國史講話 · 第五章 地方制度與城邑建築及人口
在古代部落林立，遷徙無常的時候，是談不到有什麼嚴密的地方制度的。從流動的部落組織向定居的國家組織轉移，才漸漸有城邦和鄉鄙等出現。自商代到春秋，其間地方制的變革自然很多，我們但就本章的題目一敘春秋時的地方制度。
春秋時普遍的地方組織，大致是這樣：人民聚居的地方喚做「邑」，邑的大小範圍沒有一定，有的有城垣，有的沒有。大而有城垣宗廟的喚做「都」，都大致是列國大夫的封邑，或重要的城鎮。諸侯所居的首都喚做「國」。國、都、邑，是那時列國大小城鎮的三層等級。天子所居的首都喚做「京師」，師是軍隊所駐的地方的專稱，京是大的意思。
城外有郭，大致城外郭內的地方喚做「鄉」，郭外喚做「郊」，郊外喚做「遂」；又有「牧」「野」等名目，也是指城鄉外的地點。
地方上的細密組織，有「鄰」「里」「鄉」「黨」「州」等名目，其詳細的區劃已不可確知。大致是以家為本位，合若干家為一鄰，合若干鄰為一里，合若干里為一黨，合若干黨為一鄉。州大致是與里差不多的地方組織。
春秋時秦、楚、晉、齊、吳諸大國內又有一種新起的地方制度，那便是後世所稱為秦始皇帝創製的郡縣制。在後世所稱為周初的書《周官》和《逸周書》里已有郡縣的名稱，是一種國都郊外地域的區劃。有的說二千多家為一縣；有的說方百里為一縣，一縣為四郡。據《逸周書》說，縣也有城垣，大的當國都三分之一，小的當國都九分之一。《齊語》上也記管仲治齊定郊外九千家為一縣；《周官》又有縣師的官職，後人注說，王都四百里以內的地面喚做縣。這些記載雖不可盡信，但可從中看出縣郡名義的原始——縣和郡本是國都郊外的地方區劃。
從銅器銘文和《左傳》《國語》《史記》等書觀察春秋時的縣郡制，有如下的一些記載：
秦武公十年（魯莊公六年），秦人滅邽冀戎，創立縣制。十一年，又把杜、鄭兩國並為縣屬。魯僖公九年，秦人納晉惠公，惠公對秦使說道：「秦國已有著郡縣了。」以上是秦國有郡縣制的證據。它大約創始於春秋初年。
楚文王立申俘彭仲爽為令尹，並申、息二國為縣。申、息之滅都在魯莊公時，可見楚國的縣制也大約創立於春秋初年，與秦國不甚先後。
魯宣公十一年，楚莊王攻破陳都，想把陳國改為楚國的縣，後來聽了大夫申叔時的話才作罷；當他責備申叔時不賀他破陳的時候，曾說道，「諸侯縣公，皆慶寡人」，可見楚國的縣長是稱公的。
宣公十二年，楚莊王破鄭，鄭伯哀求莊王道：「您如肯不滅鄭國的社稷，叫鄭國改了禮節服事你，等於您國內的九縣，那就是您的恩惠了！」可見那時楚國的縣在那時已很多。
魯成公六年，楚兵伐鄭，晉兵救鄭侵蔡，楚將公子申、公子成帶了申、息兩縣的兵救蔡，與晉兵相遇。晉將說道：「我們起了大兵出國，如只打敗楚的兩縣，很不值得；如還打不敗他們，那更是恥辱了。」楚的兩縣的兵力已足與一個大霸國開戰，楚縣之大於此可見了。
魯襄公二十六年，楚、秦聯軍侵鄭，楚將穿封戌俘獲鄭將皇頡，楚王的弟王子圍（後來的靈王）和他爭起功來，由大臣伯州犁做公證人，他對著俘虜把手上抬指著王子圍道：「這是寡君的貴弟。」又把手放下指著穿封戌道：「這是方城外的一個縣尹。」那麼，縣長又稱尹了。
魯昭公八年，楚人滅陳為縣，命穿封戌為陳公。十年，晉叔向道：「楚王討陳，號稱安定陳國；陳人聽命，他就把陳並為屬縣。」是年，楚王滅蔡，在陳、蔡、不羹等地方築了大城，命公子棄疾為蔡公。十二年，楚靈王在州來閱兵，很驕傲地對臣下說道：「今我大城陳、蔡、不羹，賦皆千乘，諸侯都畏我吧？」楚的大縣的賦有千乘之多，幾乎可以與當時的一個次等國家相比並了。——以上是楚縣的記載。
魯僖公三十三年，晉兵破白狄，大將郤缺斬獲白狄子，晉襄公賞給薦郤缺的胥臣以先茅（人名）之縣。這是晉縣見於記載之始，在此以前晉國當已有縣制了。
魯宣公十五年，晉將荀林父滅赤狄潞氏，晉景公賞給保奏荀林父的士貞子以瓜衍之縣。
魯襄公二十六年，蔡臣聲子對楚令尹子木說：「伍舉奔晉，晉人將要給他縣，以與叔向相比。」
三十年，晉平公的母親悼夫人頒賞食物給替她母家杞國築城的役人，其中有個絳縣人因為年老無子，也去受食。大家問起他的年紀，已有七十三歲。執政趙孟就問絳縣的縣大夫，知道這老人本是他的屬吏，當下就召這老人來當面謝過，分給他田，命他為絳縣的縣師，而把他的上司輿尉廢了。在這段記載里，可以知道晉國的國都也是立為縣的。（絳是晉的國都。）
魯昭公三年，晉侯把州縣的地方賜給鄭臣伯石。這州縣本是欒氏的邑，欒氏出亡，范、趙、韓三家都想把它據為己有。趙家說：「州縣本屬於溫，溫是我家的縣。」范、韓兩家說：「州縣從別屬郤氏以來已傳了三家了。晉國的別縣（大縣的分縣）並不止州一個，大家都不能把從自己食邑里分出去的縣收回。」趙家聽了這話，只得罷了。到了趙家當政，又有人勸他乘機收取州縣，趙文子說：「我快要不能治我自己的縣了，要州何用？」韓家就乘趙家放棄的機會替伯石請得了州縣的賞。七年，鄭執政子產替豐氏（伯石後人的氏）把州縣歸還晉國，晉侯又把他賜給韓家；韓家因自己先前說了過度的話，不好意思自取，就把它向宋臣樂大心換得原縣的地方（也是晉國賜給他的）。在這段記載里，又可以看出晉縣往往是大夫的封邑，小縣有從大縣分出的，分出的原因有些是因為給別個大夫做封邑了；又大夫可以治自己的縣，國內的縣並可以賜給別國的臣子做封邑。
昭公五年，楚靈王想刑辱送女來的晉大夫韓起和叔向，大夫薳啟彊{音qiáng}對他報告晉國的實力，道：「韓家所屬的七邑都是成縣（大縣），晉國如失了韓起和叔向，他們必定盡起十家九縣的兵力九百乘來報復，其餘四十縣四千乘的兵力作為後備，那就了不起了！」在這段話里又可看出晉國的大家可以有數縣的食邑，大縣每縣有一百乘的兵力，那時晉國全國的大縣共有四十九個。
二十八年，晉國滅掉祁氏和羊舌氏，把祁氏的田分做七縣，把羊舌氏的田分做三縣，各立縣大夫。這又可見晉縣愈分愈小，大約是大夫分贓的結果。
魯哀公二年，鄭兵替齊人轉送糧餉給晉的亡臣范氏，晉將趙鞅帶兵與鄭兵在鐵地開戰，趙鞅下令道：「打勝敵人的：上大夫受一縣的賞，下大夫受一郡的賞。」在這兩句話里證明了晉也有郡制，但比縣為小。
《戰國策》記知過勸知伯破趙之後，封韓、魏的臣子趙葭、段規各以一個萬家的縣。這條記載如可信，則春秋、戰國之間，晉縣的富庶已很可驚了。——以上是晉國郡縣的記載。
齊縣除見於《國語》之外，又見於銅器銘文。《齊侯鍾銘》記齊靈公把釐（萊）邑的三百個縣賜給一個喚做叔夷的人，又命他治理釐邑。這證明了齊縣是極小的，一邑之內已有三百個縣，三百個縣可以同時賜給一個人。查《論語》記管仲奪伯氏駢邑三百，這所謂「三百」當也是三百個縣。又銅器《子仲姜鎛銘》記齊侯賜給一個喚做叔的人二百九十九個邑，這邑也極小，與「其縣三百」的縣差不多的大。（《齊語》說三十家為邑，《論語》也有「十室之邑」的話，當即指這種小邑。）
《晏子春秋》記齊桓公賜給管仲狐邑與谷邑十七縣的地方。《左傳》和《晏子春秋》又記齊慶氏亡，諸大夫分贓，把邶殿的邑六十鄙送給晏嬰，晏嬰不受。縣和鄙是差不多的區域名稱，都是邑內的小區域。但《說苑》又記景公賜給晏子一個千家的縣，這記載如可靠，則齊縣確也有較大的了。總之，從銅器銘文和古書記載看來，齊國的縣制是特別的，實在還沒有脫離鄉鄙制度的規模。
吳國的縣郡制見於《史記》。王余祭三年（魯襄公二十八年），齊相慶封奔吳，吳國給他朱方之縣。魯哀公十一年，吳王夫差發九郡的兵伐齊。吳的縣郡制當是摹仿的晉、楚，那時吳國的郡已很多了。
綜合上面的敘述，所得的結論是：縣郡本是國都郊外的區劃，秦、楚、晉、齊四國在春秋初年開始有較正式的縣制，秦國並有郡制。楚縣最大，大致都是小國所改；晉縣次之，大致都是都邑所改；齊縣最小，大致是從鄉鄙改的。秦縣的大小，當在楚、晉之間。楚、晉、秦的縣是獨立的區域；齊縣則大致是附屬於邑內的小組織。晉縣多是大夫的封邑；楚縣則大致直屬於君主。晉縣似較楚縣為多（秦到孝公時並諸小鄉聚為縣，僅得四十一縣，可見春秋時秦縣也必不多）。至少春秋的晚期，晉國也已有郡制的存在，但郡較縣為小。吳國則在春秋晚期也摹仿晉、楚創立了縣郡制度。
我們以為縣郡制就是創立於春秋時的。後世的記載或說三代時已有郡縣制，那決不可靠！
說起齊國的縣制，我們再順便把《齊語》所記管仲定的地方制度說一說。他在國都內分出二十一個鄉：工商的鄉六個，士（兵士）的鄉十五個。又下令定出五家為軌，十軌為里，四里為連，十連為鄉的保甲制。至國都的外鄙：三十家為一邑，十邑為一卒，十卒為一鄉，三鄉為一縣，十縣為一屬。這種記載如可信，則也確是當時的一種較進步的地方組織了。
春秋時城邑建築的形式和範圍記載不多。據說周室建築東都洛邑，範圍很廣，內城大有九里見方，面積共八十一方里；外郭大有二十七里見方，所包的整個面積共七百二十九方里。列國的邑城，據說不得過五百丈（兩里多）或三百丈（近一里半），至多得國都的三分之一，那麼列國的國都大致是四五里以至六七里見方了。其實是有更小的存在。又據說邑城分為三等：大邑約得國都的三分之一，中邑約得國都的五分之一，小邑約得國都的九分之一；這一說如可信，那麼，最小的邑城還不到一里或半里呢！
城的作用是保衛封土，大致國君、卿大夫、他們的衛士、軍隊都住在城的中央，沿城和郭內以及大道旁是工商們的居處。農民則住在城外。城的當中有朝廷、府庫、倉廩，以及宗廟、社（祭土神的）、稷（祭穀神的）壇以及國君和卿大夫們的宮室等的建築。此外又有給外來的國君和使臣們住的客館。城郭外有護城池，上面有橋，大約是可以隨時抽動的。城郭的入口有可以開閉的城門，又有可以升降的懸門（閘）。城上有陴，或作堞，是城上的短牆，城的四面和四角又有高樓，都是用以登臨守御的。
至於春秋時都邑的人口，則更難考核。大約最大的都邑不過一二萬戶（一戶大致五口），最小的都邑或許有不滿百戶以至於只有十戶的。至於中等的都邑，大致在幾百戶以至一二千戶之譜。若問當時全中國的人口究竟有多少，我們卻是無法回答（大略估計起來，或許有一二千萬之譜）。《左傳》里記著一件故事：當魯閔公二年，狄人攻破衛都，衛都的男女遺民逃出的只有七百三十人；添上了共、滕兩邑的居民，剛湊滿五千人。這可見春秋初年中原人口的稀少了。（《論語》記孔子到衛國去，看見衛國的人口，曾說過一句「庶矣哉」的話，可見衛國在當時還算是一個富庶之區哩！雖然這已是春秋晚期的事了。）