經濟與社會 · 第十一章 官僚制

一、現代官僚制的特徵 現代官員是以如下方式發揮功能的： I．存在著官職管轄權限的原則，該權限一般是由規則，即由法律或行政規章決定的。這意味著： （1）官僚治理結構所需的常規活動被確定為官職義務。 （2）以某種穩定的方式對保證這些義務得到履行所需的下達命令的權威進行分配，並由與強制手段有關的規則嚴格劃定界限，這些強制手段包括物理的、司鐸的或者其他的強制手段，以供官員利用。 （3）為正式而持續地履行這些義務以及為行使相應的權利進行條理化的準備：只有具備普遍規則所要求的資格者才是可用的。 在國家範圍內，這三個要素就會產生一個官僚機構；在私有經濟範圍內，則會產生一個官僚制企業。這樣被理解的官僚制，只有在現代國家的政治與宗教共同體中以及最先進的資本主義制度的私有經濟中才得到了充分的發展。擁有固定管轄權的常設機構的出現，並不是歷史規律，而是例外。即使像古代東方人、日耳曼人和蒙古人的征服帝國以及眾多封建國家那種大規模的政治結構，也同樣如此。在所有這些情況下，統治者都是通過親信、食客或者廷臣去執行最重要的舉措，對他們的委任和授權並沒有明確界限，而是根據具體情況臨時酌處。 Ⅱ．由職務等級制原則與上訴渠道（Instanzenzug）原則確立了一種公認的高級職務監督低級職務的上下級隸屬體系。這種體系給被治理者提供了上訴的可能性，即按照嚴格規定的方式、針對低級官員的決定向有關上級權威提起上訴。隨著這種官僚類型的充分發展，職務等級制便以獨斷方式組織了起來，等級制職務權威的原則可見於所有的官僚制結構之中：國家與宗教組織以及大型政黨組織和私人企業之中。至於它的權威被叫做「私」權威還是「公」權威，這對官僚制的性質無關宏旨。 當管轄「權限」原則得到充分實現時，等級制的隸屬關係——至少就公職而言——不再意味著「高級」權威有權簡單地接管「低級」權威的事務；實際上，相反的情況才是常規：某個官職一經設立，假如出缺的話，就總是會有一個新的任職者得到任命。 Ⅲ．對現代官職的管理是以書面文件（「檔案」，以原件或草稿形式保管起來）、一個下屬官員班子以及各種文員為基礎的。在一個機構中工作的全體官員，加上各自的物資裝備和檔案，便構成了一個官署（在私人企業中常常叫做「會計室」，即Kontor(1)）。 原則上說，現代公務員組織的官署與官員的私宅是分離的，而且總的來說，職務活動與私生活領域也是分離的。公款公物與官員的私人財產同樣是分離的。這種狀況到處都是經過漫長發展的產物。今天，這種狀況既可見於政府機構，亦可見於私人企業；而且在私人企業中，這項原則甚至已經擴大應用於處在頂端的企業家本人，大體上已是Kontor（辦公處所）與住所分離、商業交往與私人交往分離、商業資產與私人財產分離。現代類型的商業管理越是持之有恆，這種分離也就越是確定不移，而這一過程的開端早在中世紀就可以看到了。 現代企業家的獨特之處就在於，他的作為猶如他的企業中的「首席官員」，而現代特有的官僚制國家的統治者［普魯士的腓特烈二世］也是以同樣的方式自稱為國家的「第一僕人」。國家官署的活動在性質上根本不同於私人機構的管理，這種觀念乃是大陸歐洲人的見解，相比之下，美國人對此是完全陌生的。 Ⅳ．官職的管理，至少是所有專業官職的管理——而這樣的管理顯然是現代的——通常都是以某個專業化領域的訓練為前提。這在現代的私人企業行政人員和雇員中也越來越常見，一如對國務官員的要求。 Ⅴ．一旦正式獲得官職，職務活動就會要求官員付出全部工作能力，不管他在官署中的義務工作時間是否已有規定。在正常情況下，這也只是一個長期發展過程的產物，公家和私家官職都是如此。過去的常規事態則恰恰相反：公務被看作是次要活動。 Ⅵ．對官職的管理遵循著普遍規則，而規則大體上是穩定的，幾乎是詳盡無遺的，並且能夠學會。有關這些規則的知識乃是官員們擁有的特殊技術專長，涉及法理學、行政管理或商業管理。 現代官職管理最終受到了規則約束，從根本上說乃是其性質使然。比如現代公共行政理論認為，通過政令處理某些事務的權威——這是依法授予某個機構的——並未使該機構有權根據具體情況發布具體命令去調整該事務，而只是對該事務進行抽象調整，這與通過個人特權或因為得寵去調整所有關係形成了極端對立，正如我們即將看到的那樣，後者在家產制條件下居於絕對的支配地位，至少在調整那些尚未由神聖傳統固定下來的關係時就是如此。 二、官僚制內外的官員地位 就官員的內部和外部地位而言，所有這一切便導致了以下情形： Ⅰ．作為一項職業而擔任官職 官職是一項「職業」（Beruf），這首先體現在需要經歷一個規定的訓練過程，它要求具備長期持續的完整的工作能力，並要通過普遍規定的專業考試作為受僱的前提。此外，它還體現為官員的地位具有「義務」（Pflicht）性質。這就決定了他在以下方式中的關係性質：擔任官職從法律上和實際上都不被認為是享有了某個收入來源的所有權，一如中世紀直到現代之初都常見的情形那樣利用官職提供某些服務以換取租金或報酬；同時，擔任官職也不被認為像自由僱傭契約那樣是一種普通的服務交易。毋寧說，擔任官職——包括擔任私有經濟中的官職——被認為是接受了一項特殊義務，即忠於職務目標（Amtstreue），以此報答給予他的那份安全存在。就純粹類型而言，現代的忠於職務並不是像封建制權威或家產制權威下的封臣或扈從式忠誠那樣確立一種對人的關係，而是報效於非個人的功能性目標。這一點具有決定性意義。當然，這些目標往往會從文化價值觀那裡獲得某種意識形態光環，比如國家、教會、共同體、政黨或企業等等，它們是作為今世或來世的人格化主宰的替代物出現的，並由某個特定群體作為化身。 至少在高度發達的現代國家中，政治官員已不再被認為是某個統治者的私人臣僕。同樣，主教、祭司和傳教士事實上也不再是純粹個人超凡魅力的傳導者了，而在早期基督教時代，他們都是接受某個主宰的親自委任，原則上只對那位主宰負責，向所有似乎配得上或者要求得到的人們提供來世的神聖價值觀。雖然這種陳舊理論仍在一定程度上存續著，但是主教、祭司和傳教士們卻已變成了服務於功能性目標的官員，這種目標在今天的「教會」中已經變得非人格化了，同時也獲得了意識形態上的神聖性。 Ⅱ．官員的社會地位 A．社會評價與身份慣例。無論任職於私人機構還是官署，現代官員始終都在追求並且通常也會得到的社會評價，都會大大高於被治理者。他的社會地位受到了關於職銜序列之規定的保護，而且，政治官員還會受到刑法典的保護，因為刑法典都會專門禁止「侮辱公職」以及對國家與教會當局的「蔑視」。 官員的社會地位通常都是最高的，比如在那些文明古國，以下條件都是常見的：對訓練有素的專家從事行政管理有著牢固的需求；社會分化巨大而穩定，由於社會的權力分配或者規定的素養及身份慣例所需的昂貴支出等原因，官員主要來自享有社會與經濟特權的階層。取得教育文憑或者教育特權——下文將會討論（十三，A）——通常都是為了獲得擔任官職的資格；這一點自然提高了官員社會地位中的「身份要素」含量。有時身份因素還會得到明確承認，比如做出規定在接納謀官者時要有官員團隊成員的同意（「舉薦」）。德國軍隊的軍官團就是這種情況。類似的現象推動著官員群體像行會那樣趨於封閉，這典型地表現在過去的家產制，特別是俸祿制官員群體中。改頭換面復活這種做法的願望，在現代官僚中也決非罕見，比如［1905年］俄國革命期間那些大半已經無產階級化了的［zemstov(2)］官員（tretii element）提出的要求，就是這種願望在起作用。 一般來說，對專家行政的需求和對身份慣例的維護遭到削弱的地方，對官員的社會評價就會特別低。在巨大經濟機會吸引下新開拓的殖民地，以及社會分層極不穩定的地方，往往就會看到這種情況，美國即是一例。 B．任命與選舉：專業素養的不同結果。官僚制官員典型地是由上級權威任命的。由被治理者選舉產生的官員則不再是個純粹的官僚式人物了。當然，正式的選舉背後可能也還有任命——特別是黨老大在政治上任命。這並不依賴於法律上的規定，而是依賴於政黨機制的運作方式。只要有著穩固的組織，政黨就可能把形式上自由的選舉變成僅僅鼓掌通過黨首指定的候選人，或者充其量變成按照某些規則進行的競爭以在兩個被指定的候選人之間做出選擇。 在任何情況下，通過選舉委任官員，都將緩和等級制隸屬關係的僵硬程度。原則上說，一個選舉產生的官員在他的上級面前就有了一種自治的地位，因為他的地位並不是「自上而下」、而是「自下而上」產生的，至少不是產生於一個官員等級制的上級權威，而是產生於強有力的政黨成員（「黨老大」），他們也決定著他的未來前程。當選官員的仕途主要地不是決定於他的行政長官。不是選舉產生，而是某個主宰所指派的官員，從技術觀點來看，通常會更加精確地履行職能，因為這更有可能由純粹的功能動機和品質來決定對他的挑選和他的仕途。作為外行的被治理者只有可能根據經驗去評估官職候選人的專業資格，因此也只能在他任職之後才能進行評估。此外，政治黨派一旦參與官員的選舉過程，它們自然會完全傾向於根據一個追隨者為黨老大效勞的能力，而不是根據技術能力做出最後選擇。由黨老大指定需經自由選舉產生的官員，在黨老大確定候選人名單時也會基於同樣的考慮，而選舉產生的長官在自由任命官員時同樣也會如此。這與合法君主及其下屬任命官員時堅持的條件實際上是類似的，兩者的反差是相對的，因為政黨成員的影響更不容易控制。 在越來越需要訓練有素的專家從事行政管理，並且黨的忠實信徒不得不重視一種思想發達、經驗豐富的自由「公眾輿論」的地方，任用不稱職的官員就會導致執政黨在下次選舉中失利。如果由首腦任命這樣的官員，自然就更有可能如此。美國如今已經出現了對專業化行政管理的需求，但在那些其選民是由移民「雜湊」起來的地方，比如在那些大城市，當然不會存在有效的公眾輿論。由此，不僅行政長官、而且還有其下屬官員的普選，除了會削弱官員對等級制的依附性之外，通常還會損害官員的專業資格以及官僚機構的精確功能，至少在那些難以監督的大規模行政機構中就是如此。美國總統任命的聯邦法官，其資質與廉正無不大大優於選舉產生的法官，這是眾所周知的，儘管挑選這兩種類型的官員主要也是根據黨派考慮。改革者要求對各大都會的行政管理進行重大變革，實際上就是受到了那些當選市長們的影響，而市長們都有一個由他們任命的官員班子。由此，這些改革者便形成了一種「凱撒制」風尚。從技術觀點來看，作為一種有組織的支配形式，這種常常產生於民主政體的「凱撒制」，其效率一般都要依賴於那位「凱撒」的地位，他是大眾（軍隊或公民）的自由委託人，而且不受傳統約束。因此，那位「凱撒」就是一個高素質軍官團或官員團隊的主宰，一個不受拘束的主宰，因為正是這位「凱撒」不顧傳統或者任何其他障礙自由挑選了他們，並且是親自挑選了他們。然而，這種「個人天賦的統治」與普選產生官員的形式「民主」原則便發生了衝突。 C．終身任職以及司法獨立和社會聲望之間的逆反關係。一般來說，官員的地位是終身保有的，至少在政府官僚中是這樣，而且在所有類似的結構中也是日益如此。事實上，即使在能夠提前解職或者定期重新任職的地方，一般也是把終身任職作為前提條件。在私人企業中，終身任職的事實通常也是官員和工人的區別所在。然而，這種法律上的或者事實上的終身任職，並不會被看作歷史上許多權威結構的那種情況，即看作官員占用官職的私有權利。凡是發展出了法定保障以防止隨意罷免或調離時，比如德國的全體法官以及越來越多的行政官員就已經得到了這樣的保障，他們純粹就是為了服務於這樣的目的：確保以嚴格的非人格方式履行特定的官職義務。 因此，在官僚制內部，以這種終身任職方式給予法定保障的「獨立」程度，對於那些由此獲得了安全地位的官員來說，並非始終都是高等身份的源泉。實際上情況往往相反，特別是在那些有著古老文化且高度分化的共同體中。因為，順從主宰者的專斷統治也能保證官員們維持慣常的領主生活方式，而且，越是順從，就越是能夠得到嚴格保證。所以，恰恰是因為缺乏那樣的法定保障，才有可能提高官員的慣例身價，一如中世紀的侍臣以犧牲自由民為代價而提高了身價，國王的法官以犧牲平民法官為代價而提高了身價一樣。在德國，軍官和行政官員可能會隨時被撤職，至少遠比「獨立」的法官更容易被隨時撤職，後者即使最粗暴地違反了「榮譽法則」或者沙龍慣例，也決不會付出丟掉官職的代價。正是由於這個原因，如果其他條件都相同的話，法官參與社交就遠不如軍官或者行政官員那麼易於被「上流社會」所接受，因為軍官和行政官員對於主宰者有著更大的依附性，這能夠更好地保證他們的生活方式符合身份慣例。當然，普通官員渴求的是一部文官法，除了老來能夠得到物質保障以外，還能有力保證他們免遭任意撤職之害。然而，這種渴求是有限度的。「職務權利」過度發展，自然就更難以指望行政班子表現出技術效率，而且會阻擋有抱負的候選人的仕途。這一點以及官員們寧肯依靠同濟而不肯依靠在社會上處於劣勢的被治理階層，便導致了這樣一個事實：官員們從整體上說並不會因為依附性而吃到「上司」的太多「苦頭」。由於對預兆不祥的政教分離感到焦慮不安，這在巴登的神職人員當中引發了目前的保守主義運動，不可否認，其中的決定性因素就是不願「從堂區的主宰變成堂區的僕人」。[1] D．作為固定薪金之基礎的職銜。一般來說，官員都會接受一份通常是固定的薪金形式的貨幣報酬，而且還會有一筆養老金作為老年保險。這種薪金並不像工資那樣以工作量為標準，而是根據「身份」，即根據職能的性質（「職銜」），可能也會根據服務年限。官員的收入有著相當大的保障，同時又能得到社會評價的回報，這使官職成為熱門的求職崗位，特別是在已經不可能提供殖民贏利機會的國家，但在這種情況下，這些國家付給官員們的薪金可能會相當之低。 E．固定的仕途路線和身份尊嚴。官員要從事的是等級制公職序列中的一項「職業」。他會期望從較低、較不重要、較少待遇的地位升至較高級的地位。普通官員自然願意看到升遷的條件機械地固定下來：即使不能晉升官職，至少也能提高薪金水平。他希望的是按照「資歷」，或者可能的話按照在一套考試制度中達到的成績固定這些條件。這種考績在各地已經陸續成為官員的一種character indelebilis（不可磨滅的印記），並對他的仕途有著畢生的影響。與此相聯繫的則是渴望強化職務權利，提高身份群體的封閉性和經濟保障。所有這一切都會產生一種趨勢——把官職看做那些靠教育文憑取得任職資格者的「俸祿」。在需要考察綜合性的人格與知識資格時，這種專業化的學歷證書往往只有從屬的性質而被忽略不計，結果是，擔任最高級的政治官職，尤其是「部長」職位，一般都無需這種文憑。 三、官僚制的貨幣金融前提 就官員的報酬今天都在採取貨幣薪金的形式而言，貨幣經濟的發展就是現代官僚制的一個前提。貨幣經濟對於官僚制的整體運行可謂至關重要，但是官僚製得以存在，決不是貨幣經濟單獨發揮了關鍵作用。 有了相對清晰的發展且數量龐大的官僚包括以下歷史範例：（a）新王國時期的埃及，儘管帶有突出的家產製成分；（b）晚期的羅馬帝國，特別是戴克里先的君主國以及由此產生的拜占庭國家，它們同樣包含著突出的封建制和家產製成分；（c）羅馬天主教會，13世紀末以後更是如此；（d）從秦始皇到今天的中國，但是帶有突出的家產制和俸祿製成分；（e）在君主專制政體時代以來的現代歐洲各國，它有了不斷變得更純粹的形式，而且所有的公共事務機構都是如此；（f）大型的現代資本主義企業，而且與它們的規模及複雜程度成正比。 （a）到（d）項的情況在極大程度上或者主要的是以官員的實物報酬為基礎的。不過它們已經顯示出官僚制的許多典型特徵和效果。所有後來的官僚制的歷史楷模——埃及的新王國，同時也是組織自然經濟的最壯觀的範例之一。官僚制與自然經濟的這種契合，只有根據埃及存在的那些完全獨一無二的條件來看才是可以理解的，因為，在把這些結構歸入官僚制之列時必須要有所保留，而這些非常重要的保留正是基於自然經濟的存在。即使不談純粹的官僚制行政建立時的情況，至少對於純粹的官僚制行政一成不變的存續來說，正常的前提條件就是發達到一定程度的貨幣經濟。 根據歷史經驗來看，如果沒有貨幣經濟，官僚制結構很可能無法避免實質性的內在變化，要麼就會實際上變成另一種結構。由領主的倉儲或者他的經常性進項中以實物形式分配固定收入，曾在埃及和中國通行了幾千年，在晚期的羅馬帝國以及其他各地也都曾發揮過重要作用，這種形式往往就意味著向利用官職占用稅源並將其用做私人財產邁出了第一步。實物收入可以保護官員們不受貨幣購買力經常大幅波動之害。但是，在領主權力衰落的時候，基於實物稅收的實物支付形式常常就變得很不穩定。在這種情況下，官員將會——不管有沒有得到授權——直接依靠轄區內的進貢者。一個現成的想法是，通過抵押或轉讓稅收額度、由此也抵押或轉讓徵稅權，或者向官員轉讓有利可圖的領主地產使用權，從而保護官員免受這種動盪之苦，而且，任何尚未緊密組織起來的中央權威都會自然而然地有意這樣做，不管那是自願的還是迫於官員們的壓力。官員則會滿足於利用這些資源以保證他所要求的薪金水平，然後將餘額上繳。但是，這種狀況包含著一些強烈的誘惑，從而照例會產生一些使領主不滿的結果。由此便出現了一個替代的過程：確定官員的貨幣義務。這經常出現在日耳曼官員的早期歷史上，而且最廣泛地出現在歐洲的所有總督行政中：官員上繳約定的數額，其餘歸己。 A．關於包稅的補論 在這種情況下，官員在經濟上的地位就類似於那種企業家式的包稅人。實際上，出租官職，甚至包括把官職租賃給出價最高的人，乃是一種常規現象。在私有經濟中，［卡洛林王朝時期］莊園結構或者villicatio（徭役農莊）結構轉變為一種租賃關係的制度，是大量範例中最為重要的範例之一。通過租賃的安排，領主可以把一個麻煩事交給官員們去做，即他的實物收入轉變為貨幣收入過程中的麻煩，而官員們必須提供一個定額總數。古代東方的某些統治者似乎就是這樣做的。至關重要的是，把公共稅收承包出去而不是由領主親自管理稅收，就是服務於這個目的。結果是，公共財政史上極為重大的一個進步——向經常性預算的進步——也就成為可能：對收入以及相應支出的明確估算，取代了那種根據直接但卻不可預計的收入而過一天算一天的生活，後者是一切公共財政初期階段的典型現象。不過另一方面，供領主本身之用的那些財政收入來源，其控制權和最大限度的開發權就要被放棄，並且很可能要依賴於留給官員或出租官職者及包稅人的自由度，它們的長期產能甚至會因為無情的榨取而受到危害，因為一個資本家不可能像一個政治領主那樣對於保護臣民的能力懷有同樣的長期關切。 領主會通過各種規章防止自己控制權的這種流失。因此，包稅模式或者稅收權的轉讓就可能變化多端，這要依賴於領主和包稅人之間的權力分配，後者關心的是最大限度榨取臣民的支付能力，領主關心的則是保護這種能力，兩者都有可能占據上風。例如在托勒密帝國，包稅制的性質就是明顯決定於對這些動機產生的共同影響或對立影響進行的平衡：消除收益的波動性，儘可能地編制預算，防止臣民遭受非經濟剝削以保護他們的支付能力，由國家控制包稅人的收益以防他們最大可能地進行侵吞。正如在希臘羅馬那樣，包稅人始終是一種民間資本家，然而，徵稅是由托勒密國家按照官僚制方式來執行和控制的，包稅人僅僅是從他收費以外的可能剩餘額中分得一份利潤，而他的收費事實上是［上繳國家的］起碼擔保；他的風險則在於稅源的產出可能會低於這個總數。 B．買賣官職、俸祿與封建行政 把官職作為官員的個人收入來源，這種純經濟觀念也能導致官職的直接買賣。當領主發現自己的處境使他不僅需要本期收入（current income），而且需要貨幣資本——比如為了戰爭或者債務支付——時，就會出現這種情況。作為一種正規制度的買賣官職尤其存在於現代國家，比如教皇國以及法國和英國，那些閒職以及某些比較重要的官職（比如軍官委員會）到19世紀已經非常搶手。在具體情況下，買賣官職的經濟意義可能會發生變化，就是說，購買官職的出資總額實際上有一部分或者全部都是為確保忠誠服務而預付的擔保金，但這不是通例。 領主要求得到的用益權、貢賦和服務，只要被轉讓給官員以供個人利用，這就總是意味著典型的官僚制組織被放棄了。處在這種地位的官員對他的官職也就享有了財產權利。這種情況在官員的義務和報酬以如下方式聯繫在一起的時候則會達到更高的程度：官員從留給他的目標那裡獲得收益，但不是把任何這樣的收益上繳領主，而是為自己的私人目的控制著這些目標，並轉而向領主提供私人服務或軍事、政治、宗教性質的服務。 凡是把產生於實物的租金收入或者把土地或其他租金來源的實際上的經濟用益權分配給官員終生享有，作為履行實際的或法律推定的官職義務所得的報酬，為此提供經濟支持的貨物始終由領主分派，我們就應當稱之為官職的俸祿和俸祿的組織。 ［從這種官職的俸祿組織］向薪金官員的過渡極不穩定。祭司得到的經濟捐助也常常被叫做「受俸」，在古代與中世紀都是如此，甚至到了現代也是這樣。但在幾乎絕大多數時代，其他地方也能看到同樣的情況。在中國的司鐸法律中，所有官職都有俸祿的性質，它迫使服喪的官員要辭去官職，因為按照規定，在為父親或者其他家庭權威守喪期間要迴避享用財產，而官職則完全被認為是經濟收益的一個來源。（這種規定最初是為了防止引起原來擁有這些財產的已故家長的怨恨。） 如果不僅把經濟權利，還有領主的［政治］權利授予官員獨立行使，如果與此相聯繫的還有按照規定向領主提供個人服務以作為回報，這就進一步遠離了薪金官僚制。被授予的這種特權，其性質可能多有不同，比如說政治官員，他們有可能更偏愛領主權威，也可能更偏愛官職權威。在這兩種情況下，最清楚的是在後一種情況下，官僚制組織的特殊性質就會遭到徹底破壞，這時我們面對的就是封建支配組織了。 所有以實物形式轉讓服務和用益權作為對官員的資助，往往都會導致官僚機制的廢弛，尤其是削弱等級制的隸屬關係，而這種隸屬關係在現代官員的紀律中得到了最嚴格的發展。只有在極富活力的領導權之下，而且官員對領主的服從又是絕對的個人服從，就是說，用於從事行政管理的是奴隸或者被當作奴隸那樣對待的雇員，他們達到的嚴謹程度才會接近於現代西方以契約方式雇用的官員。 C．關於身份激勵優越於物理強制的補論 在古代世界的自然經濟中，埃及的官員就是法老的奴隸，即使不是法律上的奴隸，也是事實上的奴隸。古羅馬大領地的所有者則喜歡委任奴隸直接理財，因為那裡存在著使用酷刑讓奴隸們俯首帖耳的可能性。在中國也能看到類似的效果，那裡普遍以竹笞作為紀律手段。然而，使用這種直接的強制手段保持穩定，可能性極為渺茫。根據經驗，有保障的薪金加上不依賴於偶然性和隨意性的升遷機會，才能使一部官僚機器的嚴格機械化運行獲得相對來說最大限度的成功並持之有恆。嚴格的紀律控制，同時體恤官員的榮譽感，加上身份群體聲望感的發展以及接受公眾批評的可能性，也能在同一方向上發揮作用。由此，官僚機器的運轉將比任何處於合法奴役狀態的官員群體更加有效。官員當中強烈的身份感不僅可以與全無個人意志地隨時準備服從上司相容，而且身份感——比如軍官的情況——還是對這種服從的補償，它有助於保持官員的自尊。官職的純粹非個人性質，加上私生活與職務活動相分離，便易於把官員們整合進紀律機制下的既定功能狀態。 D．結語 儘管貨幣經濟的充分發展並非官僚化所必不可少的先決條件，但是，作為一種恆定結構的官僚制卻必定要有一個前提：有效獲得連續性的收入以保持它的運轉。如果這種收入不可能像官僚制的現代企業組織那樣來自私人利潤，或者不可能像采邑那樣來自地租，那麼一個穩定的稅收體系就應當是官僚制行政長期存在的先決條件。出於眾所周知的普遍原因，只有得到充分發展的貨幣經濟，才能為這種稅收體系提供一個可靠的基礎。因此，貨幣經濟高度發達的城市共同體，行政官僚化的程度就相對高於同時代那些幅員更為廣大的國家。然而，一旦這些國家有序地發展出了稅收體系，官僚制就會遠比城邦得到更為全面的發展，而城邦的規模只要還維持在有限的範圍內，那麼最符合需要的往往就是一種財閥與顯貴的團契行政。官僚化的基礎始終就在於行政任務在量和質上得到一定程度的發展。 四、行政任務的量變 官僚化的第一個這種基礎就是行政任務的量化擴展。從政治上說，大國和群眾性政黨則是官僚化的典型場域。 關於歷史上帝國形成過程中官僚化程度的補論 我們的論述並不是要暗示歷史上真正形成的任何著名大國都產生了一種官僚制行政。舉例來說，一個現有大國的長期存續或者由它孕育的某種文化的同質性，並非始終與官僚制結構聯繫在一起。然而，兩者的聯繫也有達到很高程度的範例，比如中華帝國。許多大規模的非洲王國以及類似的結構無不轉瞬即逝，主要原因就是缺少一個官員機器。卡洛林帝國就是隨著行政組織的崩潰而瓦解的，但它的行政組織是家產制而不是官僚制的。另一方面，哈里發帝國及其在亞洲的前驅卻持續了相當長的時期，它們的行政組織基本上是家產制和俸祿制的。神聖羅馬帝國也同樣如此，儘管它幾乎不存在官僚制。所有這些王國都展現了一種至少接近於官僚制實體通常所創造的那種強有力的文化統一性。相比之下，古代羅馬帝國儘管越來越趨於官僚化，或者更確切地說，就在官僚化的傳入過程中，帝國卻從內部瓦解了，因為與官僚化相聯繫的公共負擔分派模式在鼓勵一種自然經濟。不過應當指出，從純粹的政治統一性及其強度這個視角來看，被冠以卡洛林、哈里發、羅馬等等大名的帝國，由於政治行動能力逐漸衰弱，其內聚力並不穩定，這使帝國變得有名無實，它們的性質類似於一個跨行業聯合大企業(3)。它們那種相對的高度文化統一性，在一定程度上是產生於已經有力統一起來的教會組織，而西方中世紀的教會本來就在日趨官僚化。這種文化統一性也是它們社會結構悠久同質性的結果，而這種同質性又是先前政治統一的事後影響和嬗變。兩者都是根據傳統把有利於不穩定平衡繼續存在的文化加以定型的現象。這兩個因素已經證明有著非常強大的基礎，甚至像十字軍那樣大規模的擴張努力，居然在缺乏政治統一的情況下也能發動起來，可以說，它們是作為「私人事業」進行的。然而，與十字軍的失敗以及它們屢見不鮮的無理性政治歷程息息相關的，就是缺少統一的國家權力作為它們的後盾。毫無疑問，緊密的「現代」國家在中世紀起步時，相伴發展的就是官僚制結構，最發達的各個官僚制國家最終便粉碎了那些實質上依賴於不穩定平衡的跨行業聯合大企業。 古代羅馬帝國的分崩離析，在一定程度上正是因為它的軍隊和官員機器的官僚化。這種官僚化只有在同時實行一種必定會導致自然經濟的重要性不斷上升的公共負擔分配方法時才有可能實現。這種類型的具體因素始終都會出現在畫面中。此外，我們不可能去設想官僚化與國家對外（擴張）和對內（文化）影響的強度之間的正比例關係如何。無疑，官僚化程度與國家擴張力的正比例關係只能說是「正常」關係，但不能說是必然規律。比如兩個最具擴張性的結構，羅馬帝國與不列顛世界帝國，在它們最積極擴張的時期卻都是僅僅在最低程度上依賴於官僚制基礎。諾曼人在英格蘭建立的國家以封建等級制為基礎引進了一種嚴密的組織。事實上，它在很大程度上是由於皇家稅務署（royal exchequer）的官僚化而接受了統一及其推進過程的，而相比封建時代的其他政治結構，皇家稅務署的官僚化已經達到了極為先進的程度。後來英國沒有加入大陸各國的官僚化發展進程，而是一直保持著顯貴行政的狀態，這一事實應當歸因於——像古羅馬的共和行政那樣——相對來說不存在大陸那樣的地理環境，同時也要歸因於某些今天正在消失的獨特的先決條件。這些特殊的先決條件包括，一支龐大的常備軍對它來說是可有可無的，但是，一個具有同樣擴張傾向的大陸國家卻需要這樣一支常備軍以守衛陸地疆界。在羅馬，官僚化是隨著從海岸向大陸帝國的過渡而推進的。在其他方面，司法行政官的權力那種嚴厲的軍事性質，是羅馬政治實體一個不為其他民族所知的特點，它富有技術效率並且——尤其在城邦範圍之外——有著精確統一的行政功能，這導致了一部官僚機器付諸闕如。元老院獨一無二的地位則保證了行政的連續性。不應忘記，羅馬也像英格蘭一樣，官僚系統這種可有可無性的一個前提是，國家權威在國內發揮功能的範圍越來越「最小化」，就是說，僅限於直接的「國家的理由」所絕對需要的範圍。 但在大陸國家，進入現代初期的時候，權力一般都集中在那些最無情地推動行政官僚化進程的君主手中。顯而易見，從技術角度來說，大規模的現代國家絕對要依賴於一種官僚制基礎。國家越大，而且越是要成為一個強國，就越是要無條件依賴這個基礎。 美國至今仍然帶有至少從技術意義上說並未充分官僚化的政治實體這樣的特徵。但是，對外摩擦的範圍越大，國內行政統一的需求越迫切，這種特徵就越會不可避免地逐漸正式讓位於官僚制結構。此外，美國國家結構在一定程度上的非官僚制形式，由於某些構成成分有著比較嚴格的官僚制結構而實際上得到了補償，因為那些構成成分——組織與選舉策略的「內行」或專家領導下的政黨——處於事實上的政治支配地位。所有真正的群眾性政黨都在日益成為官僚制組織，這最為突出地表明了純粹的數量在社會結構的官僚化進程中發揮的槓桿作用。在德國，尤為重要的範例就是社會民主黨，在國外則是美國的兩大政黨。 五、行政任務的質變：文化、經濟和技術發展的影響 然而，與行政任務的廣度和量的擴大相比，它的強度和質的發展則更加有力地推動了官僚化進程。不過官僚化的方向和誘因可能多種多樣。在官僚制國家行政最悠久的國家，埃及，從技術上必須對整個國家的水利經濟進行公共調整，並且自上而下創造了一個書吏和官員的機器，它很早就在軍事化組織起來的非凡建設活動中找到了自己的第二個運作領域。在絕大多數情況下，正如前面提到的那樣，由權力政治所決定的建立常備軍的需要，以及公共財政的相對發展，都會推動官僚化趨勢。但在現代國家，文明的日益複雜也產生了越來越大的行政需求。 當然，大國的擴張，特別是海外擴張，一直是由顯貴統治下的國家進行的（羅馬、英格蘭、威尼斯）。但是，相比那些官僚制實體，行政的「強度」，就是說，把國家機器承擔的行政任務儘可能多地交給它自己的機構去持續管理和執行，這在顯貴統治的大國中只有極其微弱的發展，比如羅馬和英格蘭；放在適當的背景下就會清楚地看到這一點。誠然，英格蘭與羅馬的國家權力結構對文化產生了十分強烈的影響，但只是在很小的程度上表現為國家管理和控制的形式，從司法到教育，莫不如此。日益增長的文化需求轉而又受到了國內最有影響的那些階層日益增長的財富的左右。結果，不斷發展的官僚化便承擔了這樣的功能：越來越多地擁有消費品，以越來越老練的技術——與這些財富提供的機會相稱的技術——去塑造外部生活。這對生活標準產生了影響，並導致了一種日益增強且必不可少的主觀要求：實現公共的、跨地區的、因而就是官僚化的供應，以滿足極為多樣化的需求，而這些需求先前要麼不為人知，要麼是就地滿足或者由私有經濟滿足。 在純政治因素當中，一個社會越來越需要習慣於秩序的絕對安定，並在所有領域得到保護（「治安」）這個因素，在官僚化的發展方向上有著特別鍥而不捨的影響。採用司鐸方式或者仲裁手段單純緩和血仇，到警察獲得了今天這種「上帝在塵世的代表」地位，其間的道路是筆直的。前一種手段是直截了當地依靠有義務發誓幫助復仇的氏族成員來保障個人的權利與安全。在官僚化方向上發揮作用的其他因素則包含在社會福利政策的多方面任務中，它們要麼是由利益集團強加給現代國家的，要麼是國家出於權力的原因或者意識形態動機而搶占的。當然，這些任務在很大程度上都受到了經濟因素的左右。 在實質上的技術因素當中，尤其應當考慮的是作為官僚化先導的現代交通手段。從一定程度上說，公共水陸通道、鐵路、電報等等，只能由公共機構掌管，而這種管理在技術上是比較合算的。在這方面，現代交通手段常常扮演著類似古代東方美索不達米亞運河與尼羅河的角色。交通手段一定程度的發展則是官僚制行政成為可能的最重要前提之一，儘管它不能獨自發揮決定性作用。無疑，就其純粹的「自然」經濟背景來說，如果沒有尼羅河這個天然通道，古埃及的官僚制集權決不可能達到那種完備的程度。為了推進現代波斯的官僚制集權，那裡的電報局官員被正式授權可以越過地方當局首腦直接向國王報告各省的一切動態，而且，任何人都有利用電報直接進諫的權利。現代西方國家實際上也能以這種方式進行管理，這僅僅是因為國家控制著電報網，郵政與鐵路也由國家支配。（這些交通手段又與地區間大規模物流的發展息息相關，因而也是形成現代國家的起因之一。我們已經知道，這一點並不能無條件地適用於過去。） 六、官僚制組織對顯貴行政的技術優越性 官僚制組織的發展有一個決定性的原因——它在純技術層面上始終優越於任何其他形式的組織。高度發達的官僚機器和其他組織相比，猶如一套機械裝置和非機械化產生方式的關係。精確、迅速、明晰、檔案知識、連續性、酌處權、統一性、嚴格的隸屬關係、減少摩擦、降低物力人力成本，在嚴謹的——尤其是獨斷形式的——官僚制行政中都可以達到最佳狀態。與任何團契行政、榮譽行政或業餘行政方式相比，訓練有素的官僚在所有這些方面都處於優勢地位。而且，只要涉及錯綜複雜的任務，那麼有薪的官僚勞動不僅會更精確，歸根結底，往往還會比形式上無薪的榮譽服務更便宜。 榮譽性的安排往往使得行政工作成了一項次要活動，一項業餘活動，單單由於這個原因，榮譽服務的功能一般都會運轉得比較遲鈍。與官僚制行政相比，它更少受計劃約束，更加不拘形式，更不精確，更不統一，因為它還更不依賴上司。由於下屬官員和辦事員服務機構的創設及利用幾乎不可避免地更不經濟，榮譽服務也就比官僚制行政更少連續性，而且成本常常極為高昂。如果不光考慮公共財政的貨幣成本——官僚制行政相比顯貴行政通常都會增加這種成本，而且考慮一下顯貴行政的辦事拖沓以及缺乏精確性給被治理者造成的經濟損失，情況就更其如此。一般來說，只有在僅憑業餘愛好就足以完成公務職責的地方，長期的顯貴行政才是可行的。隨著行政管理不得不面對的任務在質量上的發展，顯貴行政也就達到了極限，甚至在今天的英國也是如此。另一方面，團契組織的工作則會引發摩擦與拖沓，且需要在相互衝突的利益和觀點之間進行妥協，由此，行政管理將變得更不精確，更不依賴上司，進而更不統一，更加遲鈍。例如，普魯士行政組織取得的所有進步，就一直都是——未來也仍將是——官僚制行政原則、尤其是獨斷行政原則的進步。 今天，要求公共行政精確、明晰、連續並儘可能迅速履行公務職責的，主要是資本主義的市場經濟。一般來說，那些大規模的現代資本主義企業，本身就是無與倫比的嚴密的官僚制組織楷模。經營管理完全依賴于越來越高度的精確性、持續性以及至關重要的運行速度。這一點反過來又受到了現代交通手段——其中也包括新聞界的新聞服務——獨特性質的左右。公告以及經濟和政治事態以極大加快了的速度被傳播，這就構成了一種持續的強大壓力，要求行政管理加快對各種局面做出反應的節奏。通常也只有嚴密的官僚制組織才能把握做出這種反應的最佳時機。（官僚機器也有可能，而且實際上也的確製造了某些確鑿的障礙，不能針對每個個案採取最佳方式履行職責。這一事實不屬於這裡討論的範疇。） 至關重要的是，官僚化提供了一種最大的可能性——按照純客觀考慮去貫徹行政職能專業化的原則。具體的執行由接受了專業訓練並通過不斷實踐積累了專長的官員分頭負責。「客觀地」履行職責主要就是意味著按照可計算的規則履行職責，而「無需看人下菜」。 不過，「無需看人下菜」也是市場的口號，總的來說還是一切追逐純經濟利益時的口號。持續的官僚制支配就意味著「身份榮譽」的扯平。因此，如果自由市場原則沒有在同時受到約束，那就意味著「階級狀況」的普遍支配。官僚制支配的這種結果並非到處都與官僚化的程度成正比，原因就在於滿足不同政治實體要求的可能原則之間存在差異。然而，已經提到的第二個要素，可計算的規則，則是現代官僚制最為重要的成分。現代文化，尤其是它的技術和經濟基礎的獨特性，需要的正是結果的這種「可計算性」。官僚制到了高度發達的程度時，也會在特定意義上服從sine ira ac studio（無恨亦無愛）的原則。官僚制發展得越完備，它就越是「非人化」，在成功消除公務職責中那些不可計算的愛、憎和一切純個人的非理性情感要素方面就越是徹底。這就是它得到資本主義肯定的特殊品性。 現代文化變得越複雜、越專業化，它的外在支撐組織就越是需要不帶個人感情，越需要嚴格客觀的專家，以取代舊時社會結構中依靠個人投契與寵信，依靠施恩與感恩行事的領主。官僚制以最有利的結合方式提供了現代文化的外在組織所需的這種態度。特別是，只有官僚制為實施依據「規章」加以概念系統化的理性法律確立了基礎，比如晚期羅馬帝國的創造就首次達到了技術上的高度完備性。在中世紀，［羅馬］法的繼受是與合法行政的官僚化同時發生的：受過理性訓練的專家脫穎而出，取代了束縛於傳統或無理性預測的古老審判程序。 A．關於卡迪司法、普通法與羅馬法的補論 根據嚴格的形式概念對法律進行「理性」解釋，可以同某種主要束縛於神聖傳統的裁判並行不悖。不可能依據傳統做出明確裁決的個案，可以通過具體的啟示（神諭、先知宣言、神明裁判——通過超凡魅力司法）加以解決，或者通過以下兩種方式加以解決——它們也正是我們這裡關心的：a）根據具體的倫理或實際評價不拘形式做出的判決（一如R．施密特恰當稱之為的「卡迪司法」[2]），或b）根據「類推」並依賴和解釋「先例」，而不是根據理性概念下的歸類做出的形式判決。此即「經驗式司法」。 卡迪司法並不懂得理性「裁判規則」（Urteilsgründe）之類的東西，也不懂得為純粹類型的經驗式司法給出任何按照我們的理解才能稱之為理性的理由。卡迪司法對具體情況具體評價的性質，可能會發展到像先知預言那樣拋棄所有的傳統。另一方面，經驗式司法則可能升華為一種理性化的「技術」。由於非官僚制支配形式表現為嚴格的傳統主義和任意性奇特地和諧共存，同時又展示了領主的酌處權，這兩個原則的結合與過渡形式也就十分常見了。即使在今天的英國，正如門德爾松生動描述的那樣，[3]大量的基層司法實際上仍是卡迪司法，這是大陸國家難以想像的。德國的陪審團司法實際上也經常以同樣的方式運作，他們的裁決是不陳述理由的。總的來說，不可輕易相信「民主的」司法原則就等於（形式合理性意義上的）「理性」裁判。實際上，情況恰恰相反。英美最高法院的裁決在很大程度上仍是經驗式裁決，尤其是依照先例進行裁決。英國在理性的法典編纂以及羅馬法的繼受［這在中世紀末期已經出現在歐洲各地］方面做出的所有努力均告失敗，原因就在於這種理性化遭到了擁有中樞組織的大型律師行會的有效抵制，這是一個壟斷性的顯貴階層，王國高等法院的法官都是從他們當中產生的。他們控制著司法訓練，把它作為一種見習階段以傳授高度發達的經驗技術，而且，他們卓有成效地抵制了一切——尤其是教會法庭，一度還有大學——追求理性法律的嘗試，因為那威脅到了他們的社會與物質地位。 普通法律師反對羅馬法和教會法以及反對教會權力的鬥爭，總的來說在很大程度上是經濟因素——法律人的收費利益——引起的，國王干預這場鬥爭的方式即是明證。法律人從這場鬥爭中勝出了，但他們的權力地位卻是由政治集權所致。在德國，主要是由於政治原因，所以缺少一個具有社會強勢地位的顯貴身份群體。德國不存在英國法律人那樣的身份群體充當實施本國法的傳導者，這種群體可以把本國法提升到以見習階段為基礎的技術層面，且能夠抵制羅馬法法學家具有技術優越性的教育。說羅馬法的實質性規定更好地適應了正在崛起的資本主義的需求，這並非實情；並不是這一點決定了它在歐洲大陸的勝利。事實上，現代資本主義特有的一切法律制度都是羅馬法一無所知的，它們起源於中世紀。決定性的因素是羅馬法的理性形式，至關重要的是一種技術上的必要性：由接受了理性訓練的專家——也就是在大學接受過羅馬法教育的人——來控制審判程序。這種必要性產生於法律案件的日趨複雜，產生於越來越理性化的經濟生活的需求，它需要理性的求證程序，而不是藉助具體神啟或者司鐸擔保等等原始舉證手段來確定真相。當然，這種局面受到了經濟結構變革的強烈影響，但這個因素是隨處都會產生作用的，包括英國也是如此，那裡的王權介入求證程序主要就是為了商人的利益。實體法在德國和英國的發展之所以出現差異，主導原因並不在於這個經濟因素。已經顯而易見的是，這些差異乃是產生於各自支配結構的獨立發展：英國是集權司法和顯貴統治，德國則不存在政治集權——儘管它也有了官僚化。因此，現時代最高度發達的頭號資本主義國家英國，卻保留了一個較少理性、官僚化程度較低的司法系統。然而，英國的資本主義之所以能夠輕而易舉地做出這種妥協，是因為法院體制和審判程序的性質，它們直到現在實際上仍然等於是大範圍地拒絕公平對待經濟弱勢群體。這一事實，加上不動產轉移制度耗費時日且費用高昂——這本身就是法律人階層經濟利益之所在——，對於英國的農業結構產生了深遠的影響，這有利於不動產的積累和轉變為固定資本。 在共和時代，羅馬法本身就是一種獨一無二的混合物，其中既包括了理性的與經驗的成分，甚至也包括了卡迪司法的成分。陪審團法庭本身的任命和最初無疑是「逐個案件」加以闡述的行政司法官的事實之訴（概念）［actions in factum（conceptae）］[4]，都包含著卡迪司法的成分。共和早期的所謂「技能法學」[5]以及由此發展出的一切，甚至包括古典法學家的一部分釋疑解答實踐［帝國時期］[6]，則無不帶有一種「經驗」性質。法律思想走向理性方法的決定性轉折，是由建立在行政司法官敕令formulae（程式）基礎上的審判指令的技術性質做好了最初的準備——它們為法律概念的形成做好了準備。（今天，在事實答辯原則的支配下，提供事實陳述具有了決定性意義，不論從法律觀點來看它們能否使控告站得住腳。現在仍然缺少強制措施以清晰地從形式上確定概念範圍，但是，羅馬法的技術文明早已在極高的程度上產生了這種強制。）因此，審判程序的技術因素——它們僅僅是間接產生於國家結構的因素——在理性法律的發展中自有其作用。但是，羅馬法理性化為一個經過科學處理的封閉的概念體系，只是在羅馬政治實體本身經歷了官僚化時期之後才臻於完備的。這種理性的系統性品質使得羅馬法與東方和希臘產生的所有法律形成了鮮明對照。 拉比的《塔木德》釋疑解答是經驗司法的典型範例：並不理性，但卻是「理性主義」的，同時又受到傳統的嚴格約束。純粹的卡迪司法則體現在一切先知宣言中，它們遵循的模式是：「經書有諭，……但我要告知爾等」。越是突出強調卡迪（或者某些類似的法官）地位的宗教性質，在不受神聖傳統約束的範圍內對個案的審判就越是具有任意性，也就越不受規則的羈絆。例如法國人占領突尼西亞之後，歷時一代人之久了，宗教法庭（Chara）仍在像歐洲人說的那樣「酌情」裁判地產案件，這極為明顯地阻礙了資本主義的發展。我們將在另一場合論及支配結構中這些比較陳舊的司法類型的基礎。 B．官僚制的客觀性、存在的理由以及民眾意志 「就事論事」與「專業性」未必等於是抽象的普遍規範的統治，這一點確鑿無疑。實際上，即使現代司法行政的情況也未必如此。當然，「法律無漏洞」的觀念已經遭到了嚴厲抨擊。把現代法官視為機器人，從上面依次投進法律文書和資費，下面就會吐出判決加理由，讀上去像是機械引用的法典條文，這種觀念也遭到了憤怒的否定，大概是因為這種類型的某種近似現象恰恰包含著一以貫之的司法官僚化。因此，即使在法律發現方面，也會存在這樣一些領域：官僚式法官被指示要堅持立法者規定的「個性化」程序。 在嚴格意義上的行政活動領域，即法律創製和審判程序領域之外的所有國務活動，人們已經習慣於要求具體情勢下的自由和主權。普遍規範被認為主要是發揮著消極作用，好像妨礙了官員積極的「創造性」活動，好像這些活動決不應當被調整。這個話題的意義此處不贅。關鍵在於，這種「自由的」創造性行政（可能還有創造性司法）不可能構成一個擺脫任意行動和酌處權、不以個人動機決定好惡和評價的領域，而我們在前官僚形式中就會看到那種情況。規則、對「客觀」目標的理性追求以及對這些規則與目標的忠誠，總是會構成行為規範，而正是那些最強烈美化官員「創造性」酌處權的見解，接受了存在的理由（raison d'état）這一特別現代而嚴謹的「客觀」觀念，作為他公共行政行為的終極性最高指導原則。當然，官僚制對於維護它自身在本國國內（以及通過它與其他國家對抗）的權力所需要的條件有著可靠的直覺，與這種直覺水乳交融的則是對「國家的理由」這一抽象「客觀」觀念的認可。在絕大多數情況下，只有官僚的權力關切才能給這種決非明明白白的理想賦予可供利用的具體內容；在游移不定的情況下，也只有這些關切才能發揮決定性的作用。我們這裡不可能對此展開討論。對我們來說，關鍵的一點僅僅在於，一個有可能引起理性爭論的「理由」體系，原則上可以為一切官僚制行政行為提供支持，就是說，要麼根據規範來歸納，要麼對目的和手段進行權衡。 在這個背景下，一切「民主」潮流——最低限度的「支配」這個意義上的潮流——所表現出來的態度也必然是模稜兩可的。「法律面前人人平等」和要求法律保障、反對任意專斷，需要行政管理具有一種形式上理性的「客觀性」，這與古老的家產制支配所「嗯賜」的個人酌處權是格格不979入的。然而，如果一種「時代精神」——暫且不談其他推動力——在某個具體問題上控制了大眾，那麼，它以某個具體事件和人物為取向的實質正義前提，將會不可避免地與官僚制行政的形式主義、受規則約束的冷靜的「就事論事」發生衝突。在這種情況下，情感必定會拒斥理性的要求。 資產階級利益集團所要求的形式上「法律面前人人平等」以及「可計算的」判決與行政，特別對於無財產的大眾來說並無助益。很自然，在後者眼中，司法與行政應當服務於使他們同有產階級享有平等的經濟與社會生存機會。要讓司法與行政履行這樣的功能，惟一的條件就是，它們因實質內容是「倫理的」（卡迪司法）而具有一種不講究形式的性質。不僅任何一種「大眾司法」（通常它們都不問理由、不顧規範），而且還有所謂「公眾輿論」對行政的任何密集影響（出於無理性的「情感」，通常由黨老大們或新聞界籌劃指揮的協調行動），都會強有力地阻撓理性的司法進程，在某些情況下，其強有力的程度甚至不亞於專制統治者竭力使用「星室法院」(4)訴訟程序（內閣司法）時的程度。 七、行政手段的集中 官僚制結構往往與物質管理手段集中於主宰者手中密不可分。例如，這種集中便以眾所周知的典型方式出現在大型資本主義企業的發展過程中，它在這一過程中發現了自己的實質特性。相應的過程也出現在了公共事務組織中。 A．國家和私人資本主義推動的軍隊官僚化 法老、羅馬共和國晚期以及帝國時期，尤其是現代軍人政權國家的官僚制軍隊，都有一個突出特徵：它們的裝備和給養無不出自君主的倉廩。這與農業部落的徵兵、古代城邦的武裝公民、早期中世紀城市的民兵以及所有的封建軍隊形成了鮮明對照，因為後者在必須投入戰鬥時通常都是自我裝備和自帶給養。我們時代的戰爭是機器的戰爭，這使集中供應給養在技術上成為必需，猶如機器在工業中的支配地位促進了生產資料和經營管理的集中。不過總的來說，過去那種由君主裝備和提供給養的官僚制軍隊登台亮相時，都是適逢社會與經濟發展狀況使得經濟上有能力自我裝備的市民階層規模絕對或相對縮減，以致他們的人數已經不足以建立作戰所需的軍隊了。這些階層的相對衰落便足以造成這種局面：就是說，是相對於政治實體的權力要求範圍而言。只有官僚制軍隊結構才能容得下職業常備軍的發展，它對於保證廣闊領土的長期安定以及對遠距離敵人，尤其是對海外之敵作戰，都是必需的。此外，軍事紀律和軍事技術的訓練——至少就其現代的高水平而言——通常也只有在官僚制軍隊中才能得到充分發展。 從歷史上看，軍隊的官僚化到處都是與下面的情形相伴出現的：服兵役的責任從有產者肩頭轉移到了無產者的肩頭上。在出現這種轉變之前，服兵役始終是有產者的榮譽特權。後來有的轉移給了土生土長的無財產者，比如共和晚期和帝國時期羅馬將軍的軍隊，以及直到19世紀的現代軍隊。也有的把兵役負擔轉移給了一文不名的外國人，比如所有時代的僱傭軍。這個過程是典型地與物質和思想文化的普遍增進相伴出現的。除此以外，隨著人口密度越來越大，經濟事務也越來越緊張繁重，那些渴望獲利的階層變得越來越不適用於戰爭的目的。撇開激烈的意識形態狂熱時期不談，一般來說，享受著精緻文化，尤其是享受著城市文明的有產者階層，已經不再適於也不再樂於從事普通士兵那些比較粗野的戰爭活動了。在其他條件相同的情況下，鄉村的有產者階層倒是更有資格，同時也有更強烈的意願成為職業軍官。城鄉有產者階層之間的這種差異，只有在機械化戰爭日益迫近的可能性要求軍事單位的首長具備「技術員」的素養時才能扯平。 像在任何其他行業一樣，以私人資本主義企業的形式也有可能實現有組織的軍事活動的官僚化。實際上，由私人資本家徵募並管理軍隊早已是僱傭軍的通例，特別是在西方，直到18世紀初還是如此。在30年戰爭期間的布蘭登堡，士兵仍是他那個行當的物資裝備的主要所有者，他可以擁有自己的武器、馬匹、軍裝，儘管在某種程度上作為包出制商人的國家已經供應了這些裝備。到後來，在普魯士的常備軍中，是連長擁有了這些戰爭物資，只是到了提爾西特和約（1807）以後，戰爭物資才終於明確地集中到了國家手中。也只是隨著這種集中，才最終普遍採用了制式軍裝，而以往採用什麼樣的制服在很大程度上都是由團長酌情處置，除非某個部隊由國王「授予」了制服（最早是1620年「授予」皇家近衛軍［Garde du Corps］，後來腓特烈二世常有這種做法）。 像「團」、「營」這樣的術語，在18世紀的含義通常完全不同於我們今天的含義。那時只有「營」才是一個戰術作戰單元（如今則兩者都是），「團」則是一個由上校的企業家地位建立的經濟管理單元。半官方的海戰企業（比如熱那亞的maone(5)）和陸軍就屬於私人資本主義最早具有了高度官僚制性質的大型企業。就這方面的情況而言，它們的「國有化」可與現代的鐵路國有化相比擬，後者一開始就是由國家控制的。 B．其他方面資源——包括大學——的集中 其他領域的行政官僚化與軍隊組織的情況一樣，也是和資源的集中平行發展的。由satraps和viceroys(6)承擔的古代行政，恰如承包或租賃官職者，特別是像封建封臣一樣，無不分散了運作手段：地方的需求一般都是由地方歲人負擔，包括軍費和下級官員的費用，只有餘額才上繳中央國庫。被授予采邑的官員完全是用自己的錢袋負擔開支。相反，官僚制國家則是根據預算安排全部行政開支，並以通用的支付手段撥付給下級當局，且支付手段的使用均由國家調整和控制。這對公共行政的經濟性來說，與集中管理的大型資本主義企業有著同樣的意義。 在科學探索領域，大學必然會有的研究機構，其官僚化也是對物質運作手段日益增大的需求產生的一種功能。吉森大學的李比希(7)實驗室就是這個領域大型企業的第一個範例。通過把這些手段集中在享有特權的機構負責人手中，大批的研究者與教師脫離了他們的「生產資料」，一如資本主義企業使工人脫離了他們的生產資料一樣。 八、社會差異的扯平 儘管官僚制具有不容置疑的技術優勢，但它到處都是很晚才發展起來的。這是許多障礙造成的結果，只有在某些社會與政治條件下，這些障礙才能明確退居幕後。 A．行政的民主化 官僚制組織通常都是在扯平經濟與社會差異的基礎上獲得權力的。這種扯平至少是相對而言的，並且事關社會與經濟差異對於承擔行政功能的意義。 與小型同質化單元的民主自治相比，官僚制必然會伴之以現代的大眾民主。這是產生於它的獨特原則：行使權威時的抽象規則性；這是在人身和功能意義上——因而就是在憎惡「特權」意義上——「法律面前人人平等」的結果，以及原則上反對「逐個」解決問題的結果。這種規則性產生於它的源頭上的社會先決條件。一個大規模社會結構的任何非官僚制行政，都要以某種方式依賴於這一事實：現存的社會、物質或榮譽優先權與職銜，都與行政功能和行政義務聯繫在一起。這通常就意味著，在經濟上或社會上利用行政活動提供給行政人員的地位，是承擔行政職能得到的報酬。 因此，國家行政的官僚化與民主化就意味著國庫現金支出的增長，儘管事實上官僚制行政一般要比其他形式更為「經濟」。直到現在，至少從國庫的角度看，以最便宜的方式滿足行政需求，還是把幾乎全部地方行政和基層司法交給東普魯士的領主；英國的治安法官行政也同樣如此。大眾民主徹底掃蕩了封建制的、家產制的行政特權，也徹底掃蕩了財閥的——至少是打算享有的——行政特權，這就不可避免地由支付薪金的職業勞動取代了歷史上傳下來的顯貴「業餘」行政。 B．群眾性政黨，兼論民主化的官僚制結果 這並不止於國家的情況。民主的群眾性政黨在它們自己的組織內部和建立在個人關係以及個人評價基礎上的顯貴統治傳統徹底決裂，這並非偶然。許多老牌保守主義政黨乃至老牌的自由主義政黨至今仍在堅持這種個人關係的結構，但是民主的群眾性政黨在黨的官員——那些職業性的政黨書記和工會秘書長等等——領導下卻已經按照官僚制方式組織了起來。比如德國社會民主黨以及農村的群眾運動中就出現了這種局面；英國1870年代最早由格萊斯頓與張伯倫在伯明罕推開的考科斯會（caucus(8)）民主，以及傑克遜政府以來美國兩大政黨的官僚制發展，也同樣如此。但在法國，以選舉制度為基礎組織有紀律的政治黨派使之成為官僚制組織的嘗試卻一再歸於失敗。它遭到了各地方顯貴圈子仿佛不可戰勝的抵制，否則，不可避免的政黨官僚化就可能波及全國並打破他們的影響。例如，像比例代表制那樣單單以計數為基礎的簡單的選舉技術的任何進步，都意味著政黨會成為一種跨地區的嚴格官僚制的組織，由此，黨的官僚和紀律將會日益占據支配地位，進而把地方顯貴圈子淘汰出局——至少在各個大國中就是這樣。 國家行政本身的官僚化進程是個與民主的發展並駕齊驅的現象，這在法國、北美和今天的英國尤為顯見。當然，必須始終記住，「民主化」一詞可能會誤人視聽。不定形的大眾這個意義上的「民」（demos），其本身永遠不可能「治理」更大的聯合體，毋寧說，它是在被治理。惟一有變化的只是選擇行政領導人的方式，以及「民」——或者更確切地說，他們當中的各個社會階層——通過「公眾輿論」對行政活動的內容及方向發揮影響的程度。這裡所指的意義上的「民主化」，未必意味著臣民越來越積極地分享治理。這可能是民主化的結果，但是不會必然如此。 在這一點上我們應當特別記住，從被治理者的「平等權利」衍生出來的民主制政治概念，還包括這些更進一步的先決條件：（1）阻止官員發展為一個封閉的身份群體以利實現官職的普遍准入，（2）使官員的權威最小化以利「公眾輿論」儘可能地擴大影響面。因此，只要有可能，政治民主就會通過選舉和罷免以求縮短任職期限，並解除對候選人的特殊專業資格限制。由此，民主將會不可避免地同官僚化趨勢發生衝突，而這種趨勢正是產生於同顯貴的鬥爭。我們這裡不能使用寬泛的「民主化」一詞，因為它會被理解為把文官的權力壓縮到最低限度以利於「民」實行最大可能的「直接」統治，這實際上意味著「民」的政黨領袖直接統治。由此就會——實際上可以說絕對會——出現一個決定性的局面：被治理者同具有明確表現出官僚制性質的治理者群體扯平了，而前者可能接著就會在事實上和形式上占據一種絕對的獨裁地位。 C．補論：「被動民主」的歷史範例 在俄國，mestnichestvo（官階）制度(9)的規章摧毀了舊式領主貴族的地位，舊貴族隨後又通過擔任公職滲透進來［彼得大帝時期］，這是官僚制發展中的典型過渡現象。在中國，按照應試獲得的名次確定品秩和任職資格，也有著類似的意義，儘管——至少在理論上——帶有甚至更明確的嚴密性。在法國，大革命——更關鍵的是波拿巴主義——則使官僚享有了無上權力。在天主教會那裡，先是封建的，然後是所有獨立的地方中間權力被統統消滅，這個過程始自格列高利七世，由特倫托公會議和梵蒂岡公會議繼續，最終是通過庇護十世的敕令完成的。這些地方權力純粹變成了中央權威的下屬官員，與此聯繫在一起的則是形式上完全依附性的Kapläne［監督平信徒組織的助理神職人員］有了不斷增長的實際意義，而這個過程是以天主教的政治黨派為基礎的——這一點至關重要。因此，該過程便意味著官僚制、同時還有「被動」民主化的進展，在一定程度上也就意味著被治理者的扯平。同樣，官僚制軍隊取代顯貴自我裝備的軍隊，到處都是一個「被動」民主化的過程，就是說，任何專制主義軍事君主製取代了封建國家或顯貴共和國的地方，都是如此。大體上說，甚至埃及國家的發展也同樣如此，儘管那裡有著自己的種種獨特之處。在羅馬帝國時期，行省行政——例如——在稅收領域的官僚化，就是與剷除共和國時期無所不能的資本家階層財閥統治相伴發生的，而古代資本主義本身也就這樣完結了。 D．被動民主化背後的經濟與政治動機 顯而易見，某種經濟條件幾乎始終在這種「民主化」的發展中發揮著作用。我們常常會看到在這種發展的基礎上形成某個經濟上具有決定意義的新階級，不管那是財閥、小資產階級還是無產階級。這些階級可能會甦醒過來或者得到提醒去要求具有正當性或專制特徵的政治權力的幫助，以便通過它的政治援助獲得經濟或社會利益。另一方面，歷史文獻表明，還存在一些同樣可能的情況：「由高層」採取純粹政治性質的主動，在政治格局，特別是在對外事務中獲取利益。這時的領導層會把經濟與社會對抗和階級利益單純用做達到自身目的的手段，加劇對立階級之間幾乎始終是不穩定的平衡，使它們的潛在利益衝突發展成相互搏鬥。看來對此加以綜述幾乎是不可能的。 與經濟影響相伴而行的這個過程的發展範圍與方向，以及政治權力關係發揮影響的方式，都可謂變化多端。在希臘的古代時期，向訓練有素的重甲步兵戰鬥隊形的過渡，以及後來雅典海軍的聲威日隆，為在每個特定時期承擔軍事重任的階層奪取政治權力奠定了基礎。但在羅馬，同樣的發展卻只是在表面上暫時動搖過公職貴族的統治。現代軍隊儘管到處都是一個被用來打破顯貴權力的工具，但說到底，它本身決不是一個主動民主化的槓桿，毋寧說始終只是被動民主化的一種手段。不過應當指出，造成這些反差的關鍵因素乃是這一事實：現代軍隊依靠的是官僚制採購，而古代民軍在經濟上依靠的是自我裝備。 官僚制結構的發展依賴的是「技術」優勢。結果我們發現，這種發展最為緩慢的地方，就像在「技巧」方面歷來的情況那樣，總是舊有的結構形式自行獲得了技術上的高度發展且尤其在功能上能夠適應當下需求的地方。例如英國的顯貴行政就是這種情況，因而英國是所有國家中屈服於官僚化最慢的一個，或者說，實際上只是在一定程度上做到了這一點。這與下面的事例一樣是個普遍現象：投入大量固定資本建成了瓦斯照明系統或者蒸汽機車鐵路網的地方，往往會比電氣化建設的處女地更有力地阻礙電氣化建設。 九、官僚制長存的主客觀基礎 官僚制一旦完全得到確立，就會成為最難以摧毀的社會結構。官僚制是把社會行動改造為理性的有組織行動的特定手段。因此，作為理性組織權威關係的工具，官僚制曾經是，而且至今仍是官僚機器控制者頭等重要的權力工具。在其他條件相同的情況下，理性組織與指導下的行動（Gesellschaftshandeln）就總是會優於任何其他類型的集體行為（Massenhandeln），也會優於和它對立的社會行動（Gemeinschaftshandeln）。徹底實現了官僚化行政的地方，隨之產生的支配體系實際上就是不可摧毀的。 個體的官僚不可能擺脫那部給他套上了挽具的機器。與「顯貴」從事的作為一種榮譽義務或者次要職業（業餘）的行政任務相比，職業官僚的整個經濟存在和意識形態存在都是拴在他的職業活動上的。在絕大多數情況下，他不過是一部無休止運轉的機器上的一個小齒輪，這部機器為他規定了一條實質上是固定的行進路線。官員受託執行專門的任務，通常不可能由他，而是由最高層開動或制動機器。至關重要的是，個體的官僚將在機器的長存和它理性組織起來的持續支配中被融入全體官員的共同利益。 一旦官僚機器實際存在了，被統治者就不可能擯棄，也不可能取代它，因為它依賴的是專門素養、工作職能專業化以及在逐一掌握條理性相互協調的職能時那種慣常的精益求精態度。如果這部機器停止了運轉或者遭到暴力阻斷，隨後產生的混亂將是從被治理者當中臨時出現的替代物難以應付的。無論公共行政還是私有經濟的管理，概莫能外。大眾的實際命運已經越來越依靠私人資本主義不斷官僚化的組織持續得體的運轉，把它們淘汰出局的念頭越來越變得不切實際了。 所有公共與私人組織的秩序都在越來越依靠官員的檔案和紀律，就是說，依靠官員群體在日常行為領域勤懇服從的習慣。不論檔案在實際上多麼重要，但紀律是更加關鍵的要素。巴枯寧主義天真地認為，銷毀官方文件就可以把「既得權利」的基礎連同「支配」統統摧毀。這種觀念忘記了，人有一種根深蒂固的取向——不依賴文件也仍會服從已經習以為常的規則與調整。戰敗或潰散的軍事單元重整旗鼓，遭到叛亂、恐慌或者其他災變破壞的秩序恢復原狀，都可以通過訴諸官員和臣民已經養成的這種條件反射式順從［社會與政治］秩序的取向而得以實現。可以說，如果這種訴求獲得成功，遭到破壞的機器將會再次「咔」地轉動起來。 這部機器一旦實際存在了，加之它所特有的「非人格」性質，它在客觀上也就變得不可或缺，這意味著該機器將會很容易為任何懂得如何控制它的人效勞——這與建立在個人忠誠基礎上的封建秩序形成了鮮明對照。一個理性安頓下來的官員群體，即使在敵人占領了本國領土之後也會繼續平穩地發揮功能，敵人只需更換最高級官員即可。它之所以能夠如此，是因為其中涉及每個有關者的根本利益，特別也涉及敵人自身的利益。俾斯麥在他漫長的執政生涯中消滅了所有獨立不羈的政治家，把他的內閣同僚們置於無條件的官僚式依附狀態，出乎他意料的是，在他辭職時，他們卻表現得漠不關心，鎮定自若地繼續照管著自己的官職，仿佛他們丟棄的不是他們這些工具的足智多謀的主子和創造者，而只是這部官僚機器中可以用其他人物換掉的某個具體人物。儘管第一帝國以來法國的主宰者歷經變換，但權力機器卻基本上始終如一。 正是這樣一部機器，使得依靠暴力創造全新的權威結構這個意義上的「革命」變得越來越不可能了——從技術上說，因為它控制著現代交通工具（電報等等），還因為它的內在結構日趨理性。在這個過程中，「革命」已被「政變」（Coups d'état）取而代之，法國再次以經典方式做出了證明，因為那裡所有成功的變革都具有這種性質。 十、官僚化的不明經濟結果 顯然，一種社會結構，尤其是一種政治結構的官僚制組織，可以並且通常也確實會產生廣泛的經濟結果。但是是哪種結果呢？當然，這在任何情況下都要取決於經濟與社會權力的分配，尤其是取決於新興的官僚機制所占據的作用範圍。因此，官僚制的結果就要取決於使用官僚機器的權勢人物給它指引的方向。而極為常見的結果就是隱蔽的財閥統治式的權力分配。 在英國，尤其是在美國，官僚制政黨組織背後一般都有黨的捐助人做後盾，他們為這些政黨提供資金並在相當大程度上對政黨施加影響。英國的啤酒生產商、德國的所謂「重工業」與漢薩同盟[7]提供的競選基金就是這方面的著名範例。在政治的，尤其是在國家的架構中，官僚化以及伴生的社會平等打破了與之對立的地方及封建特權，這在現時代往往使資本主義的利益集團大獲其利，或者就是與資本主義利益集團直接結盟而實現的。歷史上專制君主與資本主義利益集團的大同盟即是明證。總的來說，法律上的平等和摧毀根深蒂固的顯貴統治地方結構，一般都會擴大資本主義的活動空間。不過另一方面，其間也有官僚化的影響甚或國家社會主義的影響，前者滿足了小資產階級對於安定的傳統「生活方式」的關切，後者則會扼殺私人贏利的機會。這無疑是歷史上——特別是古代時期——具有深遠意義的各種事件中的活躍因素；可以預計，在我們這個世界的未來發展中大概也會如此。 至少從原則上說，法老時代的埃及、希臘化時期和羅馬時代的政治組織是極為相似的，但是它們的影響卻大相徑庭，表明了官僚化可能會由於其他因素的發展方向而帶來大相徑庭的經濟結果。僅僅官僚制組織的存在這一事實並不能明確告訴我們它始終以某種方式體現出來的經濟影響的具體方向，至少不會像它在社會影響方面相對扯平的作用那樣告訴我們的一樣多——即使在這個方面我們也應當記住，官僚系統本身是個精密儀器，它可以任由自己被用於各種各樣的利益，從純粹政治的、純粹經濟的，直至任何其他什麼樣的利益。因此，不應誇大它與民主化的對應程度，無論這種對應可能會多麼典型。在某些條件下，封建領主階層也會用這部儀器為自己服務。還有一種可能性是，行政的官僚化被審慎地與身份群體的形成聯繫起來，例如這在羅馬帝國以及在某些專制國家結構的形態中就是一個常見的事實；或者由現存社會權力集團通過暴力把兩者糾纏在一起。明確地為身份群體保留官職則是極為常見的現象，從經驗上看，這種保留甚至更為常見。 十一、官僚制的權力地位 A．功能的不可或缺性與政治無關 社會在整體上——且在現代意義上——的事實民主化或者也許是單純的形式民主化，對於官僚化都是特別有利的基礎，但決不是惟一可能的基礎。畢竟，官僚制只是［限於］追求在具體領域——在個別情況下它要占領的領域——扯平那些擋道的權力。我們應當記住一個已經多次碰到並將反覆討論的事實：儘管也許就是因為「民主」不可避免地無意中促進了官僚化，它與官僚制的「統治」是格格不入的。在某些條件下，民主會在官僚制模式中造成明顯的裂縫，並給官僚制組織製造障礙。因此，要了解官僚化的特定發展方向，就必須分析每個歷史個案。 正是由於這個原因，已在現代國家蔓延的官僚制的權力是不是正在日益增強，肯定也還是個懸而未決的問題。從技術上說，官僚制組織乃是它的控制者手中最為發達的權力工具，但這個事實並不能決定官僚制本身在一個特定社會結構中據它自己認為所能夠獲得的份量。已經膨脹到數以百萬計的官員，其「不可或缺性」正在不斷增大，但相比無產階級在經濟上的不可或缺性對於增強本階級社會與政治權力地位的實力（這是無產階級運動的某些代表人物[8]所持的一個觀點）而言，這一點並不能更多地決定官僚制的那種份量。如果「不可或缺性」具有決定性意義，那麼在盛行奴隸勞動、自由民一般都會逃避勞動、視之為丟人現眼的任何經濟中，同樣「不可或缺」的奴隸也應當擁有這種權力地位？官僚制本身的權力是否在增強不可能決定於這個原因。經濟利益集團或其他非官員專家的介入，外行代表的介入，地方議會、跨地區議會、中央議會或者其他代表機構以及職業聯合體的建立，這些似乎都是與官僚化趨勢背道而馳的。這種表象究竟在多大程度上是確鑿無疑的，則應另闢一章討論，不宜納入這個純粹形式的與類型學的（kasuistisch）討論框架。總的來說，這裡只能簡述如下： 在正常情況下，一種充分發展的官僚制，始終會享有特別突出的重要權力地位。政治「主宰者」會發現，與訓練有素的官員相比，自己總是處在面對專家時的那種半瓶子醋的地位上，無論官僚制為之服務的這個「主宰者」是以立法創製權、公民複決權和官員罷免權為武器的「人民」，是在一種或者比較貴族，或者比較民主的基礎上選舉出來，以不信任投票權利或事實權力為武器的議會，還是以法律上或事實上的自我代謝為基礎的貴族團契機構、一個民選總統或者一個「專制」或「立憲」世襲君主。 B．行政機密 任何官僚制都在追求的這種職業內部人的優勢，都會通過對它的信息和意圖的保密手段而進一步增大。官僚制行政總是傾向於排斥公眾，儘可能隱蔽它的信息和行動不受批評。普魯士教會當局如今已在威脅那些有可能以任何方式讓第三者獲知申斥或其他警告措施的牧師，要對他們採取紀律措施，指責他們這樣做是「有罪的」，因為這很有可能使教會當局遭到批評。波斯國王的財政官員使他們的預算技術成了一門保密科學，甚至還使用了一種保密書法。普魯士公開的官方統計資料一般都是那些不可能有損於掌握著權力的官僚之意圖的內容。這種保密傾向在某些行政領域乃是它們客觀性質的結果：就是說，凡是特定支配結構的對外權力利益面臨威脅時，都會傾向於保守行政秘密，不管那是私人企業面臨經濟競爭者的威脅，還是在公共領域面臨潛在的外部敵對政治實體的威脅。如果謀求外交事務的成功，就只能把它受到的公共監督限制在極小的範圍之內。軍事行政則必須堅持對它最重要的措施進行保密，這在純技術方面有著與日俱增的重要意義。政治黨派的情況也並無二致，儘管黨代表大會和「天主教會議」（Katholikentage）[9]全都有著表面上的公開性。隨著政黨組織的日益官僚化，這種保密做法也將會日甚一日。外貿政策導致了對生產統計資料的保密，例如德國就是如此。一個社會結構的任何對外鬥爭姿態，往往都是為了有助於增強執政集團的地位。 然而，官僚制的純權力關切所產生的影響會大大超出這些受功能性保密動機驅使的領域。「公務機密」的概念就是官僚制的特殊發明，在上面提到的那些特殊領域以外，它還會迷戀於使用這一概念對幾乎任何事情進行保密，而這種態度按照純粹的功能性理由來說是不可能站得住腳的。在面對一個議會時，官僚出於一種可靠的權力本能，會想方設法戰勝該機構憑藉自己的手段（例如所謂的「議會調查權」[10]）為獲取有關方面內部信息的任何企圖。官僚天生就喜歡一個信息閉塞、因而軟弱無力的議會——至少是因為議會的這種無知符合官僚自身的利益。 C．統治者對官僚的倚賴 面對官僚制內行的優勢知識，專制君主也是軟弱無力的，在某種意義上說要比任何其他政治首腦更軟弱無力。腓特烈大帝所有那些怒氣沖沖的「廢除農奴制」法令都在貫徹過程中出了軌，因為官員的機制完全把它們當作了一個半吊子的心血來潮而置之不理。一個立憲國王只要與社會上舉足輕重的那部分被治理者達成了一致，那麼他對行政過程的影響往往會大於專制君主，因為他能夠更好地控制專家，這是至少相對公開的批評給他提供的條件，而專制君主卻只能依賴官僚為他提供的信息。舊制度下［1905年任命了總理之前］的俄國沙皇很少能把得罪官僚並侵犯其權力利益的任何事情貫徹到底。政府各部直接隸屬作為專制君主的沙皇，一如勒魯瓦-博利厄（Leroy-Beaulieu）非常正確地指出的那樣，它們就像一群擠在一起的總督府，用盡一切個人陰謀手段彼此爭鬥，利用連篇累牘的「備忘錄」相互攻擊，面對這一切，那位一知半解的君主則完全束手無策。[11] 任何向立憲政體的過渡都會不可避免地把中央官僚的權力集中到單獨一個人的手中。官員們被置於一個獨斷式首腦——首相——的控制之下，呈送君主的一切均須首先通過首相之手，這樣，君主在很大程度上就被置於這位官僚制首腦的監護之下。威廉二世在與俾斯麥的著名衝突中曾經竭力反對這項原則，但不得不很快放棄了進攻。[12]在專門知識的統治下，君主的影響只有通過與各級官僚長的不斷溝通才能獲得穩定性，而這種溝通是在官僚的中央首腦條理性計劃與指導下進行的。同時，立憲政體也會把官僚與統治者捆成一個利益共同體，以對付追逐權力的議會黨團領袖。但也正是由於這個原因，與官僚作對的統治者也就變得軟弱無力了，除非他能在議會中獲得支持。把普魯士各部部長和帝國官員這些「帝國大佬」撇在一邊，使一個君主在1918年11月幾乎陷入了1076年封建國家條件下類似事件所導致的同樣境地。[13]然而，這是一個例外，因為總的來說，君主相對於官僚制官員的權力地位遠比在任何封建國家或者「僵硬」的家產制國家要強大得多；渴望升遷者是始終存在的，君主可以很容易用他們取代桀驁不馴的官員。如果其他條件相同的話，只有那些經濟獨立的官員，即屬於有產階層的官員，才承受得起丟掉官職的風險。今天也像過去一樣，從無財產階層當中招募官員總是會增強統治者的權力。只有那些屬於在社會上有影響力的階層、使君主認為不得不倚重為他個人後盾的官員，比如所謂的Kanalrebellen（反運河派），才有可能長期徹底地使君主意志的實質陷於癱瘓。[14] 只有私有經濟的利益集團在「商業」領域的專門知識才優於官僚的專門知識。之所以如此，是因為在他們的領域中，精確把握事實對於經濟生存具有直接的重大意義。官方統計資料的紕漏並不會給責任官員帶來直接的經濟後果，但是一個資本主義企業的計算錯誤卻會導致虧損，也許還會危及它的生存。此外，作為一種權力手段，隱藏在企業賬簿里的「機密」要比政府當局文件中的「機密」更加安全。單單由於這個原因，在資本主義時代，當局影響經濟生活的努力就會受到極大限制，它們的措施往往事與願違、不可預料，或者被既得利益集團更優勢的專門知識化作泡影。 十二、關於團契機構和利益集團的補論 由於內行的專業化知識越來越成為官員權力的基礎，那麼統治者早早就會考慮如何利用內行的專業知識，又不必為了討好那些內行而放棄權力。隨著行政任務的質量擴展以及專門知識的不可或缺，便出現了這樣一種典型局面：君主不再滿足於偶爾與可靠的親信商議，甚或不再滿足於斷斷續續地碰到艱難處境時把這些人召集起來開個大會。他開始充分利用通過連續性會期審議解決問題的團契機構（Conseil d'Étate，Privy Council，Generaldirektorium，Cabinet，Divan，Tsungli Yamen，Wai-wu pu(10)等等）。Räte von Haus aus（宮廷外參事）則是這一發展過程中的典型過渡現象。 這些團契機構的地位自然各不相同，這要看它們是否變成了最高行政權威，或者是只有一個中央獨斷權威還是若干個這樣的權威並存。此外還要依賴於它們的程序。一旦團契類型得到了充分發展，這種機構便會得到或者實際上的，或者作為一種法律推定的君主的主持，舉凡重大事務，均由負責任的內行以具有正式地位的文件進行說明，並由其他成員進行理由充分的表決，然後形成決議加以解決，而君主將以敕令形式批准或否決決議。因此，這種團契機構是越來越成為「半瓶子醋」但同時又在利用內行知識的統治者力圖抵擋咄咄逼人的內行支配——這一點往往不被注意——的典型形式。他會利用其他人鉗制一個內行，通過這種麻煩的程序力圖親自獲得全局情況，並確保無人能夠慫恿他隨意進行決策。統治者期望的不是通過親自主持團契機構、而是通過呈送給他的書面備忘錄確保發揮最大程度的個人影響。普魯士的腓特烈·威廉一世對行政的實際影響有著重大意義，但他從未出席過內閣部長們協調組織的定期會議。他做決定的方式是與「內閣」——對這位國王保持個人效忠關係的臣僕——商議之後，在書面呈文的空白處寫下他的意見或敕令，再由「內閣」交Feldjäger（獵騎兵）發還部長們。俄國、普魯士以及其他國家的內閣由此便發展為統治者尋求庇護的私人堡壘，可以說，這就是為了躲避專門知識和非人格的功能性常規化行政。於是官僚部門的憎惡矛頭也就轉向了內閣，一如失敗時臣民會不信任內閣一樣。 根據團契原則，統治者會進一步試圖把那些專業化內行的綜合體塑造成一個集體單元。他在這方面的成效總的來說尚無定論。不過這種現象本身在各種國家形態中都是共有的，從家產制國家、封建制國家到早期的官僚制國家都是如此，早期的君主專制政體尤為典型。團契原則業已證明乃是「就事論事」行政的最強有力的教育手段之一。它也使得與社會上有影響的平民進行協商成為可能，因而有可能按照某種尺度把顯貴的權威與民間企業家的實際知識同職業官僚的專業化專長結合在一起。在不以個人為轉移的持久結構這個意義上說，團契機構乃是容許現代「政府機構」概念得以發展的最早的制度之一。 只要行政事務的專門知識完全是長期按照經驗實踐的產物，且行政規範並非章程，而是傳統要素，那麼長老委員會——往往還有祭司、「前輩政治家」和顯貴參與其中——就是團契機構的恰當形式，最初它只是向統治者提供諮詢。但是，與經常更迭的統治者不同，這種機構都是持久性的結構，因此往往會篡奪實際權力。羅馬元老院、威尼斯議會以及最終衰落並由煽動家取代之前的雅典阿雷奧帕古斯，都是以這種方式行事的。當然，我們必須把這種權威與此處討論的法人團體嚴格區別開來。 儘管存在多種多樣的過渡形式，但作為一種類型的團契機構，卻都是在功能的理性專業化和專門知識統治的基礎上出現的。另一方面，它們也肯定不同於那種在現代國家常見的從私人和關係人圈子當中挑選組成的、並非以官員或者前官員為核心的諮詢機構。從社會學角度來看，還應當把這些團契機構同現代私有經濟的官僚制結構（聯合股份公司）中實行團契監督的「董事會」（Aufsichtsrat）區別開來。做出這種區別是必須的，儘管這些法人團體完全從非關係人圈子當中吸收顯貴參加以利用他們的專門知識或把他們作為代表與廣告的情況事實上並不罕見。這種團體［在德國］通常並不親近那些擁有特殊知識的內行，毋寧說是更親近那些最重要的經濟利益集團——尤其是為企業提供資金的銀行——的代表，而這些人決不僅僅只有諮詢的地位。他們至少有著舉足輕重的發言權，甚至往往會占據實際的支配地位。這種團體類似於（儘管不無變形）獨立的封建封地和官職的大所有者以及家產制或封建制政治實體中其他社會上強大利益集團的集合。然而，隨著行政強度越來越大，有時它們也會成為「委員會」的前驅，甚至更經常地成為特權身份群體法人的前驅。 官僚制團契原則會從中央權威傳播到極為多樣的下級權威之中，這是個相當普遍的規律。我們已經指出［第十一章，三，D］，在地方性的封閉單元，尤其是在城市單元內部，團契行政是顯貴統治的原初形式。它最初是通過選舉發揮作用，後來一般——至少在一定程度上——是通過指定的顧問、司法行政官選舉團、decuriones和scabini(11)。這種團體乃是有組織的「自我治理」的常規要素，即由國家官僚制權威控制下的地方利益集團對行政事務的管理。上面提到的威尼斯議會、尤其是羅馬元老院的例子，就體現了通常植根於地方政治聯合體的顯貴統治向海外大帝國的傳播。在官僚制國家，隨著交通手段的進步和日益增長的技術需要——行政管理必須迅速明確決斷——以及上面討論過的充分官僚化與獨斷統治的其他動機越來越占據支配地位，團契行政會再次消失。從統治者的利益角度來看，當一種嚴格統一的行政領導權顯得比仔細周到地準備行政決議更加重要時，團契行政也會隨之消失。這就是議會制度日益發展以及——一般都會在同時——外界的批評越來越多、公開性越來越大時出現的情況。 在這些現代條件下，徹底理性化了的專業化部長與［地方］行政長官制，便提供了一些到處排擠舊形式的重大機會，然後也許會由利益集團補充上來，一般都是以智囊團的形式出現，從經濟與社會上最有影響的階層中召集成員。我們上面已經談到，這種做法正在變得越來越常見，可能會逐漸形成更加正式的安排。 後一項發展——試圖把利益集團的具體經驗用之於訓練有素的專業化官員的理性行政，將來無疑會產生重大意義並進一步增強官僚的權力。眾所周知，俾斯麥就曾試圖籌建一個「國民經濟委員會」用做對抗帝國議會的武器，他指責持反對立場的多數——他從未授予他們英國人慣用的議會調查權——為了議會的權力而力圖阻止官員們變得「太聰明」。關於有組織的利益集團未來能夠以這種方式獲得什麼樣的行政地位，不可能放在這裡進行討論。 只有隨著國家的官僚化以及總的來說法律的官僚化，才會看到這樣一種明確的可能性：對「客觀」法律秩序和由它保障的個人「主觀」權利作出明確的概念劃分，並進一步對「公」法和「私」法作出明確劃分——前者是調整公共機構之間以及它們與臣民之間的相互關係，後者是調整被治理者當中個人之間的關係。作出這些區別的前提是把最高特權的抽象載體和法律規範的創造者——「國家」——同具體個人的一切個人權威作出概念劃分。這些概念上的區別必然同前官僚制的，尤其同家產制與封建制的權威結構相去甚遠。它們最早是在城市共同體中被設想和實現的；只要城市共同體的官員是由定期選舉得到任命的，那麼個體的掌權者，即使他處在最高地位上，顯然也不再等同於「憑藉自身權利」擁有權威的個人了。然而，也只有在官僚制行政管理完全實現了客觀化以及法律實現了理性系統化之後，才能充分地在實質上把公私領域分離開來。 十三、官僚制與教育 A．教育的專業化、學位與身份 我們這裡不可能分析理性的官僚制支配結構的進展在完全獨立於它已紮根的領域之外所產生的深遠而普遍的文化影響。很自然，官僚制促進了一種「理性主義」生活方式，但是理性主義的概念卻能夠包含大相徑庭的內容。人們只能極為泛泛地說，所有支配的官僚化都會強有力地推動「理性的就事論事」與個性化職業專家類型的發展。這一點具有深遠的派生影響，不過這裡只能簡要說明一下該過程的一個重要因素：它對教育的性質和個人素養（Erziehung und Bildung）的影響。 歐洲大陸的教育機構，特別是高等教育機構——大學、技術學院、商學院、高級中學以及其他中等學校——，無不受到了對這樣一種「教育」的需求的支配和影響：這種教育產生於專業考試或專長測驗制度（Fachprüfungswesen），而且越來越為現代官僚制所必需。 現代意義上的「專業考試」曾經並且至今仍可見於嚴格的官僚制結構之外，比如醫學、法律等等所謂「自由」職業中的考試，以及行會組織的同行考試。它也不是官僚化必不可少的伴生物：法國、英國、美國的官僚完全無需或在很大程度上無需這種考試也早已存在了，作為替代標準的是政黨組織內的不脫產培訓和業績。 「民主」對待專業考試制度的態度，也像對待由它推動的官僚化現象的態度一樣模稜兩可。一方面，考試制度意味著——至少看上去是意味著——從所有社會各階層中選擇合乎資格者以取代顯貴統治的地位。但另一方面，民主又擔心考試和教育特權將會創造一個特權「種姓」，因而又反對這種制度。 最後，專業考試亦可見於前官僚制或半官僚制時代。實際上，它最早的正規歷史產地是俸祿制組織的支配結構。對俸祿的預期，首先是對教會俸祿的預期——比如伊斯蘭教東方地區和西方中世紀時的情況，繼而是對世俗俸祿的預期——尤其是中國那樣的情況，都是對人們學習和應試的典型獎賞。然而，這些考試僅僅在一定程度上具有測驗專業「特長」的性質。 只有現代成熟的官僚化發展才把理性的專業考試制度不可抗拒地推上了突出地位。美國的文官改革運動逐步把專業培訓和專門考試引進了美國；考試制度也從它的主要（歐洲）發源地德國推進到了所有其他國家。行政管理的日益官僚化還提高了專門考試在英國的重要地位。在中國，由現代官僚取代半家產制舊官僚的嘗試也使專業考試應運而生，並取代了過去那種完全不同的條理性科舉考試制度。資本主義的官僚化隨著它對具有專業素養的技術人員、職員等等的需求，也為世界各地帶去了這種考試。 至關重要的是，通過這種專業考試獲得的「教育專利學歷證書」的社會聲望又大大推動了這項發展，由於這種聲望能夠再次有助於帶來經濟實惠，情況就更其如此。在舊時代，血統的平等以及獲得貴族俸祿和捐贈的前提是有「門第證明」，在貴族仍然保有社會權力的地方，這也是國家官職的任職資格前提，今天已被學歷證書取而代之了。大學、商學院、工程學院詳盡設計的文憑，以及普遍強烈要求在所有領域進一步授予教育證書，都有助於官署和辦公室特權階層的形成。這種證書有利於持有者要求與貴族聯姻（在企業里則有望通過老闆的女兒獲得提升），有利於他們要求獲准進入堅持「榮譽準則」的圈子，要求得到「合乎身份」的薪金而不是按照業績發放的工資，要求有保障的晉升和老年保險，至關重要的是要求壟斷社會與經濟優勢地位。如果我們從四面八方都聽到了引進必修教程，以專業考試為鵠的的要求，其背後的原因當然不是突然覺醒的「對教育的渴求」，毋寧說那是在渴望限制向候補者提供這些地位，由學歷證書的獲得者壟斷它們。為了這種壟斷，「考試」已是今天的普遍手段，因此它已經變得勢不可擋。由於獲得學歷證書所需的必修課程要付出高昂費用，要經歷漫長的孕育期，這種追求也就意味著壓制（「超凡魅力」的）天賦而只看重財產，因為獲得學歷證書的精神成本總是越來越低而不是相反。滿足騎士生活方式的古老要求是能夠擁有封地的前提，如今在德國取而代之的是必須在授予學歷證書的大學中參加決鬥兄弟會，這是騎士生活方式的流韻；在盎格魯—撒克遜國家發揮同樣功能的則是體育和社交俱樂部。 另一方面，官僚則到處都在追求建立正規的紀律程序，消除上司對下屬官員隨心所欲的處分，以此創造「職務權利」。官僚需要的是確保官位、他的有序晉升和老年時的生活保障。就此而言，其後盾乃是被治理者要求把支配降到最低限度的「民主」情感，而抱有這種態度的人們無不自信，君主對官員任意處置權的任何削弱都能看作是權威本身的削弱。因此，無論在工商界還是在公共事業中，官僚都在推動著一個身份群體的崛起，就像過去那種完全不同的官員一樣。我們已經指出，這些身份特性通常也會被利用來發揮——它們的性質也有助於發揮——官僚在完成其特殊任務時的技術效用。 正是針對官僚這種不可避免的身份特性，「民主」才做出了這樣的反應：以選舉短期任職的官員代替官員的任命，以公民複決罷免官員代替正規的紀律程序，從而力求排除等級制那種高等級「主宰者」的任意處置權，但取而代之的卻是被治理者同樣任意的處置權，或者毋寧說，是支配著被治理者的黨老大們的任意處置權。 B．關於「有教養者」的補論 基於學養優勢本身的社會聲望決非官僚所特有。實際情況恰恰相反。但在其他社會結構中，教育的聲望是建立在——就內容而言——根本不同的基礎上的。在封建的、神權統治的以及家產制的支配結構中，在英國的顯貴行政、舊中國的家產制官僚中，以及在希臘城邦所謂民主政體時代的煽動家統治下，體現了教育所追求的目標和社會評價所依據的口號，都是「有教養者」，而不是「專家」。此處的「有教養者」是在完全價值中立意義上使用的說法，意思僅僅是指，教育的目標在於追求一種被認為理應是「有教養的」人生行為質量，而不是就某種專長進行的專業訓練。這種教育可以是騎士類型或者禁欲主義類型的，可以是文學類型（比如中國）或者競技——人文主義類型的（比如古代希臘），也可以是盎格魯——撒克遜那種傳統「紳士」類型的。在這種意義上「教養」出來的人格所形成的教育理想，無不帶有支配結構和這些社會的統治階層中成員資格條件的烙印。這種統治階層應有的資格依賴於擁有這種文化品格（就這裡所指的完全可變且價值中立的意義而言）的「正數」，而不是依賴於專門知識的「正數」。當然，同時還有軍事、神學及法律專門知識的密集薰陶。但是，構成古希臘、中世紀以及中國教育必修課程著重點的內容，完全不是那些在技術意義上「有用」的成分。 目前圍繞教育制度基本問題進行的討論，背後無不潛藏著「專家」類型的人反對舊式「有教養者」類型的鬥爭，為這場鬥爭提供了條件的則是所有公共與私人權威關係領域勢不可擋的官僚化，以及內行與專業知識不斷增長的重要性。這場鬥爭將在各個最本質的方面影響到個人的教養。 十四、結語 官僚制組織向前推進的過程中必須克服的並不僅僅是那些前面已經多次談到的實質上的消極障礙，即必須的扯平過程中橫亘在道路上的那些障礙。此外，基於不同原則的行政結構始終都會與官僚制組織發生衝突，其中某些方面的情況已經附帶談到過。這裡不可能討論現實世界中存在的所有類型，否則將使我們離題太遠，我們只能以儘可能簡明扼要的概述來分析一下某些最重要的結構原則，辦法主要是提出以下問題，儘管問題並不止於這些： 1．這些行政結構的發展機遇在多大程度上需要依賴經濟的、政治的或者任何其他的外部決定因素？或者說，在多大程度上是依賴它們技術結構中固有的「自發」邏輯？2．如果說這些行政結構發揮了經濟影響的話，那是什麼樣的影響？在考慮這些問題時必須看到，所有的組織原則都會具有波動性並會出現重疊。畢竟，只有對界線分明的情況——而這樣的情況具有特殊的、不可或缺的分析價值——才能考慮它們的「純粹」類型，而且，需要加以分類的歷史現實，幾乎始終都是以混合形式出現的。 官僚制結構到處都是歷史發展的晚期產物。我們越是往回追溯，官僚——總的來說，官員——的缺席就越典型。由於官僚制具有遵守規則、長於手段—目的的計算以及就事論事占優勢的「理性」性質，它的興起和擴張便產生了仍待討論的特定意義上的「革命性」結果，一如理性主義全面推進的情形。相應的，官僚制的挺進也摧毀了並不具備這裡所指的理性意義上的支配結構。因此我們要問的是：這是些什麼樣的結構呢？ 注釋 除非另有說明，本章注釋與修訂均為Roth與Wittich所作。 [1] 巴登大公國是德意志帝國的自由主義中流砥柱。1900年之後，自由派與社會民主黨開始合作。民族自由黨、進步黨與社會民主黨的「大聯合」是為了直接對抗強大的天主教中央黨和保守的新教集團，試圖獲得對立法機構的控制權。由於天主教神職人員和新教牧師都是公務員，所以他們反對有可能改變他們地位的一切。 [2] 理察·施密特（Richard Schmidt）曾是韋伯在弗賴堡大學的同事（生於1862年），對審判程序的發展有廣泛研究，對司法裁決的「可計算性」問題非常用心。該詞用於他的「Die deutsche Zivilprozessreform und ihr Verhaltnis zu den ausländischen Gesetzgebungen」一文中，見Zeitschrift für Politik，I（1908），266；另見他的Allgemeine Staatslehre（3 vols．；Leipzig 1901—1903）。 [3] Albrecht Mendelssohn-Bartholdy，Das Imperium des Richters，Strassburg 1908．（W） [4] 行政司法官向（業餘）法官發出的審判指令，允許不按民法（ins）規定，而是按照訴訟請求中陳述的案情事實進行訴訟。這樣的案情只有根據行政司法官所贊同的程式提交法庭裁判，因此，他就發揮了一種多少類似於英國衡平法院所發揮的那種革新作用。定了型的程式則由司法行政官的效令予以公布。參閱Gerhard Dulckeit，Römische Rechtsgeschichte（2d．ed.，Munich 1957），144。 [5] 德文為Kautelar——Jurisprudenz。該詞在德語中一般用來指稱羅馬世俗法學的初期階段，這時的法學主要是用於契約（cautiones）的起草和契約條款（cautelae）的表述。參閱第八章，（四），三，以及「法律社會學」其他各處；Dulckeit，op．cit．，164ff。 [6] 指大法學家們對法律的解釋，這些解釋對法官具有約束力，古典羅馬法的大部分內容事實上都是產生於此。 [7] 總理比洛的自由黨一保守黨聯盟在1909年瓦解之後（參閱第二部分，第二章，注7），漢薩同盟於次年建立，這是所有產業會社力量——從大企業到勞工——重整旗鼓反對易北河東岸貴族階層的中心，後者在帝國議會中的保守派代表拒絕為了軍備目的開徵遺產稅。表明了德意志帝國政治組合走向僵化的是這一事實：勞工組織拒絕加入這個聯合體，更多的大企業在一年之內就拋棄了它，寧願保持與大農業利益集團的舊時聯盟。這個聯合體的主導人物是古斯塔夫·斯特萊斯曼（Gustav Stresemann），後來曾任魏瑪共和國外交部長6年。參閱J．Riesser，Der Hansabund（Jena：Diederichs，1912）。 [8] 這裡所指的包括羅伯特·米凱爾斯（Robert Michels），1906年11月韋伯曾給他致信說： 「在經濟過程中具有不可或缺性，這對一個階級的權力地位和權力機遇來說可謂無關緊要，絕對無關緊要。在一個「公民」並不工作的時代，奴隸之必需乃十倍於——不，是千倍於——今天的無產階級。結果如何呢？中世紀的農民、美國南方的黑人，都是絕對『不可或缺的』。……這個說法包含著一種危險的幻覺……。政治民主化是惟一在可以預見的未來有望實現的事情，而且可能是個很好的成就。我不能阻止你相信的更多，但是我不會讓自己那樣做。」引自Wolfgang Mommsen，Max Weber und die deutsche Politik．1890—1920（Tübingen：Mohr，1959），97 and 121。 [9] Katholikentag：1858年開始定期舉行的年度會議，在一個中央委員會領導下討論教會、政治及社會福利問題，並在主要是新教徒構成的公眾面前代表德國天主教。納粹統治期間遭到廢止，1950年以來每年舉行兩次代表會議。 [10] 德文為Enqueterecht。韋伯認為這種議會調查權具有重大意義，而帝國議會根本就沒有這種權利。參閱附錄二，（三）。 [11] 見Anatole Leroy-Beaulieu，The Empire of the Tsars and the Russians（New York：Putnam，1894），vol．Ⅱ，pp．69—86。韋伯顯然是用的L．Pezold的德文譯本（3 vols.，1884—1890）。 [12] 韋伯這裡說的是君主立憲制，即俾斯麥給予德意志帝國的那種治理形式：首相對國王而不是對議會負責，軍隊也被置於國王控制之下。實際上，這種安排首先是賦予了俾斯麥，然後又給予了普魯士和帝國官僚非同尋常的權力以應對君主和議會。韋伯在第一次世界大戰期間撰寫了一系列轟動一時的文章抨擊這種制度，見附錄二，「德國重建後的議會與政府」。一位歷史學家以最接近韋伯的社會學（但不是政治學）方法對君主立憲制進行了出色的比較分析，見Otto Hintze，「Das monarchische Prinzip und die konstitutionelle Verfassung」，載Preussische Jahrbücher，vol．144，1911，381—412；reprinted in Hintze's collected writings，ed．by Gerhard Oestreich：Staat und Verfassung（Gottingen：Vandenhoeck and Ruprecht，1962），359—89。 [13] 這一段是在舊手稿上添加的，但是並不清楚韋伯實際上做了多少更動。韋伯寫的這一段不僅是在威廉二世垮台和君主官僚制崩潰之後，而且是在他1917年借《法蘭克福報》對他們發出了抨擊（見附錄二）之後。因此，儘管韋伯是根據本章早先的內容撰寫了「德國重建後的議會與政府」，但他似乎也在本節中利用了那篇文章。 韋伯提到1076年，是在比較威廉二世的垮台與亨利四世因被教皇格列高利七世判處絕罰而遭絕大多數大貴族拋棄；亨利四世到卡諾薩戲劇性地向教皇表示屈服，由此挽救了自己的政治命運並開始了格列高利七世的衰落，這個事件乃是教權與王權衝突的高潮之一，它在很大程度上決定了歐洲歷史的進程，因為它與理性主義、資本主義和民主有著最終的因果關係（見第十五章韋伯對政教合一與僧侶政治的分析）。韋伯的比較也可以放在俾斯麥與天主教會的衝突達到高潮時發出名言「我們不去卡諾薩」（1872）這一背景中來理解。但幾年以後，俾斯麥還是去了，1919年，韋伯則隨同德國議和代表團去了另一個卡諾薩：凡爾賽。 [14] 1899年德意志帝國議會討論有關建設米特蘭運河（Mittelland Kanal）的法案時，保守的容克黨堅決反對這項工程。議會黨團中的保守派成員有不少容克官員，皇帝命令他們投贊成票，但他們毅然表示拒絕。這些拒不從命的官員遂被稱為Kanalrebellen（反運河派）並被臨時停職。參閱Chancellor Büllow's Denkwürdigkeiten（Berlin 1930），vol．I，pp．293ff．；H．Horn，「Der Kampf um die Mittelland-Kanal Vorlage aus dem Jahre 1899」，載K．E．Born（ed．），Moderne deutsche Wirtschaftsgeschichte（Cologne 1966）。（G/M） ———————————————————— (1) 德文，辦公處所。 (2) 見650頁腳註。 (3) conglomerate，由一家公司吞併與其業務活動互不相關的另外幾家公司形成的多種經營公司，是20世紀產生的現象，「二戰」後曾在歐美大量湧現。 (4) Court of Star Chamber，星室系威斯敏斯特宮之一室，1487年樞密院在此設立了一個權力很大的委員會，專事處理危及公共安全的犯罪行為，後演變為星室法院，審理普通法法院無法公正處理的刑事及民事案件，到亨利八世統治時期頗得聲望。由於得到國王特權的支持，而且不受普通法的約束，它的訴訟程序被大為簡化，無論起訴還是定罪都不依靠陪審團，缺少普通法訴訟程序中為臣民的自由權利提供的保障方法。後來，其管轄權的大部分逐步由普通法法院接替，僅保留了刑事管轄權，實際上成了一個「刑事衡平」法院，處理暴亂、唆訟、欺詐、偽證以及特別是具有公共性質的輕罪，到查理一世時期還被用來推行不得人心的政治與宗教政策，遂成為壓迫議會和清教徒的象徵，常對被告處以巨額罰金、監禁、枷刑、鞭笞和斷肢，但從不施用死刑。由於其殘酷性和非法擴張權力，該法院終於遭到各階層普遍反對，1641年被長期國會廢除。 (5) 見第一卷第502頁腳註。 (6) 兩詞均為「總督」，前者一般指古波斯帝國各省的總督，後者泛指代表國王行使權力的總督。 (7) Justus von Liebig（1803—1873），德國化學家，對有機化學早期的系統分類，對化學應用於生物學（生物化學），對化學教育及農業化學的基本原理都作出了重大貢獻，他在吉森建立的第一個實驗室迅速聞名於世，學生來自全歐，其中許多人成為新一代著名化學家。該實驗室的化學教育方式對於19世紀後期德國化學的巨大發展起了重大作用。 (8) 泛指組織起來促進一種特殊利益或事業的任何政治團體或會議，該詞18世紀初葉最早出現於波士頓，當時作為一個政治俱樂部的名稱，在那裡討論公共事務，籌備地方選舉，挑選候選官員。其後直至今天，該詞在美國較狹義地指稱黨派領袖或責任選舉人的會議。在英國，這個術語在1878年首次使用，當時，張伯倫和施奈霍斯特以嚴格的紀律組織了伯明罕自由黨連盟，其特殊用意在於操縱選舉和控制選舉人。這種類型的組織遂成為全國其他自由黨聯盟的典範。由於它被設想為模仿美國的政治「機器」，迪斯累里稱它為政黨地區會議，從此開始使用這一名稱。該詞在英國不是指美國的那種會議，而是指具有嚴格紀律的政黨組織制度，也常被某一政黨成員用來詆毀其反對派控制的組織。 (9) 1722年，彼得大帝頒布《官階表》修改了貴族的地位，取消國家機構中按照門第升擢的舊規，代之以按照官員實際表現提升的新制度，無論陸軍、海軍還是文職，所有官員均劃分為14級，14級最低，1級最高，並允許世襲貴族可得8級官爵。工廠主及其他人等升至相應的官階即可成為貴族，從而結束了大貴族占優勢地位的局面。 (10) 依次為法國的行政法院、英國的樞密院、普魯士的總務署、內閣、土耳其等東方國家或奧斯曼帝國的樞密院、中國晚清的總理衙門、外務部。 (11) decuriones，羅馬的地方城市參事會成員，相當於羅馬城裡的元老院元老。scabini，日耳曼歷史上平民大會司法過程中推舉產生的審判主持人。