劍橋中華民國史 · 第七章　地方政府的發展

從最早時期開始，中國政治制度的質量，大體上被認為並不比最低層政府的質量好。晚清政治的理論繼承了一個長期以來的爭論，即現存官僚政治制度對地方社會的影響的利和弊。各縣若由本地人，而不是由中央選派的外地人管理，其得失將如何？讓地方人士參與政治，官僚政治的國家要承受多大風險？1860年以後國家現代化的需要，又把這些老問題以尖銳的形式提了出來。如果國家的強盛需要動員民眾的力量，通過什麼樣的地方上渠道才能最好地得到這種力量？如果國家需要更多的錢，通過什麼樣的地方機構才能最順利地得到錢？在20世紀，軍事現代化、擴大的和西化的學校系統、新型的警察力量，所在這一切都需要國家設法更好地控制地方社會，並從中汲取更多的財源。 就在國家被迫以新的和更有效的方式滲透進地方社會的時候，民眾運動的各種思想也把注意力投向地方政府。民族主義是巨大的動員力量，因為中國的命運越來越被看作是每個人的事，新的群體要求過問政治。這些群體主要是那些正在現代化的城市裡的商業階級和新式學校的畢業生，但也包括內地的一些地主和有科舉功名的人士。立憲政府需要一種自下而上的政治發展模式，合法的國民議會成立以前，必須調查和確認選民資格的合法性。建立一些地方名流能正規地參與政治的機構，確實背離了清代的舊體制；在舊體制中，地方名流也參政，雖然也有勢力，但一般是非正式的。 這樣，來自上面的壓力，又加上了來自下面的要求，它們的目的是要改造中國的地方政治體制。大部分中國近代的政治結構的特徵，都產生於這兩種力量的相互作用。哪一種將最後占上風？中國的地方政治是否會因此而變得更有參與性，或者，這個官僚政治的國家是否會比以前更成功、更細緻和更嚴厲地控制中國社會？ 社會名流在地方政府中的作用 早在現代部門成為19世紀末期重要的力量以前，晚清社會名流的積極參與精神，就已從社會及經濟的內部條件中產生了。政府穀物貢賦體制的弊政，引發19世紀20年代下層士紳的抗拒運動，他們以特別聯盟的形式向北京提出上訴；聯盟有章程、執事人及非官方的集資，堪稱完善。聯盟從未得到官方的認可，成員也容易受到指控。在太平天國叛亂期間，地主名流捲入類似的團體，但這次採取官方支持的地方團練形式。團練具有社會名流積極參與的傳統特徵，但它在職能上並不是嚴格專門化的。同一地方領導層可以使用團練於各種用途，如教育和慈善救濟工作，很像宗族團體可使用其財源於各種各樣的需要。政府在叛亂年代依靠地方名流的領導，形成了一種新的模式，即他們帶頭組織團體和籌款，可以得到官方的保護並取得合法地位。 到18世紀後期，水道管理已經成為地方管理人才的一個重要的用武之地。例如，在上海縣，地方名流負責疏浚河道，並向地主和商人徵集款項。這種辦法超出了特定的社區自願捐助的原則，主事人具有紳董之類的准官銜，以表示他們在官府邊緣的地位。這種辦法稱為「官督商辦」，這是一種彌補縣級官府統治薄弱的混合制度。[1] 社會名流的積極參與和官方的支持相結合，也表現在慈善救濟方面。例如，江蘇嘉定縣以下的行政機構，即由救濟站的網狀組織發展而來。31個這樣的施粥廠原建於1805年，以救濟饑荒。在整個19世紀中，施粥廠的董事逐漸成為在地方行政中輔助知縣的近乎常任的官吏。在他們之下輪換任職的是村長。隨著集鎮網絡的交錯發展和市場地域的分化，地方行政區劃也相應改變。市場社區的政治功能從而正規化，而由地方名流充任准官吏性質的管理人員。在這些富庶的商業化地區，地方名流的管理功能已漸超越非正式的調解和特定的社區服務工作——而我們的「士紳社會」的概念常常就是與這兩點聯繫在一起的。[2] 城市化使古老簡陋的城市服務過時；城市士紳和商人也發現他們自己正在取得一種新的綜合性的行政管理身份。19世紀後期，士紳管理的善堂和商業公會，正在負起一般城市服務的責任。這是利用傳統的社會事業機構發揮新的作用。到19世紀後期，也就是說，在現代型商會出現之前，地方官府授權傳統城市組織擔負起市政的某些職能。此外，綜合職能模式是由專門職能模式發展來的，而不是相反；救火會擔負慈善和民團工作；善堂擔負民團、救火、街道清掃和道路保養。當然，做所有這類工作，都是為了給商業和士紳宅院創造一個有益的、安全的環境，深合老式的士紳服務的精神。這些社團的准政府權力，包括徵收商業稅款。隨著這類社會事業機構在20世紀頭十年的發展，它們的職權也擴大了。上海市政工程局議董在1905年創立，部分地是受公共租界工部局的成功的啟發。在官方直接贊助下，地方紳商受權選舉董事管理城市服務，如道路、電燈和警務。議董具有城市政府職能的更明顯的標誌是，議董擁有徵稅和司法權能。[3] 由社會名流管理的新公共事業，其財政基礎必須是在土地正稅之外。清政府已經盡其所能防止地方名流介入土地正稅系統，雖然到了19世紀，某些土地附加稅已由士紳參與的機構徵收。然而，一般地說，這類附加稅是雜捐，給地方名流提供了一條介入地方財政系統的合法渠道。和更有名的厘金一樣，這類雜捐可以很容易地擴展為新稅源，官府很難監督。20世紀第一個10年的「地方自治」活動，包括舉辦新式學校和警察，就是利用這類捐稅。它們的徵收大多由地方名流管理，他們急切地不讓縣的辦稅人員插手這些新稅源。 產生於這類地方活動的一項制度變化，是官方明確規定「地方」徵稅範圍。在此以前，縣政府僅有正稅收入的合法「保留」部分，外加非正規的「例定費」以補知縣和下屬官吏薪俸之不足。直到1908年才建立起地方計稅基準，劃定縣裡名流可以用來作為地方政府新事業經費的稅款。在1908年的縣治所在地、集鎮和村鎮的自治章程中，規定土地特別稅和附加稅為這類新單位的合法稅收。 1909年，在新組建的度支部的一套大型出版物中，對國家、省和地方財政範圍有詳細的規定。[4]從這些規定中可以看出，地方士紳已經多麼深地捲入徵集與動用地方稅款的工作。他們向地方商業與服務業徵收各種雜稅，並把所收稅款用在新組建的縣警察部隊和新式學校。社會名流參與新教育制度特別重要，新教育制度迫切需要新稅源。現代化的學校在數量上迅速地增加（例如，在山東，從1903年的140所增至1907年的3424所），成為吸引社會名流參與的新天地。地方取自商業的捐稅大多避開縣衙，「由士紳管理和不經官吏之手」。[5] 地方名流的管理工作，伴隨有大量的理論著作的出現。關注地方政府曾經是19世紀60年代「中興」的一個重要部分，當時中國面臨隨19世紀中期叛亂而來的混亂與破壞。[6]省當局所作的努力，是採用加強傳統的控制和宣教機構以鞏固地方稅務和秩序的基礎：整飭縣政，振興儒家教育，重建地方經濟。與此同時，有的人在尋求新的途徑，認為只有找到一種新辦法控制社會名流的能量，帝國體制才能存在下去。爭辯者（最有名的是馮桂芬）認為地方名流多年來非正式的政治勢力不是帝國控制的合適基礎，需要進一步加強縣級及其以下的行政管理。清代末期的幾十年，占主流地位的思想認為，中國政治體制的復興有賴於對地方政府所採取的新辦法。如何做到這一點呢？問題是，是否要通過吸收社會名流到地方自治機構中來，從而達到把他們的力量用於國家的目的，或者，一個向下延伸到村級的更官僚化的控制系統，是否更適合中國的政治傳統。 19世紀90年代末，由國際壓力突然引起的危機，使解決這個問題有了新的緊迫感。社會名流對外國壓迫者的義憤（和暗地裡對不能保衛國家的滿族人統治政權的不滿），導致要求擴大政治參與的範圍。戊戌維新運動包含一股值得注意的地方積極精神的潮流，它預示著利用好地方名流的力量將是建成強大國家的唯一途徑。像黃遵憲這樣的改良派人士，在呼籲以地方自治作為強國基礎之時，心目中顯然以日本作為榜樣。黃遵憲斷言，官方的控制只能導致依賴和被動，而這正與全然覺醒的民眾的素質背道而馳。[7] 戊戌維新運動的失敗以及義和團運動的災難，加強了要求立憲的呼聲；人們認為立憲的一個重要部分就是要求在地方政治方面實行改革。康有為在1902年寫到，地方自治對國家復興來說是必須的。關鍵是動員民眾的力量，特別是動員地方名流的力量。只有在管理自己地方社區的策略方面長期研究，才能使中國人適於在競爭的世界中生存。康有為在文章中吸收了顧炎武在17世紀信奉的舊「封建」思想，地方人士對他們社會福利的關心遠遠超過按照迴避原則從別處調來的官吏。康有為認為，西方國家之所以能夠動員民眾的力量，完全是那些國家的地方自治長期實踐的結果。經濟發展和國家強盛必然會跟隨地方政治力量的動員而來。可通過立憲制度把這些力量用於國家，地方主義決不會減損國家的凝聚力。相反，康有為認為兩者是非常緊密地聯繫在一起的。[8] 在立憲派中間，康有為的弟子梁啓超是地方自治這一新思想的最主要的推動者。他認為自治將主要有益於中國的民氣。自治絕不是一種分配權力的方案，而是一條加強內部紀律、充實整個國家的途徑。雖然沒有官吏從「外部」統治他們，但是民眾會最終為一系列的社會法則激勵，朝向他們共同的目標邁進；這個目標就是國家的團結和強盛。和康有為一樣，梁啓超相信自治對個人性格並最終對群體起到改造作用。立憲派的主要對手章炳麟，作為同盟會的發言人，帶頭抨擊「封建」思想。中國數千年以前就脫離了封建時代，它不同於西方國家——更不必說日本了。他認為，那種以為中國適合於實行西方變體的代議制政府的觀點是荒謬的；它只會在從政者中導致追求自我利益和相互競爭，並在地方社會中導致無政府狀態。（可能是作為革命的後果）所需要的是一個肅清腐化、紀律嚴明的適應統一的民族國家各種需要的官僚政體。[9] 晚清官方關於地方自治的觀點，大部分是由袁世凱的活動和提議形成的。袁世凱在1902年被任命為直隸總督後不久，即開始在天津建立現代化的警察和教育制度。天津被列強視為它們通向京城的路線上的一個樞紐；在義和團事件後，有效率的市政管理被認為是避免中外衝突一再爆發所必需的。袁世凱的計劃不僅包括現代的警察和學校，而且包括吸收和利用地方名流的措施。這要通過在天津府屬各縣實行代議制去做到。新的警察局首先在天津縣示範，進行居民普查，作為制定選民名單的基礎。天津縣議事會在1907年選舉產生，成為清政府建立名流代議機構的樣板；清政府認為，這種代議機構在對待地方自治權限範圍的問題上，應恪守基本保守的觀點。在採取這一步驟走向以名流為基礎的立憲制度的同時，袁世凱開始把新式警察系統擴展至直隸的其他地區，從而把地方治安系統牢固地置於官府的控制下，加強了知縣的權力。[10] 義和團事件以後列強撤出，華北地區處於無政府狀態，袁世凱以名流為基礎的民主制和官府控制結合起來的試驗，可看成是他對所接管的這一混亂局面作出的反應。在日本人的影響下，較為嚴厲的政府控制，將會在地方名流的合作下建立起來。 這種觀點也體現在清廷自己對地方行政的看法上，1908年頒布的法令授權逐步設置地方諮議局作為全國立憲制度的基礎。朝廷認為地方自治只是傳統的紳—官關係的延伸；在自治中，地方名流能夠做那些縣政府不能執行的工作：主要是在教育、公共救濟和公共工程等固有士紳管理領域內。在官府密切監督下，自治團體在地方政府中起純粹的補充作用。當然，這裡沒有我們先前在維新派分子的著作中見到的動員民眾的熱切呼喚。[11]中國地方政府的改革將在以後的30年中搖擺於這兩種概念之間：追求動員和追求控制。 議事會和「新政」 政府支持的憲政，儘管有種種局限性，但對地方政治的衝擊還是巨大的。一旦清廷本身開始承擔起有限的制度改革，建立合法的機構加以實施，地方名流固有的積極精神便大規模地發揚出來，這正是國家機構壓倒之勢的威信的標誌。庚子義和團運動帶來的羞辱震撼了全國，導致朝廷支持的措施出台，從而開創了地方名流參政的許多渠道。其中首要的是1901—1905年的教育改革，首先是授權創立一套仿照日本的新式學校體制，採用西式課程。當1905年傳統的科舉考試制度廢除，新式學校成為社會流動的標準渠道的時候，隨之而來的是名流大量參與新體制的管理。地方政府經費與人員的不足，使得新式學校系統主要成為地方名流的事業。1906年根據敕令在各縣設立「勸學所」通常安排地方名流任董事，他們立即埋頭於全縣範圍的基金籌集和管理工作。正如教育是為了地方的文人學士，官方新委辦的商業公所是為了商人和廠主。和新的學校系統一樣，商業公所是一種非官方負責的系統，名流活動家可藉以在公共事務中發揮作用。[12] 然而，採取市議事會和縣議事會形式的地方自治，是縣名流進入政界的最重要的渠道。它的機構的聲望接近於官府，引人注目，而它介入政府事務的能力，似乎就是對地方精英議程上的一些長期忌諱的問題發言。其中一個主要的議題是採取控制公共財政的某種措施，因為公共財政被看作地方官吏和幕僚過高收益之源，對社會並沒有什麼益處。自19世紀90年代末以來，地方自治一直是維新派的戰鬥口號，現在已是清廷1908年明令宣布的新憲政綱領的正式組成部分。省諮議局代表選舉法頒布後不久，清廷（在1908年8月27日）宣布可以制定設治的城和非設治的鎮鄉的自治章程。1909年1月18日，北京頒布了這些自治章程。[13]各級行政單位的自治也隨之登台：1910 年2月6日，北京頒布府、廳、州、縣的議事會章程。 建立議事會的過程首先是舉行選區（1909年詔書規定的城和鄉）的選民普查，並向民眾宣傳地方自治。這些工作委託給縣名流組成的新的自治事務所和自治研究所。像公民權本身一樣，兩所管理人員限由有財產的或受過教育的名流擔任。考慮到這是嶄新的事業，議事會的選舉和召開如此之快是非常驚人的。例如，在比較先進的東部省份，地方議事會在1911年秋開會。無論對選舉和議事會實質的理解多麼模糊，很顯然有一股參與地方政治的強大動力。除上述行政單位建立議事會以外，縣議會的選舉也在1913年初舉行，這就是說，縣選舉與縣城選舉是不同的。是由20人組成的每一議會，選舉出參議會，由縣知事任議長。此舉看來為名流參與正式的地方政府工作奠定了新的基礎，它標誌著與過去體制的根本決裂。[14] 不管地方士紳和商人多麼熱心自治，最初階段的進展速度看來很可能取決於官方的態度。江蘇雖然以有積極參與和高度商業化的名流而聞名，但在進程中由於南京兩江總督遲疑不決，而明顯地受到阻礙。 清廷「地方自治」綱領的理論基礎，仍然是保護官方特權。正如立憲籌備局指出，名流管理的地方性活動的範圍，從未很清楚地與官方統治範圍劃分開來。所以官方的軟弱必然導致名流的越權，反之則處於無休止的爭議之中。明確劃分「地方人士管理地方事務」的範圍，有可能使地方名流的積極參與和官方的壓制都不至過分。地方自治必須限於「官方政府」不能執行的職能，即官方系統無力提供的公共服務方面。這純粹是為官僚制國家——它把地方權力委託出去——認為合法的一種輔助職能。[15]教育、公共衛生、道路維修、公共救濟，加上像電氣化和供水系統之類的「改善」，均屬「士紳」傳統關切的範圍。如今這些職能由明確的授權劃定了範圍，並由選舉出來的地方社區代表來管理；在朝廷看來，對於國家官僚體制的權力是一種安全和有用的附屬物。很明顯，這種辦法保證公共服務職能得以執行而不冒官僚政治受到太大的政治挑戰的危險。 實際上，地方議會和議事會的事務範圍與傳統的名流事務範圍相比，並沒有很大的區別。諸如供水系統的維修、教育和公共救濟之類傳統的項目，都列在它們的議事日程上。為這些組織的活動籌措基金，常為它們討論的問題。自治組織沒有既定的地方收入基礎，只有在正稅邊沿上籌集基金。特定的商業課稅（類似厘金），土地正稅之上的附加稅和有限的政府接濟，它們簡直不能為充滿活力的地方政治提供充足的物質基礎。 名流參與地方政治的潛力，由登記條件放寬、選民數量迅速增多的現象表現出來。1909年選民約170萬人（其中約100萬人實際投票），只構成全國人口的0.42%。在1912年君主政體瓦解後，登記章程更為開明（根據居住地而不是傳統的「出生地」，要求財產和教育的條件也較寬鬆），選民可能達到了4000萬人。[16]雖然我們對早期地方和省議會選舉中投票者的興趣和行為所知甚少，但是由縣級關切的政治事務範圍可以看出，對地方發展普遍關切，對縣財政問題普遍有爭議。鎮議事會和縣議事會逐漸從傳統名流關切的事務擴展開去，創辦了諸如電燈公司和現代診療所之類的現代企事業。 縱觀民國時期代議制的議會存在的近20年，可以看出它的發展過程呈現兩種對抗的趨向。其一是在較為先進的縣，名流擴張和部分政治化。議會和議事會，作為表達政治利益的一條渠道，對於名流權力的傳統機制不適應越來越複雜的社會和經濟體系的一些縣，尤其重要。（在較落後的地區，設立新的公共機構顯然不太有用；傳統的親屬關係和經濟聯繫仍是地方名流所需要的。） 另一種趨向是官僚政治的權威通過強制的方式重新逐步地樹立起來。面對難以駕馭的地方議會運動，袁世凱下令廢除地方自治，代之以一種更適合官方控制的形式。袁世凱的體制在縣以下保留了區，其轄區大小為每縣只設區4—6個，區長實際上是縣政府的官吏，不是社區選舉的代表。[17]袁世凱去世及其帝制失敗之後，地方議會從1921年到1927年有過第二次短暫的繁榮；但環境已經改變。專門的行政部門已經出現，掌管諸如教育之類職能，所以議會如今只是開會為這類機構籌資，而不是管理它們。而且縣知事通過參事會——成員僅有一小部分由議會選出——收回了大部分控制縣事務之權。這樣，袁世凱對議會制的攻擊，可以看作只是重新強力推行官府控制的總趨向的一個極端例子，羽毛未豐的地方名流政治機構敵不過這種趨勢。[18] 名流領導的議會運動在農民中也不受歡迎。從一開始，地方自治在縣一級顯然不可能在民眾中組織起支持者。相反，在許多地區，還偶爾發生民眾的暴力事件，以之作為對那種被視為僅僅是名流另一種投機活動的反應。尤其是民眾對新式學校泄憤。這些新式學校比傳統學塾花費超出甚多；其經費必須以日常零售商品消費稅和土地附加稅的形式從平民中籌集。由於新式學校和傳統學塾相比，農民更難進入，所授科目對他們又不太有用，新式學校被理所當然地視為徵稅於民而無利於民。民眾憤怒的另一個目標是地方自治機關本身；有的項目，如為造選民名冊而進行人口調查，使民眾害怕是徵收人頭稅的前奏。普遍以地方寺廟充當學校或自治機關之用，觸犯了民眾的宗教情感。自治運動早期接二連三地引起騷動，導致縱火焚燒新式學校和自治運動領袖的住宅。地方名流使自己陷入一種境地，即看來是最進步的改良與發展計劃，卻被視為經濟上的剝削和文化上的觸犯。[19]自治正迫使改良派的名流與保守的農民進一步分開，而不是創造出一種由名流領導和民眾支持的充滿活力的地方政治。縣級名流上下都無同盟者，既不大可能從下而上地改革中國的政治制度，也不大可能成功地與復甦的官僚政治國家競爭。[20] 區域政體 從構成憲政運動的提議、章程及地方權力競爭的一片混亂中，出現了一些改組地方政府的具體活動。由於中央政府失去在地方貫徹其意志的能力，這類活動首先在省的保護下紮下根來。這一情況實不足為怪。活動是從山西省的軍閥領袖閻錫山的計劃開始，他打算通過把新的重點放在村級組織，以便更好地控制山西。省里的這種創議由於是從軍事掌權者開始的，所以不大可能很重視民眾動員或參與。儘管這種計劃無不冠以「自治」的美名，但是實際重點卻完全在另外的方面。 山西計劃 由山西督軍閻錫山在1917年創始的「村制」，是能說明下面過程的例子，官僚政治的解決辦法是從自願主義和民粹主義的綱領中產生出來的，並最終成為民國時期地方政府的主要統治形式。閻錫山的村制是兩種趨向的產物，兩者的意圖都是保守的：第一，袁世凱（在1913—1914年）取消縣和省的自治，接著推行區的地方行政「實驗」制度，區是縣以下大體上與傳統的鄉規模相同的單位。根據袁世凱1914年的計劃，這些區由任命的區長管理，區長實質上是縣政府的助手。區被閻錫山採納作為縣與村的橋樑；每縣三至六個區，主要作為警務與稅務的行政當局而發揮作用。第二，閻錫山利用鄉紳想通過教育和改造公共道德以求得鄉村復興的積極參與的傳統。 山西村制的起源可追溯到鄉紳領導的模範城鎮河北省翟城；翟城實驗後來在20世紀20年代末和30年代，作為定縣計劃的基礎而很有名（見下）。翟城米氏家族積極參與地方教育和自治，甚為成功，縣知事孫純齋宣布該鎮為模範鎮，後來該縣本身又為模範縣。孫純齋於1914年任定縣知事。兩年後他被閻錫山選為山西省省長。不管他的提升是否歸因於他在村級行政管理上的獨特經驗，他抓住這個機會力促他的恩主閻錫山推行他振興地方政府的方法。孫純齋任職不到一年去職，但這種新的行政體制仍然是閻錫山實行地方控制的基本戰略。[21] 閻錫山的新村制正像它的發展所顯示的，與袁世凱政府1914年頒布的地方自治章程相當一致。這些章程的目的在於馴服民國初期生氣勃勃的縣和省的政治活動，因為在縣、省的政治活動中，地方名流與官府爭奪對寺院財源的控制權。袁世凱廢除省、縣議會，目的在於地方政府中有更多的官府色彩；基本單位區的行政轄境太大，難與任何縣以下的自然單位一致（例如太大，難與標準的集市鄉鎮一致）。它的含義是清楚的，縣以下的自治在經過一系列的規定階段以後終於出現時，對官吏的監督比對地方社區的政治組織更易作出反應。[22]新「村」制所增加的單位就是村，類似清代的「編村」，在村內，小社區一般在村長領導下相互聯繫起來。村制隨著在山西的發展，變成了一個傳達政府指令的次官府結構。村長一般不識字，依靠縣當局指派，幾乎不能獨立地主動行事。一份1922年的督察報告斷定，他們甚至不能有效地貫徹官方的命令。區長能力較強，雖然全是山西人，但都不派在本縣任職，這等於把前清「迴避規定」擴展到縣級以下的行政單位。作為低級行政官吏，他們不可能鼓動「自治」之類的有生氣的地方政治運動。然而，省政府的直接任命使他們在官僚政治體系中有較高的地位。 山西村制的官府氣味，在劃定行政村界的活動中得到加強。劃定村界是以已知的行政管轄權代替慣常的人際關係。更重要的是它對土地稅的管理有用。行政村起的作用相當於清代催徵稅糧的里甲，可是如今有了根據閻錫山當政初期進行的地籍測量所劃定的更準確的村界。[23] 就行政史而論，閻錫山大受吹捧的「村制」，只不過相當於實質上的舊時帝國稅政體制，加上自願主義的自治外表，附以十進制戶口單位的舊保甲監視系統的翻版而已。 在這方面，閻錫山的村制是20世紀把整個徵稅責任確定在村，從而加強村作為政治行政單位做法的一個例子。成問題的特別稅以「攤款」聞名，這是為滿足政府不斷擴大的需要而向地方社區特別徵收的。攤款最初是一種支付巨額的庚子賠款的方法，但後來成了為省及地方政府的現代需要，特別是軍事需要而籌款的通行方法。閻錫山在建設軍隊方面的成功，多歸因於他卓有成效地由村經辦攤款向地方社區徵稅。這顯然是他的「村制」的預期結果，不管如何用改良主義的綱領加以粉飾。 然而，改良主義綱領還是為山西取得了名聞全國的聲譽。舊保甲和里甲的規模被用來推行禁止纏足、禁吸鴉片、公共治安和識字運動，取得明顯效果。梁漱溟強烈批評閻錫山計劃的官府色彩，卻覺得它在社會改良方面頗有值得稱道之處。總之，我們可以這樣評價山西計劃，它是一個積極行動的省政府堅決把官府權力向下推行到村級所做的努力。把它歸功於米氏家族的翟城實驗，大多為虛浮之詞，但是，當時有一共識：密切注意縣以下的政府是20世紀議程上的重要問題。[24] 山西不是推行地方政府改革的唯一省份。另一個引人注目的努力是，「桂系」通過實施全省民團制度來加強地方政府。通過訓練村鎮領導人員，並把他們列入民團幹部，希望把軍事紀律的精神灌輸給他們，以便省當局的命令能有效地傳達到下層。這些首領還在「基幹學校」體系里擔任教師，促進識字運動，培養公共精神，和鼓勵經濟自足。從嚴格的軍事觀點看，民團可作為全省徵兵的基礎。其理想是古老的「兵民合一」思想，不僅是為了建立豐富的兵源，而且要把高度的紀律意識灌輸給全體民眾。這種制度在1933年開始實行，但是沒能擊退六年後日軍的進犯。和山西制度一樣，廣西模式旨在通過加強省官僚政治的權力，使之滲透到鄉村社會，來實現地方的管理和發展。[25]也有人認為省辦民團能排斥有勢力的「土豪劣紳」控制下的固有的地方民團。 省里的這類主動精神，往往能反映其軍閥靠山們的興趣和氣質。山西制度強調保守的社會目標和道德的提高；廣西則在社區建設的詞藻以外，強調尚武的民族主義。兩者都讚頌地方自治，但它們的實質是官府控制。值得注意的是兩者都決心使官府在組織的最低層做到有效的控制，實際上是把官僚政治擴展到它晚清的層次，也就是縣以下。在這方面，山西制度尤其重要，因為它影響了1928年以後南京政府的地方制度。 南京政府關於地方行政的早期政策 作為保證社會改造和國家統一的運動，20世紀20年代的國民黨人取得政權，承擔著實現孫逸仙的民主中國理想的責任。這個理想體現在《建國大綱》中，表達了他在憲政問題上成熟的觀點。《建國大綱》發表在1924年，當時國民黨與蘇聯的聯盟正在積極進行，值得注意的是它反映國民黨左派的觀點甚少。實際上它是孫逸仙長期堅持的如何實行民眾主權觀點的重述與完成。 孫逸仙認為不習慣於立憲政府和政治參與的形式和觀念的國家，建國必須遵循自下而上，從縣到省，到中央的順序。公民必須在國民黨的監督下，根據縣的模式，在「自治」的形式和實踐方面接受訓導。在政治發展的這個「訓政」階段，黨的領導目的在於使一個省內所有的縣實現「自治」，然後在省本身實現「自治」。當大多數的省份能夠如此自治時，國民大會即可頒布一部以五權分立為基礎的憲法。 這種從下而上的政治發展模式，無非是孫逸仙由康有為、梁啓超及其門徒在20世紀頭十年中，大肆宣傳的「自治」理論中引申而來的。孫逸仙顯然早在1912年就信奉地方自治的思想。他認為，地方自治是一個強盛、統一的國家的當然基礎。他的理論基礎，不論在論調上還是在實質上，與我們討論過的梁啓超的理論基礎幾乎沒有什麼不同。至1916年，孫逸仙已經把地方自治與他的含糊但令人深刻感覺到的平民主義聯繫起來；為避免舊時的專制政權更迭不已（它曾是大部分中國歷史的特點，而今又在民國重演），需要使民眾成為政府的基礎。要做到這一點，政府的機構必須從下而上地重建。國家最高層的結構就如同是房屋基礎上的屋頂橫樑。 然而，孫逸仙有關國家政治發展的理想實質，不能單從平民主義的自治的基礎上去理解。雖然他對同時代的美國的諸如創製、複決、罷免之類進步措施的印象很深，但是，他也深信需要名流領導來訓練中國民眾去使用這些權利。「有識之士」是現代化的名流中最開明的人士，將引導民眾走向民主。中國民眾天性溫順馴服，因而是這種名流訓導的極為適當的對象。[26]真誠希望有一個民主的中國出現，同時深信為達到這個目的需要堅定的引導，這樣的混合體從一開始就浸染著孫逸仙的政治思想。國民黨執政者在1928年以後鞏固他們權力的過程中，發現這兩種因素難以相容；在後來的年月里，這對他們來說，證明是一個難解的問題。在新的國民黨政府採用孫逸仙的《建國大綱》作為指導文件的時候，這個政府在地方行政上幾乎沒有經驗。這個理論的歷史根源混亂，加上表達含糊不清，毫不奇怪，很難在中國的地方社區產生一種可行的立憲民主形式。 地方政府的官僚主義化 國民黨政府對待地方行政的政策演變，表現出一種偏離孫逸仙的地方自治概念，並向著更有力的官府控制體制發展的總趨向。在這個過程中，地方名流參與社區事務管理殘存的一些方面，成了反覆攻擊的目標。許多這樣的行為發生在國民黨內保守思想復甦的環境裡，也發生在20世紀30年代標誌國民黨政府對待民政的態度的特點，即狂熱追求國內治安的環境裡。 1928年9月，南京政府頒布了《縣組織法》的最初文本，它試圖既規定地方政府的行政結構，也規定代議制的民主職能。縣的行政機關本身分為兩部分，一部分是在縣長直接領導下的職能科，另一部分是由省政府同名的廳控制的專門局。例如，縣政府的財政科有省財政廳控制的財政局與之平行。這種奇特的職權劃分，實際目的是把（委託給局的）純地方的職能與（由縣政府的科處理的）省及國家的職能分開。縣長不控制局長的任命，意味著地方行政相當大的部分（以及為它提供的經費）留在縣長控制之外。例如，地方教育由教育局管理，教育局長直接由省教育廳任命。[27] 縣組織法也試圖規定縣級以下的政府單位及其在代議制政府體系中的作用。以山西為榜樣（山西省長閻錫山被任命為新的南京政府內政部長），建立起一個多級行政單位體制。直接在縣下的是區，自民國初期以來就是一個重要的行政次級單位。區的範圍未作明確規定，根據地方條件從10個鄉到50個鄉不等。然而，和它的山西榜樣一樣，區顯然是比任何自然社區所能界定的要大得多的單位，它適合官府的行政管理或劃分選區，但不適合地方自治。[28]區以下為自然社區。在鄉村，100戶或更多為村，在城鎮，同樣大小為里。在村或里以下為一種互相監視和共負地方責任的單位，即研究中國史學者所熟悉的保甲。但在《縣組織法》中稱為間和鄰（25戶為間，5戶為鄰）。除區以外，每個自然社區最後須有選出的首領和議事會。然而，在舉行地方選舉以前，首領要由縣長任命。 不論《縣組織法》付諸實施的前景如何，若根據國民黨政府明確承擔義務要執行的孫逸仙《建國大綱》的規定，原來的《縣組織法》中有關地方民主的條款，是人們所能期望的最少的。縣既須是行政單位，又須是自治單位；縣長是由科長和局長組成的縣政會議的主席，與之平行的有選舉出的縣參議會——擁有審查預算和政績的廣泛權力。在縣以下，所有單位都被整個看作「自治」機關，有選舉產生的區長及下級參議會。自然，在選舉程序制定出來和民眾受過自治實踐教育之前，這些級別的人員仍由縣長任命。[29] 然而，實施這樣一個地方民主化計劃的環境，有可能導致要求更大的控制，而不是要求更大的地方自治。為內戰的頻仍和外國的侵略以及世界經濟大蕭條的社會影響所困擾，政府視國內治安為當時大家最關心的事。結果是加強了國民黨內部，與民眾參政相比，更注重官府和軍隊效率的分子的力量。從1928年末開始，南京政府完成了《縣組織法》的修訂，它具有加強官府行政的作用，同時推遲實施地方自治的日期。南京政府控制下的各省民政廳的代表的會議認為，縣組織法在推行縣參議會方面過於倉促，民眾對此沒有準備。召集參議會要推遲到區長民選出來以後。接著把召集參議會規定為不遲於1933年。[30]（對召集縣參議會的猶豫不決，使人想起30年前袁世凱對於這類組織的懷疑態度，當時地方自治運動幾乎被摧毀。）根據民政廳代表會議的精神，立法院通過一項法律（1929年5月11日），確認縣長在有關地方自治所有事務方面的「訓導」職責。這項法律還通過把區長的任命直接置於省民政廳權限之內，以加強省政府在地方行政方面的作用。縣長負責提出所在縣專門職能局的局長人選，由省政府任命，從而擁有控制這些局的較大權力。[31] 同時，發現縣以下行政的原有模式不適於普遍採用。經南京政府修改的山西「行政村」制，接近於舊保甲的用數字表示的聚合體原則：一個行政村應有100戶左右，把幾個小自然村連接起來，由政府任命的首領管理。南京政府現在發現它與自然聚落單位太不一致，遂頒令恢復更習用的民國初期的「鄉」、「鎮」的名稱。[32]這也是放棄單一的國家地方行政制度，同時承認南京控制華東和華中以外的省政府的能力是有限的。 就自治和行政改革而論，省長們越來越發現《縣組織法》的宗旨不實用。內政部主辦的兩次省民政官員會議，作出了旨在沖淡原來宗旨的決議。1931年舉行的第一次「內政會議」，決定放鬆對地方單位規模的嚴格的數字限制；限制鄉和鎮的行政聚合體不超過1000戶，在稠密居住區是不現實的，因為這會造成地方控制網絡過細，在經費或人員配備上都不能做到。而且，限制區長只能由經過訓練的地方政府人員擔任也不現實，因為訓練所需人員的設施不足。最後，要求在1929年底以前全面實施《縣組織法》，由於各省條件參差不齊，也發現是不現實的。 第二次會議在1932年12月召開，這次會議進一步抨擊了《縣組織法》。由於地方傳統和社會條件千差萬別，實行全國統一的制度已不再認為可行。今後，無論縣以下地方單位的規模，還是其組織原則和命名方法，都無須聽命於南京的內政部。更值得注意的是對自治作為地方組織的原則加以攻擊。縣以下單位，從區開始向下，原為《縣組織法》指定的純自治體；而今地方自治只是那些單位職能的一部分——它們也應是縣官員領導的低級行政單位。縣本身如今主要是行政單位，作為自治單位只是次要的。在所有層次，自治職能受到的約束更緊，例如，警察只是國家行政機關的事，而不是任何自治體的代理。根據推薦的行事方式，縣長對自治體的預算和活動有更大的監督權，包括對自治議會通過的任何決議有實際的否決權。由各省民政廳長提出的這些建議，目的在於監督和控制自治體，甚至要把它們變成縣政的輔助的分支機構。同時，這些建議等於承認南京政府以改組地方行政體制的標準化形式，來貫徹其法令的權力非常有限。[33] 第二次民政會議建議的另一個重要變化，是裁撤縣政中的專門局，把它們的職能歸入縣政府的相應科中。這種意見的意義超出了單純簡化的範圍。它具有通過加強縣長對公共生活各個方面的權力，使縣政恢復更為習用的模式的作用。然而，加強縣長的權力本可以不那麼依靠傳統的辦法，而更多地依靠「CC系」擴大它的影響，即通過把中央政治學校受過現代化訓練的畢業生安插到國民黨控制的省份當縣長。如果是這樣，那麼清代以來縣長權力的減弱真正是一個嚴重問題。例如，蔣介石在1932年抱怨增設專門局分去了縣長的很多權力；他說，實際上是省政府類似的廳擁有任命和監督縣裡局長的權力。[34] 新政策下受損失的是省級的專門人員，以及民國初期以來即參加專門局工作的地方名流。而今這兩部分人都不能對縣的財源有多大的控制。只是截至20世紀30年代，地方名流介入縣專門局有多深仍是個有待研究的問題。看起來他們的介入從民國初期就有所減弱，當時地方文人學士對諸如教育和經濟發展之類的專門局頗能控制。如果是這樣，那麼20世紀30年代成為政府改革口號的裁局改科，就是使縣政府恢復到更為司空見慣的官府模式的最後一個步驟。削弱地方的這類參與，同國民黨統治初期發生的實際放棄地方自治的計劃如出一轍。[35] 到1937年，這類政策大都已被採納，它們十分切合當時蔣介石在南昌行營指揮的「剿匪」（反共）戰役的精神。我們在接觸到作戰文書檔案以前，只有依靠推理來判斷這種官府化的努力來自何方。[36]但是，有跡象表明蔣介石和他的親密顧問支持這些政策。 例如，裁局的計劃似乎於1932—1933年出自湖北，可能得到了蔣介石手下張群的支持，作為減少行政開支運動的一部分。這項計劃為鄂豫皖共產黨根據地「剿匪」方面採納，成為縣級的官方政策。1934年3月，蔣介石在南昌行營召開省主席會議，研究新的民政措施，作為其在江西及其他「剿匪省份」軍事圍剿的補充。「裁局改科」的思想在蔣介石的秘書長楊永泰的報告中，被宣布為普遍的政策。正式條例於1934年12月頒布，供所有剿匪省份實施。不論這項改革是否達到了加強縣長權力的目的，必須承認它所取代的制度是浪費的和混亂的。讓公文在縣專門局與省會的對口廳之間往來，不經過縣長辦公室，是削弱縣政府，又是向地方政治注入另一種保護制度的做法。 30年代中期另一個官僚政治的進展，是重新設立區為縣以下的公安單位。人們當能想起區原是從山西樣板借用來的，最終應擔負自治的權力。以後只是暫時放棄區，贊同民國初期以來的三級自然單位制。但是，30年代的反共作戰又使得區的地位突出起來。這項措施由鄂豫皖剿匪總部首倡（和裁撤廳的措施一樣），於1932年具體化，成為一種能夠引入監督重建的保甲制度的公安機構的方法。這項措施也在1934年南昌會議上得到蔣介石認可。問題是只加強縣一級政府是不夠的。楊永泰抱怨說，區以下仍然是「土豪劣紳」的世界。這些人大概更可能引起叛亂而不是平息叛亂。[37]無論如何，這樣的地方名流沒有被看作是改革後的縣政的有效工具。五個剿匪省份（河南、湖北、安徽、江西及福建）如今（1934年12月）奉令在每縣設立三至六個區，區長經縣長推薦由省政府任命。借自山西制度的官僚政治的特徵，是區長不能在其家鄉縣內服務；迴避的規定傳統上是正規官僚政治的約束手段，如今用來控制縣下一級的人事安排。[38] 在縣、省之間，加緊官府控制也留下了痕跡。雖然南京政府已裁撤民國初期沿用清代的中間一級的道，但是，30年代地方行政的特殊困難，導致若干省政府重新實行這一級的監督。稱為行政督察專員的官員，於1932年首先在剿匪省份任命，但漸漸更廣泛地設立此職。治安，特別是反共作戰，是他們的主要事務。這種新設的機構是由這樣一些組織，如江西為反共而設立的「黨政分會」發展而來的。頒布這一制度最初並未通過中央政府的正常程序，而是（和剛才討論過的縣級措施一樣）通過剿匪總部。由於按照憲法綱要其合法性可疑（憲法綱要正式規定省縣兩級制），行政督察專員在最後出現的行政院指示中被看作「臨時措施」。實際上，「道級」督察專員（往往由縣長兼任）的職務，必然引起源自南京政府和剿匪總部的民政與軍事條例混淆不清的混合狀態。[39]這種監督層次的重疊，違背國民黨理論上繼承的精神，即強調民眾動員而非官僚政治的機器。給人深刻印象的地方行政中層單位的繼續存在，也表明在一個交通不便、行政手續繁瑣的國家裡，省—縣間的聯繫長期不暢。 人們很可能想知道，國民黨本身是否對促進地方政府與社會之間新關係的發展作出過什麼貢獻。雖然孫逸仙設想國民黨為「訓政」的監督者，實際上，縣級國民黨黨部卻發現它們幾乎無法影響地方官府的所作所為。縣黨部在經費上靠政府撥給，在威信上（和在接近省高級官員上）低於官僚政府，充其量不過是使縣長感到掣肘而已，幾乎不大可能充當擴大民眾參與地方政府的核心。在這一點上，如在其他方面一樣，這個官僚政治國家的影響力嚴重依賴作為整體的政治制度。[40] 國民黨政府在遷都重慶期間，企圖調整官僚政治與參與之間的平衡，並在此過程中使地方政府恢復活力。這就是蔣介石在1939年6月首次提出，並被大肆吹捧的「新縣制」。這個新制度設想的縣政府有可靠的地方稅基礎，並且有自治的機構，但是可惜，除在戰時陪都重慶附近的地區外，它基本上仍是一紙計劃。縣財政收入應包括土地稅和某些雜稅等的指定留成，全部由縣政府自行徵收，而不是由省的或中央的代理機構徵收。上級政府不再能迫使縣在地方籌款用於省或國家的項目。有了這個可靠的收稅基礎，縣應該能實施真正的地方自治制度，縣議會也就能擁有一些可供調撥的經費。縣議會由鎮和鄉的代表組成，而鎮鄉代表不外乎從保甲單位產生，而今保甲則被宣布為既是「自衛」，也是「自治」的單位。雖然在戰時沒有希望適當地檢驗這個制度，但它卻表明，蔣介石很清楚地方政府效能不斷下降及其未能博得民眾的支持。[41] 鄉村建設運動 在政府盡其所能利用20世紀的觀念努力控制中國鄉村的同時，一些中國的知識分子也以不同方式從事鄉村工作。1927年風行一時的「農民問題」，從某種意義上說，並不是新東西，鄉村進步是晚清維新派關心的一個焦點。新的因素是某些城市知識分子強烈關注鄉村發展。這些知識分子大多受過西式教育，但對中國鄉村生活卻沒有多少親身體驗。他們研究鄉村問題的方法包括一些政治實驗，但是更為典型的是以鄉村的教育工作為目標。在這個意義上，「鄉村建設」也具有自由主義的信念，即認為政治制度的變革若不是建立在思想意識變革的基礎上，就毫無意義。鄉村建設派也往往認為，在農民學會了解決他們可怕的經濟問題以前，鄉村生活的政治結構決不會是健全的。 鄉村建設和幾個基本概念有聯繫。「建設」實際上看起來近似於我們的「發展」概念，可以認為是傳統中國政府的舊「公共工程」陳例的一種現代化延伸。與此有關聯的是「調查」和「實驗」的概念；「調查」講的是有關城市知識分子通過實地觀察，接觸鄉村情況的越來越流行的做法（《東方雜誌》1927年8月號全部篇幅刊載這類鄉村調查報告），「實驗」包括教育及農業推廣工作的實地項目，其中有些蜚聲於國內外；「示範」大概是對這些項目的更為適合的說法，因為它們是打算用來作為全國仿效的樣板的。 名流連續不斷地關心鄉村問題，可以在河北定縣的歷史中看到，定縣是這類最有名的示範點之一。在1900年以後的「新政」改革熱情中，翟城鎮的一個望族力圖通過教育，改造地方社會——談不上是鄉村名流的新活動，而是受到愛國心和對通常的新儒家觀點徹底懷疑的推動。翟城改革的創始人米鑒三認為，孔孟之道由於過分強調自我修養，對實際管理強調不足而受到歪曲。他重新闡述清代初期的某些批判，發現隱藏在朱熹的四書集注——科舉考試的準則中的佛教影響。米鑒三本人鄉試不中，遂不許兒子米迪剛參加科舉考試，一家人在家鄉致力於經世之學。[42] 1902—1903年，米鑒三應知縣之請，在定縣創立新式學校體系。這一體系超出標準學校模式之外，著重民眾識字和公民教育。在1908年後宣傳地方自治運動時，米家自然起了主導作用。翟城不久成為地方改良的有力樣板，重點在於教育、社會習俗（禁吸鴉片，禁止纏足）以及地方治安。米鑒三的兒子米迪剛留學日本回國後，把加強鄉村機構看作是全國復興的基礎。村級社區的機構（特別在強迫教育和農業信貸方面）足以形成一個鄉村社會的新的基礎。[43]從1924年開始，米迪剛與山東改良派王鴻一合作，在北京成立一個非正式的會社以推行他們的想法。這個「村治派」終於引起梁漱溟的注意，梁漱溟接著成為儒家思想導向的鄉村建設派的最有影響的人物。（我們已經看到，米家思想已被閻錫山接收過去作為山西「村治制度」的理論基礎。）[44] 在定縣20多年的成功之後，晏陽初選擇該縣作為中華平民教育促進會的鄉村試點所在地是適當的。晏陽初是個受過美國教育的基督教徒，自1922年以後便在城市平民教育方面很活躍。1926年，定縣被中華平民教育促進會選為其全國事業的中心；1930年，晏陽初本人從北平遷至定縣。該會生氣勃勃的識字教育以及晏陽初的國際聯繫，使翟城和定縣成為吸引中外研究鄉村社會的人員的地方。定縣的工作主要是在一個擁有約60個村莊和集市鎮的「實驗區」。截至1932年，在定縣開辦的440所「平民學校」中，該會直接管理的僅為20所（其餘的是縣政府開辦的，或純粹是地方創辦的）。[45] 晏陽初對中國鄉村的觀點，集中在發展鄉村人的潛力，而不是改造鄉村的組織。在國際權力鬥爭中，文盲是令人絕望的不利因素，因為「盲人怎能與有正常視力的人競爭呢」？教育要超出識字範圍，救治中國的愚昧、貧窮、體弱及缺乏公共精神四大病患。平民學校的計劃，因此把實際訓練與社會道德課和公民課結合起來。雖然該會對社會不公正的具體問題沒有直接批判，它的言辭的論調是平民主義的。最文明的國家是為培養傑出人物興辦教育，訓練資產階級的子弟；該會的宗旨則是為「廢除階級教育」而辦教育。其含義是，國家的強盛、民主和經濟進步，有賴於公眾意識的轉變。這一任務只有通過教育，並從社會的底層向上發展才能辦到。這樣，晏陽初的計劃與定縣原先的士紳式的事業精神並無矛盾；並且和米氏家族一樣，晏陽初的工作也得到官府的贊助和保護。[46] 平民主義和官府贊助的結合，也能從平民教育家陶行知的事業中看到。陶行知是作為約翰·杜威的再傳弟子投身於鄉村事業的。他於1915年到1917年在哥倫比亞師範學院學習杜威教育理論，為之傾倒，這正好與他具有的對王陽明知行合一的信仰吻合。杜威反對「旁觀者」的知識論，王陽明堅持正確的思想與正確的行動同時產生，而不是這一種來自另一種，兩者共同給陶行知愛行動的天性以推動力。在20年代初期，陶行知就深信，不僅學校範圍的教育不能普及到中國民眾，而且西方的教育方式也基本上不適於解決中國的鄉村問題。陶行知在積極參與以城市為基礎的中華平民教育促進會的工作之後，於1927年同時放棄他的城市教育方向和西式教育方向，在南京郊外的一個村莊開辦了一所師範學校。這所設在曉莊的學校，力圖通過使年輕的未來教師深入農民生活來改造他們。只有這樣，他們才能成為有所作為的鄉村中小學教師。陶行知以學校作為鄉村社會原動力的觀點，與翟城鄉紳改良派的思想相去並不甚遠。未來的教師作為積極行動者，活躍於生活的各個方面，包括改造倫理，改進農業和組織地方治安。自衛團在當地240個村莊中組織起來，農民受到基本軍事技術訓練。和晏陽初不同，陶行知是不會臉紅的鄉土主義者：西方既不是中國改革靈感的可靠源泉，也並不特別吸引人。 陶行知與政治當局的關係是矛盾的，他的鄉村實驗終於不能獲得任何當權者的有效保護。陶行知和馮玉祥之間有一種隱秘的關係，這位「基督徒將軍」是蔣介石的對手，欽佩並可能幫助曉莊學校的事業。蔣介石本人曾短暫地對曉莊學校的進展感興趣，但在1930年下令關閉該校，可能是因為他認為該校有社會方面激進的可能性。[47] 梁漱溟在山東的鄉村建設實驗，至少得到政治當局的暫時保護，他的實驗依靠基本上是本土的儒家改良主義。在山東省主席韓復集（以前是馮玉祥手下的一位將軍）的頗大的授權之下，山東鄉村建設研究院於1931年在鄒平縣開辦。不僅最終有許多縣被指定為該院指導下的鄉村建設實驗區（到1937年超過70個縣），而且有兩個縣的行政實際上交由該院管理。這樣的特殊授權，在1933年被國民黨政府本身加以合法化。國民黨政府此舉顯然是既謀求控制，也想從當時正在進行的各種鄉村建設項目中得利。梁漱溟是指導山東項目的天才人物，是鄉村建設派的最明顯的鄉土主義者和社會激進分子。他的激進主義是自覺地反西方的，並以儒家前提為基礎。中國必須開拓自己的通向現代化之路。這條道路可能與接觸西方文化所滋長的個人主義和自私自利全然無關，而是要利用中國文明所固有的集體主義的和無私的精神。 和陶行知在曉莊辦的學校（該校為梁漱溟所景仰）一樣，梁漱溟辦的研究院也力圖訓練一種特殊類型的鄉村幹部：受過教育的青年人，能忍受農民的窮困，並能與他們無隔閡地交往。這種類型的人與受過西方教育的晏陽初截然不同。晏陽初的定縣實驗中心，無疑是不崇拜中國傳統方式的。梁漱溟的幹部—學員主要來自富農或地主家庭，大概對農村的生活方式已有一定的適應能力。在道德灌輸和個人自我修養的方式方面，儒家思想的影響非常顯著，這顯示出這所學校日常工作的特點。 鄒平的地方組織也與梁漱溟的新傳統傾向一致。縣以下的行政區劃符合以前存在的「自然」區域，以自然村和明顯的集市區域（鄉）為模式；廢棄了南京政府法定的較大的、更屬人為的區和鄉。鄉和村級行政實體稱為「學校」，與他們對農民進行教育和推動的途徑一致。鄒平制度在多大程度上促進了民眾參與地方政治，至今不明。不過，鄉土主義者強調的重點至少是設想鄉村習慣的改變會很慢，並且認為把外來的新制度，或強制的官僚政治的形式，強加給農村社會將一事無成。梁漱溟認為，從下層開始的建設要求政府通過教育和推動農民，慢慢地、不唐突地工作下去。他認為「過多的限制，過多的主動　『幫助』」，只會有損於社會，實於事無補。民眾中如果沒有相應的積極精神，政府機關忙碌而進取，影響所至，對民眾只能是額外的負擔。[48] 一種完全不同的精神使彭禹庭——曾任馮玉祥秘書——在豫西管理的地方組織很有生氣。梁漱溟強調回到本土的價值觀和空想的地方自治主義，而彭禹庭卻把他的組織建立在鄉村社會長期需要的自衛上。他的組織基本上是個轉變為地方政府的民團網絡。彭禹庭可能曾在馮玉祥司令部里吸取了他的某些鄉村建設思想，因為馮玉祥本人顯然對這一課題有過強烈的興趣（大概還記得他是陶行知的親密朋友）。然而，彭禹庭對鄉村組織的態度卻建立在更為傳統的基礎上：華北農村有活力的、古老的地方防衛傳統。按照地方聯防協議把村莊聯繫起來，由下層鄉紳領導，是對地方匪患的自然反應，並且根據情況表現出親政府或反政府的精神，這可說是它的特點。然而，儘管它的地方主義色彩很濃，彭禹庭在鎮平縣的組織卻有其現代化的和愛國的一面。彭禹庭通過馮玉祥與村治派聯繫起來。馮玉祥在1929年促成他與王鴻一（梁漱溟的山東改良派朋友）和梁漱溟本人共同創辦河南村治學院。在意識形態上，彭禹庭在鎮平實行的地方政體有民族主義的特點，這顯然（用彭禹庭本人的話說）來自孫逸仙自下而上實行憲政建設的概念。對彭禹庭來說，不幸的是為環境所迫，他的運動的方向是反政府的。他宣稱參加中國國民革命的唯一方式，就是促進「地方革命」——在那一地區實行「地方自治」的必要前奏，因為社會需要保護自身防備政府軍隊（「土匪兵」）的搶劫和地方官員的貪婪。最後，彭禹庭接管了鎮平的地方政府（他的幾個合伙人在鄰近的幾個縣也這樣做了）。在蔣介石的追隨者於1930年掌握了河南的權力後，彭禹庭始終拒不遵從政府的稅收要求，使他成了一個受人注意的人。他在1933年被「土匪」暗殺。在南京政府決心實行地方社會官府化，並要徹底清除「地方自治」的所有殘餘的情況下，像彭禹庭所從事的事業很難存在下去。[49] 可以預料，南京當局也逐漸卷進鄉村建設中來。在南京當局的支持下，「實驗縣」在蘭溪（浙江）和江寧（江蘇）建立起來，作為官僚政治的地方改革的公開樣板。江寧與南京相鄰，被指定為江蘇省政府主持下的行政制度的樣板。江寧實驗縣由中央政治學校——一個CC系的學校——的師生充任工作幹部，公開宣稱是一個實行自上而下改革的項目，也是一個供外界參觀的鄉村建設縣。縣管理委員會監督縣長辦公室的工作，並直接向省政府匯報。該縣稅制由受過訓練的、領薪水的職員管理（自20世紀初以來即提出的一項改革措施）。全部稅收留縣，並在縣內支配——很難說是個可行的現實示範。低層單位的邊界經重劃，以便與自然村和集市一致。鄉和鎮經過適當的訓政期之後應該自治。遺憾的是，似乎沒有取得什麼成績。根據前江蘇省主席陳果夫的證言，實驗重名不重實。實驗之陷入絕境在於縣長級的領導薄弱，以及很少或完全沒有對地方社區的訓導。到了1936年，實驗宣告失敗。該縣的「實驗」地位旋即撤銷。[50] 由上可見，鄉村建設的類型眾多：西方影響型的和本土型的，教育型的和軍事型的，平民型的和官府型的。所有類型的共同點是，都與政治密切關聯。通過教育及經濟改革復興農村，意味著與政治當局建立起支持和保護的關係。這當然是因為在一個組織起來的計劃中，任何同農民打交道的企圖必然引起政治方向的問題和合法性的問題，而不管該計劃是否有明顯的政治目的或者活動。定縣計劃和鄒平計劃從最初的日子起，都得到省當局的同意或默許。可以說，南京實施的實驗，有如此大量的官府投入，以致只能引起地方蒼白無力的反應。陶行知和彭禹庭的獨立計劃不僅得不到充分的政治支持，而且引起國家政權的懷疑和反對：陶行知因有平民主義傾向和自主的作風；彭禹庭因公開反抗國家機關。這兩項非正統的實驗都被扼殺。總的來說，鄉村建設實驗最終都遭遇不佳，日本的入侵把它們全部清除乾淨。留下的一份遺產是人們廣泛關心把中國建國工作的基礎放在農村社會，並且體會到鄉村改革在充滿敵意的政治環境中無法生存。共產黨人發展而成的根據地概念，是把一種新的鄉村體系納入其政治和軍事保護之中的嘗試。 參與與官僚政治：歷史的進程 從這裡提供的材料看，本章開頭提出的兩分法似乎全然不足以表現一個真實的矛盾。事實上，地方自治的發展並不是在參與更多一些或官僚政治更多一些這兩者之間的一連串的選擇。毋寧說，它是以一種交替更迭的方式進行的，表現為民眾要求參與地方政治，卻提供了官僚政治得以造成更大危害的格局。清廷決定製定憲法，是出自一種心態，認為參與最終將導致增強官府的特權。縣議會的歷史表明，起初是充滿熱情，地方名流廣泛捲入，但卻以縣知事操縱的參事會增選議會的領導人，從而極大地加強縣知事的行政權力而告終。 縣以下區劃的模式（翟城「模式」），起源於鄉紳的積極精神和鼓吹社區者的熱忱，卻促進了一種嚴厲的官僚政治的和極權主義的地方管理制度（閻錫山的「村制」）。孫逸仙自底層向上的政治發展模式，不乏響亮的平民主義的論調和「自治」的指示，確實產生過一些有創見的計劃，本可以引導民眾更多地參與地方政治。然而，南京政權在30年代修改這些計劃的做法，意味著那些原應是「自治」載體的單位變成了使官僚政治更深地滲透進地方社會的單位。 參與和官僚政治看上去已在密切的歷史關係中相互聯繫起來。名流（和一定程度上的更廣大的公民）迫切要求參與政治，確實曾激起體制改革的洶湧波濤。但是，浮在波峰浪尖的是官僚政治國家的機構。波濤退卻以後，留下來的是它們。 * * * [1]伊懋可：《集鎮與水道：從1480年至1910年的上海縣》，載史堅雅：《中華帝國晚期的城市》，第441—473頁。關於地方名流積極參與的興起，見本書第1章《清代權力機構的失衡》與《名流積極精神的興起》兩節。 [2]《嘉定縣續志》卷1，第4—5頁。 [3]伊懋可：《上海的行政，1905—1914年》，載伊懋可和史堅雅編：《兩種社會之間的中國城市》，第240—250頁；雪莉·S.加勒特：《商會與基督教青年會》，載同書，第218頁；今堀 誠二：《北平市民的自治機構》，第23—24頁。 [4]《財政說明書》20卷。劉善述：《自治財政論》，第25頁。孔斐力：《中華民國的地方稅收與財政》，《遠東研究中心論文選》第3集（1978—1979年），第100—136頁。 [5]張玉法：《中國現代化的區域研究：山東省，1860—1916》，第458—459頁關於士紳捲入地方稅收，見孔斐力：《中華民國的地方稅收與財政》。 [6]見《劍橋中國史》第10卷，第9章中的《長江下游的戰後問題》一節，劉廣京著。 [7]黃遵憲：《在南學會上的講話》，載《湘報類纂》，第307頁以下。對地方行政的評論追溯到清初顧炎武和黃宗羲的論著，在19世紀末，日本和中國學者都研究這些論著。見喬舒亞·A.福格爾：《政治與漢學：內藤湖南（1866—1934年）個案》，第182—190頁。 [8]閔斗基：《清代封建論之近代變形》，見《中國近代史研究》，第228—273頁。孔斐力：《民國統治下的地方自治：控制、自治和動員問題》，載魏菲德和卡羅林·格蘭特編：《中華帝國晚期的衝突與控制》，第272—276頁。 [9]孔斐力：《晚清關於政體的種種見解》，《遠東研究中心論文選》第4集（1979—1980年），第10—16頁。 [10]史蒂芬·R.麥金農：《中華帝國末年的權力與政治：袁世凱在北京和天津，1901—1908年》，第137—179頁。約翰·H.芬徹：《中國的民主：地方、省和國家政治中的自治運動，1905—1914年》，第30—42頁。 [11]地方志中有很多資料談到地方名流進入縣教育系統的情況。例如，見《完縣新志》，1933年版，第3卷，第8—9頁，第4卷，第37頁以下。另見路康樂：《中國的共和革命：廣東個案，1895—1913年》，特別是第4章。關於直隸，見理察·A.奧布：《晚清時的直隸書院及其他學堂：制度調查》，載柯文和石約翰編：《19世紀中國之改革》，第231—240頁。 [12]見《劍橋中國史》（英文版）第11卷，第563頁，M.巴斯蒂-布律吉埃所著；《劍橋中國史》（英文版）第12卷，第721—825頁，白吉爾所著。 [13]芬徹：《中國的民主》，第104頁。憲法起草局有關地方自治的工作紀要，刊載《大清光緒新法令·憲政》第2卷，第44—62頁。又見孔斐力：《民國統治下的地方自治》（見注8）。比較《劍橋中國史》第11卷，第7章，市古宙三著。 [14]蕭邦齊所作的浙江個案研究，指出這類機構的發展在先進地區和落後地區的差距：《中國名流與政治變革：20世紀初期的浙江省》，第31—33頁。關於山東和江蘇自治機構的詳細情況，見張玉法和王樹槐的論文，載《中央研究院近代史研究所集刊》第6集（1977年6月），第159—184、313—328頁。 [15]《大清光緒新法令》，第45頁。 [16]芬徹：《中國的民主》，第112、223頁。 [17]參閱《劍橋中國史》第12卷，第4章，P.E.揚所著論袁世凱獨裁的段落。 [18]蕭邦齊：《中國名流與政治變革》，第31—34、186—190頁和各處。 [19]參閱本書第6章（比昂科著）。 [20]王樹槐：《清末江蘇地方自治風潮》，《中央研究院近代史研究所集刊》第6集（1977 年6月），第319—327頁。馬飛文：《川沙的地方自治與當地民眾，1911年》，《遠東研究中心論文選》第1集（1975—1976年），第47—84頁。羅克珊·普拉茲尼阿克：《中國農村的社會與抗議：辛亥革命前夕的抗稅與縣鄉政治》（加利福尼亞大學戴維斯分校，博士學位論文，1981年）。 [21]尹仲材編：《翟城村志》（1925年；台北重印，1986年），第211頁。艾愷：《最後一位儒家學者：梁漱溟與中國關於現代性的困境》，第146頁。 [22]關於袁世凱的法規，見陳伯心：《中國的地方制度及其改革》，第58頁以下。 [23]里甲單位的演變及其與行政村的關係可見於《潞城縣誌》第2卷，第7—10頁。又見《鄉寧縣誌》第5卷，第7頁；《太谷縣誌》第3章。又見蕭公權：《農業中國：19世紀的帝國控制》。 [24]翟城地方的鼓吹者自然急於顯示他們的創造在全國多麼有影響。見《翟城村志》，第165—231頁。山西制度的全面論述見周成：《山西地方自治綱要》，載《地方自治講義》。關於攤款及其影響，見普拉森吉特·杜阿拉：《鄉村社會中的權力：華北農村，1900—1940年》（哈佛大學，博士學位論文，1983年），第326—336頁。 [25]邱昌渭：《廣西縣政》，第222—241頁；《廣西民團概要》。李友華：《地區與國家：中國政治鬥爭中的桂系，1925—1937年》，第170—193頁。 [26]孫逸仙：《建國大綱》，第126—149頁。 [27]謝振民：《中華民國立法史》，第826頁。 [28]趙如珩：《地方自治之理論與實際》，第77頁。 [29]謝振民：《中華民國立法史》，第825—829頁。 [30]錢端升：《民國政制史》，第553頁。 [31]謝振民：《中華民國立法史》，第829—832頁。 [32]同上書，第830—831頁；趙如珩：《地方自治之理論與實際》，第350頁以下。 [33]《內政部年鑑》1936年B篇，第639—642頁。 [34]程方：《中國縣政概論》，第39頁。 [35]錢端升：《民國政制史》，第551頁以下。 [36]中國國民政府軍事委員會委員長南昌行營編：《各省高級行政人員奉召南昌集會紀錄》，1934年6月。關於縣政府，見《工作檢討》，第52—55頁。又見程懋型：《剿匪地方行政制度》；錢端升：《民國政制史》，第556—557頁；陳之邁：《中國政府》第3卷，第83—87頁。 [37]《各省高級行政人員奉召南昌集會紀錄》，《工作檢討》，第56頁。 [38]程懋型：《剿匪地方行政制度》，第111—128頁。 [39]錢端升：《民國政制史》，第526頁以下。 [40]蔡武雄：《江蘇省的黨政關係，1927—1932年》，《遠東研究中心論文選》第1集（1975—1976年），第85—118頁。 [41]錢端升：《民國政制史》，第176頁以下。 [42]《翟城村志》，第44—47頁。甘博：《定縣：一個華北農村社區》，第146—165頁。查爾斯·海福德：《中國的鄉村建設：晏陽初與平民教育運動》（哈佛大學，博士論文，1973年）。 [43]米迪剛：《余之中國社會改良主義》，轉載於《翟城村志》，第314—328頁。 [44]艾愷：《最後一位儒家學者》，第145—147頁，有關於村治派的可信的介紹。 [45]孔雪雄：《中國今日之農村運動》，第112頁。 [46]同上書，第67—69頁。晏陽初的主要外國援助來自洛克菲勒基金會。 [47]見最近出版的《陶行知教育文選》；也見載於陶行知《行知書信集》的320封信。 [48]梁漱溟：《北游所見紀略》，載《中國民族自救運動之最後覺悟》，第287—288頁。國民政府軍事委員會委員長行營湖北地方政務研究會調查團編：《調查鄉村建設紀要》，第75—76頁。上述關於鄒平的說明得益於艾愷《最後一位儒家學者》，特別是第238—278頁。 [49]《鎮平縣自治概況》；艾愷：《轉變中的鄉村名流：中國文化危機與合法性問題》，載《遠東研究中心文化文選》第3集（1978—1979年），第218—286頁。 [50]陳果夫：《蘇政回憶》，第14頁；許瑩連等：《全國鄉村建設運動概況》，第530—648頁。