第四種國家的出路 · 五　從佃戶到自耕農

（一） 關於中國佃戶的數目，近來屢被人徵引的一個估計，便是張心一先生等在1930年所發表的。【1】根據那個估計，中國佃戶的數目，在各地大有不同。在揚子江流域，自耕農約占所有農戶32％，半自耕農約占28％，佃戶約占40％。東北的情形，比揚子江流域好些，計自耕農占50％，半自耕農占19％，佃戶占30％。黃河流域的狀況，又比東北好些，因為自耕農占69％，半自耕農占18％，而佃戶只占13％。假如我們把各流域各省的報告平均起來，便可發現中國的自耕農，約占農戶全體51.7％，半自耕農占22.1％，佃戶占26.2％。這個估計，與美國農部在1923年對於中國佃戶所下的估計相差無幾。【2】但別的估計，有比這個大的，也有比這個小的。【3】在沒有比較更完善的報告以前，我們只好假定中國的佃戶，約占全國農戶四分之一。佃戶與半自耕農的總和，約占全國農戶二分之一。純粹的自耕農，只有二分之一。 佃戶的估計，固然是難，可是比較還算容易解決的題目。比這個問題還要難於回答的，便是佃戶與地主的關係。關於此點，各地的情形，相差得太多了。第一，關於納租的方法，各地是不同的，有分租，有谷租，有錢租，還有其他不同的制度。第二，租期的長短，也是各地不同的，從一年以至永佃的都有。第三，納租的數量，也有多少的差異，雖然土地法中規定最高的租額，不得超過375‰，但這條法律，在實際上恐怕是不發生效力的。據許多研究，證明納租的數量，普通的情形，起碼在40％以上。兩千年前董仲舒說佃戶耕豪民的田地，要以所得的十分之五納租，【4】這種情形，在現在還是普遍的。此外如佃戶為地主服務，可以不給值，甚至所用僕婦亦由佃農徵調的辦法，在歐洲已為過去的歷史，但在中國的內地，還可以遇到這類的事實。【5】在這種複雜的情形之下，如沒有做過一種詳細的調查，便著書立說，來講中國佃戶與地主的關係，乃是一件不可能的事。 不過我在這篇文章中所要討論的，並非中國佃戶的實在數目，也非佃戶與地主的各種關係。我們即使對於上列的兩個問題，不能作詳細的描寫與解釋，但是對於下列數點，我們大約是可以同意的。第一，在農村各種被壓迫的階級中，佃戶無疑的是一個主要的階級。第二，壓迫佃戶的人雖然很多，如放高利貸的債主，如徵收苛捐雜稅的污吏，如在鄉間為奸作惡的土劣等都是，但主要的壓迫者，還是地主，因為佃戶一年的勤勞所得，有一半或一半以上，要貢獻給那不勞而食，不織而衣的地主。第三，假如我們覺得這種壓迫是應當解除的，假如我們願為那勞苦的佃戶謀福利，那麼把他從地主的手中解放出來，應當是目前一種急迫的工作。我們當然不能說佃戶如變成自耕農，他所受的壓迫，便完全取消了；但我們敢說，如果這一層做得到，他所受的壓迫，要減輕許多。 由於上列三點的認識，所以我們要求討論：佃戶如何可以變成自耕農。 （二） 佃戶如何可以變成自耕農？ 回答這個答題的一個方法，便是看看在別個國家裡面的佃戶，是用什麼方法變成自耕農的，然後再斟酌國內的情形，決定哪一國或哪幾國的辦法，最有採用的價值。 我們先看美國的情形。 美國有許多學者，喜歡談「農業階梯」（agricultural ladder）一個名詞。這個農業階梯，普通可以分為四段。第一段是僱工，第二段是佃戶，第三段是欠債的地主，第四段是無債的地主。【6】他們以為一個毫無憑藉的農民，只要自己努力，經過相當的時期，便可變成地主。他初入農業的時候，可以替人家當僱工，把工資積一部分下來，經過數年之後，便可買農具，買種籽，買牲口，租別人的田，自己耕種了。在佃戶的期內，自己也可有點積蓄，到了相當的時期，便可從親友處，或從國立的金融機關，借一部分的資本，加上自己的積蓄，便可自置田業了。這時雖然由佃戶變成地主，但還欠別人的債。所以田地在名目上雖然是自己的，而實際則有一部分是別人的。再經數年的努力，把一切的債還清了，他才算是真正的地主了。到了這時候，他可以說是爬到農業階梯的頂端，在鄉村社會中，便算是身份最高的人。 一個家徒四壁，毫無憑藉的人，可以白手成家，從僱工升到地主，在中國是少見的，但在美國卻是數見不鮮的事。格雷教授（L. C. Gray）等，根據1920年的統計，證明美國的自耕農，有四分之一是從佃戶出身的，又有五分之一，是經過僱工與佃戶兩個階段的，所以總計起來，有45％的自耕農，曾在佃戶的階段中掙扎過。那些從僱工升到佃戶，從佃戶再升到地主的自耕農，平均在僱工的階段里，要工作5.8年；在佃戶的階段里，要工作8.9年，合起來共須15年。【7】我們如再把美國在各階段中的農民年齡分析一下，那麼他們那種在農業階梯上往上爬的情形，便歷歷如在目前。美國在25歲以下的農民，各種各色的佃戶，約占75.8％，而無債的地主，只占10.2％。但是65歲以上的農民，佃戶只占16.5％，而無債的地主，卻占64.1％。【8】他們那種生於憂患而死於安樂的情形，從這些數字中，便可以想見了。另外還有一個研究，是根據美國中部2112個自耕農的經驗而成的。這些自耕農中，有20％是經過僱工與佃戶兩階段的。他們平均在19歲時當僱工，7年之後，升為佃戶，又10年之後，便是在36歲時，升為地主。另有13％，是由僱工而升到地主的，他們平均在19歲時當僱工，當了10年，於29歲時便成地主。又有32％，只經過佃戶一階段。他們平均於23歲時當佃戶，9年之後，於33歲時便當了地主。最後還有34％，沒有經過僱工或佃戶的階級，便成地主，這些都是因為有親友幫助的原故。但可注意的，便是這2000多個自耕農，有三分之二是由於自己的努力，由無產者而變成自耕農的。【9】 美國的農民，所以能夠靠自己的努力，便往上升的理由，是很多的。第一，美國的工資高，如1923年在收穫的季節中，美國農村中的僱工如是包飯的，可以得2.45元一日，不包飯的，可以得3.03元一日。在普通的時候，包飯的工人，可得1.93元一日，不包飯的，可得2.47元一日。這是指平均的數目而言，有些地方，僱工在收穫季節中每日所得的工資，可以超過4.5元以上。【10】中國的僱工，在秋忙時每日大約可得4角，平時每日只得2角。【11】所以美國的僱工，可以積資而為佃戶，中國的僱工，想升為佃戶便很難。第二，我們再拿佃戶來說，中國佃戶所耕的農場很小，而美國佃戶所耕的農場很大。美國佃戶的農場，在南部較自耕農的農場要小點，但在北部與西部，平均比自耕農的農場還要大些。就全國而論，他們的農場，平均相差無幾。所以我們可以把全國農場平均的畝數，來代表佃戶農場的畝數。美國的平均農場，數十年來，頗有擴大的趨勢。如1910年，平均每一農場，只占地138.1英畝（每一英畝，約等華畝六畝半）。1930年，每一農場，便有156.9英畝。【12】在這樣大的農場上，一年的收穫，自然是很多的。經營這種農場，在很短的時期內，便可積資購產，乃是自然的事。據格雷教授的估計，在1923年左右，美國佃戶的家財，平均每家值4315元，半自耕農的家財，平均每家值12829元；自耕農的家財，平均每家值13476元。同時更可注意的，就是每家佃戶，平均在糧食上，每年可收1187元。【13】佃戶的收入，既然可觀，而美國的地價，又不過昂。如1910年，每英畝只值32.4元；1930年，每英畝只值35.4元。【14】我們只把這些數目字對照一下，便可知道在美國，從佃戶升為地主，乃是極可能的。中國的情形，便不然了。中國每農戶平均的耕地，只有21畝。【15】在這樣小的農場上，只求於開銷之外，圖一家的飽暖，已非易事，那能積錢來置田業。因為各種情形的不同，所以美國人可以高談農業階梯，而中國人則不能。美國的佃戶，可以靠自己的力量，升為地主，中國的佃戶，想改變他們的身份，是不易的。所以在中國各地，我們可以聽到佃戶要求永佃權。這種權利，他們還想傳給子孫。可見大多數的中國佃戶，本人固然不敢作脫離佃戶階段的打算，而且還覺得他們的子孫，也無力爬上一梯，這是一件極可痛心的事，美國的農民，無論如何，是猜想不到的。 中美的情形，既然有很大的差異，所以美國的佃戶，都靠自己的力量，變為自耕農的方法，在中國很少有參考的價值。 （三） 中國的佃戶，既難靠自己的力量，變成自耕農，那麼我們如想使他變成自耕農，一定要政府設法從旁幫忙，這是很顯然的。丹麥的政府，便曾這樣做過，所以我們可以研究一下丹麥的故事。 丹麥在1850年的時候，農戶中有42％是佃戶，可是到了20世紀初年，農民中有89.9％是自耕農，只有10.1％是佃戶了。如以耕種的面積來比較，在1901年的時候，丹麥的900萬英畝可耕地，只有8％左右，是由佃農耕種的。丹麥在半世紀之內，把佃農的百分數，降低那麼許多，是一件極可注意的事。【16】 丹麥所以能做到這一點，便是因為政府實行一種政策，給佃戶以金融上的便利，使他們可以把所耕的土地，由地主的手中買來。這種政策的開始，是在1875年，其後在1899年、1904年、1909年，對於原來所定的辦法，略有修改，其目標無非要給佃農以更大的方便。一個具有下列資格的農民，便可請求丹麥政府幫他購置田業。 1．他是丹麥的農民。 2．年齡在25歲以上，50歲以下。 3．未曾犯罪。 4．未因貧困而受公家的救濟。 5．在17歲之後，曾從事於農業4年。 6．能得在社會上有名望者二人，證明其勤儉可靠。 7．須有相當的財產，得政府幫助後，便能購置產業。 8．但無政府的幫助，只憑自己的力量，是不能購置產業的。【17】 有上列資格的人，在請求幫助之後，政府派人調查，證明與事實相符，便可向政府借款。農民所購置的田業，其價值的十分之一，須由自己籌備，所以有上列第七條的規定。其餘的十分之九，便可由政府借給。政府所借的款，起初規定最多不得超過的數額，約美金1100元，後來加到4500元。農民所購的田地，起初規定不得超過20英畝，後來加到30英畝，最後把這一條完全取消了。【18】農民對於所借的款，在前五年只付四厘五的利息。從第六年起，才開始將本息分期還給政府，約98年還清，所以每年的擔負，是很輕的。在這種制度之下，許多的佃戶，便都變成了自耕農。【19】近來丹麥的政府，對於所定的辦、法，還有修改，但大體上是沒有什麼差異的。 丹麥這種由政府幫助農夫購田的辦法，在原則上是可贊同的，中國大可採用。但在實行之先，有三點還要考慮。 第一，丹麥的法律，並沒有規定，說是地主非出售土地不可。我們都知道，佃戶所願買的土地，除卻一部分官地之外，大部分都在地主的手中。假如佃戶願意買地，政府又願意幫助他買地，但是地主卻不肯把地出售，這便形成一種困難的問題了。像這一類的事，在歷史上並非沒有。如英國的政府，在1892年，曾通過一種小農場法，命令各縣的行政機關，幫助農民購田，以50英畝為限。購田的人，自己須籌備五分之一的款項，其餘的數目，可向政府告借，分年將本利籌還。但在1908年以前，受這個法律的好處的人，為數有限，最要緊的原因，便是大地主不肯把他的土地分裂，在市場上出售，所以這個法律雖然實行了十餘年，而在其下轉手的土地，不過800英畝左右。【20】由此可見國家於實行幫助農民購田之外，還要設法使地主售田。 第二，假定地主肯把土地出售了，我們還要防備地主故意提高土地的價格。因為政府如肯出錢幫助農民購地，那麼土地在市場上的需要，便會突然加增起來，這時如沒有別的法律規定，土地的價格，一定會增漲起來的。佃戶如以高價購進土地，便是加重了自己的擔負，因為錢雖然由政府借給，但遲早是要還的。如果地價太高，佃戶雖然變為自耕農，而負債的年限，一定會要加長的。我們這種顧慮，是有事實可以證明的。即以丹麥的經驗而論，自從1878年之後，地價漲了53.8％。【21】此外還有人估計，農民受國家幫助所購進的農場，地價比平常要高80％。【22】又如俄國，曾於1883年，設立農民銀行，借款給農民購田，結果便使地價上漲。根據一個估計，自1896年至1900年的地價，要比1883年至1885年間的地價，平均高36.5％。又據另一估計，自1888年至1897年的平均地價，要比前10年高60.4％；如與1868年至1877年間的地價相比，便要高122.5％。【23】在這種情形之下，得到實惠的，還是地主。所以國家於設法使地主售田之外，還得限制價格。 第三，便要談到財政問題了。政府已經設法使地主售田了，同時又限制他的價格了，這時佃戶如想買田，政府便要拿錢出來了。這個數目，是不小的。丹麥是一個小國，他在這個上面，歷年來也花了14000萬左右的克朗（crown）。【24】中國的佃戶，比丹麥多，政府如要使佃戶變為自耕農，所需的款項，當然要比丹麥多。在羅掘俱窮的中國，政府是否有此能力，這是我們要考慮的第三點。 （四） 我們先考慮第一點，便是政府如何可使地主售田。 關於這一點的辦法，是很多的。最普通的辦法，在中外都行過的，便是限制地主，最多可以有多少地。超過這個數目的田地，須由地主自行售出，或由國家給價收回，再售與佃戶及其他農民。中國自漢朝起，歷代都有限田的議論但行之而有成績的，實不多覯。【25】不過歐戰以後，東歐各國，多實行限田的政策，【26】我們可以羅馬尼亞為例。羅馬尼亞在歐戰以前，土地多集中在少數的地主手中，有5385個地主，幾占有全國土地之一半。同時有95％的農民，其所有土地，合起來只占全國土地40％，所以土地的分配，是極不公平的。【27】歐戰之後，政府實行限田的政策，凡有地在100公頃（hectare，每一公頃等於2.47英畝）以下的，可以保留原來的數目。假如超過100公頃，其可以保留的數目，如下表【28】： 凡是超過限制的田地，都由政府給價收回，售給農民。結果大地主的田地，為政府所收回的，約有600餘萬公頃，受這種政策影響的地主，約有2萬餘人。【29】羅馬尼亞的土地，自從這次從新分配之後，大地主的數目，減少了許多，小農與中農的數目，自然有相當的增加。【30】假如政府沒有限田的政策，只是給佃戶或小農以經濟上的幫助，那麼在很短的時間內，一定不能有600餘萬公頃的土地轉換了主人。 但是限田的政策，實行時有很多困難，在一個土地沒有登記的國家，我們如何能夠知道某人有若干土地？即使我們制定法律，強迫登記，地主不會以多報少嗎？他不會用幾個人的名字，來登記他一個人的田地嗎？如欲登記準確，政府須添多少官吏，民間要生出多少紛擾？諸如此類的困難，是中國過去限田失敗的原因，將來如欲再行此種政策，恐怕還免不了失敗。大約東歐各國，限田政策所以成功，都是因為國家的幅員有限，官吏的耳目易周，在幅員遼廣的中國，大約是不易實行的，所以我們應於限田的方法之外，來使地主售田。【31】 第二種使地主售田的方法，便是徵收累進稅。凡擁有土地愈多的人，所納的稅愈重，紐西蘭便行過這種政策。【32】不過徵收累進稅所遇到的困難，與限田是一樣的，在我們不知道某人有若干土地之先，累進稅是無法施行的。 最經濟的辦法，政府不必費很多的氣力，便可使地主售田，莫如實行減租。這是在愛爾蘭實行而有功效的方法。19世紀愛爾蘭的土地問題，是愛爾蘭一個最大的問題，那時的地主，大多數都是英國人，而愛爾蘭的人，差不多都是英國人的佃戶。這是愛爾蘭人最以為痛心而時刻想反抗的。為解決這種衝突起見，自1870年以後，英政府便通過許多法律，想用各種方法，幫助愛爾蘭的佃戶，變成自耕農。其中最要緊的，便是1881年通過的土地法。在這次通過的法律中，承認愛爾蘭的佃戶，有要求減租之權。無論是哪一個佃戶，假如他覺得地主所徵收的地租太高，便可以把這件事提到土地委員會或當地的法庭，請求公平裁判。假如上述的機關，認為地租過高，便可將他減低若干成，佃戶便照新定的規率納租。此種判決，有效期限為15年。15年以後，佃戶還可把這件事提付仲裁。這個法律，是愛爾蘭農民的一種福音。自1881年起至1896年止，愛爾蘭的50萬佃戶中，有38萬多佃戶，要求減租。結果他們所納的租，平均減低了20.7％。其餘的佃戶，有因地主自動減租的，所以並沒有把他們的要求提出。自1896年起，又有143000多個佃戶，提出減租的要求。他們所納的租，原來共值320餘萬鎊，已經減至254萬鎊了，再減租的結果，他們只給地主210萬鎊。自從1881年以後，他們的租，一共減低了34.4％。這種法律，刺激了地主，使他們都願意把田出售。所以在19世紀的中葉，愛爾蘭約有50餘萬佃戶，在歐戰開始時，其中的75％，便是379000人，已經變為自耕農了。這種趨勢，歐戰後繼續進行。【33】所以愛爾蘭在土地改革上的成功，實可與丹麥相提並論。成功的各種原素之一，便是減租。中國近來也有減租的運動，如果政府照著法律做法，使佃戶所納的租，不要超過375‰，那麼很多的地主，一定願意把地出售。因為在現在這種高的地租之下，地主投資買地所得的利息，每年還只有6.6％至7.9％。【34】如把租再減輕一些，地主覺得投資土地，無利可圖，一定要出售土地，另謀生計了。 我們再考慮第二點，便是地主肯把土地出售了，我們有什麼方法，可以防止地主提高土地的價格。關於此點，東歐各國在歐戰以後實行的辦法，有許多可以參考的。他們的辦法，有的頗不利於地主。如愛沙尼亞，如歷維亞，從地主那兒徵收來的土地，便算沒收了，並不給價。【35】有的國家所定的辦法，雖然是給地主一點錢，但地主還是吃虧的。如波蘭向大地主徵收的土地，只給半價。【36】捷克斯拉夫對於大地主的報酬，有時還不如波蘭。如果價值25鎊至30鎊一英畝的土地，政府收回時，定價是5鎊左右，賣給佃戶或小農時，卻收7鎊至17鎊。【37】還有，地主的土地愈多，吃虧也更大。因為一個地主被徵收的土地，如超過1000公頃，那麼政府對於這個地主應付的款項，還要扣除5％。假如超過5萬公頃，政府便要從應付的款項中，扣除40％。【38】更有一些國家所定的辦法，對於地主的報酬，比以上諸國都要好些，但地主還要吃點小虧。這種辦法，便是對於徵收土地所付的代價，不照當時的市面，而照戰前的價格。如布加利亞付給地主的代價，是按1905至1915年的平均地價而定的。希臘所定土地的價目，也是照戰前的情形而定的。【39】最後還有一些國家，對於地主並不苛待，但是地主也不能高抬土地的價格。如芬蘭，如匈牙利，徵收土地時，均照市價付款。【40】還有羅馬尼亞規定地價的辦法，最為特別。政府於事前研究1917年至1922年的平均租額，然後規定耕地的價格，不得超過租額40倍，牧場的價格，不得超過租額20倍。但是應付地主的錢，並不要完全由農民拿出。農民只付一半，另一半由政府津貼，所以農民對於耕地實付的代價，只等於租額的20倍。【41】以上這些辦法，後面的幾種都可參考。我們以為最適宜的辦法，是把過去5年的土地價格，平均一下，作為地主應得的賠償。這種辦法，當然要由各縣的土地委員會調查後再規定，不能由中央政府代定的。此外羅馬尼亞的辦法，亦有參考的價值。假如過去5年的租額，等於土地價值6％，那麼我們規定土地的價格，不得超過租額17倍亦可。 第三個要考慮的問題，就是財政問題。關於這個問題，我們可以分作兩點來討論。第一點要討論的，就是佃戶購地所需的款，是由政府全部借給他呢，還是只借一部分給他呢？我們根據愛爾蘭的經驗，以為政府應借給佃戶全部購地所需的款。英國在1870年通過的法律，規定愛爾蘭的佃戶，如向地主購地，可以自籌款項三分之一，其餘的三分之二，由政府借給，利息是5厘，本利分期於35年之內還清。這種法律的意思雖好，可是很少的佃戶能夠利用，因為他們便沒有能力，籌三分之一的款。1881年修改原來的法律，規定佃戶只要自籌款項四分之一，但結果也不見佳。1885年，新定的法律，才決定佃戶不必自己籌款，全部由政府借給。借款的利息是4厘，本息可以分49年攤還。譬如佃戶租某地主田地一塊，年納地租10鎊。照愛爾蘭普通的辦法，地價均等於地租18倍，便是180鎊。佃戶如與地主商定地價後，這180鎊的總數，當時便由政府付給地主五分之四，其餘五分之一，於5年後付清。自此以後，這位佃戶，便不必再向地主納租了。他只須把180鎊的本利，分49年付清，每年實付的數目，算起來只有七鎊四先令，比平時納租的擔負，還要輕些。但納租無論納多少年，地還是別人的。而在這種辦法之下，49年之後，地便歸佃戶所有。這個法律，在1903年還有更改，把利息減至三厘零四分之三，攤還的期限，延至68年。佃戶的負擔，格外減輕了。【42】假如中國不採這種辦法，而令佃戶自籌款項的一部分，那麼佃戶勢必向他人借款，結果他雖然脫離了地主的壓迫，一定又要走到高利貸者的網羅中，對於他還是沒有好處。所以我們主張政府如幫助佃戶買地，便應借給他全部的款項。 這便引到我們所謂財政問題的第二點了，那便是這一筆款子，從何而來。我們覺得解決這個問題，只有兩個辦法，一個便是由政府舉債，把舉債所得的款，借給農民。政府的信用，比私人的信用好些，他舉債所負的利息，可以很低。假如中國也採用愛爾蘭的辦法，農民一方面可以減輕擔負，一方面於數十年之後，還可以變成無債的自耕農。另外一個辦法，便是由政府出面，代替佃戶購地，購地所付之款，不是現金，而是債券。這種債券有一定的利息，分年由政府備款收回。東歐有許多國家，便采這種辦法。譬如羅馬尼亞付給地主的，便是土地債券，年息5厘，政府答應於50年內，分期收回。【43】別國的債券，年息有定為三厘或四厘的。此外如捷克斯拉夫，對於地主應付的賠償，不付現金，也不付債券，只在賬上記下，算是國家對於地主的負債，國家對於這種債務，只負年付利息三厘的義務。【44】我們覺得中國的政府，如對內對外，不能借到一筆大的款子，那麼對於地主付款時，無妨發給土地債券。這種債券的利息，可以定得很低，如在四厘左右。債券的本息，可以由佃戶分作數十年籌還，政府不過利用他的信用及權威，做一個中間人而已。這種辦法，假如給佃戶的負擔，不比納租加重，反比納租減輕，那麼在我們這種窮的國家，到是值得採用的。 （五） 總括起來，我們可以得到下列的結論： （一）佃戶是鄉村中一個被壓迫的階級，我們如要為他們謀福利，當設法使他們成為自耕農。 （二）美國的佃戶，有許多靠自己的力量，便升為自耕農的，但中美的情形，相差太遠，中國的佃戶，如無外力的幫助，很難改變他們的身份。 （三）丹麥以政府的力量，幫助農民購地，結果使國內佃戶的百分數，從42％降低到10％，此舉中國頗可效法。 （四）中國如實行丹麥的政策，有三點仍須注意。第一，政府應效法愛爾蘭減租的方法，使地主肯將土地出售。第二，應以東歐各國的成例為鑑，由政府以公平的方法，規定土地的價格，俾地主不致居奇。第三，購買土地所需之款，應由政府全部借給農民。至於此種款項之來源，或由政府舉債，或發給地主以土地債券均可。政府借給佃戶購地之款，利息應低，可由佃戶將本息於若干年內攤還，其數目之多少，以不加重佃戶負擔為原則。