給大家看的日本通史 · 第十四篇　憲法與政府的制度

自一八八一年，天皇下預備立憲之詔，明年，遂使伊藤博文考察歐美憲法。伊藤因遊歷歐洲諸國，較其憲法之異同，求其運用之方法，究其政治學者之論說。顧當是時，德自普法戰後，工業發達，國勢興隆；其憲法雖由各邦批准，實出於俾斯麥一人之手，故能與德皇以任免閣員之大權。伊藤素仰俾斯麥之剛毅有為，居德最久，因深識其統馭國會之術。又明年，歸國，朝廷任為制度局總裁兼宮內卿。伊藤以制定憲法自任，首去華族之名，改稱公侯伯子男，以為組織貴族院之基；又廢太政官，設立內閣，天皇即任以為總理大臣。一八八八年，伊藤復游歐美，歸而為樞密院長，草纂憲法，與樞密院一一議之；天皇親臨，略加修改。一八八九年，憲法告成。天皇乃大會群臣，宣讀其賜與人民之憲法，設宴慶祝，各國公使在焉；又赦政治犯，恢復其自由。是日也，人民歡忭，提燈相慶，實為日本有史以來惟一之大典。憲法共七章，凡七十六節，試舉其重要者述之。 《大日本帝國憲法》頒布儀式 憲法第一章，凡十七條，載明天皇之大權。 （一）任免大權。日本官吏，上自中央大臣，下及地方郡長，名為天皇任委，實總理及各部大臣主之。其受任命者，得隨時免職；故官吏服從政府之命令，不敢少違，而為中央集權之政府。 （二）海陸軍權。海陸軍隊，皆歸天皇統率；其編制兵額，屬於天皇之大權，議會不得過問。 （三）對於議會之大權。天皇召集議會，無論何時，得令其停會閉會，或解散下院。議會議決之法案，必俟天皇裁可，始為法律；其否決者，不能有效。議會立法之權，實與天皇共之。如遇緊急之時，國會業已休會，天皇得發敕令，其效力與法律相等；於法律範圍之內，行政長官得發命令。 （四）對外大權。天皇批准條約，接見大使，宣戰媾和。就事實言之，日本締結條約，皆守秘密，議會不得過問。英法等國，國會有干涉外交之權，惟以外交事務繁雜困難之故，多以外交大臣或總長任之。外交大臣能以外交手腕而使國會對敵宣戰；但必俟其通過。日本憲法，則載明天皇有此大權。 （五）恩赦大權。天皇授與爵位及各種榮典，並得宣告大赦特赦，減刑復權。 （六）非常大權。國遇戰爭，或非常事變，天皇得宣告戒嚴，暫停普通法律，而以軍政代理法庭；又得施行非常大權。（參觀第三十一條） 第二章共十五條（十八—三十二），載明臣民之義務權利。其義務有二：（一）服兵役，（二）納租稅。其權利凡十：（一）被任為文武官，（二）移住自由，（三）身體自由，（四）得享法律之裁判，（五）住宅無故不得侵犯，（六）書信自由，（七）享有所有權，（八）信教自由，（九）言論結社自由，（十）請願自由。以上權利，其範圍皆以法律定之。日本法律草案通過於會議者，原須得天皇裁可，始為有效。其第三十一條又明言本章臣民之權利，於戰時事變之際，不妨天皇施行之大權。依此條文，所謂權利自由者，殊無擔保。雖然，此專就理論言耳；專制已久之國，一旦許其人民享有權利，積久則成為習慣，謀欲奪之，勢必不能。法國之現行憲法，雖無隻字規定關於人民之權利；但其人民享有權利，未必少於以憲法載明民權之國也。 第三章凡二十二條（三十三—五十四），詳載帝國議會法。日本議會為二院制：曰貴族院（上院），曰眾議院（下院）。議會之組織，詳於下篇。每年會期，定為三月。二院同時由天皇召集，其開會停會閉會解散下院，皆以天皇之命。下院解散，必於五個月之內，召集新會；出席議員不及三分之一者，不得開會議事。在會期內，議員在議院中發言，於外概不負責，非犯內亂外患之大罪者，不經議院之許諾，不得逮捕。議院之權有二：（一）議決政府或議員提出之草案；（二）議決預算。按諸議程，議員所議者，尤以政府之提案為多。蓋以行政官吏習知人民之需要；其提出法案，幾經專家考慮審察，然後交議，由下院討論之，修改之，或否決之。當其辯論之時，閣員出席於議院者，得解釋答難。草案經下院三讀通過之後，則移於貴族院，待其通過，上奏天皇。議案經一院議決而他院欲修改者，由兩院委員協會議之。此項委員凡六人，上下議院各選出三人，議決之後，上奏天皇，天皇則裁可，或否決之。其裁可者，經公布之後始為法律。二院享同等權利，草案有先由貴族院通過而交下院者，其程序如前。惟預算草案必先交於下院。（其詳見後）議會又有質問之權：質問雲者，詢問內閣之政策或外交事件，而請閣員答覆之也。答覆如不滿意，議員仍不得如歐洲大陸諸國提出不信任案，而能必使之辭職。議會討論之時，閣員雖可出席；其身非為議員，不得投票。 第四章共有二條（五十五—五十六），規定國務大臣及樞密顧問之職權。第五十五條云：「國務大臣，輔弼天皇，且任其責……」所謂任其責者，何所指耶？憲法公布之初，政治學者，不知國務大臣將對天皇負責，抑對議會負責。伊藤解釋憲法，謂其指對天皇負責。對天皇負責雲者，天皇本於其意，委任閣員，不必限於政黨首領；閣員有不愜其意者，無論何時，可免其職也。伊藤初意，以為閣員負責，系指各個人而言。其後慣例，一人免職，全體閣員，皆隨之俱去。其輔弼雲者，日人解釋之，以為敷陳意見之謂也。日本法律，天皇敕令，非經國務大臣之副署，不得有效。副署者，示其與天皇同意也。閣員苟為政黨首領，對於議會負責，則天皇大權，歸於國務大臣矣。故必天皇有任免之權，遇有不能與之合作者，可以罷免。第五十六條，載明樞密顧問（樞密院）之職。顧問皆為曾有勳勞於國之大臣；遇有國家大事，天皇諮詢其意，始得召集會議。其所諮詢，惟關於憲法問題。樞密院外，又有元老；憲法中蓋無隻字及之。然元老以其榮譽勳勞，介紹新閣，位極尊而影響至大。 第五章凡五條（五十七—六十一），皆關於司法之規定。第五十八條云：「法官以具有法律所規定之資格者任之，不得無故免職。」法官根據法律，裁判訟事，日本司法，可謂獨立。然所謂司法獨立者，非如三權分立之說；乃法官不受立法機關行政長官之干涉，而能依據法律判決曲直之謂也。其事實如司法組織，必由法律規定；捕獲囚徒，嘗恃行政官廳之助力，非立法行政皆與司法有關耶？第六十一條，明言行政裁判所與普通裁判所之分。其制蓋取於法國，利益有二：（一）官吏因公事被控於普通法庭者，受審之時，手續繁多，或將礙其職務。設立行政裁判所；可去其弊。（二）普通法官，無專門知識，解釋複雜之行政事務，其判曲直時或不公；行政裁判所，得免此弊。普通法庭，共分四級：（一）區裁判所，處理非訟事件，及法律規定較輕之民事刑事。（二）地方裁判所，受理人民不服區裁判所之判決案件；其民事刑事，不受區裁判所處理者，控訴於此。（三）控訴裁判所，審理人民不服下級裁判所之判決者。（四）大審院，為全國最高之法庭。四級之中，區裁判所有法官一人；余采合議制。裁判所外，又有檢事，補助法庭執行職權之機關也。遇有刑事，代人控訴；對於民事，審查證情；又能代表公益，陳述意見。其性質殆如行政官也，而受司法大臣之統馭。 第六章關於預算，凡十一條（六十二—七十二）。憲法載明預算必經議會之協贊。然第六十二條則云：「行政手續費金，不在此例。」第六十三條又云：「現行稅租未更改者，依舊徵收。」第六十六條，略謂「皇室經費，依定額支出者，無待議會之協贊」。第六十七條，載明「歲出屬於憲法上之大權及法律上政府之義務者，非經政府之同意，則帝國議會，不得或除或減」。「憲法上之大權」，系指官吏俸金，海陸軍費，勳章褒金等。「法律上政府之義務」，系指公債子金神社費等。第七十一條又曰：「若本年預算不能成立，政府可取上年之預算以施行之。」綜觀以上條文，議會關於預算之權，其範圍殊狹。蓋預算與政策，二者至有關係；伊藤深懼議會借預算之權，次第擴張而束縛政府，故於憲法重限制之。帝國議會，召集之後，嘗借減預算，攻擊政府。會兩院以預算起爭執，上奏天皇；天皇因解釋憲法，謂兩院對於預算享平等之權，藉此以減其勢。 末節四條（七十三—七十六），其最重要者，為修改憲法問題。第七十三條，明言改正憲法條文之時，所具之議案，當以敕令，交於議會；兩院之出席議員，非各有總數三分之二以上，不得開議；非得出席議員三分之二以上之同意，不為有效。就其所根據之學理言之，天皇原以憲法賜與人民；如其修改，雖為全國人民所欲，而非天皇一人之意，亦不宜為；故其手續困難，較之美國憲法，猶遠過之。而在事實，則其條文，載明政府組織之大綱；其憲法歷三十餘年迄未修改。至其唯一利益，又在使人民重視憲法，習其條文，保而守之，演為風俗。 日本憲法七十六條，無隻字關於地方自治。蓋其地方制度，采於德國，與法相近，統一集權制也。日本地方官吏，固由中央派出，奉行中央政府之命令，辦理地方行政之事務；而法律又認地方為自治團體之行政機關。其階級最下，地方最小者，厥為町村，設有町村長及議會。町村長為行政官，執行議會之議決案；議會則由其地人民所舉之代表組織之，議決預算，制定條例。其上則為市；市之組織，大體與町村相似。又其上為郡縣府，三者各有參事會及議會；參事為行政機關，執行議會之議決案；議會議決預算條例公共事務等。凡此團體，皆受知事群長之監督，其職權殊小。 憲法全體，條文空疏，字句寬泛；其細則將因環境變遷而改者，皆以法律定之，故能久未修改。伊藤之起草，其用心良苦，吾人評論，決不能以今日之理想為判斷。有足為伊藤病者，其即修改憲法之條文乎？其改正之困難，已略述於上。他日有性好動之政客，不願久束縛於憲法，而放棄其預算大權及責任內閣，則困難立生。欲解決此問題，將有二途：（一）因時之需，天皇以敕文移交於議會，令議修改憲法。（二）本於民意，解釋憲法，擴張議會之權。又憲法中之條文，常有足令吾人發噱者，厥為第一條所載「日本帝國由萬世一系之天皇統治之」。細思其義，此不過日人之思想習慣，而以之規定於憲法耳。然則日本之憲法，其將與天皇同其始終歟？