近代中國與新世界 · 第七章 行政改革
第一節 重整行政效能與民主（1888~1898）
康有為政治革新的最終目的，是逐漸而徹底地將中國的專制政治轉變為立憲民主。在達到這個目的（非短期間可達成）之前，康有為認為對現行行政機構的大幅改革乃是刻不容緩的事，因當時的行政機構，由於組織之腐朽，功能之退化，早已成為無用的時代廢物，不先整頓這個行政機構，任何政治革新的努力都將徒勞而無功。
康有為在1888年秋的「上清帝第一書」中，表示出他對現行制度之不滿。他說，「今天下法弊極矣！」其缺點，多而且嚴重。
六宮萬務所集也，卿貳多而無所責成，司員繁而不分任委，每日到堂，拱立畫諾……卿貳既非專官，又兼差，未能視其事由……故雖賢智亦皆束手。
州、縣級的地方政府，情形也沒有多好。
兵刑教養合責於一人，一盜佚，一獄誤，一錢用而被議矣。[248]
然則，地方官吏自然以保身為先，而以服務政府人民為次要，更壞的是地方官職的買賣，使貪污賄賂成了司空見慣之事。[249]
當時並非只有康有為一人注意到行政上的腐敗與缺陷，某些與他同代的憂時之士，也像他一樣公開批判政府的失德。[250]
康氏也不是第一個提出行政改革之人，例如英人赫德（Robert Hart）即在1865年已經提出。他在「局外旁觀論」中指出，中國制度在制定時雖非常謹慎，但由於年代長久，已失去效能，外任的官吏少有奉公盡職的，多數放縱於貪污腐敗；而在京的官吏則兼職太多，公務繁重，即使有心做事者，也不能一一做到。學者為官，雖有文才，卻無實務的知識。赫德認為，除非這許多缺點能適時改正，帝國政府將難以對付新局面的挑戰。[251]
但康有為超過他同時代人的一點是，他也許是當時唯一將困難的根源追溯到專制統治之人。他在1895年6月30日「上清帝第四書」中說：
中國自古一統，環列皆小蠻夷，故於外無爭雄競長之心，但於下有防亂弭患之意。至於明世，治法尤密，以八股取士，以年勞累官……一職而有數人，一人而兼數職，務為分權掣肘之法，不能盡其才。[252]
這種「分權掣肘」的辦法，確實達到其設想的目的。明朝一代沒有發生任何重大的「不敬事件」。在過去中國孤立的時代，為了政治安全的目的，行政的無能並不算太高的代價。但是，現在情況已大為轉變。中國過時的行政制度，已經無法應付與西方列強接觸而產生的各種問題。另一方面，由於西方國家的「尊賢」「尚功」以及以人民利益為本的政治制度，使它們都發展成為強大的國家。[253]
中國應學習西洋，一改其統治之道，才是正理。行政的基本原則不再是為王朝安全而犧牲效率，而應該是講求實效來為全國服務。
康有為認為，加強效率能經由合理化獲得。關於這方面，他在「上清帝第二書」（1895年5月2日）中提出數項建議。他要求改革官僚組織，使每一個官吏都有特定的責任與行使適當職權。閒散的衙門與冗員應加裁汰。讓「重要」官吏同時兼數職的習慣也得廢止。由於地方衙門是地方行政的中心，派任的官吏應是有「愛民之心」的人，他應該有一份適當的薪俸，授予配合其地位的官職，並免於受藩臬、道府等不必要的「監察」。行省範圍太大，不適於有效的行政，應該縮小到「道」的面積。[254]
康有為在「上清帝第四書」（1895年6月30日）重複同樣的建議，並以強硬的語調譴責現行制度中阻礙辦事的作風。[255]
這些建議是康有為在1890年初提出的，其主要目的是加強行政機能的效率，排除現行制度中為皇室安全，而長年積弊不變的老朽作法。換句話說，他建議在官僚制度中修改其運作原則，而保留其大體結構。但是到1898年，他要求更多。這年年初，他促請全盤改組行政制度，以便逐步達成西方現代立憲制度。他關心的已不止是行政效能，而是劇烈的政治改革。
他在「上清帝第六書」中說道：「近泰西政論，皆言『三權』。」中國政府中大致有相當於行使行政權與司法權的機構，但卻缺少一個「議政」的機構。因此，中國政府沒有一個機構來籌備大幅改革計劃。為了彌補這個漏洞，康有為主張立刻設立「制度局」。[256]
這並不是真正的立法機構或議會，而是一個新的政府機關，康有為希望藉此超越現行政府衙門的干涉，而推行其革新計劃。制度局由十二個部門組成，分別掌管法律、度支、學校、農、工、商、鐵路、郵政、礦務、游會、陸軍與海軍等有關事務。[257]
因此，這可以說是一個雛形的內閣，下設十二部，共同體現一個現代政府的「議政」、執行與行政等功能。康有為認為制度局的設立，對於從傳統制度轉變到現代內閣制上，將收啟導之效。
在1898年關於地方政府的建議中，康有為更清楚地表達了他改革現有體系以邁向民主與提高行政效率的意圖。除了強調地方政府的重要性以外，他更強調「地方之治，皆起於民」。因此，他建議設立「民政局」，以為地方自治的初步機構。[258]
此時，他並未要求建立憲政或民主的政府，他只想將帝政結構的最低層略作修正，藉以立下「民治政府」的第一塊基石。
此後，康有為提出更多的要求。1898年仲春時，他確信中國政府已到大翻修的時候了。不徹底的作法只是自欺而已。他在5月22日上奏說道：
方今累經外患之來，天下亦知舊法之敝，思變計圖存矣，然變其甲不變其乙，舉其一而遺其二，枝枝節節而為之，逐末偏端而舉之，無其本原……必至無功……故臣以為……若決欲變法，勢當全變。[259]
康有為堅持全盤的行政革新，使他與當時主張有限度革新的人士截然有別。
以下簡述康有為對行政革新的具體建議——改變人才進用的方法與採取裁汰冗員的措施。對於人員進用他有兩個主要建議：與當時的許多人一樣，康有為相信，作「八股文」的技巧，並無關乎一個人的行政才能，康有為一再要求光緒改革考試制度，俾能選取真能任官的人才。例如，他在1898年6月16日，一次長達三小時的召見中告訴光緒皇帝，「今日之患，在吾民智不開……而民智不開之故，皆以八股試士為之」。[260]
在約一個月前所上的奏摺中，他更痛責現行的考試制度：
蓋以功令所垂，解義只尊朱子……故令諸生荒棄群經，惟讀四書；謝絕學問，惟事八股。於是二千年之文學，掃地無用，東閣不讀矣。……翰苑清才，而竟有不知司馬遷、范仲淹為何代人；漢祖、唐宗為何朝帝者！若問以亞非之輿地、歐美之政學，張口瞪目，不知何語矣。[261]
補救辦法很明顯，入試者要用散文體而非八股文表達他們對儒家經典的學識，除此之外，對國內外時事的知識也是必要的。如有創著一書，發明新義，確實有用者，可奉准入翰林院，不需通過考試。[262]
革新行政組織的第二個辦法是注入新血——即是吸引年紀輕且階級較低，而有特殊才幹的人，來為政府服務。對已行之數世紀的用人與升遷的習慣——按資歷升遷[263]，以抽籤來任官[264]——康有為提出嚴厲的批評。他指出這兩種辦法都不合「尊賢使能」的原則或「孔子之道」[265]，兩者都應立即廢除，以便樹立按考續升遷的原則。他在「上清帝第三書」（1895年6月30日）中促請光緒帝「舉天下有能之士，不次拔擢」，並撤換那些年老怕事、在危機情況下顢頇無用的大臣。[266]
以後他在另一封奏摺中[267]及光緒帝召見時[268]，都在強調這一點。
提拔人才是康有為的建議中立即被光緒帝採用的一個，光緒在1898年1月17日給大學士的上諭中，令各省長官推薦「人才」以備任用。[269]
包括康有為與梁啓超及其他改革運動中的活躍分子都列名其中，以供採擇。[270]
為了確保新的行政人才的來源，康有為非常重視發展現代西式學校的制度。[271]
1898年夏光緒帝下詔廢止八股文後。康有為在所上的「請開學校折」中，論到西方國家早在18世紀就有現代化學校。普魯士的斐特烈大帝首創普及初等教育體制，開歐洲近代學校的先河。隨著高等教育發達，便有大批「人才」為國所用。近代西方的強盛即基於此。日本也是如此。
近者日本勝我，亦非其將相兵士能勝我也。其國遍設各學，才藝足用，實能勝我也。
現在正是中國模仿西方與日本榜樣的好時候。全國各村、鎮都應設立小學與初中，高等學校則應在任何條件容許的省縣設立。幾年前就有設立京師大學的建議，現在是實現的時候了。[272]
為了減輕初創時另建新校舍的沉重負擔，康有為建議利用傳統的「書院」與私人的「淫祠」設施。[273]
關於適當的教材，他建議設立譯書局，以提供學者一些譯自日文有關現代政府、文學與軍事科學等方面的書。
優秀的學生應該送往日本與德國深造，以期獲得那些不能光靠書本得到或國內尚不熟悉的科學技術的知識。[274]
這樣，中國也就能培養出一批訓練有素的人才，可為政府機構所用。
藉這些措施，康有為希望更新整個官僚組織，對於行政系統，就算維持其現行結構，也要改變其作風。值得注意的一點是，在1898年康有為並沒有主張更迭高階層官吏的人事，雖然他將樂見低階層能夠有所改變。這一點他在覲見時向光緒表示得很明白：
勿去舊衙門而惟增置新衙門，勿黜革舊大臣而惟漸擢小臣。……則彼守舊大臣既無辦事之勞，復無失位之懼，怨謗自息。[275]
我們記得康氏在1895年曾主張罷黜年老及無用之官。此一轉變可能是為了減少高官的反對。
儘管康有為如此縝密周到，但事態一發迅即不可收拾。狂熱的改革派分子在1898年初夏即放言裁撤某些機構，罷黜某些大臣。建議裁撤各個衙門的奏摺雪片般飛來。[276]
不顧康有為的勸阻及其他大臣的反對，光緒帝在8月30日下詔裁撤詹事府、通政司、光祿寺、太僕寺以及其他機構，與總督同駐一城的巡撫、東河總督以及其他重疊的職位。[277]
此一行動雖然中止了當時京中盛傳的謠言[278]，但卻不能撫平「保守黨」。相反地，這無異在保守派人士的激烈反對中火上加油，並為變法製造了新的敵人。據說單是京城之中，裁撤了六個政府機構，使數千人失業。[279]
懷恨的人破壞了一個被裁撤機構的建築物。[280]
一位美國學者認為，這項「對閒散職位的全力攻擊」致使「許多原本對光緒皇帝的變法泰然處之的官吏」突然改變其態度。[281]
康有為在9月21日政變後承認「當前的危機」是由光緒在行政改革中操之過急所致，雖然這項改革是現代化不可或缺的一步。[282]
這也許不能全怪光緒，康有為先前（1895年）即曾建議採取此一措施[283]，儘管他後來（1898年）主張應慎重行事。
第二節 義和團亂後的行政改革（1901~1910）
1898年的維新失敗之後，光緒所作的政府組織改革項目都立刻被取消了。康有為對行政革新所做的努力，在慈禧太后的「反改革」下歸於烏有。[284]
雖然太后並不熱心也非真心想改革，但是義和團之亂所致的災難，使人感到老辦法非加以某種改變不可。結果，慈禧下詔變法，從1901~1910年間，似有幾樣重要的行政改革得以實現。[285]
一位中國政治史的學者總結1906年左右的變遷，說道：「幾百年來傳統的六部組織改為十部，相當於歐洲的內閣。」[286]
到1910年又增設海軍部成為十一部。[287]
1901年1月29日，慈禧以光緒帝的名義所下的變法之詔頗值得注意。詔書開題宣稱，三綱五常的道德律是不變的，而政府的治術並不是一成不變的。鑒於時代情況改變，現行的政治結構也有修改的必要。但這不是戊戌變法的重演：因「康逆之禍，殆更甚於紅巾」。詔書繼續說：
中國之弱在於習氣太深，文法太密，庸俗之吏多，豪傑之士少。文法者庸人藉為藏身之固，而胥吏恃為牟利之符。公私以文牘相往來而毫無實際，人才以資格相限制，而日見消磨。
這種情況不能再繼續下去。因此，詔令京內外的大臣官吏在兩個月內提出「全面維新」的各種建議。[288]
但是反應顯然並不熱烈。兩個月的期限已過而僅有少數人上條陳，提出建議。約三個月以後（4月21日），朝廷再度下詔，促請未提意見的大臣上條陳提供意見，並下令設一新機構來籌辦新法，稱為「督辦政務處」，由六位大臣組成：慶王奕劻，大學士李鴻章、榮祿、崑岡、王文韶與戶部尚書鹿傳霖。此外，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞也「遙相參與」籌劃。[289]
山東巡撫袁世凱後來升為直隸總督，是慈禧變法中很重要的人。[290]但張之洞似是更具決定性的角色，他與劉坤一在1901年春聯名所上的三折受到廣泛的注意，被視為這次變法的基礎。最初，張之洞建議各省聯合上奏，劉坤一表示贊同並請張之洞起草，於是張之洞邀請曾在1890年代鼓吹變法的張謇、沈曾植、湯震[291]，各自提出建議。張之洞在總督府官吏的協助下，費了一個多月時間完成這三通奏摺。袁世凱雖曾告知他們，聖上希望各省分別條議，劉坤一仍決定與張之洞聯名上奏[292]，據榮祿說，慈禧很中意他們的建議。[293]
主筆起草這三通奏摺的張之洞，很可能是這次義和團之後新法的主要設計者。[294]
清廷採用的主要原則與許多重要的措施，都相當接近他的建議。每一奏摺都是討論不同的主題，第一折論教育，第二折論行政，第三折論經濟與軍事。[295]
只有第二折與本文有關。
上奏者指出，如非先改革行政，試圖在經濟與軍事方面求現代化，將毫無結果。他們說道：
立國之道，大要有三：一曰治，二曰富，三曰強。國既治，則貧弱者可以力求富強；國不治，則富強者亦必轉為貧弱。整頓中法者，所以為治之具也。採用西法者，所以為富強之謀也。
接著他們提出12項具體的建議，如加以實現，將會產生「優良的政府」。大部分建議是著眼於增進行政效率，其中較重要的有；任官不拘泥於成規（破常格），中止買賣官職的惡習（停捐納），訓練行政人員，給予足夠的薪俸（課官重祿），簡化行政法規（簡文法），授予相當其職位的責任與表現機會。這些建議，不用說，在本質上仍不脫康有為在1890年代所主張的範疇。
他們提出建議改變官吏任用與升遷辦法的理由。他們的見解與康有為亦無重大的差別。
承平用人，多計資格……時危用人，必取英俊……而依流平進者多騎牆，精力漸衰者憚改作，資序已深者恥下問。
因此，現行的辦法必須放棄，而完全依據考績來提拔優秀的人才。以抽籤任官的過時辦法也應廢除。[296]
對於省級官吏，應給予特別的訓練，理由如下：
方今事變日多，京外各衙門，斷非僅通時文編查成例者，所能勝任，欲濟世用，非學無由。
因此每一省都應設立校吏館（京城則為仕學院）訓練官吏，舉凡中外輿圖、公法條約、學制、武備、天算、地理、農、工、商、礦各學之略，皆須教授。公職候補者必須修滿其課程，才能獲正式的任命。同時薪俸也應予調整，俾使官吏不至因經濟的需要，而接受賄賂或挪用公款。[297]
張之洞與劉坤一聯名上的條陳，令人回想起戊戌變法，不過康有為的建議更為高瞻遠矚。的確，我們甚至可以辨出1898年與1901年之間的一些連續性。如前所述，張之洞和劉坤一聯名提出的改革考試制度的計劃，乃基於光緒帝1898年所揭示的變法原則。[298]
但因慈禧深恨康有為以及戊戌變法，張劉可能為了讓慈禧接受他們的意見（也可能他們的立場與康氏顯然不同），乃公開譴責「康有為的邪說與謬誤」，並宣稱他們的建議是「全然不同」的[300]，我們禁不住要懷疑，他們有意或無意地採用了康氏的概念，卻拒絕承認他是改革的先知。這並不是說康有為在改革觀念上有獨占權。當時中國所面臨的問題極其顯然，而解決之道也是如此一目了然，因而，他們不可能忽略任何曾經關注這些問題的人。[299]
義和團亂後的行政改革雖然指向同一方向，但結果卻遠超過張之洞和劉坤一所建議的程度。1906年9月1日，清廷下詔進行大幅度行政改革，作為邁向立憲政府的第一步驟。[301]
這再度使我們想起1898年的觀點，因而值得引述於下：
我國政令，積久相仍，日處阽危，受患迫切，非廣求智識，更訂法制，上無以承祖宗締告之心，下無以慰臣庶平治之望，是以前簡派大臣分赴各國，考查政治。
現載澤等回國陳奏，深以國勢不振，實由於上下相揆，內外隔閡，官不知所以保民，民不知所以衛國，而各國之所以富強者，實由於實行憲法取決公論……時處今日，惟有詳晰甄核，仿行憲政……
但目前規制未備，民智未開，若操切從事，徒飾空文……故廓清積弊，明定責成，必從官制入手……並將各項法律詳慎釐訂，而又廣興教育，清厘財政，整頓武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。
不消說，這正是康有為以革新行政組織，為立憲之前提的說法，只是換了不同的字句而已。這也許不是單純的巧合，因為幫助張之洞起草奏稿的人之中，便有戊戌維新中的活躍分子，甚至有與康有為合作過的人。
第二天（9月2日），清廷任命十四名大臣（滿人八人，漢人六人），來起草改定官制的計劃，並命張之洞及其他總督隨同參議。奕劻（慶王）、孫家鼐、瞿鴻機三人總司核定，並向慈禧報告。[302]
他們在兩個月後上奏道：
竊維此次改定官制，既為預備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義，按立憲國官制，立法、行政、司法三權並峙，各有專屬，相輔而行，其意美法良。[303]
他們接著分析中國制度的缺點。他們說，所有的行政困難均可溯源於三大缺陷：一則權限之不分，二則職任之不明，三則名實之不符。他們舉出實例來說明這些現象。行政官吏同時有權制定法律，制定的法規既不公正，也不得民意支持。數名官吏共占一個機關，其中顯然有些是冗員。又有一人占數部之職，則他必不能專精任何一部的事務。一名官吏同時任以數項任務，則他必然沒有時間去做好任何一項。更糟的是，許多重要的行政機關，都沒有能力行使其應行的職權：吏部除了抽籤任官以外（所謂簽掣之事），沒有權力決定任官的人選；戶部只不過是銀錢出納的機關，而兵部既不能控制，亦不能統率軍隊。[304]
因此草擬一新官制，以期「廓清積弊，明定責成，為預備立憲」。劃清職權是擬議中改定官制的主要特性。[305]
在正式召開國會之前，立法權部分授予資政院，彈劾權歸都察院，審計院以查濫費。而司法權歸大理院，新設法部代替舊有的刑部，作為監察機關。行政權則全歸內閣，由總理與各部大臣組成。各部設尚書一人，下設侍郎兩人，以下設各級官吏，每一部各負責其相應的責任，各部總合起來即組成「政府」，中央集權即由此達成。兼官兼職也明確地加以排除，這意味著滿漢任官人數相等的舊習慣也不再通用。[306]
這個計劃與康有為1898年的行政改革計劃之間，有不止一點相通：政府改組是為了最後立憲的準備，分權制是新官制的主要特色，經由結構與功能的合理化，才能提高行政效率。事實上，康氏已很難就此計劃再作任何增益，因為這個計劃將中國傳統的六部制，改為西方的內閣制。[307]
然而，這項計劃的主持者，在實行其理想方面，並未比康有為更成功。史料顯示，清廷只採行其計劃的一部分，它所願做的只不過是一點表面功夫。11月1日的詔令[309]中，清廷不提分權制，只答應籌設資政院（後來也成立了）。各部內的兩尚書制是廢止了，但兼職仍然准許。滿漢之間擔任高官的差別也正式廢除了，但是，可笑的是，新的帝國政府的部長級大臣中，滿人遠多於漢人。[308]
1906~1907年所提出的地方行政變革，也可略微一說。基於1906年11月1日的詔令[310]，載澤等便著手草擬改組計劃，並聽取地方官吏的意見。奕劻、孫家鼐、瞿鴻機檢討其計劃，並在1907年7月7日向清廷提出報告。他們首先引述詔令說，由於人民尚未能勝任地方自治，因此重要的是重組地方州、縣組織，以為預備措施。他們接著所建議的改革，範圍相當有限。省級政府的組織，特別是司道以上，完全沒有變動。他們著重於改革低層組織，預計要達到兩個目標，即創建「司法獨立」以及為「地方自治」奠立基礎。
為達到第一項目標，他們建議設立地方法庭，來接掌地方衙門的司法權。地方官卸下為人民聽訟的重擔，當可集中精力於照顧地方人民的需要，如農業、工業、教育與地方治安等。他們同時又建議增加下級官吏，並提高其素質，有了較多、較優秀的屬下，地方官應可採取主動步驟來趨向「地方自治」，特別是組織地方上的議事董事。他們又主張地方改革可先在東三省（奉天、吉林與黑龍江）實施，因為東三省地位重要；改組也應迅速在直隸與江蘇實現，因為這兩處傳播工具最為發達，民智較其他各省開通得多。[311]
清廷同意了這個改革計劃，並以15年為期，令全國各省在期限內完成改革。詔令上說，這是為「立憲之預備」。[312]
值得注意的是，「地方自治」的觀念在1907年地方行政改革的藍圖中占有重要地位。這不也正是康有為計劃中的一個主要特色嗎？[313]
第三節 《官制議》
康有為行政改革的構想並沒有隨著百日維新的結束而掃除殆盡，卻也不足以使他感到欣慰。1901年以後，所鼓吹與進行的改革，完全沒有觸及舊制度中的主要缺陷。更糟的是，清廷採行的改革在本質上裝點政治門面的成分多，而實現立憲政府的誠意少。康有為在1903年上慈禧的奏摺中，表達了他的不滿。他說，1900~1901年間的改革「無關治要」，不足以救中國，因為這些措施沒有深入問題的根本——以改組官製作為邁向立憲的一步。[314]
康有為是個鍥而不捨的改革者，並不因此氣餒。他繼續對這個問題提出意見。1903年初，當他還在印度時，著成《官制議》一書[316]，這是他對政府官制的系統性著作。[315]
康有為以「明夷」[317]的筆名印行第一版，表示他仍希望終有一日能將其理想實行於現實環境中。
《官制議》可說是當時中國討論政府官制的論著中，最有系統的一部。書中首先列舉出政府的基本原則（第一篇），接著根據這些原則，評價西方政治制度及中國從古代到宋朝制度（第二至四篇），然後對現行中國制度，加以嚴格地批評（第五篇）。書的後半部（第六至十四篇），提出改進與革新建議。書中揭述各點多半已在前面提過，這裡只討論若干重點。
康有為認為，一個政府的良否，應由其服務人民之能力來判斷，因為「國以民為本，則以治民事為先」。生計、教育、「身命、財產、權利」的保護，以及其他關係於人民物質與精神福利的事，都屬於政府服務的範圍，提供這些服務的官吏，可以稱為「民官」。[318]
政府的其他功能，雖非直接或完全與人民福利相關，但也是必要且有用的。國家必須健全其財政，保衛其國土以對抗外來侵略，與其他國家維持友好關係。行使這些功能的官吏稱為「國官」。第三類功能，如郵政、鐵路、電報、銀行，是同時為國家與人民服務。因此，也應有第三種官吏（康有為沒有給予名稱），來執行這有用（如非必要）的功能。在君主國家，還有第四種官吏，是照顧君主及王室之需要者，稱為「供奉之官」，他們在民主國家是沒有用的，因而不能視之為不可或缺者。[319]
「議官」也是每個政府都有的，因為行政之本，必先資議論，用康有為的話說，「有立法而後有行政，乃理之自然也」。[320]
地方官吏對國家也非常重要，因為「政則自國張，治則從民起」，地方政府的設立，是每一個國家的必行之務。[321]
由於政府的基本責任是服務人民，因此，政府盡其責任的能力愈強愈好。換言之，行政效率是不可或缺的。照康有為的看法提高效率的一個辦法是明確劃分職能，清楚地界定責任。古代的生活較簡單，沒有必要多設政府機構。但是現代的「文明之世」，政與治都變得複雜，政府機能的繁雜與官吏的增多是不可避免的。明確的功能分工制度，才能確保政府的健全運作。[322]
促進效率的第二個辦法是，由中央有效地控制整個行政系統。地方政府自然應給予適當的權威來行使其職務。但是如果中央政府的權威，受地方政府牽制太大，則於行政效率有害。從前（就像中國的情形），當政治上還沒有統一，而傳播工具又非常原始的時候，不得不聽「外藩之分權」。但是在現代情況下，行政的中央集權不但是可行的，而且是必要的。那些不能真正有效控制其國家經濟與軍事的政府，像19世紀的清政府，在一個達爾文式的政治世界裡，必然難以經得起挑戰。[323]
政府權威範圍不應受過分的限制，它應有足夠廣泛的權力來有效地服務人民。過去中國處於孤立狀態，用不著擔憂外來的侵略與競爭，中國政府一向都很明智地不干涉人民的生活。政府的無為之治，給予人民一種自由。但是不干涉的政府並不適合於現代，因國與國之間經常處於競爭狀態中，國家的命運繫於其人民的政治訓練所達成的團結程度。要傳統政治下的中國人民，來對抗秩序井然的現代國家，就好比「驅市人烏合之眾而當百鍊節制之師」，失敗乃是必然的。[324]
政府給人民最好的服務，不是給予人民無限制的自由，而是以有能的政府來引領他們。不論君主立憲或民主憲政國家，人民的利益都是最重要的，並且受到法律的保障，儘管政府對人民行使政治權威，也少有形成專制暴政的危險。換句話說，政治民主與行政效率並不相牴觸，前者必依賴後者才能成功地運作。
政府的基本原則這樣確立以後，康有為接著以這個標準來評價他所知的中國與西方政府。我們僅從他的長篇討論中摘出幾個重點來，以指出他的思想方向。
康有為推崇古代傳說中的帝堯的政府，各部門均為服務人民而設，功能均詳細劃分，每部門僅設大臣一人，所有地方官均在中央控制之下。他的八個大臣中沒有一個是「國官」，重點全放在非軍事性事務上。「真太平一統之制也」，「雖今歐美之制」，也不能凌駕其上。[325]
康有為追溯帝制中國行政制度的不健全，認為始於《周禮》。[326]
《周禮》最偏離古代健全制度之處，是它將大部分的政府官吏變成專制統治者的臣僕。因此，漢朝大部分的官吏「真皆為奴隸而已，於民事無預也」。[327]
這也是以後各朝代的一般情形。
《周禮》的另一壞影響是六部制，中央政府分為六部，一直沿用至1907年。這種安排的結果是，行政功能無法精確合理分開，責任也不能清楚地界定。[328]
康有為承認，大體錯謬的中國君主政府結構，也並非全然乏善可陳。例如，漢代制度便頗值稱道，它能經由制度化的薦舉制度，甄選有才能之士，因而避免政府純任資歷的不良後果（這正是清政府的致命弱點）。[329]
宋代制度也有某些優點，它在行政、財政與軍事方面都達到相當有效的中央集權，將地方行政的主要區劃——州，縮小到約當漢朝州的1/4。遺憾的是，這個「最優良」的辦法，以後竟被元朝大而無當的行省制所取代。[330]
鑒於西方值得學習之處頗多，康有為在書中用了一整章的篇幅，來分析十幾個大小不等的歐美國家的政治制度。他發現這些國家一般都將大部分重點放在政府的四個主要功能上，即有關經濟、軍事、內政與外交的方面。現代的政治生活的事實，說明了一個最主要的原則，在組織政府時，「民雖為重，而當以國為先」。[331]
康有為認為這是中國應該學習的一點。
另一個值得注意的優點是，歐洲的政府一般都是由「事務之官」組成，每一個人只執行一項功能。在這方面英國制度與宋朝可相對照，因為它的特徵也是視實際需要，以時時設立政府機構，以及擁有多數的部門與行政單位。這些都對行政效率有所助益，「蓋分職多，則分明而易舉」。[332]
康有為接著談到現行的中國制度。他發現簡直一無是處，不論基本目標或運作的成法都有問題。[333]
他的批評前文已經提到，這裡只略述他認為改革所應採取的方向。
他指出單純的「西化」和「復古」都是不可能的，由於物質與歷史條件大不相同，西方制度不論多麼優良，也難為中國之範本。同時由於中國正處於全面政治變革的過程中，過去的經驗也不再是有用的指南。[334]
中國目前的行政病況——缺乏對民情的關切，沒有效率——源於不健全的組織、不合理的程序、過度的離心力。這些都需要給予特殊的治療。[335]
康有為認為，行政組織的形式應由行政職能的性質來決定。前文曾提及，政府的主要功能有三大類：服務人民、服務國家及兩者兼顧。在當時環境下，推進一個真正有效率、服務人民的制度的最好辦法是「公民自治」。改善兩元服務官製品質的最好辦法是，縮小地方單位的範圍，同時增加地方官的人數。促進服務國家機構的效率的最好辦法是，實行中央集權。「自治」與中央集權是三者中最重要的兩點。[336]
為使人民具備「自治」的條件，可以展開一項政治事務的研究討論計劃，通過地方性組織的「學會」來實施。同時要建設鐵路、電報、郵政等現代化的交通、通信系統，以便利於中央政府的控制。[337]
我們只需檢視康有為的若干主要論點，而不必討論其具體建議。首先，關於中央政府的結構。由於行政革新只是邁向終極立憲政府的第一步，康有為並不希望將現有制度完全掃除。有些機關，像六部，雖基本上是一個錯誤的配置，仍應保留並加以改革，直到有新的機體來取代。[338]
其餘如都察院、翰林院與大理寺等都應維持，而改革其功能與組織，以適合現代需要。都察院，相當於「中國之議院」，應該繼續維持，就是在國會召開以後，也可作為行政裁判所。翰林院更名為「學士院」，加以改組之後，作為顧問團體。大理寺可「升為法部」。此外，其他機關，即各院寺及冗職，都應轉變成名譽職位，不再包括到實際行政組織中。[339]
最後，照料皇帝與皇室的供奉之官應大量削減，特別是宦官應全部遣散，他們的職務由士人代替。[340]
照康有為的擬議而重組的行政組織是相當複雜的。它由33部組成，再依其功能集合成六組。這些加上法部、外部（即外交部）以及侍奉皇室的供奉部組成「政府」，再加上行政裁判所（前都察院）與審計院，就是中央政府的全部。[341]
康氏認為，這樣的安排較切合精確劃分職能與清楚界定責任的原則。
在《官制議》的第六篇與第七篇中[343]，康有為要求就地方政府作大幅的改革，企圖在地方層次注入立憲政府的要素，並廢除他認為是中央集權障礙的行省。他在這兩篇中所說的，大多見於他鼓吹君主立憲的篇幅中。[342]
不外乎人民之自治勝於治於人，「以民為國」造成西方國家富強。缺乏自治是目前中國停頓不前的原因，因此，「地方自治」是行政改革中主要的部分。[344]
他以西方思想配合中國情況，提出地方政府組織的三個層次：鄉、縣與市。每一層次設局，由民選的市長、判官、警察官、稅官和郵官任職。另外尚需議事會，每一議事員代表三四百公民。由地方士紳組成的「紳議院」參加「議事會」議事，討論地方公益事宜如戶政、道路、學校、衛生、稅收以及警政等。[345]
此乃「地方自治」的第一步。
幅員「千餘里」，轄民數千萬的行省，行政區划過於龐大，無法產生有效率的政府。故行省不能再作為行政單位，必須再加劃分，以不大於現行的道為宜。現存介於省與縣之間的道和府，除了傳遞上下級的公文外，別無用處，所以也必須廢止，而組成新的道、縣、鄉三級制。作為地方行政重要環節的縣，一直未能有效運作，乃因縣長權力過小，地位與薪俸都無足輕重，以及幫助他執行任務的屬員太少。這一切都必須改變。[346]
康氏認為過渡的辦法是，以省或府為「監督」機構，而非行政機構，由總督領之。新的道由「督辦民政大臣為首」，權力與巡撫相等。各道公民選舉代議士組成「民議會」，由總辦大臣領之。[347]
「縣領事」的官俸要較現有縣長級為高，其屬官人數要大大擴張。為了提高效率，縣政府須設四個曹，下再細分，以分別主管有關農業、貿易、警政、教育以及其他事務。原屬縣長的司法權須交給法院，法院由若干判官組成，獨立執行於縣級行政單位之外。各鄉公民每年選派代議士至縣級的「民議會」。縣領事作民議會的長官，按照多數決的原則行事。此一議事機構將決定政策，縣領事據以執行。舊有的地方官迴避本籍制最有礙於行政效率，因為地方行政往往交到一個外鄉人手中，其對於地方的情況與需要所知既少，甚至當地的方言也不懂。這箇舊規，如果不能直接廢止，也要大幅放寬。[348]
第四節 集權制對聯邦制（1902~1922）
如上所述，康有為在1903年的《官制議》中，特彆強調行政上的中央集權與地方上的自治，前者為促進政府的效率，後者則為立憲政府鋪路。強調地方自治使康有為的建議有別於拳亂之後其他人所提及採行的改革辦法。1906~1907年間清廷的行政改革，除了嘴巴上講立憲外，實質上少有變化，對於現行制度，只換了名目形式，內容還是一樣。而康有為主張在地方上設立「議事會」、「民議會」等機構，則是邁向徹底改變帝制的決定性步驟。
康有為堅持行政集中制。在1902~1922年間，他關於這個問題的論著與討論地方自治方面的一樣多。震於19世紀末和20世紀初中國離心力的急速增長[350]，他堅信應該維持中國的政治統一，強調只有強大的中央政府才能面對中國當前的困難。他相信中央集權與地方自治並非不能相容，一如民主政治並不排斥政治統一。兩者在事實上是互補的，人民得從下自鄉村，上至國家各階層來參與政府，專制政權才不至構成威脅；處在一個競爭激烈的世界，唯有中央政府不受強有力的地方政府分裂壓力的牽制，才能處理國家所面對的許多嚴重問題。[349]
提高中央政府的權威，事實上便是不讓行省繼續作為一個完全自主的政治實體。不過，康有為直到1898年以後才有這種看法。在1897~1898年間，他還願意把改革的工作託付給各省來執行。他曾說：「目前無妨略異，三年要可大同。」[351]
事實上，他在此前兩年曾尋求省級大員如劉坤一、張之洞對強學會的支持。[352]
他必定曾為若干省份推行新政（不論是否受到他的鼓勵）而感到興奮。[353]
當然，他必定也為地方官吏拒不執行或敷衍皇帝頒行的改革措施而感到痛心疾首。[354]
這些抗命的官吏，也許使他認識到，省可能是一個好政府的障礙。
康有為對行省自主權的反對，有時也以反對「聯邦制」的形式出之。梁啓超似乎是首先提出這個引起爭議論點的人，時間是1900年秋天，當時康有為正流亡在檳榔嶼。顯然是受美國經驗的影響，梁啓超認為中國採行聯邦制可能會好些，即將十八行省改為獨立的州，然後組成聯邦。康有為激烈而堅決地反對這種主張。[355]
幾年以後，當他旅行於義大利時，曾就他堅決反對「聯邦制」的立場，提出相當詳盡的解釋。他說，人的天性就是互相競爭的，特別是他們組成政治團體時。為了避免小團體之間的戰爭，唯一辦法是將小單位集合成大團體——這一事實，歐洲歷史與中國歷史都可為見證。因此，將一個統一帝國——如中國——割裂成多少個政治體，是倒行逆施，等於是回到二千年前的分裂狀態。[356]
總之，「聯邦制」是條錯誤的道路。
但是，他仍把大部分時間用在鼓吹取消行省作為行政單位。在1907年為海外中華憲政會會員所草擬的請願書中，他開始公開攻擊行省制。[357]
此後數年中，他撰寫了許多文章來闡述他的主張，其中最值得注意的是「裁行省議」。[358]
他一再指出，行省的面積太廣、督撫的權力太大，已衍發了許多嚴重的行政問題。他相信，如果行省繼續存在，就算中國變成立憲國家，仍會遭到這些問題的困擾。因此，如果行省繼續支配諸如財政、軍隊及司法等大事，中國便不可能擁有運作自如的行政系統。缺乏強大的中央政府，中國將不可能致富強而進為「文明」之國。[359]
康有為的憂慮很快便由民國初年「軍閥」——他們實際上承繼了督撫的權力並大加擴充——所造成的混亂局勢得到印證。辛亥革命爆發前後，康有為完成「廢省論」，重新鼓起勇氣為阻止政治分裂而奮鬥。翌年夏天，又撰成「中華救國論」，重申反對「聯邦制」的立場。[360]
他指出中國的情況與美國不大相同，中國貿然採行有「九害」而無「一利」的美國政府形式，將是愚不可及的。[361]
而且，各省督軍所造成的災害，已遠較清代督撫為烈。災禍的根源在於行省——一個大到難以控制的行政區劃。康氏認為，解決之道很簡單：裁撤行省，而保留府作為最大的地方政府單位。[362]
在1910年代與1920年代早期，一群動機互異的人士，推動所謂「聯省自治」運動。這個運動到1922年達到最高潮，湖南省公布其「省憲章」，其他數省亦嘗試採取同樣行動。[363]
康有為認為，這不過是反映軍閥把持權力的欲望，而藉此將它制度化。他毫不遲疑地對他們表達了他的看法。當湖南省長趙恆惕，試探他對聯省制度的看法，他表示強烈的反對。康有為重彈舊調。他指出，中國與歐洲國家的歷史經驗都顯示對政治統一的渴望以及分裂的禍害。西方國家採取聯邦制，是由於特殊的歷史條件；聯邦制對於動盪不安的中國不是一劑良藥。在中國消除軍閥之前，貿然地談論「自治」，只會變成政治割裂的藉口。他在另外幾個場合，也以同樣堅決的口吻重述他的立場。[364]
事實上，康有為堅信達成統一是絕對必要的，因此，他甚至促請吳佩孚（當時最強有力的軍閥之一）以軍事力量來「統一中國」。[365]
康有為反對聯邦制（或聯省自治），一方面是他的政府主張的必然結果，同時也基於對當前局勢的反應。如前所述，康有為的基本信念是強大的中央集權政府與地方自治並行以賦予立憲政府實質的意義。下面這段話，是康有為在1912年所說的，很能突出他的立場。儘管他認為在所有體系里，不曾有中央與地方政府之間「分權」的事實與欲望的看法，在政治理論上與歷史上都不一定站得住腳：
舉是大政，不能不望之強力之政府矣……故國無論君主民主，未有不中央集權也。所與專制異者，以國會立法以分其權，而未有以地方各立為分權者也。[366]
最後一句話可見康氏不能區別地方政府具有憲法授予的權力與地方政府由於分離主義而霸占的權力。他似有混淆「政治團結」「單一政府」，以及「行政集中」等概念之嫌。不知統一國家也可以採用行政分權，而聯邦制不一定使國家無法統一。但是康氏以實際改革者的身份來談論當時中國的情況，毫無保留地聲言政治分歧必須阻止；強有力的中央政府必須建立。不過，我們可以指出：儘管他極力反對「聯邦」，但他並不像那些企求使中國早日擺脫落後的人一樣，而主張「權威統治」、「現代式專制」。[367]
有點奇怪的是，在堅持須有強大的中央政府這一點上，康有為預示幾年後孫中山的意見。康有為相信人民的意志藉國會來表明，而強大有力的中央政權，可以有效地將其付諸實行。這令人想起孫中山著名的「權能區分」的理論。人民有權，便不怕政府太有能。政府的權力只不過是「集合管理眾人之事的大力量」。[368]
事實上，政府愈有能力，就愈能為人民服務。因此，「一個萬能政府，完全歸人民使用」，是政治中「最好的事」。[369]
此外，他與康有為一樣，相信大家渴望單一政府，同時認為地方自治政府是民主政治的基礎。他也像康有為一樣，毫不遲疑的宣稱以軍事力量作為達成政治統一的工具。
但相同之處僅止於此。雖然他們都贊成統一政府，但對其運作形式的看法卻不一致。孫中山（尤其是晚年）傾向以一黨專政為達成政治目的——他所擬想的民主中國——的手段。他的靈感大半來自俄國革命。他在1924年底說，「俄國革命的成果，遠比美國和法國革命來得更偉大，也更完美。」並以列寧要求個人絕對服從於黨而尊之為「革命聖人」。[370]
這種觀點令人聯想到他在1905年左右關於革命「軍政時期」的宣示。[371]
在他看來，個人自由也許是革命的最後產物，但不是直接的目標，也非口號。相反的，康有為不認為專政（不論是個人或黨）是達成政治統一和中央集權的合適手段。如前所述，他對立憲前政制的看法較近乎內閣政府，而非俄國「革命聖人」的遺制。
不論康氏與孫氏關於行政集權的觀點有何異同，我們可以獲致一個可靠的結論：孫氏的努力是成功了，而康氏的努力終歸失敗。孫氏的「北伐」始於1924年，在1927年國民政府奠都南京而達到高潮。統一既不完全也未持久，一些殘存的軍閥繼續公開或在暗中反對中央政府。新成立的政府在1930年代與1940年代必須為維持它辛苦贏得的部分統一而戰，既要對付日本的侵略，也要面對共產黨的威脅——事實上是為維持它本身的生存而戰。1937年，南京及中國大部分地區都落入日本占領軍手中，1949年整個中國都為共產黨所據。不過，只要它繼續存在，總歸比康氏所期望的要好些。康有為沒有權力（政治的或軍事的），又是不受清廷與民國領袖喜歡的人，除了強調統一和效率，除了深信中國在政府微弱無能、分崩離析的情況下不可能達成政治現代化之外，不可能對事件的實際發展發生任何影響。
不過，康氏此一信念並非沒有獲得同代人間接或暗示的支持。孫中山及其追隨者的奮鬥，從某一方面來說，即在無意間對此信念的贊同。清廷在1906削減督撫職權的政策[373]，事實上就是採用康氏「行政集權」的見解，雖然此一政策只是要延續滿洲皇朝，而且也未曾有效實施。20世紀初葉的中國知識分子，為了儘快使中國富強，也強調團結，並且寄望國家作為民族新生的寶筏。[372]
最後，康氏還得到始料未及的支持者。一個日本記者於1906年的報道中說，中國組織的問題既在「總督制」，「總督制」如不廢止，行政權的集中將不可能。[374]