國士無雙 · 第十五章　行政院政務處長時期

（一九三五——一九三六） 一九三五年秋，清華開學不久，二伯電告我說祖母去世了，希望我能回家奔喪。正巧這時蔣委員長也約我去南京。我匆匆趕到南京，向他口頭報告在歐情形，然後返家奔喪。從南京到漢口我搭一架單引擎三座水陸兩用飛機——中國最早的民航機。從漢口搭火車至長沙。從長沙雇了一輛汽車，因此我可以在三小時之內趕到老家，車費三十六元。搭便車的還有我九堂弟和他的太太，另外還有一大批行李。一九二三年時這段路要走五天，還不能有人搭便車。 一反家父去世時的情形，我決定給祖母念經。葬禮一切細節均由二伯作主。雖然他是無神論者，但他也不想違反傳統。喪事辦得很風光，大約用掉三百元。為此，賣了三十畝家田。 所有與我們有關的人都參加了喪禮。一連三天，我家都供他們膳食。從早至晚，靈堂都擠滿了人。每桌八人，每四十分鐘開一次席，輪番招待。在那段日子裡，我們依照佛教儀式在祖先堂念經。親友祭奠的祭禮有八十份，完全依照俗禮規定，每份都附一篇祭文。整個喪禮可以說極盡人間的豪華和精神上的安慰。我感到每位戚友都認為我們蔣家做得對。在鄉間，只有在婚喪和建造房子三方面夸富。荒亂年間，為了避免盜匪的覬覦，人們可以不蓋房子。但是婚喪大事不論在哪種情況下都是不能馬虎的。 喪事過後，祖母的靈柩抬到墓地，送行的行列長達一里路。不僅有幡、旗和鼓樂，而且還有軍樂和儀隊。當時有好多親戚都參加了軍隊，有一位甚至做了少將旅長。棺木下葬。陰宅是劉先生和二伯費了十年工夫所選的佳城。據劉先生說，此一佳城足可使蔣家享受四十年餘蔭。 葬禮過後，我和哥哥去看劉先生。他很客氣，招待我們吃中飯，席間他不停地談到祖母的墓地。他的話摻雜一些《易經》和妖言。我對他說的簡直無法了解，只好閉口不談。最後我對他說：「劉伯伯，閒話少說，請您告訴我們那塊地究竟有什麼好處。」他說：「 ！好得不得了。在未來的二十年中，你們蔣家還要繼續發達。」我問他二十年後的情形如何。他說：「二十年後可以一直保持原來的樣子。」於是我又追問他：「四十年後又如何呢？」他回答說：「超過了四十年我就不敢說了。」這是他的禮貌，因為他不願談及四十年後我們可能敗家的事。 盡了作孫子的責任後我又回到清華。此時時局緊張，戰雲瀰漫，誰也不敢說戰爭什麼時候會爆發。清華隨時都有被夷為平地的可能。日本在平津地區已經有妥善布置，因而對其侵略準備行為也不掩飾。雖然我們照常上課，但也知道來日無多了。每系都將值錢的書籍和儀器打包南運。我們討論清華戰時在什麼地方好。有些人認為西安很適當。我提議遷往湖南，因為我認為日本的侵略絕不會遠及湖南。尤有進者，湖南盛產稻穀，即使日本想要封鎖中國，清華教職員和學生也不致挨餓。學校當局採納了我的建議，在長沙設立了一所戰時清華。 一九三五年十一月，翁文灝從南京電告我，說蔣委員長要立刻見我。當我抵南京時，翁肯定地告訴我蔣即將出任行政院院長，要我擔任他的政務處長。我根本不知道有政務處這一組織，翁給我一份組織法參考。就組織法規定而言，政務處什麼都管，也什麼都不管。 行政院是中國最高的行政單位。由於蔣委員長兼任院長，所以需要秘書人員輔佐他。秘書人員分成兩部分：一部分是以秘書長為首，下有秘書十名。另一部分以政務處長為首，下有參事十名。就理論說，秘書長是協助院長執行政務的，而政務處長是替院長擬訂政策的。易言之，一個要注意法令與慣例，一個要注意行政的效果。雖然理論如此，但事實上兩部分人員都是在一起辦公的。在作決定時，雙方不僅都要顧到程序和法令，而且要彼此注意，以免產生不利於對方的政治效果。 第二，所有中央各部會、省及特別市的重大事務都要經行政院通過，各部長、省主席及特別市市長的公文都要呈行政院院長。秘書人員要幫助院長處理這些事務，代他分勞。公文往往由秘書長或處長念給院長聽。特殊重大事件，要為院長先作摘要。秘書長和政務處長都是次長階級，均能出席院會。 當翁帶我到委員長南京郊外湯山官邸去見他時，我仍未決定我應該如何答覆他。事實上，他也並未讓我答覆。他只給我一個命令。我們落座後，委員長說：「好，我想翁博士已經把我的計劃告訴你了。你的意思如何？」「我沒有經驗，」我回答，「我不知道如何做法。」「你能，」他說，「從工作中吸取經驗。不工作永遠得不到經驗。」他一面對我說，一面拿起筆來寫了一道手諭：「派蔣廷黻為行政院政務處長。」我告訴他我須返清華，結束那方面事務。「啊，不，」他說，「這次我上任，一定要帶所有人員一同上任，清華那方面由我替你電告校長好了。」 於是，我被內定為政務處長。翁文灝被內定為秘書長，他比我年長，不論在經驗方面或是聲望方面，都是我的老大哥。雖然我們在公事上是平行的，但很顯然的，他是院中秘書人員中的首領。我一開始就決定把政務處作為翁的附屬單位，儘量採納他的意見。 我和翁的任命消息一旦傳開，一般的反應都認為是學者從政。 行政院於一九三五年冬改組，人們賦予新行政院許多稱號。有人稱之為「行動內閣」，因為它包括許多經驗豐富而幹練的人才，如精於理財的吳鼎昌，擔任實業部長；中國銀行傑出的總經理張嘉璈擔任鐵道部長等等。也有人稱它是「政學系內閣」的，因為吳、張二人被認為是政學系的。政學系的首領據說是張群，當時任外交部長。也有人稱它是「人才內閣」的。因為，不論人們怎麼評論他們的政治淵源，而張群、吳鼎昌、張嘉璈等人畢竟都是能員，這是誰都不能否認的。除了這些人外，還有王世傑擔任教育部長。 宣誓就職日期預計是星期一，星期日我們和委員長共進晚餐共商宣布政策事宜。那時，人們最注意的是對日和戰問題。經討論後獲得結論：我們必須要光榮的和平。大家認為不可輕言戰爭，應該繼續為和平努力。委員長與其他一些出席人都明白表示和平要有一定限度。一旦有需要，行政院必須領導全國軍民作重大犧牲。我提議應該從事一項復興發展計劃，以為備戰或鼓舞士氣之用。我認為一旦全國人民看到行政院從事大規模修建鐵路，發展工業，改良農業，他們就會信任政府。負責財政的人員認為我的建議可能增加開支，最後演成通貨膨脹。尤有進者，還可能引起用錢的欲望和胃口，以致無法滿足。 反對復興發展計劃最凶的，竟是鐵道部長張嘉璈，實在令我感到驚異。財政部長孔祥熙對他立即表示感謝。孔說他已盡力注意預算，如果再追加預算，財政部實在不勝負擔。實業部長吳鼎昌也表示同樣看法。我真不解，「行動內閣」的人何以如此怕行動？這些人身處政治狂流中，居然想用普通的手法去避免戰爭，令人殊不可解。我認為：他們不曉得主戰的情緒已經達到頂點，如果不用非常方法，戰爭是無法避免的。我知道這些說話的人都是主和反戰的。他們的行動使我明了，他們除了避免戰爭之外當時實在不準備作任何事。 星期一，蔣院長率政院同寅宣誓就職。首次院會於星期二舉行。我清楚記得，會議開始時，大家都急待委員長的訓話。他說：「我們替政府物色一個人應該像替女兒選女婿一樣。」那次訓話，表情和內容都令全體感到很大的驚異。委員長詳加解說。他譴責過去的情形，他認為每次行政院改組，各部人事都要變動，這是不對的。「我要看幾個月，」他說，「看看誰稱職誰不稱職。過幾個月，你們可以根據這個原則有效調整，但在開始時，我們必須盡力和現在各部中的人共同努力。」此一指示以後成為人事行政上的一個準則。 帝制時期的中國，用人幾乎都是沿用考試原則，所有政府人員都要透過各級考試。一九一一年，民國締造，此種傳統辦法不再沿用。理由很簡單，因為科舉廢除了。基於此種基本變化，各部工作人員已經不再是考試的優勝者，而是被委派的。每次行政院改組就意味著各部門人事徹底更換。自委員長那次宣布後，各部長認為在接任伊始就更動人事是不適宜的。 考試院成立後，人事制度開始變更。考試院是國父對中國的一大貢獻。雖然當時人們不了解，但它的確使中國政府從基本上改觀。依照新制度，公務員可以分成若干類。人們可以參加考試。考試有高普之別。高考及格者可以擔任高級公務員，普考及格者，可以擔任中下級公務員。依照公務員任用法，公務員依法受到保障，主管的好惡不能決定他們的去留。隨著時間的演進，各部人員中經過考試的越來越多。部長能夠控制的位置越來越少。大家漸漸的承認部中工作人員（至少是某種人員），需要有相當的學歷經歷。有效的政府要靠有經驗有學養的人員，不能靠人員對主管的順從。漸漸的，人們認為各部人員是為國家服務的，並非是替部長私人服務的。最後，各部人事公開，不再對某個特定人效忠。這種變化是積漸的，但卻極有效力。研究中國政府的人一定承認此一變化的重要性。 首次院會後，經過人事問題的討論，委員長已經了解院會的性質。他希望出席的人越少越好。他希望討論的內容僅限於真正重要的問題。他告訴他的屬下：他希望他們能徹底自由討論，因為他認為行政院不是客氣的地方，不是空談的地方。 我到行政院後席未暇暖，學生就來請願，要求對日作戰。因為學生赴京請願，交通又一度受阻。僅僅請求作戰，我們並不害怕。我們擔心的是恐怕有居心叵測分子秘密用語言或行動在學生與憲兵隊之間製造事端。一旦引起衝突造成流血事件，野心分子就會藉機發動輿論反對政府。因此，行政院嚴令鐵路當局不得載運學生至南京。同時，我們再派幹員去說服已經首途的學生。政務處十名參事中有一位是端木愷，他原是一位律師，極有口才，也曾搞過學運。他僕僕於京滬路上，到處向學生們大聲疾呼。有一次，委員長選了一天要接見全國各大學學生代表，說明他的政策並表示願意採納學生們的建議。翁和我都認為：假如我們不能解決學潮，其他的事就更不要提了。我們採取的措施終於控制了學運。 學生們返回學校後，鐵路恢復暢通。有時教授及學生代表到南京，委員長集體接見他們，其他政院同寅再分批會見他們。我們暗地安排，要學生親自去參觀，看看我們備戰的情形。此舉，使他們一方面認為政府給他們面子，一方面滿足他們的愛國心，於是他們都如願而償地離開首都。 公務上的困擾之外，我又來了私務上的災難。當我在政府作「大官」的消息傳到湖南老家後，許多親戚都要求差事。求差函電雪片飛來。我請住在長沙的哥哥阻止他們來南京。我請他告訴他們：任何人我都不能幫忙，如果他們真來南京，我絕不招待他們。如果他們已經到長沙，願意回家，沒有路費的話，可以供給他們從長沙回家的路費。我認為他們要我給他們弄一份差事的念頭是錯誤的；這完全是傳統的觀念。就親戚關係說，我不幫他們忙，是欠了他們人情。但就公務員說，我不能把公職作為禮物，酬應私人。我認為把來南京的路費送給一些有需要的親戚這是我盡了私人義務，且對公家毫無損失。我的決定使他們大失所望，但大多數都接受了錢，返回故鄉。 儘管我的哥哥在長沙勸阻，但我弟弟的小舅子還是到南京來了。他高中畢業，自忖可以弄個一官半職。為了信守我的諾言，我拒絕見他，背地裡找個人借給他回家的路費。但是我對另一位族人卻未能如此峻拒。這位族人就是在鄉間和在湘潭教過我國文的蔣老先生。他希望我幫他弄個縣缺。此一請求實在難以拒絕，但我告訴他國家名器不當作為私人禮物。他可以向我要求我私人所能辦到的其他的事，但是不能要求官職。我像父親對兒子一樣解釋給他聽。我告訴他，如果在錢的方面有困難，我一定盡力幫忙。他已屆退休之年。我可以要我家送給他所需的食米，但我不能替他弄一個官。他認為我是個忘恩負義的人。但是經過多次直接和間接的解釋，他也只好回湖南了。 從我擔任公職開始，就沒有引用過私人。親戚們均深悉此情，沒有任何親戚憑藉我的力量獲得官職。 搬開品德方面不談，從另一個角度看，我認為我的作法也是相當聰明的。如果我在開始時粗心大意，恐怕找我求職的人要大排長龍了。他們的食宿也會成為我永遠擺脫不了的問題。如果我都替他們安置一份差事，他們一定會給我帶來許多麻煩，以致影響我的工作。我的目的是從政，而且要在不受私人影響下從政。 因為我沒有私心和家庭關係牽累，所以我做事可以沒有顧慮。援引私人結黨營私是不智、不實際的。我惟一要出賣的是我的智慧和努力工作的願望。根據這種意念，我認為循一般方法處理事務會令我一無所成。如果按照我自己的意思去做，雖然也可能失敗，但是將來不會使我感到遺憾。於是我決定按照我自己的意思去做，排除一切應酬。當大家發現我的生活就是如此，並非不懂禮貌，或對某個人有好惡時，他們只有接受既成事實，把我當作一個怪人。 在第二次院會中，委員長命翁文灝檢查各省市縣行政工作，予以督促。令我檢查中央政府行政工作。這是一項繁重的工作。因為我從政經驗不足，我認為當務之急是首先要對應作的工作分出輕重緩急。 我從政的前三個月，主要是研究中央政府，擬訂一套改革計劃。此一工作因為限於篇幅不能詳述，只能在此略提一提。 首先我提議改善交通電信組織。當時我們有鐵道部和交通部，兩部都管公路。此外，我們有經濟委員會，負責築路事宜。我發現有許多新路應該修築，有些鐵路是平行的，有些鐵路是與公路平行的。太沒有計劃。因為鐵路、船和公路都缺乏經費，所以調整所有運輸體系，我感到是絕對必要的。 例如，當時大家對空運都不太關心，沒有興趣，而發展空運卻為當務之急。我把這些當作改善的對象，建議把鐵道部改為運輸部，主管鐵路、空運、公路，而交通部主管郵政、電報、電話等業務。如此，可免架床疊屋之弊。 有一天，鐵道部長張嘉璈告訴我，他想籌款買一批快船，航行於上海漢口之間。他所構想的航線，與平漢和粵漢兩路有關。我問他為什麼不接辦已有的招商局？他回答說，此舉會與交通部牴觸，因為招商局屬交通部。同時，如果將招商局改隸鐵道部，他一定要接收一批濫船和一大批冗員。他不想找麻煩，想從頭做起。 為了改革中央政府行政，我曾建議取消經濟委員會和建設委員會。上述兩委員會不僅彼此間職掌重複，而且與其它機構也有重複之處。 中國以農立國，但卻沒有農業部。中央政府有關農民的工作劃歸實業部。我認為政府對農民應該予以更好的照顧，對此問題我研究了好幾個禮拜。其中牽涉的問題很廣，必須要同時解決。舉其要者如農作物及畜類改良、灌溉及水土保持、造林、改良農具、肥料、防止病蟲害等均應著手進行。這需要一大筆經費，但據我判斷，這是一筆很好的投資。即使從狹義的財政觀點看，這都是有利可圖的，因為投資到農民身上，一定會增加土地稅。我認為用現代科學和技術幫助農民，可以增加生產，並可改善他們的生活。因此，我建議應該成立農林部。 我想建議集中管理辦公用品。我請行政效率委員會研究有關辦公用品問題，委員會提出好幾份報告，暴露許多可笑的事實。例如：許多政府單位購買維納斯牌鉛筆，有的每支七毛五，有的居然高到兩元一支，茶葉的數量、品質和價錢也出入很大。我想要建議集中管理所有政府機構的公用物品，但我沒有這樣做，因為我想在其他建議方面爭取支持的關係。 依照國父遺教，中央政府的行政院是執行國民黨中央政治會議所擬定的政策的。行政院周二院會中較重要的決定，都要送到中政會周三的會議中通過。有一次，星期二晚上我接到委員長電話，大意是要我出席次日晨間的中政會，說明內蒙半自治問題。這次出席使我有機會了解政院與中政會之間的關係。內蒙半自治案已經列入中政會議程。我向蔣院長報告說我不是中政會人員，他告訴我這沒有關係。 晨九時前我抵會場，一位穿制服的人員在入口處擋住我。我表明身份說明來意。他說他並不是不准我進去，是因為我違反了新生活運動。他提醒我那天是新生活運動周年紀念。我問他我違反了什麼規定。他輕輕地從我襯衣領子上取下一件東西。我發現那是一條洗衣店的號碼簽，因為我趕著來開會所以沒有注意到。我不禁自言自語說：「嗯，這的確是個神聖的地方，我一定要特別注意。」 出席會議的大約有二十五人到三十人。委員長任主席。討論事項很多，三分之二時間用於討論行政院院會所提議案，委員長桌上堆著一疊文件，他逐頁宣讀，與會人員逐案討論。當討論到綏遠、察哈爾等省問題時，費時很久。有些人言及康熙、乾隆處理內蒙的成功事跡，也有些人談到日本在內蒙地區煽動叛變情形，另一批人依據國父遺教講述有關少數民族的權利。討論過程很雜亂。因為意見多，所以沒有具體的方案。我聽了一陣，簡直搞不清楚與會人員對行政院通過的政策究竟是同意還是不同意。迄十二時，委員長宣布：「本案交行政院斟辦較合適。」 儘管我對此一國家最高決策機構衷心尊重，但對這種徒具形式的議事程序也不禁好笑。第一，中政會的執掌大部分與行政院重複。第二，中政會人員討論此類問題，其了解程度遠不如行政院人員。他們的經驗一般的說都很差。第三，行政院起草提案的人員大部分都不能出席中政會，因此對提案沒有說明、辯護的機會。很明顯的，我認為行政院與中政會的關係應予調整。 我所要提的建議簡單易行。中政會與行政院秘書間要保持密切聯繫，中政會討論提案時，有關部會首長親自出席。好些朋友勸我不要多事，少惹麻煩。 委員長要我儘速提出改革中央政府的意見。首先我口頭向他報告我的擬議。他很高興，要我正式提出建議。當我草擬建議時，南京有很多議論。也有些人要我把建議中的某某部分刪除。吳鼎昌不希望把農業工作從他的實業部中劃出去。張嘉璈請我不要讓他背上招商局的包袱。經濟委員會秘書長秦汾告訴我：經濟委員會做了很多事，不該裁撤。建設委員會的人告訴我：該會是張靜江先生的靈魂。張與國父有莫逆之交，也是委員長的好友，所以建設委員會不能裁撤。最後，連翁文灝都勸我不可操之過急。顯然的，有些政治壓力加到他的身上，因為大家都認為他對我有影響力。我對所有的反對者說，我要把建議呈給行政院長，時機成熟，他會徵詢大家意見的，屆時大家可以提出反對意見。因為反對者越來越多，我想最好是儘速提出報告，以免夜長夢多。一九三六年二月底建議稿完成後呈上去，我滿懷熱望期待它的結果，但結果令我大吃一驚。三月底，委員長命我和翁對調工作。翁負責改革中央政府，我負責地方行政改革。我認為院長對我欠公道，不採納我的建議，甚至連告訴我一聲都沒有。但是一年以後當我在莫斯科時，聽說鐵道和交通兩部真的合併了，經濟委員會和建設委員會也真的一併裁撤了。 這些變動產生了一些怪現象。我實在不知道其中的底蘊。這些變動與我當初的構想完全不同。例如，新成立的農林部實際上只是紙上談兵。前後幾任部長都是軍人，為了酬庸他們的功勞給他們一份閒差事。他們毫無農業經驗。我真後悔當初提出改革建議。我認為當初反對我的人實在比我有遠見。 但我與翁對調工作的事卻是不折不扣的。人們認為翁文灝負責中央政府改革工作，至少他們可以放心了。如果換了我，說不定又會提出些新的改革方案。 當時我頗失望，由於失望，我對新工作（改革地方行政工作）不甚積極。我想：如果我不小心，可能又是一次「庸人自擾」。從另一方面說，我認為這樣也好，使我對當時省、市……的行政工作能有個認識。我認為我應該把工作分成若干方面，交給適當的人仔細去研究。五六月間，我開始物色對地方行政有經驗者或曾發表過有關地方行政著作者。我要在六個月之內擬出一套標準改革研究項目，以備專題報告之用。夏季來臨，二十多名學者和有地方行政經驗人員到各省市去進行他們的研究調查工作。 當時的地方行政組織有三層：最上一層是省和特別行政區。省的數目隨時而異。滿清時代，有十八省。當時滿洲是特別行政區，最高行政官是一位滿洲將軍。另一個特別行政區是蒙古，最高行政官是蒙古王爺，清廷間或派人輔佐。第三個特別行政區是西藏。雖然中央政府不派人參加地方行政工作，但依照法律和傳統，該區的某些工作仍須清廷最後批准。我們可以稱西藏是半自治區，因為西藏較滿洲和蒙古更具獨立性。其他散處中國四周的獨立地區也和中國有特殊關係。我們稱之為屬國，如果把屬國當作中國的殖民地那就大錯特錯了。了不起我們只能稱這些國是衛星國。屬國更換國王時，新王一定要得到中國皇帝的同意，否則，就是不合法。歷代各屬國均派團進京進貢。皇帝為了獎勵他們，每次都賞賜大批禮物。就禮物與貢品的價值說，皇帝是蝕本的。如果說某一屬國發生動亂，也可以請求中國皇帝派兵敉平內亂，恢復秩序。此種請求從未受到中國皇帝拒絕。此外，中國政府在這些屬國不駐兵，也不派官員。只要是屬國太平無事，事實上等於完全自治。 這種情況在過去從未詳細研究過。這與其他的君主制度國家（如英國），是不相同的。中國對屬國很少用軍事、政治、經濟去控制。但在另一方面，如果說此種宗主與從屬關係完全無所謂也是不對的。中國從未把任何一個屬國合併，納入中國版圖。近三百年來，中國也未再致力擴張其領土，僅致力於睦鄰。只有在為了保持和平秩序有必要時才去控制域外的地區。總之，中國不欲任何外力經過衛星國家而接觸到中國。在保衛邊疆方面，的確是為了他自身的安全，很少考慮到疆域的大小問題。 在我受命籌劃地方行政改革之際，屬國的制度早已不存了，滿洲的地位也變了，省份增加了，但一般的行政區劃，仍然沿用清代遺規。每省劃成五至六個行政區。每個行政區再劃成九或十個縣。行政區是地方政府中間的一層，縣是更下一層的地方行政組織。 在考慮調整地方政府時，第一個問題是我們應否繼續行政區的制度。行政區是滿清時代創設的，當時認為省太大，省主席（當時稱巡撫）無法監督幾十個縣，所以省與縣之間設置一個行政區衙門。可是行政區衙門是非常不健全的，它的職掌很含混，也沒有相當的執行機構。但是如果我們取消行政區這一級地方政府，則省級政府的負擔勢必加重。因此，如果取消行政區，則需要將省區縮小，增加省主席人數。此舉還有另一個好處，當時情形是有些省份太大，在財政與軍事方面足可據地自雄，對抗中央。如果省區劃小，中央政府可予省政府更大的自治權，不必擔心他們不服從中央。 其次是關於縣的問題。每省均有省委員會，由委員若干人組成，如：民、財、教、建等。這些省府委員相當於中央各部部長。現在，我們認為縣也應該有類似的人員處理有關業務。過去的縣府組織太簡單，以致不能應合時代需要。我不想說得太詳細。事實上，直至我從莫斯科回來第二次重任政務處長時，我才開始改革工作。 當時，除以上工作外，委員長還要我與蘇聯大使館保持密切聯繫，密切注意中蘇兩國關係的發展。一九三六年六月間，外交部長張群報告駐蘇大使顏惠慶堅決請辭。 那年，正式院會改在周二上午舉行，非正式會議（俗稱小型院會）於周五下午在委員長官邸舉行。小型院會中只有孔祥熙、張群、吳鼎昌、張嘉璈、王世傑、何應欽、翁文灝和我出席。秘書及書記人員均不得列席。六月底某次會議中，外交部長張群提名吳鼎昌、顧維鈞及外交部次長徐謨等人出任駐蘇大使，孔祥熙又增提了王正廷。會中討論上述提名人選究竟何人適當。最後，委員長轉身對我說：「廷黻，你願意去莫斯科嗎？」他不等我回答，繼續說：「你考慮一下，三天內答覆我。」出席者對委員長的提名均表贊成。最熱烈的是吳鼎昌。 不久，翁文灝來看我，他說委員長極盼我能接受任命，出任斯職。作為我的朋友，翁警告我說：那是個費力不討好的工作。但他勸我接受。我告訴他如果能讓我多考慮一些時間，可能公私都能有益。 我在南京繼續工作。因為溽暑炎熱，經決定政府下級人員留京辦事，部次長級可以輪流到牯嶺休假一個月。翁決定七月休假，我決定在八月。因為委員長整個暑期均在牯嶺，所以院會也決定在該地舉行。此種措施，原是權宜之計。事實上，很不方便，特別是牯嶺與南京間長途電話不暢通時為然。 一九三六年夏，行政院作了很多重大的決定，其中最重要的一項是徵收所得稅。財政部所擬所得稅法，系吸取了西方國家過去的經驗，稅率是累進的。由於中國歷來一般人們都習於隱匿收入和財產，所以是項稅法很難推行。隱匿收入和財產的目的不僅是為了逃稅，另一個目的是怕被敲詐、勒索、搶劫。 在過去，很少有人在地契上用真名的，多半是用假名，刻一個圖章，以代簽名。結果，一個人可以有很多個圖章，有很多個名字。在中國，有些縣份地籍冊子上的名字比全縣實有的人數還多。同樣的，一個人將款存在銀行里，也可以不用真名，刻一個化名圖章做印信。也可以用化名創立公司行號擔任股東。 如果利用很多名字就能隱瞞一個人的真正收入，則所謂累進稅率者不過是徒具虛名而已。當所得稅法草案呈到行政院時，實業部長吳鼎昌立即指出其中的缺點。為了克服缺點，吳建議行政院應該向立法院提出法案，規定全國人民只能用一個名字置產收入。只有這一個名字才是合法的。吳建議：凡是不按上述規定的，法律不予保障。換句話說，假名下的財產政府可以沒收，別人也可以占有。會中很多人都認為吳的意見太難實行。認為應該增加其他附款，以策安全。為了滿足那些反對者，又增加了一項附款，規定人們可以用化名置產，但化名與真名應同時在政府登記。依此規定，財產所有人可以財不露白，而直接稅局又可知道他的實際收入情形。 我認為：吳的財產登記法案，實在是中國財政革新中的一大進步。因而我盡力促其實現。雖然我到處遊說，搞公共關係，但我發現輿論方面多不支持。各大報紙對此均不置評。 在結束此事之前，我要把話扯遠一點。是年秋季來臨，我離開行政院，前往莫斯科。待一九三八年春我再回行政院時，我第一件事就問起上述的財產姓名法案。令我非常沮喪，我發現該法案仍擱置在立法院。我想向有關立委提出鄭重備忘錄，責他們怠忽職守。處中參事建議我，認為此舉不切實際，最好還是重新來過。為了避免院與院間的不協調，我接受了他們的建議。後來，財產姓名法草案，終於完成立法程序。我認為我打了一次大勝仗，事實上，該法依然未能破除我國的舊傳統。一個國家沒有健全的所得稅制度，在戰時等於自動解除武裝。我認為中國當時就是如此的。 任何一個國家均不能將其政府全部職掌毫無遺漏地列入憲法，任何一個政黨都不能夠徹底實現它的競選諾言。實際上，政府永遠是受人和環境的影響，受政府人員勤惰的影響。總之，政府的重點是政策、人、組織，以及國內外相關的因素。政府如同一個有很多支流的大河，在不同的時空中從來不會發生完全相同的情形。我當時雖是政府一員，但如果自謂對一九三六年中國行政有徹底了解，那真是愚不可及了。中國政府實在太大、太複雜，任何一個人都無法了解它的全貌。不過，為了供將來參考，我願在此談一談我當時所了解的中國行政工作。 行政院院長辦公廳辦公人員約有三百人，其中三分之二都是書記人員。六十位是半書記半專門人員。二十名是專門人員，他們的知識與經驗堪供決策參考。辦公廳每天收文平均九百件，發文約五百件。收發文中有百分之五需要我過目，百分之五中，只有三分之一需要加注意見。其他需要我簽字的，由一位參事替我代簽，蓋我的橡皮簽章。翁文灝埋首於辦公桌上的時間比我多，每天看的公文較我多。我和翁所處理的公文，只有五分之一需要呈院長核奪。 辦公人員分三科。一件來文（可能是電報、函件、便箋、呈文……），首先由主管科處理，半專門的辦公人員註明日期，有關法令，有時簽注批覆意見。接著主管科將原文加簽呈送到主管組。每組由一位較高級秘書或參事兼任組長，負責審查主管科的簽注意見。如果他同意主管科意見，只要簽個名就可以了，如果他要修改，就需再加籤條。 經過科組處理過的公文，送給持有我簽章的參事。他要決定哪些呈我過目，哪些蓋章後退回主管科歸檔或答覆。翁文灝是由一位高級秘書替他擔任類似的工作。 我開始進行政院時對科組人員工作的好壞，很少表示意見。我認為他們都是官僚，後來，出我意料的，我發現科員們能以清楚、簡練而恰當的文字，將極複雜的問題扼要地敘明，他們都能奉公守法，謹慎任事。不過他們處理公務的方式是完全遵循往例。很少有人去冒險改弦更張的。我很感謝他們，因為他們的籤條提示我知道過去類似的事務是如何處理的。不過也有很多謠傳，說政府機關貪污腐化的，也有批評科員太保守、太拘泥小節、太好玩手段的。據說一個有經驗的科員能夠鑽法律條文的漏洞，用油腔滑調的方式改變了公文的原意而不為人覺察。就這些批評說，只有很少數是對的。如果有人肯研究一下所有政府機關科員的籤條，一定會發現大多數都是公正的。根據我在行政院的經驗，我敢說我們中國並不缺乏使政府發揮效率的人才。 雖然科員忠於例行公事而且平均都很稱職，但組裡的人員卻參差不齊。有些怕負責任，遇事草草了事。另一批人搖擺不定，不是舞文弄墨，就是亂搞一通。行政院中有些參事和高級秘書人員卻是嚴肅、正派、很有政治才幹的。他們默默中的貢獻雖然不為人知，但卻是不折不扣的。 中國行政工作的困難很多。有些我已在院長辦公廳中親自體驗過了。第一，中國語言很不方便，直到現在我們還未發明高速抄寫和複印的技術和機械。於是所有的文件就不得不用手繕寫。電話是很好的傳達工具，但在一九三六年以前，尚未被廣泛利用。有一天，碰巧我看到一份有關國歌的呈文。有一個童子軍團向行政院院長辦公廳詢問是否能夠買到印好的國歌詞譜。行政院正式將原案交教育部。教育部又分令許多出版公司。行政院等了兩個月，才接到教育部的答覆，說明它沒有找到印歌譜的出版商。行政院再正式答覆那個童子軍團。我問科組人員：類此事件可否用電話來處理，他們說：可以是可以，但是不習慣。 第二，公文處理的方式像寶塔一樣。按規定：處理公務時科不能直接對外，只有最高級單位始可對外。結果，所有公文都要在這個寶塔中的每一層中旅行一遍。雖然利用圖章的代批制度可以減少一兩個層次，但在理論上，每件公文，不論性質如何，都應該由寶塔的最下一層，循序送到最上一層，再由最上一層送回最下一層。 對這種緩慢而無效率的官僚政治，人們有很多抱怨。其所以緩慢，第一是因為語言文字，第二是因為寶塔式的公文處理方法。這不是某個人的錯誤，也不是因為辦事人員的懶惰。因為一件公文從擬辦、敘稿、呈閱畫行到繕發，整個過程需要很長的時間。但是，改善是有可能的。我認為這並不是絕症。在談到我第二次任職行政院時，我將提出我的改革意見。 另一項不良行政程序也很浪費時間。依法，只有行政院長才能對省主席及特別市長發布命令。如果教育部長要省教育廳長辦某事，他必須先請院長命令省主席，再由省主席轉令教育廳長。如果衛生署長要某特別市市政府採取某項緊急防疫措施，他不能直接命令市府衛生局長，必須先呈請行政院，命令有關市長，再由市長轉令衛生局長。本來過去有一段時間中央各部長是可以直接命令省市有關單位的。但其弊端是中央各部命令往往互相牴觸。以教育部長為例，他命令教育廳長增設學校，但可能財政部長卻命令財政廳長不得增加開支。為了避免中央各部命令互相牴觸起見，經省市長要求，行政院核准，只有行政院始可命令各省及特別市政府。如此一改革，並未收到預期效果。 地方行政中不如理想的地方還很多。最重要的是中央政府於制定政策時，很少事先徵詢省市首長的意見。雖然政府對輿論的態度逐漸改進，但中央政府部分官員仍然不願公開討論。其實，我們不應將許多政務視為機密，認為不能公開。其次，省市首長所接到的行政院命令，都是一些死板的法令規章，命令的主旨只有靠揣測才能明了。這是由於官員們的習慣和政府的性質所使然。 其實，中央政府對地方政府的困難是相當了解的。中央政府人員有些出身於省市，因而他們有省市的行政經驗。儘管有時他們外表好似找地方政府的麻煩，但事實上他們還是體諒地方政府困難的。但各省市的情況不同，某一命令適合於甲地未必適合於乙地。尤有進者，如果某一項工作中央和地方都有困難的話，中央人員當然是先顧自己，而把困難留給地方政府自己設法去克服。因此，中央政府命令地方政府作某項工作時，往往不指示具體可行的辦法。 我進行政院不久，有一次看到桌子上有一份安徽省主席劉鎮華的呈文，文中詳述過去三個月他們接到的命令，並且詳細說明執行這些命令所需的經費。他又說明他沒有可以運用的經費。如果他要執行上級命令，只有兩個途徑可循：一是請中央撥發專款；另一個是准許他增稅或發行地方公債。他謙恭地請求行政院長指示他如何辦理。呈文用語非常客氣，但是一點效用都沒有。中央政府人員事先毫不考慮下級執行機構的困難，而任意發布命令，此種情形令我很感意外。我把劉主席的呈文列入政院會議議程。討論結果，有些工作撥發了專款，有些經決議取消。 政府人員都喜歡責難別人，互相指責是常見的事，此種情形在中央與省市政府間尤其風行。中央政府人員怒責地方政府人員無能，反過來，地方政府人員也抱怨中央政府人員漫不經心，沒有頭腦。 雖然中央各部會與行政院之間的關係與地方政府一樣，但前者在首都，且能出席政院院會參加制定政策，所以，一般的說，待遇較後者為優。但他們也並不全是快樂的。他們永遠要求加薪。政院對此要求，或完全拒絕，或僅僅增加少許。他們永遠認為工作太重，要求增加員額。政府對此一概拒絕。每個重要部會都認為他的工作是最重要的，為了徹底完成重要任務起見，必須要增加職掌和權力。我在行政院最棘手的工作就是調解部會間的權限之爭。 在財政工作方面，我的基本原則是請院長支持財政部長。我認為：除非院長如此，則財政部長將成為眾矢之的。因此，有些事我比財政部長本人還要賣力氣，大家認為我實在是個傻瓜。好幾位朋友都勸我放棄上述的原則，因為省下錢是公家的，得罪人是私人的。然而，在那段時間中，不僅可以看出我的見解正確，而且也可以看出我的為人公平。當時人們都很討厭我，但我敢說沒有一個人把我當作他私人的敵人。 調處部與部間爭論及協調有關部會間共同的工作，需要召開很多會議。設使所爭論的問題非常重要，就需要我或是翁文灝擔任主席。否則，就要派一位參事或高級秘書任主席。在會議中，我們彼此討論，直至我們達到協議為止，有時我們找不到滿意的解決辦法，只得將問題提出院會或請院長作最後決定，但這種情形不多。 需要政院決定的政務，雖然法律已有明文規定，但是也有相當彈性。翁文灝的主要工作是排會議議程，使院會對議程中的重要事項予以適當的討論。同時為了執行政院決議而發布適當的指令。 議程印在一本油印的冊子上，內容分兩類：普通的和機密的。每類之前都附有報告。依法，只有某些事始可向行政院報告。報告後面是討論事項，其中大部分是各部會提案。行政院會議大部分都是討論此類事項。討論開始是由提案的部會首長宣讀提案的原文。如果翁和我有意見，於讀完時我們立刻把意見附加到提案原文上。簽意見時要很小心。我們可以採取以下各種方式：我們可以簽：經過仔細考慮，建議採納原提案；我們也可以簽：由於本案只注意到某方面問題，忽略了其他方面，因此，本案應予修正；我們也可以簽：基於法律及政治原因，本案應予重新考慮。後一種簽法當然是客套，實際上，就是否決了原提案。 我們附加的意見條，受到相當的重視。因為提案者只考慮到他一己的目的與利益，而我們卻能照顧全局，考慮到其他部會的觀點。尤有進者，因為原議案往往是冗長不堪的，而我們的意見條卻提出其中重點。此種方式使閱讀者心理上有好感。行政院會議，往往時間很短，因此，都歡迎我們簡潔的意見條。有時，院長和與會各部會首長看到提案長達四五頁，而我們的意見條只有短短的幾行，就說：「只念一下附簽的意見條就好了。」如果提案者接受我們所簽附的意見，一切自然順利通過。如果提案者不同意，我們彼此之間就會有一場口頭辯論。 就某種意義說，實際上是我們的籤條左右了中國的政治。但是，我們可以保證，絕對沒有濫用權力的地方。有時我們要先請示院長，然後再加簽。有時，對案情不夠了解，我們根本就不簽意見。 在院會中，因為每個與會的人均有機會發言，而時間有限，發言人絕不可浪費時間，言詞要清楚，簡單扼要，而且要爭取他人的好感。所有的話都是講給院長聽的，因為最後的決定不是表決的，而是由院長個人決行的。依照法律和傳統，中國行政院的部會首長頗似美國的國務卿，而不像英國的閣員。