兩次世界大戰之間的國際關係 · 第五章 全盛時期的國際聯盟

1924年到1930年是國聯最有威信和權威的時期。1924年以前，國聯的成員國通常是由在日內瓦的代表們所代表，但是不管他們是多麼的傑出，都不是那些國家的負責外交政策的政府官員。當麥克唐納和赫里歐親自到日內瓦出席1924年的國聯大會時，他們開創了一種具有深遠的重要影響的先例。從此英國、法國以及德國（在它是國聯成員的日子裡）的外交大臣（或部長）通常出席每一屆大會的某些會議，並出席幾乎每一次行政院會議。這個先例很快就為其他大多數歐洲國家的外交部長所效法，於是日內瓦在9月就變成了一個公認的歐洲政治家們的聚會場所。有一年（1929年），每一個歐洲國家的外交大臣（或部長）都出席了那次大會。在大多數情況下，非歐洲的國家必須由它們常駐歐洲各國首都的外交官出席，或由專職代表常駐日內瓦。 鼎盛時期的國聯 當洛迦諾公約得以簽訂時，1926年3月召開了一屆特別的國聯大會，同時行政院也召開了常規會議，以便正式批准接納德國為國聯成員和行政院常任理事國。這個時刻被認為是國聯歷史上的轉折點。迄今為止，中立國成員的影響，以及在和平的頭幾年便被接納的較小的前敵國的影響，還不足以強大到駁斥那種共同的指責，即國聯主要是為了維護1919年和解條款的戰勝國的聯盟。德國作為國聯的成員當選為行政院的常任理事國將糾正這種不平衡狀態，並在更為公平的基礎上給國聯一個新的開端。 在這個決定性時刻，由於判斷上的嚴重錯誤，存在著可能毀壞這些安排的障礙。在國聯盟約最初的文本中，行政院應該由五個戰勝的大國——英國、法國、義大利、美國和日本——作為常任理事國成員，以及由國聯大會選出的四個非常任理事國組成。對行政院常任理事國成員的增加應當由行政院的全體一致的贊成票並獲得國聯大會的大多數批准來決定。美國不履行義務使常任理事國的數量減少到四個；而1922年由於較小國家的壓力，非常任理事國的數目上升到六個。在這種情況下，1926年3月，行政院召開會議宣布德國申請成為一個常任理事國。 在國聯盟約中對實際增加行政院常任理事國成員的數目的規定顯然是為缺席的大國——德國和俄國考慮的。在洛迦諾會議期間接納另一個大國成為常任理事國的可能性從未被討論過。然而，當了解到德國的申請尚未被批准時，波蘭、西班牙和巴西都對行政院的常任理事國的席位提出了要求。特別是波蘭的要求似乎並不缺少合理的根據。儘管波蘭不屬於大國的怪圈，但是它在歐洲的政治中占有關鍵地位，而且它在人口和財富方面並非大大低於義大利。洛迦諾公約已經表明，一旦需要，法國準備使波蘭的利益從屬於它自己的利益；而波蘭則認為，它需要行政院的席位，以便阻止法國和英國方面以犧牲波蘭為代價而與德國達成協議的任何傾向。另一方面，德國能夠辯解說，只限於對德國作出的使之成為一個常任理事國的保證是洛迦諾交易成交條件的組成部分。如果由於允許使某個大國也擁有對所有重大問題進行投票的同樣特權而使德國自己的這種特權失去效力，從而使那個常任理事國的席位的價值已經貶值的話，那麼在達成洛迦諾公約所依據的精神實質上，這個公約並沒有得到實行。 毫無疑問，英國的公眾輿論，以及在日內瓦的大多數代表團都認為德國的辯解是有充分根據的。並且反對行政院常任理事國的任何其他的增加。不幸的是，奧斯汀·張伯倫本人致力於支持西班牙的要求；並因此鼓勵了新任法國外交部長的白里安相信波蘭的理由。無論是西班牙還是巴西（不像波蘭）都是行政院的非常任理事國，因此對批准德國的要求來說，它們的投票是必不可少的；但是它們拒絕給以這種投票，除非它們的要求得到滿足。紛亂的形勢達到了極點。行政院沒能做出任何決定，而國聯大會也毫無建樹地散了會。德國儘管有洛迦諾公約，但仍然留在國聯之外。 1926年夏天，行政院的一次會議做出了極大的努力去解決這種困難的形勢。最終找到的解決辦法是把非常任理事國的成員從六個增加到九個，並根據國聯大會2/3的投票同意，其中三個非常任理事國可以在它們三年任期期滿之時重新當選。於是便產生了行政院半常任理事國的新種類，以滿足處於大國和小國之間的中等國家的需要。波蘭和德國都接受了這種妥協方案，波蘭的條件是它將獲得一個半常任理事國的地位。西班牙和巴西拒絕接受它，但是又不願意面對用它們的投票去阻止德國進入國聯而引起的憎恨，便退出了國聯。在1926年9月的國聯大會上，德國在熱烈歡迎的氣氛中走進國聯並作為一個行政院常任理事國而就座。不過在德國人的心中還是留下了一種不愉快的印象，即他們不能指望在日內瓦獲得公平對待。儘管斯特萊斯曼的影響暫時還足以醫治這種創傷，但還是鼓勵了德國已經很強大的反對國聯的黨派活動。尤其重要的是1926年4月，在對常任理事國席位的爭端達到頂點時，德國和蘇聯簽訂了一個新的條約，其中雙方重申忠於拉巴洛條約，並且每一方都保證在另一方一旦遭到進攻的情況下保持中立。 德國獲准進入國聯使國聯達到了它力量的頂點；藉此機會我們可以對以後20年中的國聯成員國做一番簡潔的評論。在北美洲和南美洲，三個最大的國家——美國、阿根廷和巴西——仍全不在其中；那一群中美和南美洲的較小國家沒有什麼物質上的貢獻（因為它們的會費幾乎總是拖欠），而且也沒有什麼對國聯的道義上的支持。在遠東，日本、中國和暹羅 [2] 以及印度是國聯成員；在中東是波斯 [3] ；但土耳其對它是敬而遠之。在非洲，南非聯邦通常派出活躍的代表團出席國聯大會；但賴比瑞亞和阿比西尼亞 [4] 是有某些不確定因素的成員。澳大利亞和紐西蘭代表第五塊大陸。但歐洲是國聯的核心；而且在歐洲，當西班牙於1928年浪子回頭時，歐洲的成員國全都是國聯的成員國，除了蘇聯之外——這是唯一的仍然公開敵視國聯的大國。 蘇聯政府對國聯的態度是它對創建國聯的資本主義國家的態度的反映。從1924年起，蘇聯和英國的關係繼續惡化。1926年由於蘇聯支持總罷工而激起了憤怒。第二年，英國政府橫暴地突然查抄了蘇聯貿易機構的官員阿科斯的住宅；並在那裡發現了證明蘇聯陰謀反對英帝國的文件，於是他們廢除了1921年的貿易協定並突然終止了與蘇聯的外交關係。然而這種反目爭吵在這一時期蘇聯國際關係的整體進程中是個例外。蘇聯與法國和義大利的關係繼續逐漸改善，與德國的關係也未因德國加入國聯而受到嚴重損害。1927年，儘管蘇聯的發言人繼續嘲笑國聯本身，但蘇聯政府已經開始效法美國的做法，在國聯的經濟、人道主義和裁軍活動中進行正常的合作。在那一年，蘇聯代表第一次來到日內瓦出席一個普遍的經濟會議（見第110頁）和裁軍大會的籌備委員會會議。 作為調解者的國聯 國聯的主要工作，而且應該繼續去做的工作，是用和平解決爭端的辦法阻止戰爭。實際上，即使是在國聯最有力量的日子裡，國聯的權限也不是普世的。當1926年尼加拉瓜政府將墨西哥告上國聯——指責墨西哥政府涉嫌支持尼加拉瓜政治反對派時，美國政府立即派出一支艦隊去尼加拉瓜「以保護美國人和外國人的生命和財產」；而國聯便接受了這種暗示，即維持中美洲的和平與秩序不是國聯本身需要關心的事情。英國和埃及（它已於1922年被承認是一個獨立國家）之間的獨特關係把埃及排除在國聯成員國之外，而且阻止了英國和埃及之間的不同意見被當做國際爭端來對待。中國和列強之間有關給外國人在中國的特殊權利的條約的爭論也不被認為是正常的問題而要提交國聯來解決。但是，儘管有這些例外，國聯採取行動的範圍仍然是廣泛的；而且在這些年中，來自世界許多地區的爭端被提交給國聯。作為說明問題的例證，在這些爭端中有三次爭端，它們全都包含可能進行戰爭的危險，將在這裡得到評述。 第一個爭端是在與土耳其的和平條約下產生的，該條約規定，在英國和土耳其政府沒有達成協定時，土耳其和被英國委任管理的伊拉克領土之間的邊界應當由國聯行政院來決定。1924年秋天，國聯行政院召開會議，儘管當時土耳其還不是國聯成員，但它也出席了這次會議，任命了一個中立的邊界委員會對一條邊界線提出建議。有爭執的地區是舊土耳其帝國的摩蘇爾行省，它由混合的庫爾德人、土耳其人和阿拉伯人所居住，並且自停火以來便處於英國的占領之下。當邊界委員會正在工作時，在土耳其境內的庫爾德人，一個善於登山的強壯民族，發動叛亂反對土耳其政府。該叛亂以傳統的土耳其式的殘暴方式被鎮壓。許多庫爾德人逃到了摩蘇爾地區，並且在已經存在的臨時邊界線上發生了嚴重的衝突。形勢似乎非常危險以致國聯行政院在1925年初便派出了第二個委員會就這些動亂提出報告。該報告徹底否定土耳其的管理方式，並且可能有助於行政院確定一條邊界，這條邊界實際上把整個摩蘇爾行省包括在了委任領土之中。在這個進程的最後階段，土耳其從行政院會議撤走了它的代表，並拋棄了它最初的接受國聯的決定作為最後決定的保證。事情被提交給國際常設法院，該法院提出的意見是，根據洛桑條約，並不需要雙方表決去使國聯行政院的決議具有約束力。在經過一番猶豫之後，土耳其儘量把損失減少到最小，於是接受了這條新的邊界。這條邊界在1926年6月由英國、土耳其和伊拉克之間的條約而得到確認。 第二個爭端來自巴爾幹。在戰後的許多年中，希臘和保加利亞的邊界是持續不斷的小規模襲擊和騷亂的地點，主要是馬其頓土匪的活動。1925年10月發生的殺死一個希臘邊防哨所的指揮官和他的一個士兵的事件使這些活動達到了頂點。作為報復，希臘軍隊長驅直入保加利亞的領土。保加利亞政府根據國聯盟約第11條訴諸國聯。行政院立即在巴黎召開會議，力勸希臘政府撤出它的軍隊，並要求英國、法國和義大利政府派出軍事官員去現場看看發生了什麼事。這些措施對希臘政府起到了威懾作用。希臘軍隊撤出了保加利亞的土地，而希臘政府則被宣布根據一個國聯委員會規定的數額，為它對保加利亞領土的侵犯而支付給後者賠償金。希臘接受了這個裁決。但是也存在著關於這個裁決是否公正的不同看法的尖刻評論，這些評論在兩年前就曾流行過，當時在絲毫不差的相同情況下，希臘受到了義大利的侵略。 第三個爭端的起因在於我們已經敘述過的一些事件之中。立陶宛政府在拒絕了協約國政府作出的波蘭擁有維爾紐斯的決定後，斷絕了與波蘭政府的關係，並宣布兩國處於「戰爭狀態」。從那時起，邊界一直保持公路、鐵路與河流運輸的關閉狀態；而且這種不正常的形勢又由於頻繁的邊界衝突和雙方的挑釁性聲明而更加惡化。1927年秋天，沃爾德馬拉斯，立陶宛的倔強的小獨裁者，抓住一些立陶宛人從維爾紐斯被驅逐的機會，根據盟約第11條把整個問題訴諸國聯。12月10日行政院召開了重要會議，立陶宛和波蘭（這是畢蘇斯基唯一一次在日內瓦出現）的獨裁者們面對面地出席了這次會議，這種面對面的討論帶來了一個一致同意的決議，它的最突出的特點是宣布「在兩個國聯成員國之間的戰爭狀態是與盟約的精神實質和形式都相矛盾的」，於是立陶宛以後便不再認為它自己處於與波蘭的戰爭狀態了。這個決議的其他部分是沒有什麼約束力的。對於維爾紐斯的「不同意見」並未受到這個決議的影響。向兩國政府提出的「對其他問題進行直接談判」的建議沒有得到實行，外交與商業關係也未得到恢復。然而，在日內瓦公開討論這種波蘭—立陶宛之間的長期爭吵實際上導致了兩國之間緊張關係的長時間的持續緩和，即使並沒有導致一個和解；因此它是國聯的一大成功。 國聯對這三起爭端的處理可以得出一些概括性的看法。無論是摩蘇爾還是波蘭—立陶宛爭端都是在兩個力量極不對等的國家之間的爭端。在這兩種情況下，力量更強大的國家不僅占領著有爭議的領土，而且無論如何在它一邊有著形式上的權利。在這兩種情況下，國聯發揮了有效的作用，使較弱的國家能夠放棄那種站不住腳的主張而又不失尊嚴。希臘—保加利亞爭端發生在兩個弱國和勢均力敵的對手之間，它們當中沒有一個在行政院中有力量強大的朋友。這些因素使它特別適於國聯採取行動。這使國聯容易做出一個公平的決定並確保它被雙方接受。以後再也沒有這種情況的幸運結合發生在一個有爆發衝突危險的爭端之中，因此這個事件仍然是國聯在阻止戰爭方面取得成功的最高標誌。 然而，關於國聯的這些成功的最值得注意的事實是，它們是用調解的方法取得的成功。在後兩種情況下，訴訟程序是由盟約第4條和第11條指導的。爭端雙方坐在行政院的桌前，如第4條規定的那樣，擁有充分的成員國權利，包括投票權；這就意味著，根據全體一致的原則，如果沒有雙方本身的同意，任何決議都不能被做出。在摩蘇爾爭端的早期階段，儘管土耳其不是一個國聯成員國，但也確實履行了同樣的程序；而且儘管在最後一個階段，由於國際常設法院根據洛桑條約的條款做出的某些事先並未預料到的裁決而使這一程序終止實行，但決不存在任何強迫做出一個決定的問題。在所有這些事件中，人們承認行政院只能靠勸導說服的方法才能繼續進行工作。在國聯最有力量和最有威信的時期里，國聯只依靠它的道義權威；因為盟約第11條沒有授予它其他權利。在1932年以前，從不曾打算憑藉盟約第15條和第16條中的規定行使判決和懲罰程序。 國聯的其他活動 儘管維持和平是國聯最重要和最顯著的工作，但是如果不提到國聯的某些所謂的日常工作，那麼1919年以後的國際關係史就是不完整的，這些日常工作中的許多工作是國際生活中公認的組成部分。 在這些工作中有一些工作是政治性的。委任統治管理委員會，這是一個由11名在殖民管理方面的專家組成的機構，每年在日內瓦開兩次會，接受關於受委任國對其管理的領土的年度報告，並附上該機構的評論和建議後把這些報告提交給行政院。行政院對此進行考慮，而且如果需要，就對這些報告提出建議，而受委任國（無論其是否為行政院的正式成員）則為此目的而出席行政院會議。為了實行少數民族條約也制定了不同性質的工作程序。代表少數民族的請願書連同他們控告的那個政府的回答一同被提交給行政院的一個三人委員會。該委員會與那個政府（而不是與那個少數民族，沒有聽說它們有那個資格）討論這個問題，並通常做出兩種結論：或是證明該政府無罪，或是從該政府那裡獲得消除所抱怨的不滿情緒的保證。如果該委員會未能得到令人滿意的結論，它可以把該請願書提交行政院，被告的政府當然出席行政院的會議。無論是委任管理問題還是少數民族問題的程序同樣基於盟約第11條的基礎之上，即應當用勸導的方法做出決定並得到有關政府的同意。 國聯還有其他特殊的政治作用。從1920年到1935年，它通過一個管理委員會成功地管理了薩爾地區，並於1935年1月指導了那裡的公民投票。沒有其他地區曾經置於國聯的直接管理之下。但國聯保證了但澤自由市的憲法，它的權威由駐那裡的一個最高專員來代表，該代表的任務是在自由市和波蘭之間的糾紛中實行仲裁。雙方都有權訴諸行政院反對最高專員的決定。1934年以前，沒有比波蘭和但澤之間的糾紛更經常地出現在行政院的議事日程之中的事了，直到1934年德—波條約才改變了形勢；而且在處理這些糾紛中，國聯這台機器的運轉取得了最大的效率。 國聯為在經濟領域中的國際合作提供了一個新的和認真運作的機構。由來自不同國家的專家組成的財政和經濟委員會每年在日內瓦開會，並指導國聯秘書處的財政和經濟部門的工作。財政委員會負責發行和監督國聯發行的各種公債。1920年在布魯塞爾召開了一次全面的財政金融會議，1927年在日內瓦召開了一次經濟會議，前者涉及戰後財政金融的重建，後者涉及減少關稅和其他貿易壁壘。 國聯的社會的和人道主義的工作部分是配合戰前便已經開始的零星的國際活動，部分是著手新的事業。反對奴隸制度是所有這些活動中最古老的。1925年在日內瓦簽訂了廢除奴隸制度公約；1932年國聯決定設立一個常設奴隸問題委員會。其他國聯機構處理在世界範圍內的危險的毒品貿易、販賣婦女、保護兒童、救濟和安排難民，以及健康和疾病問題。 最後有兩個國際組織，儘管他們依靠國聯的預算，但在行政上獨立於國聯之外，這就是國際勞工組織和國際常設法院。 國際勞工組織的辦事處設在日內瓦，它是根據和平條約而建立的，目的是依靠國際協定去改善勞工的條件。它的組織構成仿照國聯的組織構成，它的年度大會、管理委員會和辦事處分別相當於國聯大會、行政院和秘書處。國際勞工組織現在由所有國聯成員國加上美國和巴西組成。每個國家派出的出席年度大會的代表團由四名代表組成，其中兩名由政府任命，一名由僱主組織任命，一名由工人組織任命。大量的各種有關勞工問題的國際公約被簽訂，但並不是所有的公約都被普遍批准。 國際常設法院是根據盟約第14條由國聯建立的，其目的在於裁決「當事者到那裡向它提交的任何具有國際性的爭端」，並對行政院和國聯大會委託給它的問題提供建議。它有一個由行政院和國聯大會每九年任命一次的15位法官組成的陪審團，其院址設在海牙。該法院的規章包括一項所謂的「非強制性條款」，簽訂此條款的國家有義務使他們自己服從這一條款，以解決他們自己和其他國聯成員國之間的任何法律性的國際爭端；大約有50個國家，包括絕大多數的大國，簽訂了這一條款，但其中的一些國家帶有某種保留意見。美國政府曾兩次採取行動要遵循於國際常設法院（在該法院總是有一位美國法官）。但每一次目的都落空了。1922年至1939年之間，該法院宣布了50多項判決和意見。 * * * [1] 泰國的舊稱。——譯者 [2] 伊朗的舊稱。——譯者 [3] 衣索比亞的舊稱。——譯者