黨——獲得了100個席位，這引起了普遍的驚訝。12月，裁軍會議籌備委員會制定出了一份協定草案，它的幾乎每一項條款都是意味深長的和引起激烈爭論的主題。到1931年，這場經濟風暴已經以其最大的力量席捲了整個歐洲；而「危機」一詞則變成了國際事務詞彙中最流行的一個詞。