兩次世界大戰之間的國際關係 · 第四章 和平的基礎

兩次世界大戰之間的歐洲歷史的第二個時期——和解時期，是從解決曾在第一個時期引起最大煩惱的兩個問題開始的，即賠款問題和法國的安全問題。1924年和1925年找到的解決這些問題的辦法——「道威斯計劃」和洛迦諾公約——是不完備的，而且正如我們現在所知，是短命的。但是在隨後的5年之內，它們作為最後的解決辦法而被接受；而且，儘管這些條約的所有不確定性和缺點一直存在，但是這些年也是戰後歐洲的黃金時代。 道威斯計劃 1924年5月11日正是法國的大選日，這一天赫里歐成為法國總理，而道威斯委員會也剛好在這一天向賠款委員會提出了它的報告。在德國，外交部長斯特萊斯曼已經成為政治生活中最有影響的人物。在英國，拉姆齊·麥克唐納的工黨政府掌權。這三位政治家現在開始認真工作，根據道威斯計劃的方針來解決賠款問題。 道威斯委員會首先要解決的問題是重建德國的通貨，很明顯，沒有這一點，德國對外國的支付就根本不可能。到1923年底，德國的馬克實際上已經一文不值，德國政府臨時在舊的20馬克兌換1英鎊的比價上發行了一種新的貨幣，稱為「地產抵押馬克」 [1] 。但是除非有某些純金儲備或者外國資產能作為對它的支持，「地產抵押馬克」是不穩定的。道威斯委員會建議在同樣的兌換價上創建一種新的馬克，即「德國馬克」，它將由一個獨立於政府的貨幣發行銀行所控制。 以確立穩定的貨幣為先決條件，該委員會認為德國便能夠根據賠款賬單向協約國支付賠款，從第一年支付5000萬英鎊開始，然後逐年增加，從第5年開始達到標準為最高1.25億英鎊的數目。這些賠款的抵押品將採取三種形式：國家鐵路債券，德國工業投資債券以及關稅和對酒、糖及菸草徵收的國家稅收的收入。然而，由於唯恐這些賠款支付會再次擾亂外匯市場，該委員會建議，這些賠款應由德國以馬克的形式準備，而把賠款總數兌換成外幣的責任應當是協約國政府的權限。為了確保這些安排的順利運作以有利於債權國，賠款委員會將有權任命協約國的特派員到發行銀行董事會、鐵路和受控制的歲收（即已經指定了用途的稅收）的管理部門中；而且要有一個「賠款支付事務總管」來負責整個計劃。最後，有兩個對這一計劃的成功必不可缺的條件：必須放棄魯爾的占領，使德國恢復對它的全部領土的經濟控制力；以及德國應當獲得4000萬英鎊的外國貸款，其目的有兩個，即提供貨幣儲備金並有助於它支付第一年的款項，這筆款項將在該計劃有時間體現出它的好處之前付清。 在麥克唐納與赫里歐之間進行了初步討論之後，「道威斯計劃」被提交給7月和8月在倫敦召開的一個會議，斯特萊斯曼也出席了這個會議。在新的和解氣氛中，該計劃在沒有太多困難的情況下被接受，儘管還有許多複雜的細節需要解決，而且念念不忘魯爾的德國人尋求並獲得了一個保證，即除非在蓄意大規模違約的情況下不得再次強行懲罰。10月，給德國的貸款得以發行，而且（除了法國，在那裡它由銀行私下認購）到處都超額認購。美國認購了這筆貸款總數的一半多，英國認購了1／4強，法國、比利時、義大利、瑞士和瑞典認購了其餘部分。儘管道威斯計劃的貸款並沒有在國聯的主辦下發行，但毫無疑問，國聯對奧地利和匈牙利貸款的先例實際上有助於它的成功。11月中旬，法國和比利時軍隊最終撤出了魯爾。 道威斯計劃有許多優點。它限制了它對德國賠款總數的要求，對德國來說，這個總數在有利的條件下或許是有能力支付的，儘管需要滿足法國的願望可能鼓勵了專家們失之樂觀。道威斯計劃把支付問題和外幣兌換問題分開，並把後者留給債權國去處理。它給債權國以某些具體規定的國家收入的擔保——而不是對德國資源的一種模糊的全面徵稅。尤其重要的是，道威斯計劃使賠款脫離了政治爭論的領域，而把它當成是一個普通的商業債務來對待。道威斯計劃使整個賠款問題脫離了不能令人滿意的賠款委員會的控制，並保證將從一種公平的、非政治的角度來對待它，更特殊的是該計劃的「賠款支付事務總管」將是一個美國公民。 在這些方面，道威斯計劃對任何以前發生的事情來說都代表了一種如此巨大的進步，因此它受到熱情的歡迎是不難理解的。但是它也有嚴重的缺點。它規定了年度支付額，但它未能規定它們的持續時間，也沒有對德國負債總額作出任何宣布；因為在這個時期沒有一個法國政府膽敢宣布它已正式放棄了所要求的全部66億英鎊賠款的任何部分。德國仍然處於無望的處境之中，因為在它的財政中的任何平穩的增加都將引起一種賠款義務的增加，於是這就使它失去了積累儲蓄金的任何動力，因為這些儲蓄金只會流入協約國的國庫。還有更糟的是，道威斯計劃開創了借貸給德國資金去支付賠款的致命的先例。隨著道威斯貸款成功而來的是德國的無節制的借債。在以後的五年中，每一個德國大城市的市政當局，以及幾乎每一個重要的德國實業界財團，都在美國、有時也在英國發行了大量的公債或信貸。資本的這種注入似乎是天意。它帶來了一個繁榮的高潮，這種繁榮使德國能夠支付道威斯計劃的年賠款額，同時在它的資源方面也沒有造成過度的緊張，並且由於有充裕的外匯置於它的自由支配之下從而解決了兌換問題。道威斯計劃在整個這些年中似乎是一個絕對的成功。幾乎沒有人有這種洞察力能夠看出德國正在用來自美國的錢支付債務，而且它的償付能力取決於在華爾街繼續大量發行德國的公債。 協約國之間的債務 在這裡提及另外一系列債務要求是最適宜的，儘管起因不同，但是這些要求與賠款問題糾纏不清地纏繞在一起，而且最終與賠款的命運密不可分。在戰爭中，英國借給它的包括俄國在內的歐洲盟國大量款項，它也從美國借了這些總數一半以上的款項，一些協約國家也從美國直接獲得了貸款。這個借債的複雜性很快就要變成一種如同賠款的負擔那樣龐大而不易控制和難於處理的問題。就協約國之間的戰爭債務而言，美國是唯一的債權人，而大陸協約國只是債務人（法國由於一小筆錢也是債權國），而英國居於中間地位，它既是債務國，也是債權國。 當1922年美國政府開始嚴厲地催逼還債時，法國宣稱，只要德國支付賠款，法國就支付戰債；因為如果戰敗的德國未能付給它賠款，而戰勝的法國卻要支付給它的盟國債務，這是法國不堪忍受的。英國在借方與貸方之間進行比較，願意看到一筆勾銷所有的戰債。1922年8月，英國向它的歐洲盟國發出了一個通知（該通知通常作為「巴爾福照會」而被提到），宣布它希望從其歐洲盟國那裡獲得的清償它們的債務的數目就是它自己應當償還給美國的債務數目。這種過於明顯地要把徵收債務的全部憎恨置於美國身上的企圖在美國引起了廣泛的憤怒，並進一步強化了美國的輿論去反對取消戰債。 鑒於美國的態度，英國政府認為他們別無選擇，只有如期償付他們的債務。1922年12月，英美達成了一個協議，該協議規定英國欠美國的債務連同利息一起將分62年還清，每年大約償付3300萬英鎊。但是直到1926年英國也沒有從它的歐洲盟國那裡得到一分錢。於是，繼道威斯解決方案之後，達成了若干協議，根據英—美協議的同樣的方針，以每年分期支付的方式，把應當從法國、義大利、羅馬尼亞、南斯拉夫、希臘和葡萄牙收集的債務支付給英國和美國。在這裡不可能提及這些交易的詳細賬目和過程。但是值得一提的是，儘管美國與英國的解決辦法（按5%的標準利率計算利息）使英國最初的債務減少了不到30%，但英國與其他國家的解決辦法，則使義大利債務的減少超過了80%，其他協約國債務的減少超過了60%。而且英國來自協約國內部的債務和來自賠款的總收入從未達到它支付給美國的債務的程度；因此實際上所有的債務支付，無論是從哪裡支付的，都進入了美國的國庫。 在這些債務協議中提供的巨大的資金流動轉移，就像在道威斯計劃下提供的資金轉移一樣，使美國向債務國提供貸款和信貸成為可能。國聯繼續實行它在奧地利和匈牙利創始的如此得意的政策。1924年到1928年之間，在國聯的主持下，希臘、保加利亞、愛沙尼亞和但澤自由市發行了公債，並主要在美國和英國被認購。穿過大西洋流入德國與其他歐洲國家的大量信貸，不僅支持了整個複雜而討厭的賠款和戰債支付體系，而且給歐洲帶來了普遍的繁榮和生活平安幸福的氛圍；而這種繁榮是主要歐洲國家之間政治關係取得進展的一個基本條件，這是這一時期最為明顯的特徵。 日內瓦議定書 1924年8月在倫敦簽署了批准解決德國賠款問題的道威斯計劃之後，麥克唐納和赫里歐出席了下個月在日內瓦召開的國聯大會；並在那裡做出了重要的努力去解決另一個突出的問題，即法國的安全問題。 自從1922年法國拒絕英國的關於一個保證條約的建議後，尋求法國的安全便轉向了不同的途徑。1921年國聯開始其努力（這將在下面一章加以敘述）去處理使人煩惱的裁軍問題；1922年，法國政府第一次提出這種論點，並且以極其頑固的態度堅持這個論點，即只有法國的安全得到加強，法國才能減少它的軍備。自1919年人們第一次聽到法國對安全的要求之後，法國的要求已經擴大。現在法國在東歐和中歐有受它保護的國家，它們的安全已經成為法國自己安全的組成部分。法國要求得到的東西是對法國本身以及對它的盟國的一個全面的附加的安全保證。日內瓦關於裁軍的討論對於要求這樣一種保證來說提供了一個極好的機會。如果獲得了這個保證，法國的政策將取得顯著的成功。如果沒有獲得這種保證，法國和它的盟國將不承認有裁軍的義務。 在日內瓦的英國代表團可能並沒有領悟到它的行動的全部含義，默認了這個前提；而且「臨時混合委員會」（被任命去調查裁軍問題的機構）向1923年的國聯大會提交了一份「相互援助條約」草案，該草案包括某些對未來裁軍的模糊的規定以及對當前安全的極其明確的保證。任何爆發的衝突都將在以後四天中由國聯行政院做出哪一方是侵略者的判決，然後國聯成員國將有一種自動的義務〔對被侵略者〕給以軍事援助以反對這個侵略者。因此其結果不僅直接阻礙了1921年國聯大會決議中逐漸取消根據盟約第16條採取行動的進程，而且依靠使軍事制裁成為自動的和強制性的規定而強化了這一條款。 1923年的大會沒有任何大國的負責任的官員出席，因此不能做任何事情，只是把這個草案交給各國政府去考慮。該草案得到了法國、法國的大部分盟國以及東歐小國的熱情批准。但是被英國、英國的自治領以及斯堪的那維亞國家和荷蘭斷然拒絕——對這些國家來說，它們更關心的是避免增加它們的義務，而不是增強它們的安全。但是當第二年麥克唐納與赫里歐一起出現在大會上，周圍的氣氛已經得到如此巨大改善的情況下，在兩種反對意見之間的妥協似乎就在眼前；於是1924年的大會草擬了一個協定，並一致同意將其推薦給各國政府以獲得它們的同意，該協定被通稱為「日內瓦議定書」。它的全稱是「和平解決國際爭端議定書」。 該議定書的主要新奇之處在於它打算通過強制訴諸仲裁來改進國聯盟約並提供附加的安全。國聯盟約給戰爭造成機會，這不僅在當事國不在場行政院就不能對一個爭端做出一致判斷的情況下，而且還在於爭端的起因被判定屬於爭端一方的國內司法權限範圍的情況下。該議定書尋求彌補這兩個「缺陷」。它規定一切爭端的司法性質都必須提交國際常設法院，它的判決將具有效力。在其他爭端中則堅持國聯盟約的規定程序。但是即使行政院未能達成全體一致的決議，這也不意味著能夠像國聯盟約規定的那樣使爭端雙方具有進行戰爭的自由。行政院將把該爭端提交給仲裁委員會，它的決定具有約束力。關於第二個缺陷，該議定書規定（這個建議來自日本代表團），關於國內司法權限問題的爭端，儘管根據盟約排除行政院根據第15條做出正式的判決，也應該根據盟約第11條提交調解程序，而且如果根據此款已把問題提交國聯，那麼在這樣一個爭端中就沒有國家應當被認定是侵略者。最後，為了保持安全與裁軍之間的平衡，該議定書建議，裁軍會議應當在1925年6月15日召開，只要到那時有足夠的國家批准了該議定書。 「日內瓦議定書」並沒有做什麼事情去加強國聯盟約第16條規定的行政院的權力，也沒有做什麼事情去使軍事制裁成為強制性的；因此它對滿足法國的安全要求來說還沒有達到「相互保證條約」草案的程度。然而它被1924年的法國政府看做是一個足夠加以接受的事實是一個強有力的證明，即自普恩加萊垮台之後，和解的看法已經進入了法國的政策。但是該議定書的確滿足了法國和它的盟國的一個生死攸關的利益——維持1919年的和平安排，尤其是它的領土安排。修改凡爾賽條約條款的要求不是一個「爭端」，在該議定書中（或實際上在國聯盟約本身當中）規定的程序不適用於它；而且唯恐將會存在對這一點的任何懷疑，這一點在草擬該議定書的委員會的報告中被特彆強調。換句話說，該議定書著重強調了以後被抨擊為國聯盟約的弱點的東西：它的把安全和保持1919年的安排等同起來的傾向，以及它未能提供足夠的方法去修改那個安排。但是在1924年幾乎聽不到這種批評。德國還不是國聯成員，那些較小的前敵國仍然更擔心遭受侵略而不是希望強大到足以去進行侵略；因此它們歡迎簽訂這個議定書。 對該議定書的普遍熱情始終籠罩會議，直到大會的結束。當時不同的反映開始出現。最初的麻煩發生在那些條款，即規定關於國內司法權限的問題的爭端可以根據盟約第11條的規定提交國際聯盟。日本提出這個建議的目的是十分清楚的。加拿大、澳大利亞和紐西蘭近來效仿美國的做法從它們的領土上驅逐日本移民；而日本希望在日內瓦確立它對這種限制提出抗議的權利。第11條的正文在其本身授予那種權利方面似乎足夠寬泛。但是英國自治領最不願意接受在條款上寫明它們關於移民問題的國內立法在任何情況下都可以由國聯討論或受到國聯的挑戰。而且很快就變得清楚的是，即使沒有其他理由，就以此為理由，它們也將拒絕批准該議定書。 對該議定書的其他條款的研究，也在自治領和英國激起了譴責之聲。強制仲裁是一個新奇的事物，英國的公眾輿論並不容易接受它；而且儘管一屆一屆的英國政府都宣稱它們始終不變地忠實於盟約，但是制裁在英帝國的任何地方都從未受到過歡迎。該議定書並沒有改變第16條，這是事實。但是它也不能避免這種看法，即行政院能夠斷定誰是侵略者的爭端數目的增加，就意味著可能不得不實行強制制裁的爭端數目的增加。 在這種情況下，自治領的反對、加上眾所周知的下院並不願意同意在國聯盟約下的英國義務的任何增加，這就完全可能阻止批准這個議定書，即使簽訂它的政府仍然掌權。然而11月在「季諾維也夫信件」之後舉行的大選中，麥克唐納的工黨政府被鮑德溫的保守黨政府所接替。這就註定了該議定書的命運。1925年3月，新的外交大臣奧斯汀·張伯倫正式向國聯行政院宣布英國決定不接受該議定書。 洛迦諾公約 日內瓦議定書已成一紙空文。法國對安全的尋求再次走進了死胡同；而且在法國看來，這一次又是英國的錯誤。出路只能是再次回到最初的計劃，即英國對法國的萊茵蘭邊界給以明確保證的計劃中去尋找。但是這種保證採取了一種新的形式，足以令人驚奇的是，被找到的解決辦法竟是在一個建議當中，而這個建議是兩年前由德國政府首先提出來的。 1922年底，德國政府向法國政府建議開始進行一個相互保證公約的談判，在這個保證公約中將包括英國和比利時，它保證在一代人的時間裡雙方不訴諸戰爭去反對另一個國家。這個建議是通過美國政府提出來的，美國被邀請作為這種安排的「保證國」而行動。在占領魯爾前夕，這個方案似乎對德國比對法國更有利（因為存在著更多的法國侵略德國的危險而不是相反）；於是它被普恩加萊不禮貌地拒絕了。在以後的兩年中，德國政府堅持這個建議，但沒有成功。當日內瓦議定書被拒絕，而且人們又認為除了財政之外，與德國達成政治和解的時機已經到來時，這個方案便具有了新的吸引力。在影響歐洲的政治問題上，美國的合作實際上已不再被考慮。但英國——它作為法國和德國之間的調解人的作用已經由於它在魯爾占領時期的獨立態度而得到了明顯的確立——則準備填補這個空缺。英國準備單獨行動（因為自治領在這個問題上不會支持它）去保證法—德邊界免遭德國的侵略（這是法國一直要求的東西）。而且為了保持天平的平衡，它也準備去保證同一邊界不受法國的侵略。 這就是有名的洛迦諾公約的基礎。1925年的整個夏天，談判一直通過外交途徑進行，而且這個方案的細節逐漸具體化。德國和比利時的邊界被置於同樣的基礎之上，並且像德國和法國的邊界一樣享受同樣的保證。這個保證不僅適用於這些邊界，也適用於非軍事區，在這裡德國被禁止保持軍隊和修築工事。義大利以另一個保證人的身份加入其中。該方案的先決條件是，在公約簽字後德國將加入國聯並獲得行政院常任理事國的席位。 存在著兩個主要的困難。第一個困難發生在德國和捷克斯洛伐克與波蘭的邊界問題上。儘管德國願意重申它接受凡爾賽條約規定的西部邊界，但不準備接受凡爾賽條約對其他邊界的規定。它坦率地承認它並不認為它的東部邊界是最終的邊界，儘管它否認有任何用武力來改變它的打算。在這方面德國與英國的態度相吻合。英國準備保證德國的西部邊界，但不準備保證它的其他邊界。這個問題在儘可能圓滿的程度上得到了解決，辦法是在德國和波蘭之間以及德國和捷克斯洛伐克之間簽訂了仲裁條約，並且在法國和這兩個國家之間簽訂了保證條約。 第二個困難產生於德國和蘇聯自拉巴洛條約以來就存在的友好關係。德國擔心西方大國有一天會要求根據盟約第16條對蘇聯採取軍事行動，並要求德國參加這樣的行動。這種擔心用一份照會的方式得到了解決，在這份照會中其他洛迦諾國家通知德國，根據他們的解釋，國聯成員國有義務為支持盟約而進行合作，但只有「在符合本國軍備情況和照顧本國地理形勢的範圍內」才這樣做。不用說，這當然就意味著德國作為一個被解除了武裝的國家，不能被指望參加任何對蘇聯的軍事制裁。 10月，所有這些國家的政府首腦在瑞士的湖邊小城洛迦諾開會，並於10月16日擬定和草簽了下列協議： （1） 保證法國—德國和比利時—德國的邊界條約（這就是所謂真正意義上的「洛迦諾公約」）； （2） 德國作為一方，法國、比利時、捷克斯洛伐克和波蘭作為另一方的一系列雙邊仲裁條約； （3） 法國作為一方，與捷克斯洛伐克和波蘭作為另一方的雙邊相互保證條約。 1925年12月1日，這一系列條約在倫敦正式簽署。 如此簽訂的條約包括某些重要的但沒有一個簽字國願意承認的含義，但是隨著時間的推移這些含義將變得更為明顯。首先，存在著心照不宣的想法，即由德國對它的西部邊界的自願保證，賦予這條邊界以一種迄今為止賦予它的或目前賦予德國的其他邊界的更為神聖不可侵犯的性質；而且這意味著凡爾賽條約強加的義務，即使不是法律的而是道義的義務，也比自願接受的義務更缺乏約束力。第二，英國準備保證某些邊界而拒絕保證另一些邊界，具有使邊界等級化的實際影響，即從安全的角度出發把邊界分為第一等級和第二等級；而且儘管英國政府堅定地聲明，它在國聯盟約下承擔的義務將得到尊重，但是洛迦諾公約給人的印象卻是英國並不準備採取軍事行動以保衛東歐邊界。歸根結底，洛迦諾公約對凡爾賽條約和國聯盟約是有破壞作用的。它鼓勵了兩種觀點：第一，除非得到具有自願性質的其他條約的保證，凡爾賽條約缺乏約束力；第二，不能指望各國政府為保衛那些不直接與它們自己的利益有關的邊界採取軍事行動。十年以後，幾乎所有的政府似乎都是按照這些含義而行動的。 在1925年充盈著普遍友好與樂觀的氣氛中，這些含義的確可以被忽視；但誇大洛迦諾公約對歐洲和解的貢獻將是困難的。自戰爭以來，它第一次在法國的需要和德國的需要之間形成了公正的不偏不倚的平衡。它完成了由道威斯計劃而開始的使德國回到大國行列中的工作，這固然不是根據完全平等的條件（因為裁軍和解除武裝的奴役狀態仍然存在），但畢竟是作為一個正式的和受尊敬的成員。奧斯汀·張伯倫對他的成功帶有可以原諒的自豪感，把它說成是「戰爭年代與和平年代的真正分界線」。 * * * [1] 又稱「地租馬克」，是一種值1金馬克的紙幣。——譯者