第四種國家的出路 · 六　地方財政與地方新政

（一）地方財政困難的一般 留心地方財政的人，試一瀏覽各省的預算，定可發現一個共同的毛病，便是收支不能相抵，以致造成入不敷出的狀況。為平衡預算起見，各省有各省的方法，但這些方法之中，也有許多是共同的。第一便是舉債。根據財政部的報告，以及個人研究所得，【45】各省債務，在10000萬以上的，有四川；在1000萬以上的，有湖北、湖南、浙江、江蘇、山西；在500萬以上的，有河北、江西；在100萬以上的，有安徽、河南、綏遠、甘肅。其餘各省，債務未詳，但就已詳各省而言，債務總數，已在30000萬左右。舉債雖然可以解決目前的困難，但舉債愈多，預算中的債務費也愈加增。四川預算，除軍務費外，要算債務費支出最多，約占總支出八分之三。湖北二十四年度歲出，經常臨時總計，為2400萬，但債務費即占300萬。所以靠舉債來解決預算上的困難，決非久計，這是很明顯的事實。 各省平衡預算第二個常用的辦法，便是請求中央協助。根據二十五年度國家普通歲出總預算，中央補助各省，在經常門內共支61481500元；在臨時門內共支44334500元。兩項合計，在10000萬元以上。這種協款，在許多省份的收入中，占一個重要的地位。湖北的財政當局，在兩年前曾說過： 本省財政雖已漸臻軌道，然考其內容，每月仍賴兩項協款60萬元，（此外特稅補助漢市府65000元）為本省財政之命脈，每年度共計720萬元，實占全部歲入三分之一以上。一旦此款發生故障，則本省財政立陷困境，至為可慮。凡此依人為活之方法，系屬可暫而不可久。【46】 兩年前的情形，現在並未變動。此種依人為活的方法，我們如細看中央協款的清單，可以知道不獨湖北為然，許多別的省份，亦復如是，所差異的，只是依賴的程度，有深有淺而已。 第三個平衡預算的方法，只有幾個省份用的，便是徵收法外的稅捐。地方的合法收入，依照二十二年三月修正的《辦理預算收支分類標準》，共有十二類，即田賦、契稅、營業稅、房捐、船捐、地方財產收入、地方事業收入、地方行政收入、地方營業純益、補助款收入、債款收入及其他收入。【47】但在湖南，地方的最大收入，年在500萬元以上的，乃為類似厘金的產銷稅。江西有一種「剿匪」善後捐，系對入境的貨物徵收的，年在200萬元以上，其地位的重要，僅次于田賦。其他各省，在表面上或暗中所徵收的稅捐，不合法令的，一定還有。這種法外稅捐的存在，表示著各省在法內平衡預算的困難。 地方政府，雖然是入不敷出，而人民方面，也感覺到負擔日重。民國二十三年，國府曾有廢除苛雜及減輕附加的通令。自二十三年七月起至二十四年八月止，據財政當局的報告，裁減苛雜稅類，共計5000餘種之多，裁減款額，至4900餘萬元之巨。我們雖然不能否認這種仁政的影響，但同時也要承認，人民現在的負擔，比二十年前或十年前要重得多。先看湖北，湖北的田賦，在民國初年，為381萬餘元。民國十五年，湖北財政委員會與政務委員會聯席會議，將賦額減至258萬餘元，較之原有賦額，計減37％。最近整理田賦又將賦額增至447萬餘元，惟實際徵收，不足此額。我們如只看正賦，湖北現在的田賦，與民元相差無幾。田賦附加情形，在民元時如何待考，現在附加總數，將近200餘萬。最使人民感覺負擔加重的，不在正賦，也不在附加，而在民國十八年以後創辦的畝捐，按畝徵收，各縣的稅率不等。現在畝捐總數，已達460餘萬元，專作保安團隊經費，還嫌不足。此外還有堤工捐，照正稅加一成，只有沿長江漢水各縣繳納。所以湖北的農民，直接負擔的賦稅，合計總在1000萬元以上，比起民國元年的負擔，大約加重了兩三倍。湖南的情形，可以長沙縣為例。長沙縣在民國七年，每兩正銀，帶徵地方附加二角四分，清鄉附加四角，另向每戶徵收一百文券費，一百文農林捐，合計每兩正銀，帶徵附加六角四分，每戶錢二百文。民國二十四年，每兩正銀，折合國幣三元六角，另外帶徵地方附加一元一角，團防附加四元二角，義勇附加六角，自治附加一元五角，保甲附加六角，縣教育附加六角六分，區教育附加一元三角四分，路款附加一元零八分，另向每戶徵收八分農林捐。每兩正銀，附加竟達十一元二角八分，較之民七附加，超過幾達20倍。這還不算是最重的。另外如宜章縣田賦，向采包征制，由徵收員帶券游征，往往任意浮收，各區亦擅自增收附加。民國十九年，每正銀一兩，附加竟收至50元之多。這種包征濫收的惡政，直到二十四年才由省府革除。即以二十四年度而言，宜章正稅共收19000餘元，附加共收109000餘元，附加超過正稅，凡五倍半以上。江西田賦，民元地丁每兩折征正稅錢2700文，附稅錢300文，漕米每石折征正稅錢3600文，附稅錢500文。附稅等於正稅七分之一，至九分之一。民十五地丁每兩折征正稅銀二元二角，附稅銀元三角，漕米每石折征正稅銀二元九角，附稅銀元五角。附稅稅率，已較民元略增。民十六改為地丁每兩收正稅三元，漕米每石收正稅四元，附稅至多以正稅15％為限。以後附稅逐漸增高，在「剿匪」期間，已超過正稅若干倍。最近才規定將附加分為三種，地方附加，等於正稅30％；保安附加，等於正稅40％；保甲附加，等於正稅20％。三項附加合計，已達正稅90％。江西人民在附加上的擔負，現在比民國十六年，已增加了6倍。這三省的情形，很可以拿來代表近年中國民眾負擔加重的狀況。 財政的入不敷出，與人民的負擔加重，乃是各省當局最感困難的問題。造成這種現象的原因當然很多，我們現在只願意提出一種原因來說。所以要這樣辦的原因，完全是為討論的方便。作者在本文中，只有一個主題，如把許多原因都取來一一分析，便要超出本題的範圍以外了。我們現在只討論一個原因，並非否認別個原因的重要性，只因他們與主題無關，所以只好略而不談。 （二）新政及其費用 在這一節里，我們願意指出地方財政的入不敷出，人民負擔的日漸加重，與近年推行的「新政」的關係。 近數年來的地方政治，有一個很大的變動，這種變動，也許是劃時代的。以前的地方政治，是「消極」的，是「無為」的，而現在的新政，卻是「積極」的，是「有為」的。【48】這些新政，有的是中央政府推動的，有的是地方政府推動的，但最大的推動力量，卻出自以前的豫鄂皖三省「剿匪」總司令部及南昌行營，到了二十四年十二月，行營所推動的新政，才移交行政院管轄。我們查考新政的內容，雖然覺得他是千頭萬緒，但也可以用最簡單的四個字來包括他，便是「管」、「教」、「養」、「衛」。 說到「管」，我們知道以前的辦法，是中央管省，省管縣，縣管人民。中央與省的關係，現在且撇開不談。省管縣，以前可以說是管不到。一因交通不方便，二因省的範圍太大，等於歐洲幾個小國，所管的縣份，少的數十縣，多的一百餘縣，以省府少數人的精力，來管這樣多的縣份，當然是有名無實。所以從前的縣長，便等於一個小皇帝，假如不鬧大的亂子，決沒有人來干涉他。至於縣以下的人民，更是一盤散沙，毫無組織。假如縣的範圍很小，那麼這一盤散沙，縣府也許可以照顧得來，但一縣地方，往往縱橫一百數十里，人口從幾萬以至一百幾十萬，所以由縣長來統轄全縣的地方和人民，決無此種能力。現在對於管一方面的改革，第一，便是在省與縣之間，設一個行政督察專員公署，他所管轄的縣份，從數縣以至十餘縣不等。省區較小的可以將全省劃分為幾個行政督察區域，省區較大的，可以劃分為十幾個行政督察區域。前者如湖北、江西；後者如河南、四川。督察專員的制度是合已往幾種制度冶於一爐而成的新產物。據楊暢卿先生說：「專員考核各縣，則有類於知府；承上起下，則有類於道尹；自理一縣兼管他縣，則有類於知州；統領軍政，則有類於鎮守使。」【49】從理論上講起來，自有督察專員，各縣的行政，便多了一個直接的監督；各縣在治事時遇有困難，便有人來指導；一縣以上的共同問題，要合作才辦得通的，現在也有一個機關來統籌兼顧。省府添了許多專員公署來幫助他管理各縣，以前的各種困難，便可減少許多。再說縣以下的組織，以前可以說是無有，現因推行分區設署的制度【50】，並編查保甲，一盤散沙的民眾，才可說是有了組織。實行分區設署的縣份，依縣境面積，地形，戶口，交通，經濟狀況，人民習慣，酌劃縣屬為若干區，但不得多於六區少於三區。區署中有區長、區員、區丁、書記及錄事，好些縣份的區署，都分為三組辦事，其重要職務，為佐理縣府，推行縣政。自有區署，政治可以說是又深入民間一步。區署以下，便是保甲的編制。依法令：保甲的編組，以戶為單位。戶設戶長，十戶為甲，甲設甲長，十甲為保。凡大鄉鎮，經編成五保以上的，應設保長聯合辦公處，由保長互推一人為聯保主任。凡住戶稀少的鄉鎮，應聯合他鄉鎮，照前項規定，設保長聯合辦公處，但以距離在20里以內者為限，倘20里內住戶不足四保時，得暫緩設立。有了這種組織，政府與民眾才可說是打成一片。二十四年度勞動服務的季節來到時，此種組織，便已發生效力。有些縣份憑一紙的命令，便可號召壯丁數萬人，同日從事築路築堤等工作，而秩序井然，有條不紊。發號施令的簡便，如身之使臂，臂之使指，在無組織的時代，無論如何是做不到的。 新政中管的方面，添了多少費用呢？專員公署的經費在各省的概算或預算中是查得到的。舉幾個例來說，在二十四年度，湖北的督察專員公署經費，是396000元，河南是607200元，江蘇為208320元，江西為405144元，安徽為552000元。換句話說，自有專員公署，省府的支出，便加增了20餘萬以至60餘萬。再說區署的經費。這種經費的支出，多列入縣預算中，所以總數頗不易得。依《各縣分區設署辦法大綱》，區署共分三等，甲等月支391元，乙等月支326元，丙等月支263元。實際各縣的區署，很少依照這個辦法開支經費的。以江西而論，彭澤縣的第一區，每月只支113元，餘江縣的第一區，便月支329元，多少大約要看地方上的財力而定。江西全省，現設區署390所，年支經費877272元。這還不算多的。山東一省，計800餘區，列入縣預算的經費，年需110餘萬元。【51】河南於二十四年奉令改區設署，總計全省劃定406區，全年經費，計1101000千餘元。【52】最後說到保甲的經費。依《修正「剿匪區內」各縣保甲經費收支規程》，保甲經費，每保每月以5元為限，聯保辦公費，由各保在5元之內分攤。此種經費，既非統籌，所以一縣之內，保甲經費共有若干，縣長都回答不出，全省保甲經費的總數，更無從估計了。山東的鄉鎮公所，其地位等於聯保辦公處，據云全省鄉鎮18000餘處，雖規定月支10元，令其自行攤籌，亦在200萬元以上。【53】湖南的鄉鎮公所，經費最多的，月支30餘元，少的僅年支六七十元。保長有津貼的，僅長沙等25縣，其津貼數目，最多每月不過3元，普通每年僅有津貼一二十元。此種零碎估計，雖可見保甲經費的一斑，但無從估計其全體。只有江西一省的保甲經費，在二十五年度是統籌的，我們可以舉他來作一個例子。江西的保甲經費，系就田賦、普通商業營業稅、屠宰稅，各加20％，由省府統收統支。全年預計可收140餘萬元，支出預算為1109988元。其開支方法，保聯分為三級，凡轄16保至20保者為甲級，11保至15保者為乙級，6保至10保者為丙級。甲級保聯月支38元，乙級保聯月支30元，丙級保聯月支24元。保辦公處經費，則概以每保月支1元計算。保辦公費每月1元，實際是不敷的，所以江西省有一計劃，將來幹部訓練完成，經費充裕的時候，保聯政務費，以每月25元計算，年支750000元；保政務費，以月支5元計算，年支1560000元。兩項合計，為2310000元。這個數目，大約可以代表普通省份的理想保甲經費了。所以拿江西一省來說：督察專員公署、區署及保甲三項經費，每年實支，已超過230餘萬。如保甲經費，照理想的辦法，便要超過350餘萬。這是一個普通省份對於「管」的方面所添出來的費用。【54】 次說「教」。中國文盲數目之高，以及失學兒童之眾，是大家所痛心疾首的。根據二十年度初等教育統計，全國小學兒童數為1166萬餘人，失學的學齡兒童，約尚有3000餘萬。在學兒童，僅占學齡兒童23％，距離普及之境甚遠。為補救這種缺點起見，教育部於二十四年五月，曾提出《義務教育暫行辦法大綱》，於二一四次行政院會議通過。其辦法系將義務教育，分作三期推行。自二十四年八月起，至二十九年七月止為第一期，在此期內，一切年長失學兒童，及未入學之學齡兒童（自6歲至12歲），至少應受一年義務教育，各省市應注重辦理一年制的短期小學。自二十九年八月起，至三十三年七月止為第二期，在此期內，一切學齡兒童，至少應受兩年義務教育，各省市應注重辦、理二年制的短期小學。自三十三年八月起為第三期，義務教育之期間，定為四年。這可以說是一個偉大的教育計劃。依照這個計劃，到了民國二十九年，全國12歲以下的兒童，應當沒有一個文盲。這個剷除文盲的計劃，大約要花多少錢呢？照原定的辦法，義務教育的經費，大部分是要由地方政府負擔的，中央政府，只能津貼一小部分。各省縣在推行義務教育時所添的負擔，可以湖南省為例。湖南省二十四年度義教經費，規定省籌60％，縣籌40％。省方預算支出總數，為297070元。各縣自籌之40％的經費，一等縣為3240元，二等縣為2160元，三等縣為1080元。各縣籌款辦法，據云或增收稅捐，或攤募捐款，或動撥餘款息金，或整理原有收入，或指撥原有捐費，或催繳各項虧欠，或在預算內移項開支。各項辦法之中，以採用第一第二兩種辦法的為多，其結果影響到人民的擔負，是顯然的。據湖南教育廳的估計，在推行義務教育的第一期內，第一年預算經費為427000元，第二年為764900餘元，第三年為1529800餘元，第四年為3059600餘元，第五年為4980400餘元。所以義教的經費，是每年加增的，五年後的支出，比現在還要加重數倍。江西省的義務教育計劃，在二十三年十一月便訂定了，其辦法系利用保甲組織，每保設立一校，名為保學，為推行義務教育的機關。各保應籌保立小學經費總數，因保的大小不同，所以有三種規定。過120戶的保為甲種保，年籌252元。101戶至120戶的保為乙種保，年籌228元。80戶至100戶的保為丙種保，年籌204元。保學的進展，可以從下列的數目字中看出。二十二年度學校數為5900，學生數為244645人，經費數為2022704元。二十三年度下期，增加學校2776個，增加學生139940人，增籌經費656731元。至二十四年度上期，增加學校10196個，增加學生498575人，增籌保學經費1580604元。依這種速度加增下去，每保一小學的理想，不難於兩三年內達到。到那個時候，保學的經費，共需若干呢？現在江西至少有25000保，保學的經費，如平均照乙種保的規定開支，每保年籌228元，全省每年便要籌570萬元。這個數目，與湖南在完成第一期義務教育時，所費相差不過70餘萬。所以一個普通省份，如湖南或江西，如想給學齡兒童以一年的義務教育，大約要花500萬。這是剷除文盲最低的代價。【55】至於民眾教育，播音教育，各地雖然都有零碎的工作，但因沒有大規模地進行，所以花費也還有限。 三說「養」。養的工作，可以說是地方政治一個主要的目標。有些工作，如修堤、倉儲、造林，以前的地方政府也辦過，但是到近幾年，各地政府，才大規模地，有計劃地去干。這些工作，除倉儲外，大約只費民力，不費民財。另外如合作社的普遍組織，農作物的積極改良，以及農工副業的提倡，卻是最近的事。後兩種工作，還在研究的過程中，沒有什麼顯著的成績可述。合作社在民國二十四年以前設立的，只有13707個，在二十四年一年內設立的，便有12517個，可見最近合作事業，突飛猛進的狀況。合作事業的基金，有一部分要省府擔負，省府當然是取之於民，不過這個數目是很小的。合作事業的發達，結果是會減輕人民的負擔，因為高利貸者及奸商，遇到一個地方，有很好的信用合作社，或運輸合作社，便無從施其剝削手段了。「養」的工作中，費用最大的，還是公路的修築。中國公路，每公里平均造價，平地約6000元，山地約8000元。中國的碎石路，每年每公里，平均養路費，約250元。【56】公路的里程，在民國十年，只有1185公里；十六年底，加至29170公里；二十四年底，加至96345公里。【57】這90000多里的公路，如每里造價以7000元計算，便需67000萬元。全國經濟委員會，自二十一年至二十四年年底止，撥借各省公路基金，只有949萬餘元，【58】這在造路費的總數內，真如滄海之一粟。其餘的造路費，一部分見於省預算。歷年來各省建設廳的主要工作，便為築路。各省的建設費，也大部分用之於築路。如二十三年度江西公路建築費為1459386元；二十四年度湖北之公路建築費，為3000000元。但大部分的公路，還是征民工或兵工，用民料民田來築建的，政府並沒有支出上面所列那樣大的造路費。【59】 最後說「衛」。數年以前，各省的保安團隊，並不統一。各縣斟酌本地的需要，及經濟能力，編成保安隊若干名。這些保安團隊，訓練既不充分，指揮又不統一，所以遇到大批股匪時，毫無抵抗的能力。南昌行營有見於此，所以於二十三年七月，頒行《各省保安制度改進大綱》，目的在使保安團隊統一於縣的，進而統一於區，再進而統一於省。凡已統一於省的保安團隊，便可目為省軍，在剿匪方面，雖然成績未能盡如人意，但比前幾年的情形，總算有點進步。保安經費，在未統收統支的時代，數目難於估計，自統一於省之後，省會設有保安經費總經理處，便容易考核了。湖北的保安經費，一部分是由畝捐來的，二十四年度為4622300元，另一部分，由省府直接開支，二十四年度，省預算列為979254元，兩個數目合起來，為5601554元。湖南保安團隊經費，出於附加，現在每正稅一兩，收保安附加四元二角，二十四年度保安附加的總數，為5238535元，與湖北的保安經費，為數相差無幾。不過湖南的團隊，統一於省之後，各縣感覺到還需要一種自衛的武力，所以在保安團隊之外，各縣還有一種有槍義勇隊，其經費也是出自附加，名為義勇附加，數目各縣不等，二十四年度義勇附加的總數，是1167390，連保安附加，已超過640餘萬，真是一個巨數了。湖南有些縣份，除有槍義勇隊之外，還有所謂「直轄排」的，經費無統計可考。江西的保安經費，二十四年度為420萬元。此外還有一種碉堡守護隊，系就當地有槍義勇隊編組而成，守碉壯丁，月支伙食津貼3元，每碉月給燈油茶水2元，統由保甲戶捐項下附帶籌支（指二十四年度以前而言）。此種費用，據估計，約在400萬元左右。現因治安無虞，守碉隊除萍鄉，修水等十縣外，均已取消，民眾的負擔，可以減輕不少。我們看了上述三省的情形，可知各省的保安團隊，每年需款約500萬元，這個數目雖大，比較沒有統收統支的時候，一定還要減少許多。以江西而論，該省團隊經費最多時達1200萬元，較現在的經費，幾大三倍。將來的團隊，如能加以整理改編，大約還可以省出一部分的錢，來作別種事業之用。「衛」的方面，除上面所說保安隊，及前面所說保甲及公路，與自衛均有關係外，還有兩種新的工具，也是可以加增民眾自衛的力量的，一為碉堡，一為電話網。碉堡雖然不能對付飛機及大炮，但在內地自衛，卻是唯一的武器。【60】現在凡是經過戰亂的地方，都有碉堡，湖南各縣，在二十三年年底已築有碉樓碉堡土寨共4600餘座。江西的碉堡，約10000座，以平均每座建築費600元計，便要600萬元。以江西臨川縣而論，各區署及各聯保辦公處，都設有電話，一有警報，隨時可通知縣府或區保安司令部，司令部得訊後，便可用大汽車運團隊至出事地點清剿，其迅速的程度，比起以前出警時，須徒步報縣，團隊也只能徒步追剿那種情況，當然不可相提並論了。電話機與電杆木的用費，大部分都是由各保攤派而來，其實數無從估計。電話網的維持費，在有些縣份，也是出自附加，如衡陽縣每年電話附加，為一角五分（即每正稅一兩加此數）。該縣二十四年度，尚有飛機場附加，為一元二角，也可視為自衛的一種花費。衛的新政中，還有一種是極重要的，便是民眾訓練。中國的民眾大部分都沒有受過公民的教育及軍事的訓練，所以在平時不能做一個好公民，戰時也不能背槍支以衛疆土。這是一件十分危險的事。為矯正這種缺點起見，民眾訓練，是目前最急迫的問題。民眾訓練的內容，當然是政治與軍事並重，但軍事尤其重要。現在的民眾訓練，有幾個最難解決的困難，第一便是民眾怕受軍訓的心理。中國古代的教育，本來是文武兼重的，人人都能上戰場，也不怕上戰場。東漢以後，文武分途，武德掃地，人民漸視當兵為畏途，其結果便造成「好漢不當兵」的謬誤心理。此種心理如不打破，則民眾的軍事訓練，決無徹底之可言。改變這種心理，治本的方法，當然是要從教育下手。第二種困難，便是經費。據某省估計，該省共有49316保，如每保設一助教，月支8元，月共需費394528元；每3保設一分隊長，月支20元，月共需328780元。兩共月需經費723308元，不但某省無此力量，全國各省，大約沒有一省有此力量的。解決的方法，最好利用聯保主任、聯保書記，使他們分任隊長與助教之職，民眾的軍事訓練，便歸他們主持。不過在實現這種理想之前，聯保主任與聯保書記，須先受嚴格的軍事訓練，他們回去之後，可以訓練保長，保長可以訓練壯丁。這種辦法，用費當然比另外組織幹部要省許多。 以上「管」、「教」、「養」、「衛」四種工作，每種只舉出幾件重要的來說，並未一一條舉。只就已經提出的而言，在一個普通的省份里，如一一都做到，便非1000萬元不辦。這個數目，並非固定的，有日漸加增的趨勢。地方財政與地方新政的關係，經此分析，當已明顯，不必再費詞了。 （三）問題的提出 從上面的討論，我們可以發現下面一個連環：人民的負擔加重，是由於政府的支出增加，支出增加的一個原因，是由於推行新政。這個問題，應該如何解決呢？ 第一派人，看了上面的分析，自然地要下一個類似下面所說的結論。現在推行的新政，既然可使地方的支出增加，而支出增加，必然地加重人民的負擔，那麼最適當的辦法，便是停辦新政。這一派的人，還可舉出歷史上許多事實，來做他們理論的護符，因為歷史上「無為而治」的例子，實在是很多的。但是現在的環境，與歷史上任何時期都不相同。現在一個國家，假如想在國際中謀生存，人民沒有組織是不行的，不受教育是不行的，不加增生產的力量，提高人民的生活，也是不行的，沒有自衛的能力，沒有作戰的本領，更是不行的。「管」、「教」、「養」、「衛」的各種設施，就是想使一盤散沙的民眾，變為有組織的民眾；不識字不懂事的民眾，變為有公民常識，有國家觀念的民眾；生產力薄弱，生活程度低下的民眾，變為生產力厚大，生活程度超過饑寒線的民眾；不能禦侮，不敢上陣的民眾，變為能夠守土擊敵的民眾。這些設施的目標是無可非議的，是急不可緩的，雖然在實施上，在方法上，還有討論的餘地。假如在這種時候，還想回到漢初那種無為的政治，那麼國家的滅亡，可以計日而待。所以數年來各地所推行的新政，不但不能取消恐怕還要充實；不但不能減少，恐怕還會加增。時勢逼得我們的國家，不得不如此做去。 新政既然非推行不可，那麼地方政府的財政，有什麼出路呢？人民的負擔，有什麼方法減輕，或者至少不再使他加增呢？ 這是我們願意提出來的問題。 （四）解決的途徑 現在各省整理財政的各種方法中，有一個方法，可以加增收入，而不致加重人民負擔的，便是整理田賦。 整理田賦，應該包括三個方面，一為地籍的整理，二為科則的改訂，三為徵收方法的改良。先說整理地籍，現在各地的地籍，有的已完全遺失，有的僅憑糧房書吏的記憶，有的冊書雖在，而與實際情形，毫不相符。整理的方法，在各地實行的，不外三種，一為土地陳報，二為土地清丈，三為航空測量。土地陳報，費用最少。江寧縣平均每畝費用，為五厘三毫；蕭縣為六厘四毫，宜興為七厘八毫，蘭溪為八厘六毫。當塗最費，每陳報一畝平均費用亦不過一分四厘。【61】土地清丈的費用，各地多寡不等。湖南清丈，每畝所攤測量費，多者如漢壽，每畝費洋二角五分；少者如南縣，只九分八厘。湖北各縣清丈，每畝地平均支用清丈費一角三分。江西為辦理航空測量最有成績的省份，其所需經費除南昌一縣支用40萬元外，新建等82縣，預計10681195元，按照農地總面積35216762畝計算，平均每畝約需航測費一角一分一厘，調查費二分二厘，計積費一分六厘，製圖費三分二厘，造冊費三分二厘，登記給證費八分，連機關行政費在內共需三角。所以從整理地籍的費用著眼，土地清丈與航空測量，都較土地陳報花費得多，但從成績的正確著眼，土地陳報，又遠不如土地清丈與航空測量。所以為治標計，及為窮苦的縣份著想，整理地籍，可用土地陳報，但治本的方法，還是要用清丈或航測。這三種方法，無論用哪一種，成績都很可觀。以土地陳報而論，蘇皖已辦陳報各縣，言畝數，則蕭縣溢出112萬餘畝，沭陽溢出172萬餘畝，江都44萬餘畝，當塗29萬餘畝。言稅額，則江都盈收9萬餘元，蕭縣4萬餘元，當塗11.7萬餘元。【62】以土地清丈而論，湖北武昌共六區，納賦之田僅1057000畝，現只丈竣二區，已丈出749000畝；漢陽共七區，納賦之田僅675000畝，現只丈竣三區，已丈出64萬畝；漢川共六區，納賦之田僅52萬畝，現只丈竣一二兩區，已丈出52萬畝，由此可知這幾縣裡，將來清丈完竣時，納賦的田地，一定可以加增二三倍。江西南昌縣的航測成績，可作一切航測的代表。南昌縣總面積，據航測結果，為1535533畝，較江西賦役全書所載田畝數1238918畝，計溢出296615畝。全縣每年應納地價稅總額為545595.8元，較原有田賦額徵數373530.5元，溢出172065.3元。由此可見地籍整理之後，賦稅可以加增，溢出的賦稅，都是以前逃賦的人所納的，乃是他們分內應交政府的款，不交是違法，交了並不能算是加重負擔。 整理田賦的第二種方法，是科則的改訂。舊的科則名目繁雜，稅額參差，其結果是：「良田萬頃，租稅有限；尺土寸灘，負擔奇重。或竟高樓大廈，占地千方，毫無賦稅；或則山角水涯，立錐斗種，難應催呼。」【63】舉例來說，江蘇每畝正稅，自二厘零五角至二元零五角，最低與最高，相差1000倍。以各縣平均數言之，蘇松畝科正稅六七角，海門漣水，僅二分余，相差亦30倍以上。浙江每畝正稅，自一厘至八角，相差800倍。江西正稅，每畝自六厘三毫，至六角四分九厘五毫，相差約百倍。【64】所以改訂科則，使高低相差，不致如此之巨，也是加增稅收，平均負擔的一個方法。湖北整理田賦的一個方法，便是改訂科則。在沒有改訂以前，湖北的正稅，有很多縣份，如襄陽、棗陽等，一律都是六分。稅則高的地方，如陽新縣，上則田每畝納稅三角六分，中則田一角八分，下則田一角六分。又如蒲圻縣，上則田正稅每畝三角，中則田二角八分，下則田一角。這兩縣的下則田所納的稅，比許多縣份的上則田還高，這是極不公平的。現在鄂省擬將賦率過低的，酌予進級。凡上則田地，原定賦率，每畝不及一角二分的，一律改為一角二分，其在一角二分以上的照舊。中則田地，原定賦率，每畝不及一角的，一律改為一角，其在一角以上的照舊。下則田地，原定賦率，每畝不及八分的，一律改為八分。其在八分以上的照舊。這樣修改之後，平均賦率，可增出賦額723000元。對於原來納稅已高的地，並未減輕，對於原來納稅太低的地，卻已加重了。這種辦法，還未合乎理想。合乎理想的辦法，可以江蘇蕭縣為例。蕭縣在改訂科則以前，民田每畝稅率，為三角一分三厘，衛田每畝稅率，為一角三分四厘。自土地陳報完畢，田畝溢出之後，乃改訂科則，將全縣田地，分列為四等，一等地每畝正附稅合計征銀元二角五分，二等地二角二分，三等地一角六分。以一等地的新科則，與二十四年度擬徵稅率之三角一分三厘比較，減少六分三厘；以二等地比較，減少九分三厘；以三等地比較，減少一角三分三厘。平均減少八分二厘二毫，計較原有稅率輕26.2％。衛田稅率，因歷史沿習，已較民田為輕，為免畸重畸輕之弊，略事增高，一律比照三等地取稅，以求均平。【65】所以蕭縣的辦法，一方面把納稅太低的地，略為加重；同時把納稅已重的地，又酌量減輕。一方面把人民的負擔平均了，一方面省縣庫又盈收了41000餘元。這是改訂科則之合乎理想的。 第三，我們可以略論徵收方法的改良。以前的田賦在徵收方面，弊病非常之多，結果是人民拿出來的錢，只有一部分入了國庫，其餘一部分卻入了私囊。如江蘇某縣，在本年二月間，曾發現一糧櫃舞弊巨案，總櫃私吞公款凡20餘萬元。據此人口供，前任總櫃，私吞公款比他還多，數達50餘萬。這些私吞的錢，一部分要分送當地紳士，看其勢力的大小，或數千金或萬金不一。倘縣長追究，得由受賄紳士，出面說情，或賄贈縣長，即可無事。各地這種貪污集團，沒有被人發現的，一定不在少數。改革的方法，經專家提議的，如經征與收款機關的分立，如規定冊串款式，如每日收款的報銷，及報銷數目的繳查，都是應當即行的。但最重要的一點，還在徵收人員的考選，以及考選後成績的嚴密審核，河南、湖南，現在都朝著這方面去做，希望可以使舞弊的事，日漸減少，而稅收也可因之而日有起色。 以上所述整理田賦的三件事，如一一做到了，省縣府的收入，當可加增許多。有的省縣，整理之後，田賦可以加增一倍，甚至二倍，但也有些縣份或省份，恐怕在整理之後，即加增一倍也很困難。所以整理田賦的事，固然是各省應當辦的，而且是目前可以就辦的，但如希望辦了以後，地方財政上的困難，便可解除，以後應付新政的費用，便可綽有餘裕，那就未免太過樂觀了。現在各省的稅收，固然可以整頓的還多，不但田賦如是，營業稅、契稅等等，亦復如是。但整理後所產生的美滿結果，是有限制的。由整理稅收而加增的收入，決不能滿足一個有為的政府的需要，這是可以斷言的。 那麼我們除了整理稅收之外，還有什麼別的辦法呢？ 在回答這個問題之先，我們要認清楚一件事實，就是古今中外，沒有一個以農立國的國家，其人民是有組織的，其教育是普遍的，其生活程度是超出貧窮線以上的，其自衛的能力是攻擊不破的。為什麼呢？因為管、教、養、衛幾件事如想辦得真有成績，非有巨大的剩餘財富不可。而以農立國的國家，生產的力量很低，收穫所得，除維持一家的生計外，便剩餘無幾。這無幾的剩餘，即使政府用各種捐稅的名目，把他集中起來，也不能成一巨數。數既不大，所以政府能辦的事也有限，此為以農立國的國家，百樣事業落後的最大原因。現在我們的政府，在管、教、養、衛四方面，都想追隨歐美諸先進國的後塵，這種企圖，自然是應當的，可惜我們的生產基礎不夠，我們還沒有在農業以外，發展其餘的實業，還沒有以新式的生產方法，來加增我們的生產力量。以一個農業的國家，而想辦工業的國家所已辦或要辦的事，所以處處發生困難，處處感到財力不夠，而終達不到與歐美諸先進國並駕齊驅的地步。 假如這一點觀察是正確的，那麼我們的政府，於整理稅收之外，還要積極的從事於培養稅源的工作。所謂培養稅源，便是設法使中國的經濟生活現代化。我們應當於改良農業的生產方法之外，從事於各種事業的發展。應當摒棄古老的筋肉生產方法，採用近代的機械生產方法。如此，生產力才可加增，財富也才可加增。到那時，即使政府取之於民的，比現在多兩三倍，人民也出得起，因而便不會感到負擔的重。現在中央政府的收入，約10萬萬，地方政府的收入，以全國各省縣及特別市合計，不過6萬5千萬元左右。【66】中央與地方的收入合計，為16萬萬餘元，以中國4萬萬人口分派，每人的擔負，也不過4元而已。但別的國家中的人民，每人對於各級政府用費的擔負，英國為美金135元，美國為102元，加拿大為76元，德國為65元，法國為51元，義大利為35元，日本為23元。【67】在現在的生產方式之下，如將中國人民對於政府的平均擔負，從4元改為8元，人民一定是疲不堪命，甚至大部分的家庭，都會因此傾家蕩產。但是如果我們的生產方法已經改變，已由以農立國的國家，變為以各種實業立國的國家，已由筋肉的生產，進至機械的生產，那麼人民的擔負，加至與英美一樣，即使做不到，但追隨日本、義大利，卻是很可能的。如中國人民對於政費的擔負，與日本一樣，便要比現在加增6倍；如與義大利一樣，便要加增9倍。只要經濟生活已經改造，這點擔負，當然是可以舉重若輕的。 總括起來說：現在中國的經濟基礎，支持不住新的政治。為鞏固新政的基礎起見，中國人民的經濟生活，非徹底的現代化不可。因此，國民經濟建設，可以說是目前最基本、最急切的工作。