管子傳 · 第六章·管子之法治之主義
第一節
今世立憲之國家，學者稱為法治國。法治國者，謂以法為治之國也。夫世界將來之政治，其有能更微於今日之立憲政治者與否，吾不敢知。藉曰有之，而要不能舍法以為治，則吾所敢斷言也。故法治者，治之極軌也，而通五洲萬國數千年間。其最初發明此法治主義，以成一家言者誰乎？則我國之管子也！
立憲國之純任法治，夫人而知之矣。即在專制國，亦未有舍法家之精神而能為治者也。泰西前事，且勿具征；即以我國歷史洞之，自管子而後，以政治家聞者，若鄭之子產，若秦之商君，若漢之諸葛武侯，若宋之王荊公，若明之張江陵，若近世之胡文忠，何一非有得於法家言者？能革舊法之弊而建設新法者，第一流之政治家也；因舊法而補救其偏弊者，第二流也；以身奉法而使其僚罔敢不奉法者，第三流也。要之不離乎綜核名實，信賞必罰，奮迅振厲，嚴肅而整齊之。不由斯道而能為治者，未之前聞也。若此者，名之曰法治之精神。不問為專制國為立憲國，其為用，舉無以異也。而首揭此精神，薪盡火傳以迄於今者，則管子也。
法治精神易為如此其急也？曰：考諸國家之性質而可知也。國家之要素三：曰土地，曰人民，曰主權。三者具然後國家之形以成有土地人民，而無主權，則地雖廣人雖眾，終不過一社會，而不得字以國家。主權者何？最高而無上，唯一而不可分，有強制執行之力，得反乎人民之意志而使之服從者也（近世國法學者所說大略如此）。而此主權者，則於國家成立之始，同時而存在者也。主權之表示於外者謂之法，故有國斯有法，無法斯無國。故言治國而欲廢法者，非直迂於事理，亦勢之必不可得致者也。而其強制執行力之範圍廣者，則其主權所及之範圍亦廣，否則其主權所及之範圍狹；強制執行力之程度強者，則其主權所行之程度亦強，否則其主權所行之程度弱。夫主權之範圍狹而程度弱，則國家之三要素，弱其一矣！若是者，謂之病的國家，病而不治，則其去死亡也幾何！故不問為立憲、為專制，苟名之曰國家者，皆舍法治精神無以維持之，蓋為此也。
管子以法家名，其一切設施，無一非以法治精神貫注之。今先廣敘其學說，以觀其政術之所本焉。
第一節 法治之必要
管子論國家之起原，以為必有法然後國家乃得成立。其言曰：
（《君臣篇》下）古者未有君臣上下之別，未有夫婦妃匹之合，獸處群居，以力相征，於是智者詐愚，強者凌弱，老幼孤弱，不得其所。故智者假眾力以禁強虐而暴人止，為民興利除害，正民之德，而民師之。……上下設，民生體，而國都立矣！是故國之所以為國者，民體以為國；君之所以為君者，賞罰以為君。
（《正世篇》）民者，被治然後正，得所安然後靜者也。夫盜賊不勝，邪亂不止，強劫弱，眾暴寡，此天下之所憂，萬民之所患也。憂患不除，則民不安其居；民不安其居，則民望絕於上矣。
此皆言民之所以樂有國者。以無國則人人各率其野蠻之自由，無所限制，惟以爭奪相殺為事，無一日焉能安其居。故國家之建設，實應乎人民最急之要求。而思所以副此要求，使人民永脫於憂患之域者，則國家之職也。此其言與泰西碩儒霍布士所說多相暗合。霍氏之言日：
國家未建以前，無所謂正不正，無所謂善惡。夫今日吾濟所謂正而善者，謂葆吾固有之權利而踐吾當行之義務也。其所謂不正而惡者，謂放棄吾當行之義務而侵人固有之權利也。雖然，國家未建以前，無權利義務之可言。蓋人之情，願生而惡死，好樂而憚苦，此受之於天者也，故人人咸有趨生避死舍苦就樂之權利。凡一切外物，苟可以贍吾生而資吾樂者，皆得而取之，此實萬人平等之權利也。夫既已萬人同一權利，則亦無一人有權利焉矣。甲日此物當屬於我也，乙亦日此物當屬於我也。人人威力相同，其對於外物之權利相同，而同一物也，同時各欲得之，則非戰鬥之結果，終莫能決此物之究當誰屬也。當此時也，無所謂正不正，無所謂善惡，惟以勇力與詐謀為唯一之道德。雖然，此現象不可以久也。彼其所以日相戰鬥者，凡以為趨生而避死，舍苦而就樂耳。然長此蜩唐沸羹，則生日與死鄰，而樂不償所苦。人人有鑒於此，於是胥謀給契約以建國。國建而法制生，於是人人之權利，各有所限，不能相侵，於是正不正之名詞，始出焉矣。
此其論國家之所以成立，最為博深切明。人民之所以賴有國家者，全在於此。而管子之言，則正與之吻合者也。管子既言國家之目的，在為民興利除害，而何以能達此目的？則所恃者法也。故其言曰：
（《法法篇》）法者，民之父母也。
（《任法篇》）法者，天下之至道也，聖君之實用也。（又）法者，上之所以一民使下也。
（《禁藏篇》）夫不法，法則治（房玄齡注云：言不法者，必以法正之，故治）。法者，天下之儀也，所以決疑而明是非也，百姓之所懸命也。
（《七法篇》）不明於法而欲治民一眾，猶左書而右息之。
（《法禁篇》）故有國之君，苟不能同人心、一國威、齊士義、通上之治以為下法，則雖有廣地眾民，猶不能以為治也。
（《法法篇》）雖有巧目利手，不如拙規矩之正方圓也。故巧者能生規矩，不能廢規矩而正方圓。雖聖人能生法，不能舍法而治國。
（《明法篇》）以法治國，則舉錯而已。是故有法度之制者，不可巧以詐偽；有權衡之稱者，不可欺以輕重；有尋丈之數者，不可差以長短。
上所舉者，皆管子極言法之於治國如此其急也：而其指歸則凡以正定人民之權利義務，使國家之秩序得以成立而已。故其釋法律令三者之作用曰：法者，所以興功懼暴也；律者，所以定分止爭也；令者，所以令人知事也。」（《一七王少《七臣》篇）而法律何以能興功、懼暴、定分、止爭？則管子又申言之曰：
（《禁藏篇》）凡人之情，得所欲則樂，逢所惡則憂，此貴賤之所同也。近之不能勿欲，遠之不能勿惡，人情皆然。而好惡不同，各行所欲，而安危異焉，然後賢不肖之形見也。夫物有多寡，而情不能等；事有成敗，而意不能同；行有進退，而力不能兩也故立身於中，養有節；（中略）故意定，而不營氣情；氣情不營，則耳目毅；耳目毅，則侵爭不生，怨怒無有，上下相親，兵刃不用矣。
荀子曰：「人生而有欲，欲而不得則不能無求，求而無度量分界則爭，爭則亂。」（《禮論篇》）慎子曰：「一兔走，百人追之；積兔於市，過而不顧，非不欲兔，分定不可爭也。」（今本闕，據《馬氏意林》引）此其義皆足與管子相發明。分也者，即今世法家所謂權利也。創設權利，必借法律，故曰定分止爭也。民之所以樂有國而賴有法者，皆在此而已。
凡此皆泛論法之作用也。然國家既成之後，有國者不可不以法治精神行之，則管子猶有說焉。曰：
（《權修篇》）欲為其國者，必重用其民：無以畜之，則往而不可止也；無以牧之，則處而不可使也。遠人至而不去，則有以畜之也；民眾而可一，則有以牧之也。見其可也，喜之有徵；見其不可也，惡之有刑。賞罰信於其所見，雖其所不見，其敢為之乎？見其可也，喜之無征；見其不可也，惡之無刑。賞罰不信於其所見，而求其所不見之為之化，不可得也。厚愛利，足以親之；明智禮，足以教之。上身服以先之，審度量以閒之，鄉置師以說道之，然後申之以憲令，勸之以慶賞，振之以刑罰，故百姓皆說為善，而暴亂之行無由至矣！
（《八觀篇》）故形勢不得為非，則奸邪之人惠願；禁罰威嚴，則簡慢之人整齊。（中略）是故明君在上位，刑省罰寡，非可刑而不刑，非可罪而不罪也。明君者，閉其門，塞其途，弇其跡，使民無由接於淫非之地，是以民之道正行善也若性然，故罪罰寡而民以治矣。
（《正世篇》）治莫貴於得齊，制民急則民迫，迫則窘，窘則失其所葆；緩則民縱，縱則淫，淫則行私，行私則離公，離公則難用。故治之所以不立者，齊不得也，齊不得，則治難行。故治民之齊，不可不察也。
吾讀此而嘆管子之學識，誠卓越千古而莫能及矣！泰西學者之言政術，率分兩派：其一則主張放任者，其一則主張干涉者。主張放任者，謂一切宜聽民之自為謀，以國家而為民謀，所謂代大匠斫必傷其手也；主張干涉者，謂假使民各自為謀而能止於至善，則復何賴乎有國家？民之所以樂有國家者，正以幸福之一大部分，各自謀焉而決不能得，故賴國家以代謀之。國家而一切放任，則是自荒其職也。且國家者非徒為人民個人謀利益而已，又當為國家自身謀利益，故以圖國家之生存發達為第一義，而圖人民個人之幸福次之。
苟個人之幸福而與國家之生存發達不相容，則毋寧犧牲個人以裨益國家。何也？國家毀則個人且無所麗，而其幸福更無論也！是故放任論者，以國民主義為其基礎者也；干涉論者，以國家主義為其基礎者也。放任論盛於十八世紀末與十九世紀初，干涉論則近數十年始浮興焉。行放任論以致治者，英國與美國也；行干涉論以致治者，德國與日本也。斯二說者，皆持之有故，言之成理，不容以相非。然以今後大勢之所趨，則干涉論必占最後之全勝，蓋無疑矣！
彼近日盛行之社會主義，又干涉論之最極端者也！大抵人民自治習慣己成之國，可以用放任；人民自治習慣未成之國，必須干涉。對外競爭不烈之國，可以放任；對外競爭極烈之國，必須干涉，此其大較也。我國之言政者，大別為儒墨道法四家，道家則純主放任者也，儒墨則亦畸於放任者也；其純主幹涉者，則法家而已。而歷觀數一千年來，其有政績可傳法於後者，則未有舍干涉而能為功者也。此無他故焉，管子所謂治莫貴於得齊，非有以牧之，則民不一而不可使。齊也，一也，國家所以維持發達之最要條件也。苟放任之而能致焉，則放任容或可為；放任之而不能致焉，則干涉其安得已也？
試觀我國今日政治之現象與社會之情態，紀綱蕩然，百事叢挫；苟且偷惰，習焉成風；舉國上下，頹然以暮氣充塞之，而國勢墮於冥冥，馴致不可收拾者，何莫非放任主義滋之毒也。故管子之言，實治國之不二法門，而施之中國尤藥之瞑眩而可以廖疾者也！
然則用法家之干涉主義，而所謂齊者一者遂能必收其效乎？管子則以為必能，其言日：「夫法之制民也，猶陶之於植，冶之於金也。故審利害之所在，民之去就，如火之於燥濕，水之於高下。」（《禁藏篇》）又曰：「昔者堯之治天下也，猶埴之在埏（音shan）也，唯陶之所以為；猶金之在壚，恣冶之所以鑄。其民引之而來，推之而往；使而成，禁之而止。故堯之治也，善明法禁之令而已矣！」（《任法篇》）此其言果信而有徵乎？曰：吾試征諸近世勃興之德國。彼德國者，當三十年前，欲舉其民皆為優於兵戰之民，而其民果為優於兵戰之民矣！近三十年來，欲舉其民皆為優於商戰之民，而其民果又優於商戰之民矣！夫民則猶是民也，何以前此荼然見制於法者！一旦而為歐洲大陸第一雄武之國，前此工藝品皆仰給於英者，一旦而反為全世界所仰給也。是故苟有大政治家在上，能善其干涉之術，則其於民也，（元刂）)之使圓，礪之使方，唯其所欲，無不如意。管子所謂如植之從陶、金之從冶者，洵不誣也！而非以法家之道行之，勢固不可得致。夫以一國處萬國競爭之渦中，而欲長保其位置，毋俾隕越，且繼長增高以求雄長於其儕，則必當先使其民之智德力，常與時勢相應，而適於供國家之所需。國家欲左則左之，欲右則右之。全國民若一軍隊然，令旗之所指，則全軍向之。夫如是乃能有功也。而欲致此，則舍法治奚以哉？
管子又言曰：「為國者反民性，然後可以與民戚；民欲逸而教以勞，民欲生而教以死。勞教定而國富，死教定而威行。」（《侈靡篇》。案：房注謂威行者行於外國也）又曰：「夫至用民者，殺之、危之、勞之、苦之、飢之、渴之，用民者將致之此極也，而民毋可與慮己者。明王在上，道法行於國，民皆舍所好而行所惡。」（《法法篇》）夫《管子》全書之宗旨，在順民心為民興利除害；而此文云云者，非以民為當狗也，亦非與平昔所持之宗旨相矛盾也。蓋為國家之生存發達起見，往往不得不犧牲人民一部分之利益；而其犧牲人民一部分之利益，實亦間接以增進人民全體之利益而已。治國家者，苟不能使人民忻然願犧牲其一部分之利益而無所怨，則其去致治之道遠矣！法治之效，則在是而已矣！
管子既言法治之必要，而所以舉法治之實，則尤在法立而必施，令出而必行。其言曰：
（《君臣篇》上）君道不明，則受令者疑；權度不一，則修義者惑。民有疑惑貳豫之心，而上不能匡，則百姓之與間，猶揭表而令之止也。
（《法法篇》）令入而不出謂之蔽，令出而不入謂之壅；令出而不行謂之牽，令入而不至謂之瑕。牽瑕蔽壅之君，非杜其門而守其戶也，為令之有所不行也。
（又）凡大國之君尊，小國之君卑。大國之君所以尊者何也？日：為之用者眾也。小國之君所以卑者何也？日：為之用者寡也。然則為之用者眾則尊，為之用者寡則卑，則人主安能不欲民之眾為己用也？使民眾為己用，奈何？曰：法立令行，則民之用者眾矣；法不立令不行，則民之用者寡矣。故法之所立、令之所行者多，而所廢者寡，則民不誹議；民不誹議，則聽從矣。法之所立、令之所行與其所廢者鈞，則國無常經。國無常經，則民妄行矣！法之所立、令之所行者寡，而所廢者多，則民不聽。民不聽，則暴人起而奸邪作矣！
吾向者論主權之強弱與國家之強弱成比例，管子此言，蓋先我言之矣！今夫有一千萬人之國，而無一人不服從國家之命令，則為其國家之所有者一千萬人也。有一千（萬）萬人之國，而服從國家之命令者僅十之一，則其國家所有者，亦僅一千萬人也已耳！漸假而服從國家之命令者僅百之一，則其國家所有者，雖號稱一萬萬人，實乃一百萬人已耳。夫以一百萬人之國與一千萬人之國競聲不敗矣！故以大國挫屈於小國者，歷史上數見不鮮。昧者或駭為怪現象焉，而不知考其實際，彼小者乃實大，而大者乃實小也。三百年前，前明之所以屈於本朝，是其例矣。二十年前，中國之所以屈於日本，又其例矣。夫所謂服從國家命令十之一、百之一者，非必其餘之人悍然以抗命令雲也。或陽奉陰違而國家莫能糾察焉；或朝令暮改而人民莫知適從焉；或行法之二三違其七八，而吏熟視無睹焉，凡此皆足以墜國家之威信而褻其主權。威信墜，主權褻，則後此之法令，愈失其效力矣！
是故雖有億兆之眾，而無百千人之用。夫以區區五千萬人之日本，而咄磋之間，可以出能戰之兵數十萬。司農所入，一歲可至八萬萬，有事且能倍之。以堂堂五萬萬人之中國，而此兩者皆不逮彼十之一，豈非以彼則法無不立，令無不行？我之法之所立、令之所行者寡，而所廢者多耶？夫比年以來，我國亦法令如牛毛矣！
然曾無所謂法治精神者以貫注之，是以有法等於無法也。管子又曰：「國大而政小者，國從其政；國小而政大者，國益大。」（《霸言篇》）夫政之大小以何為標準？亦曰：法之立不立，令之行不行而已矣。而天下古今之國家，其得失之林，盡於是矣！故管子之為教也，曰：「虧令者死，益令者死，不行令者死，留令者死，不從令者死，五者死而無赦，惟令是視」（《重令篇》）非好為深刻之言也，以為非是則法治之目的不能達也。故又申言其理由日： 「明王見必然之政，立必勝之罰，故民知所必就，而知所必去。推則往，召則來。如墜重於高，如瀆水於地，故法不煩而吏不勞民無犯禁，故百姓無怨於上」（《七臣》、《七主》篇）又曰：「以有刑至無刑者，其法易而民全；以無刑至有刑者，其刑煩而多姦夫。先易者後難，先難者後易，萬物盡然。明王知其然，故必誅而不赦，必賞而不遷者，非喜予而樂其殺也，所以為人致利除害也。」（《禁藏篇》）是故，法治者，以秋肅之貌，而行其春溫之心，斯則管子之志也！
第二節 法治與君主
論者曰：「今世立憲國之言法治，凡以限制君權；而管子之言法治，乃務增益君權。此未得為法治之真精神也」應之曰：「是誠有之，然不足為管子病也。一國之中而有兩獨立機關以相維繫（獨立機關者，謂非由他機關之委任而自能成工也。專制君主國只有一獨立機關．即君王是也。立憲君主國則有兩獨立機關，其一為君王，其他則國會也），此乃近世所發明，豈可以責諸古代？夫當代議制度未興以前，非重君主之威權，不足以致治，此事理之至易見者也。況管子時，乘古代貴族專政之舊，政出多門，而主權無所統一，其害國家之進步莫甚焉。昔在歐洲封建時代，亦嘗以此為患。而能以君主壓服貴族者，則其國日以興。貴族專橫而無所制者，則其國日以亡。然則得失之林，既可睹矣！管子之獨張君權，非張之以壓制人民，實張之以壓制貴族也。」（管子非壓制人民說詳次節）
雖然，管子之法治主義，又非有所私於君主也。管子之所謂法，非謂君主所立以限制其臣民，實國家所立，而君主與臣民同受其限制者也。故曰：「君臣上下貴賤皆從法，此之謂大治」、（《任法篇》）又日：「明君置法以自治，立儀以自正也。行法修制，先民服也」（房注云：服行也，先自行法以率人）又日：「禁勝於身（房注云：身從禁也），則令行於民矣。」（俱《法法篇》）又曰：「不為君欲變其令，令尊於君。」（《法法篇》）凡此皆謂君主當受限制於法，然後法治之本原立也。
管子日：「地之生財有時，民之用力有倦，而人君之欲無窮。以有時與有倦養無窮之君，而度量不生於其間，則上下相疾也」（《權修篇》）夫所謂度量者何？則法而已矣！由此觀之，則法之所以限制君權者可見矣！
管子既極言法之期於必行，而謂法之有不行，其首梗之者必君主也。故曰：「凡私之所起，必生於主」（《七臣》《七主》篇）又曰：「有道之君，善明設法，而不以私防者也。而無道之君，既已設法，則舍法而行私者也，為人君者釋法而行私，則為人臣者援私以為公。」（《君臣篇上）＿又曰：「為人君者倍道棄法而好行私謂之亂。」（《君臣篇下》）由此觀之，則管子之所謂法者，乃國家所立以限制君主，而非君主所立以限制臣民，其義益明。
管子重言曰：「聖君任法而不任智，故身佚而天下治。」（《任法篇》）又曰：「使法擇人，不自舉也；使法量功，不自度也。」又曰：「先王之治國也，不淫意於法之外，不為惠於法之內也。動無非法者，所以禁過而外私也。」（俱《明法篇》）又曰：「不知親疏遠近、貴賤美惡，以度量斷之，其殺戮人者不怨也，其賞賜人者不德也。以法制行之，如天地之無私也。是以官無私論，士無私議，民無私說，皆虛其匈以聽於上。上以公正論，以法制斷，故任天下而不重也。今亂君則不然，有私視也，故有不見也；有私聽也，故有不聞也；有私慮也，故有不知也。夫私者，壅蔽失位之道也。上舍公法而聽私說，故群臣百姓，皆設私立方以教於國，群黨比周以立其私，請謁任舉以亂公法，人用其心以幸於上，上無度量以禁之。是以私說日益，而公法日損，國之不治，從此始矣！」（《任法篇》）統觀管子全書，其於人主公私之辨，一篇之中，三致意焉。
所謂公者何？從法而已矣！所謂私者何？廢法而已矣！以君主而廢法者，管子所懸為厲禁，猶之以君主而違憲者，立憲國所懸為厲禁也。商君之言法，不過曰法行自貴近始，而猶未及於君主；而管子則必致謹於是焉，此所以為法家之正宗也。
雖然，管子僅言君主之當奉法而不可廢法，然果由何道能使君主必奉法而勿廢，管子未之及也。其言日：「有為枉法，有為毀令，此聖君之所以自禁也。」（《任法篇》）如斯而已。夫立於無人能禁之地，而惟恃其自禁，則禁之所行者僅矣。此管子之法治所以美猶有憾也。雖然，當代議會制度未發明以前，則舍君主自禁外，更有何術以維持法制於不敝者？此豈足獨為管子病也？
即在今世立憲國，其君主固以違憲為大戒，然使其君主而有意必欲違憲，固亦未始不可矣。其所以不違者，鑒於利害安危之途而有所憚也。夫管子亦欲使人主鑒於利害安危之途而有所憚焉爾，是故不足為管子病也。
第三節法治與人民
無論何種之國家，必以人民為統治之客體。故法治之效力，其所及者則人民也。管子以齊其民、一其民為治國之首務，故必以法部勒之。其所持之理由，既如前述。然昧者猶或以芻狗其民為疑。此於政治之原理，有所未瑩也。管子屢言：「不為愛民虧其法，法愛於民。」（《七法篇》《法法篇》凡三見。）夫立法凡所以保民也，而謂愛民不如其愛法者何也？蓋愛民者莫如使之輯和於內而競勝於外。輯和於內，則民無攘奪相殺之恐，得以安其居樂其業，而生事日以豐矣。競勝於外，則民之所憑藉以自保自養者，不致為人所蹂躪，而有百世之安矣！此兩者，國家之所當常務也。
管子乃言曰：「計上之所以愛民者，為用之愛之也。為愛民之故，不難毀法虧令，則是失所謂愛民矣。（中略）故善用民者，軒冕不下擬：而斧錢不上因，如是則賢者勸而暴人止。賢者勸而暴人止，則功名立其後矣。蹈白刃、受矢石、入水火以聽上令，上令盡行，禁盡止。引而使之，民不敢轉其力；推而戰之，民不敢愛其死。不敢轉其力，然後有功；不敢愛其死，然後無敵。進無敵，退有功，是以眾皆得保其首領，父母妻子，完安於內。故民未嘗可與慮始，而可與樂成功。」（《法法篇》）此言可謂知本矣。蓋愛民之效，莫急於使其父母妻子得完安於內；而欲其完安，則非進無敵、退有功焉不可也。欲其有功而無敵，非民皆為用焉不可也。欲民皆為用，非法必立、令必行焉不可也。故曰法者民之父母也．夫孰知殺之、危之、勞之、苦之、飢之、渴之之正以行其愛也？管子又言日：「天不為一物枉其時，明君聖人亦不為一人枉其法。天行其所行，而萬物被其利；聖人亦行其所行，而百姓被其利·」（《白心篇》）夫法治之目的、凡以使百姓被其利而已。
是故管子之教，法令不立則已，立則期以必行而無所假借。「令一布而不聽者存」（《法禁篇》），管子以為是取亡之道也「令出自上，而論可與不可者在下」（《重令篇》），又管子所不許也。管子肪列聖王所禁者數十事（《法禁篇》），有一於此，罰所必及也。而有罪而赦，又管子所最不取也。其言曰：「凡赦者小利而大害者也，故久而不勝其禍；毋赦者小害而大利者也，故久而不勝其福。」（《法法篇》）「明必死之路，開必得之門。」（《牧民篇》） 「有過不赦，有善不遺。」（《法法篇》）此管子最要之訓條，而法治之精神，亦盡於是矣！
夫管子所以齗齗（音yin）謹是者，非好為操切也，凡以示信於人民而已。故曰：「信之謂聖。」（《四時篇》）又曰：「賞罰莫若必成，使民信之。」（《禁藏篇》）又曰：「令未布而民或為之而賞從之，則是上妄予也；令未布而罰及之，則是上妄誅也；令已布而賞不從，則是使民不勸勉；令已布而罰不及，則是教民不聽。號令必著明，賞罰必信密，此正民之經也。」（《法法篇》）夫國家而不能得信用於其民，則統治權將不可復施，此管子所為兢兢也。
雖然，管子者，非濫用國家之威權，而以壓制人民為事者也。故其言曰：
（《法法篇》）君有三欲於民，三欲不節則上位危。三欲者何也？一日求，二日禁，三日令。求必欲得，禁必欲止，令必欲行。求多者其得寡，禁多者其止寡，令多者其行寡。求而不得則威日損，禁而不止則刑罰侮，令而不行則下陵上。故未有能多求而多得者也，未有能多禁而多止者也，未有能多令而多行者也。何故？曰上苛則下不聽，下不聽而強以刑罰，則為人上者眾謀矣。為人上而眾謀之，雖欲毋危，不可得也。號令已出又易之，禮義已行又止之，度量已制又遷之，刑法已錯又移之，如是，則慶賞雖重，民不勸也；殺戮雖繁，民不畏也。故日：上無固植，下有疑心；國無常經，民力必竭。
由此觀之，則管子之不肯濫用法權，可以見矣。古人有言：輕諾者必寡信。夫惟期於必信者，故不得不於諾之始焉慎之也。管子之法，期以必行，故法權愈不得而濫用也。故政策未定而孟浪設施，以致終不能舉綜核之實者，法家所大禁也。嗚呼！可以鑒矣。
管子之政術，雖主幹涉而不主放任，然必於其可涉者而始干涉之，非苟焉已也一故發令之權，雖操諸君主，而立法之業，必揆諸人民其言曰：「民必得其所欲，然後聽上，聽上然後政可善為也」以五輔篇》）又曰：「政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心〔民惡憂勞，我佚樂之；民惡貧賤，我富貴之；民惡危墜，我存安之；民惡滅絕，我生育之能佚樂之，則民為之憂勞；能富貴之，則民為之貧賤；能存安之，則民為之危墜；能生育之，則民為之滅絕」（《牧民篇》）夫管子所以能行干涉政略而有效者，皆恃此道也既以順民心、使民得所欲為目的，而欲達此目的，其道何由？管子之論道也，日：「以天下之目視，則無不見一也；以天下之耳聽，則無不聞也；以天下之心慮，則無不知也」（《九守篇》）其論政曰：「先王善牧之於民者也，夫民別而聽之則愚，合而聽之則聖。雖有湯武之德，複合於市人之言，是以明君順人心安情性，而發於眾心之所聚，是以令出而不稽，刑設而不用。先王善與民為一體，與民為一體，則是以國守國、以民守民也。」（《君臣篇上》）嗚呼！吾讀此而信孔子之以「如其仁如其仁」譽管子，為不虛矣！如《君臣篇》所言，則今世立憲政治之大義所從出也。人民個人之意志，必須服從於國家之意志；而國家之意志，則舍人民全體之意志，無由見也。此國會政治所由成立一也。夫人民同是人民也，何以一旦聚諸國會而以神聖視之也？以人民者，別而聽之雖愚，合而聽之則聖也。能合民而聽之，則與民為一體之實，真克舉矣。國會之為物，雖未能產於管子之時代乎，然其精神則固已具矣！
抑管子之所設施，尤有與今世之國會極相近者。《桓公問篇》云：
桓公問管子日：吾念有而勿失、得而勿亡，為之有道乎？對日：勿創勿作，時至而隨，毋以私好惡害公正，察民所惡以自為戒。黃帝立明台之議者，上觀於賢也；堯有衢室之問者，下聽於人也；舜有告善之旌，而主不蔽也；禹立諫鼓於朝，而備訊唉；湯有總街之庭，以觀人誹也；此古聖帝明王所以有而勿失、得而勿亡者也。桓公日：吾欲效而為之，其名云何？對日：名日嘖室之議。
嘖室之議者，人民監督政府之一機關也。此機關在當時果曾設立與否？今不可考。其內容組織若何？今更不可考。而要之管子深明此義而曾倡此論，則章章矣。
人民之監督政府，管子所認為神聖而不可侵犯者也：其言曰：「丹青在山，民知而取之。美珠在淵，民知而取之。是以我有過為，而民無過命，民之觀也察矣，不可遁逃。我有善則立譽我，我有過則立毀我。當民之毀譽也，則莫歸問於家矣，故先王畏民。」（《小稱篇》）「桓公日：『我欲勝民，為之奈何？』管子對曰：『此非人君之言也。勝民為易，然勝民之為道，非天下之大道也，使民畏公而不見親，禍亟於身，雖能不久」』（《小問篇》）
由此觀之，則管子之所以尊民權者，可見矣！由前之說，則是立法之事業，與民共之也；由後之說，則是行政之責任，惟民監之也。夫今世所謂立憲政治者，其重要之精神，具於是矣！後世不察，徒以其主張嚴刑峻法之故，而指其言為司空城坦書與李斯之《督責論》，同類而並笑之。是得為知管子矣乎？
難者曰：據吾子所稱引，管子既以法峻治其民，絲毫不肯假借；而又敬畏其民，謂為神聖不可侵犯。此二義者得無相衝突乎？應之曰：不然。其所峻治者，人民之個人也；其所敬畏者，人民之全體也。夫人民之在國家也，常具兩種資格：一日為國家分子之資格，謂相結集以組成國家也；二曰為國家機關之資格，謂從法律所規定而構成國家之一種機關也（如任國會議員及選舉國會議員皆是）。當其為國家分子也，則受統治權之支配者也；當其為國家之機關也，則執行統治權之一部者也。惟其受統治權之支配也，故奉法而不容假借；惟其行統治權之一部也，故神聖而不可侵犯。夫今世之立憲國，則孰不神聖其民者？抑又易嘗以神聖之故，而謂奉法可以假借也？夫管子之法治精神，亦若是則已耳！而何衝突之與有？
第四節 立法
慎子曰：「法雖不善，猶愈於無法。」（西人亦有此百，法學家常稱道之）此慰情勝無之淪也。若語於圓滿之法治主義，決不能以是即安也。管子《法法篇》曰：「不法法則事毋常（房註：不設法以法下，故事無常）。法不法則令不行（房註：雖復設法，不得法之宜，故令不行）。令而不行，則令不法也；法而不行，則修令者不審也」故管子之言法治主義，以得良法為究竟者也。
然則欲得良法，其道何由？管子曰：「根天地之氣，寒暑之和，水土之性，人民鳥獸草木之生物皆均有焉，而未嘗變也，謂之則。不明於則而欲出號令，猶立朝夕於運均之上，檐竿而欲定其末。」（房注云：均，陶者之輪也，一正朝夕所以正東西也，今均既運，則東西不可准也．檐，舉也、夫欲定末者必先靜其本，今既舉竿之本，則其未不可定也）。此管子對於法之根本觀念也。則者何？即西儒所謂自然法，又稱性法者是也。孟德斯鳩曰：「靡異不一，靡變不恆」又曰：「物無論靈否，必先有其所以存，有其所以存，斯有其所以存之法。」（俱見《法意》卷一）此言自然法之性質也。吾中國古籍，於此義最多所發明。詩曰：「有物有則。」孟子釋之曰：「有物必有則，謂其則存於物之中也」詩又曰：「不識不知，順帝之則。」《易·象傳》曰：「乾元用九，乃見天則。」《繫辭傳》曰：「天垂象，聖人則之。」《春秋左氏傳》曰：「易受天地之中以生，所謂命也。是以有動作威儀之則，以定命也。」凡以明此義也。吾國先哲，謂自然法為萬法之本，凡立法者不可不根據之，故《易·繫辭傳》又云：「是故明於天之道，而察於民之故，是興神物，以前民用。一闔一辟謂之變，往來不窮謂之通。見乃謂之象，形乃謂之器，制而用之謂之法。」管子所謂必明於則然後能出號令，即此意也。管子又日：「事督乎法，法出乎權，權出乎道」（《心術篇》上）此之謂也。
管子又曰：「凡物載名而來，聖人因而財之（按：財同裁），而天下治實不傷」（《心術篇下》）。又曰：「修名而督實，按實而定名，名實相生，反相為情。名實當則治，不當則亂、名生於實，實生於德，德生於理，理生於智，智生於當」（《九守篇》）名實者，即法之所由起也，而綜核名實，即法治之精神具矣。
管子之言立法，貴畫一而重簡易，故曰：「法不一則，有國者不祥」(《任法篇》）又曰：「數出重法而不克其罪，則奸不為止」（《七臣七主篇》）。管子之言立法，貴適時而賤保守，故日：「民不道法則不祥，國更立法以與民則祥。法者不可恆也」（《任法篇》）又曰：「古之所謂明君者，非一君也，其設賞有薄有厚，其立禁有輕有重，跡行不必同，非故相反也皆隨時而變，因俗而動」管子之言立法，以偏至為大戒，故曰：「驟令不行，民心乃外。舉所美必觀其所終，廢所惡必計其所窮。" (《版法篇》)。管子之言立法，最重平等，而不容有階級之分，故曰：「禁不勝於親貴，而求令之必行，不可得也」（《重令篇》）管子之言立法，貴與人民程度相應，故曰：「智者知之，愚者不知，不可以教民；巧者能之，拙者不能，不可以使民非一令而民服之也，不可以為大善；非夫人能之也，不可以為大功」（《乘馬篇》）凡此皆管子立法之條件也。
第五節 法治與政府
凡法治國，莫貴乎有責任大臣、蓋君主之責任，非臣下所能乣（音jiu）問, 乣問之，則君主之威嚴損矣!然以行政之首長，而無人焉敢乣問其責任，則國之危莫甚焉。故必委權於大臣，使之代負責任。此所以維持法治精神於不敝之道也。而管子則固已知之，故其言日：「道德出於君，制令傳於相。主畫之，相守之」（《君臣篇上》）又曰：「大夫比官中之事，不言其外，而相為常具以給之（房註：具謂眾官之法制也）。相總要者（房註：相無常職所，以總統百吏之要），君南面而受要，是以上有餘日，而官勝其任。唯此上有法制，下有分職也。」（同上）又曰：「君者執本，相執要，大夫執法，以牧其群臣。」（《君臣篇下》）此與今世立憲國內閣之制正相合。相者總理大臣，大夫則各部大臣也，群臣則下此之百司也 。
管子又極言相權之必當尊重。其言曰：「故其立相矣，陳功而加之以德，論勞而昭之以法，參伍相德而周舉之，尊勢而明信之。」（《君臣篇下》）又曰：「慎使能而善聽信之，使能之謂明，聽信之謂聖。」（《四時篇》）又曰：「朝有疑相之臣，此國亂也。」（《君臣篇下》）此皆言相權之不可不尊，蓋必權尊然後責任乃可得而負也。
管子既論相權之尊，又論君主之不可以下侵其權。其言曰：自不為五竅，五竅治；君不為五官，五官治。」（《九守篇》）又曰：「以上及下之事謂之矯。」（房註：及，猶預也）又曰：「為人君者，下及官中之事，則有司不任。」（俱《君臣篇》上）夫欲大臣之負責任，其道必自君主無責任始。管子所謂有司不任，其深明此義矣。
慎子《民雜篇》云：
君臣之道，臣有事而君無事也，君逸樂而臣任勞，臣盡智力以善其事，而君無與焉，仰成而已。事無不治，治之正道然也。人君自任自務，為善以先天下，則是代下負任蒙勞也，臣反逸矣。故日：君人者好為善以先下，則下不敢與君爭善以先君矣，皆稱所知以自覆掩。有過則臣反責君，逆亂之道也。君之智未必最賢於眾也，以未最賢而欲善盡被下，則下不贍矣。若君之智最賢，以一君而盡贍下則勞，勞則有倦，倦則衰，衰則復返於人，不贍之道也。是以人君自任而躬事，則臣不事事矣！是君臣易信也，謂之倒逆，倒逆則亂矣。
此言君無責任而臣負責任之理，最為深切，足與管子相發明而管子言立相以總其要，此尤通於治體者也。夫中國今日百政之不舉，豈非以君主代下負任蒙勞，而有司不任，反與有以自掩覆耶？忠於謀國者豈必遠求，率吾先民之教以行之，而治具固已畢張矣！
第六節 法治之目的
後之論史者，率以管子與商君同視。雖然，管子與商君之政術，其形式雖若相同，其精神則全相反。管子賢於商君遠矣！商君徒治標而不治本者也，管子則治本而兼治標者也！商君舍富國強兵無餘事，管子則於富國強兵之外，尤有一大目的存焉！其法治主義，凡以達此目的而已！
其目的奈何？管子之言曰：「國多財則遠者來，地辟舉則民留處，倉享實則知禮節，衣食足則知榮辱，上服度則六親固。四維不張，國乃滅亡。何謂四維？一曰禮，二曰義，三曰廉，四曰恥。」（《牧民篇》）此四者，管子所最兢兢也。商君去六虱（六虱謂詩書、禮樂、修善、孝弟、誠信、貞廉、仁義、非兵、羞戰，見《商君書·靳令篇》），而管子謹四維，以此知管子賢於商君遠矣！
管子之種種設施，其究皆歸於化民成俗。蓋民為國本，未有民俗窳（音yu）敗，而國能與立者：管子計之最審也，故《權修篇》曰：
凡牧民者，使士無邪行，女無淫事。士無邪行，教也；女無淫事，訓也。教訓成俗，而刑罰省，數也。凡牧民者，欲民之正也；欲民之正，則微邪不可不禁也。微邪者，大邪之所生也。微邪不禁，而求大邪之無傷國，不可得也。欲民之有禮，則小禮不可不謹。……欲民之有義，則小義不可不行。……欲民之有廉，則小廉不可不修……欲民之有恥，則小恥不可不飾……民之修小禮行小義飾小廉謹小恥禁微邪，治之本也。
由此觀之，則管子政術之根本，從可識矣。管子蓋有一理想的至善美之民俗，日懸於其心目中，而以為欲使此理想現於實際，非厲行法治，其道無由。孔子曰：「道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。」此言法治之不如禮治也。管子則曰：「所謂仁義禮樂者，皆出於法。」（《任法篇》）此言夫非法治則禮治且無所施也：此兩者果孰合於真理？請平心而論之。《韓非子》曰：
夫聖人之治國，不恃人之為吾善也，而用其不得為非也恃人之為吾善也，境內不什數，用人不得為非，一國可使齊而治也、夫必恃自直之箭，百世無矢；恃自圜之木，千世無輪矣！自直之箭自圓之木，百世無有一，然而世皆乘車射禽者何也？隱括之道用也！雖有不恃隱括，而自直之箭，自圜之術，良工弗費也何則？乘者非一人，射者非一發也。不恃賞罰而恃自善之民，明主弗貴也何也？國法不可失，而所治非一人也（《顯學篇》）。
今有不才之子，父母怒之不為改，鄉人譙之不為動，師長教之弗為變。夫以父母之愛，鄉人之行，師長之智，三美加焉，而終不動其脛毛，不改州部之吏，操官兵，推公法，而求索奸人，然後恐懼，變其節易其行矣！故父母之愛．不足以教子，必待州部之嚴刑者。民固驕於愛聽於威矣！（《五蠢篇》）
《尹文子》亦云：今天地之間，不肖實眾，仁賢實寡。趨利之情，不肖特厚；廉恥之情，仁賢偏多。今以禮義招仁賢，所得仁賢者，萬不一焉。以名利招一不肖，所得不肖者，觸地是焉。故曰：禮義成君子，君子未必須禮義；名利治小人，小人不可無名利「（《大道篇》上）
《商君書》亦云：未不待法令繩墨而無不正者，千萬之一也，故聖人以千萬治天下。故夫智者然後能知之，不可以為法，民不盡智；賢者而後知之，不可以為法，民不盡賢（《定分篇》）
凡此皆法家之說，與管子相發明者也：平心論之，使道以德齊以禮，而能使一國之民，盡化於德禮，豈非甚善？而無如德禮之力聽能被者，惟在國中之仁君子、而士君子則雖無以道之無以齊之而，可以自淑者也，而此外一般之人民，則徒恃德禮之感化而必無效者也。今語人以德禮之當率循，其率循與否，惟視各人之道德責任心。若其道德責任心薄弱，視之蔑如者，則將奈何？
一國中能有完全之道德責任心者，萬不覯一，故徒恃德禮不足以坊之，明矣！故管子之為教也，曰：「邪莫如早禁之」（《法法篇》）曰：「慎小事微，違非索辯以根之（房汪：謂有違非，必尋索分辨，得其根而止之也），則躁作奸邪偽詐之人不敢試也！」（《君臣篇下》）曰：「閉其門，塞其塗，彝其跡，使民無由接於淫非之地。」（《八觀篇》）如是，則民之日進於德而日習於禮也，皆法治之效使然也，故曰：「仁義禮樂皆出於法也。」
然管子又非徒恃法而蔑視道德之感化力為無用也，其言曰：「教訓習俗者眾，則君民化變而不自知也。」（《八觀篇》）又曰：「漸也，順也，靡也，久也，服也，習也，謂之化。不明於化而欲變俗易教，猶朝揉輪而夕欲乘車也。」（《七法篇》）又日：「明智禮以教之，上身服以先之，審度量以閒之，鄉置師以說道之，然後申之以憲令，勸之以慶賞，振之以刑罰，故百姓皆說為善，則暴亂之行無由至矣！」（《權修篇》）然則管子雖尊法治而不廢禮治，章章然矣！夫使民皆說為善，此禮治之效也！使民無由接於淫非之地，而暴亂之行無由至，此法治之效也！
管子曰：「國有經俗。」（《重令篇》房注云：經常也）又曰：「百姓順上而成俗，著久而為常。犯俗離教者，眾共奸之，則為上者佚矣。」（《君臣篇上》）管子最大之目的，蓋在於是。而求其所以致此之由，則曰：「藏於官則為法，施於國則成俗。」（《法禁篇》）此法治之所以為急也。
管子曰：「罪人不怨，善人不驚，曰刑。正之服之，勝之飾之，必嚴其令，而民則之，曰政。如四時之不忒，如星辰之不變，如宵如晝，如陰如陽，如月日之明，曰法。愛之生之，養之成之，利民不德，天下親之，曰德。無德無怨，無好無惡，萬物崇一，陰陽同度，日道。」（《正篇》）又日：「期而致，使而往，百姓舍己，以上為心者，教之所期也。始於不足見，終於不可及，一人服之，萬人從之，訓之所期也。未之令而為，未之使而往，上不加勉，而民自盡竭，俗之所期也。為之而成，求之而得，上之所欲，小大必舉，事之所期也。令則行，禁則止，憲之所及，俗之所被，如百體之從心，政之所期也。」（《工政篇》）法也，刑也，政也，事也，教也，訓也，俗也，道也，德也，管子所認為一貫而不可相離者也。語至是，而法治主義，詢圓滿無遺憾矣！
既知管子之學說，請更言管子之事功。