大清憲法案 · 《大清憲法案》法理說明
第一章 皇帝
雖然同被稱為立憲君主國，但既有如日本一樣統治的名與實都歸於君主的，也有如英國 和比利時一樣以民主為主義的，還有像俄國一樣專制的，或如德意志那樣成為聯邦組織 的。存在如此異樣的國情 ，畢竟是歷史的結果。如此說來，清國編成憲法之際，必須善察國體，先解決君主之地位問題。若不如此，而只是單純將他國條文損益修補，憲法最終會變成累累殘骸，無可選擇。支那人自古以來就視君主為賢者、長者，而非唯神至聖，根本上與日本人的思想迥異。因此，在支那，「君不君則臣不臣」，君主一旦失政，臣子便敢於反抗王室，弒逆未必為不忠。 提倡「撫我則後，虐我則仇」，以此作為討伐的口實，類似現象在他國歷史上是不存在的。這大抵是出於這樣的觀念：推稱「天子」，尊號「皇帝」，向來是出於表彰高尚道德之意，其天職在於「養民」，若行苛政，即無異於殘賊之匹夫。從孟子的斷言「聞誅一夫紂矣，未聞弒君也」也可探知其意。這是歷朝起撲相承的原因，也是革命之聲不絕的原因。說起來，革命乃是由「天下非一人之天下也，乃天下之天下也」這一思想孕育而來，確信「得乎丘民而為天子」無疑是其本源。這跟羅馬的哈德良（ハドリアン）所說的「皇帝不是為自己的，而是為人民的」（emperor，not for myself，but for my people）彼此一致，可謂有異曲同工之妙。支那人原本富於民主風氣，不待言，是數千年來之教養使然，但同時也是由於古來聖賢致力於闡明修身齊家之道，而對國家、君臣大義的推獎則表現冷淡。何況還有累次革命越來越激起被征服者反噬的念頭這樣的事實呢？這正是國民對於帝室缺乏敬虔之念的原因。因此，現今尚公然有以遺民自居，肆無忌憚地放言「君主是誰」，還有人現在不奉其正朔，都不足為怪。這種狀況，跟俄國民主黨員拒絕為皇帝祝壽為同一奇觀，非日本人所能想像，但這是國情必然之趨勢，亦無可奈何。
轉過來觀察王權推移之跡 ，堯舜時代以禪讓的方式，將王位傳給賢者，即存在所謂「選天下之賢可者立為天子」的實情。禹以降世襲相傳，進入周代，王權基礎僅成。到了春秋五霸、戰國七雄的時代，主權名實混亂。到秦一統天下，君主獨裁政治的根底才開始鞏固。始皇以降兩千年，歷朝起撲相承，在基本原則上，可以說都以秦制為基礎。如此，秦以前，地方豪族的勢力強大，君主多受其節制，禪讓、革命，其權威的下行，恰與希臘、羅馬的事跡相似，也跟古德意志選舉侯掌握實權的情形類似。可以說，與秦的一統相伴隨，諸侯失去了堯舜以來的權力，中央集權之制始成。故以歷史上的事跡為據考之，支那雖然從建國以來一直有君主，但堯舜時代毋寧說近於共和政治，秦漢以降漸漸成為名實相符的君主政體，這種說法，應該是允當的吧。而民庶對待君主的態度古今無異，也是因為秦漢以降歷朝的帝王，往往都是以優者、勝者姿態自居，君臨天下，君主的意思即國法，生殺予奪，存乎一人，萬機獨裁，實無所掩。支那皇帝的權力絕對無限，與由國民推舉而登基的歐洲諸國君主相比，不啻天壤之別。因此，不能漫然以往古王權不振時代的觀念來衡量今日。
支那處獨裁政治之下既已兩千年，其君臨的動機與國民的確信且不置論，其君主以自立的姿態掌握一國的大權，不容其他機關干涉這一點，跟開國會前的日、俄皇帝相同，與歐洲那些民主的君主國體相去甚遠，自不待言。因此，清國在編成憲法的時候，君主的地位須依舊不變。即皇帝當作為統治權總攬者君臨天下，國會只作為參與大政的機關。如果給予國會實權，皇位就會轉變成光榮革命 之後的英王的地位，甚至難保陷於社稷傾亡的悲慘境地。雖然如此，但若就政治實際來看，清國皇帝的權力未必能說是絕對無限的。 比如，地方官府 的權力過大，中央政府的命令無法推行盡利，這是中外都有的認識。從這一點來觀察，可以說皇帝不過是百姓之長、民之牧者。現在地方督撫往往不奉上諭，由此足知帝力是如何薄弱。食朝廷之祿者尚且如此，更何況在特種自治組織之下的一般國民呢？如此，擔任立法任務者，不可對這種情形熟視無睹。不過，我相信，雖然帝權不周全是事實，不過，尚無動搖統治權根基的跡象，大體上保留了與日本皇帝 相當的權能。唯當注意參酌固有的國情，努力尊重民權，勿失彼此權衡。
第一條 大清國皇帝總攬統治權，依本法之規定統治帝國。
［參照］ 日一、四。俄四、一〇。德一一。
大清國皇帝從其祖宗處繼承國家統治大權，享有統御帝國之大任，乃為歷史所證明，其地位在憲法發布前後應當不變，其理由已如前述。雖然難保有人要以民主風氣勃發為由，提出不該將大清皇帝置於日、俄皇帝相同的地位，但是，如果好好考察一下秦漢以來歷朝君主所享有的地位，以及大清一統以來的事跡，就無法得出清國與日、俄國體的基址不同的結論。這是本條規定的由來。
統治不是皇室的私事，事理明白。（將統治視為皇室私事的見解，是將國家）與家族關係視為一物，將皇位繼承與民法上的相續關係混為一談的產物。這是以在歐洲國家曾經推行一時的家督國家（patrimonial state）為想像，欲用它來作今日的準繩，卻不辨事體的謬見。蓋國家既非君主的私有物，亦非國民的共有物，其間不容有「私」法觀念的存在。若推演祖宗崇拜之念於對君主盡忠奉公，從法理的角度來講，完全不值一顧。支那祖先崇拜的風尚古來甚熾，孔子以來的教養，不能說劣於我國（按：指日本，下同），但這不用說屬於事實的存在與否，在解說國家統治根本法理方面沒有什麼作用。須知，道德之談與法理之說不可混同。
［參考］
日本國法與祖先崇拜
本論是我數年前所作的一篇考證祖先教在法律上的價值的稿子，現稍加訂正，揭載於此。
一
祖先崇拜的習俗，古今東西均存在，特別是在我國，今日尚將其作為建國的基礎，且作為家族的根本，這是非常顯著的事實。大抵祖先教是孕育人類真情的所在吧。
二
在往古淳樸的時代，人們特別畏怖神明、敬愛祖先，超乎今人想像。說起來，在原始社會，祭祀即政事，所謂「國之大事，在祀與戎」，真是東西普遍的事跡。飯田武鄉曾就我國祭祀與政治的關係論道：
「將上代當作神來祭祀，以此作為政事的根本，打個比方，就如同後世將統治人民作為政事的至要一般，祭神就是朝廷第一之政事。」（《法制論纂》第14頁）
他更進一步證明祭政一致的事實：
雖然朝廷與伊勢原本二分，但右邊是共殿同床的神敕之道，伊勢皇太神的御靈、八尺鏡、草雉劍也跟天皇同居，故神物、官物沒有差別。天皇與群卿一起親自侍奉皇太神，因此其職官也都附屬於朝廷，成為所謂朝官，迨至崇神天皇時，朝廷與神廷由此二分。
觀此，當可知彼時狀態。池邊義象也論及我國崇神的起源：
在我國，「神」這個詞有兩重性質。對鎔造化育天地萬物，具有以人類智慧不可計及的神變奇術者的稱呼，此其一。對開此國、導此民，功垂千古、德留萬世之人的崇敬，此其二。對第一種神的崇敬，古代之世最盛，萬國同一。第二種之祭祖盡禮，所謂由報本反始之情而生出的敬神之禮，則自太古以來專屬於我國。
池邊進一步就我國崇拜變為政事論曰：
神武天皇四年（前657）春二月詔曰：「我皇之靈也，自天降臨，光助朕躬。今諸虜已平，海內無事，可以郊祀天神，申大孝也……」這是東征成功之後，祭祀皇祖天神時，所謂盡報本之禮時說的話。在《古語拾遺》中，關於此時之事記載如下：「禮祀皇天，偏秩群望，以答神祇之恩。」「皇祖之靈」云云，「天神」云云，「地祇」云云，畢竟是向皇祖皇宗盡報本反始之大禮也。（《法制論纂》第125頁以下）
從以上所引當知，上古時期，祭祀被當成了重要的政事。崇敬之念從敬畏神明、祖先開始，認為從天地的創立，到生命、身體、日常生活的資料，都出自其恩惠。這應該是君臨天下者無不反覆說到的神明之崇高及其祖先之威靈的原因，此古今東西不曾改變，蓋人情自然之歸向如此。
［注一］如果參看足立栗園的《神道發達史》上卷第四章，將足以知道我國曆世敬神的事實，以及我們的祖先是如何富於淳樸虔誠之念的。
［注二］按國權（主權）觀念的變遷，統治權力受之於神明之說乃出現於最初時期。但經歷數千年後，今日各國的君主尚祈禱四時之神佑，不忘祭祀祖先，這無疑完全是歷史上的基因帶來的。國權神授說的由來也可說很久了。
繼君權神授說而起的是君主主權說，其後國民主權說、國家主權說遞次相繼。若演繹學說的變遷，對於解說國家法理雖不無裨益，但對其詳細解說並非本論的目的，姑略之。
三
我國上古之世祭政一致的狀態略如上述。但在政教已經分離的今天，若還非要依據祖先教的觀念，我是無法從公法上作出解釋的。宣稱天皇是以天職享有統治之大任（帝國憲法第一條及第四條）是其一，今日尚將祭祀作為重要政事是其二（參看穗積陳重著英文《祖先崇拜與日本法律》第12頁以下），登基的時候要繼承神器是其三（《皇室典範》第10條），大婚的時候，要奉告於賢所、皇靈殿、神殿，派遣奉幣使前往神宮、神武天皇山陵、先帝先後的山陵是其四（《皇室婚嫁令》第1條），踐祚之時（《登極令》第1條）、確定行即位禮及大嘗祭的日期（同上第1條）及當日（同上第12條）乃至結束之時（同上第16條及17條）、攝政就任之時（《攝政令》第1條）、舉行立太子令之禮的當日（《立儲令》第6條）及結束之時（同上第6條），舉行天皇成年禮的當日（《皇室成年令》第3條）及完成之時（同上第5條）等亦類似是其五。大凡這種重要的國事若不從祖先教的觀念里尋找根據，實難理解。而此等事實的存在，怎能作為君主乃帝國主體的證據？
四
近世學者舉出民眾、領域、國權三者作為國家的要素，稱有這些要素國家才存立，無這些要素則無國家。又說國權乃國家所固有，而非民眾所共有，亦非君主所私有。此為至當之論。唯人類必須共同生活，在亞里士多德（アリストートル）論述之前早已存在。而為了維持公安，增進福利，不得不服從於一定權力之下，並共同遵循其他權利關係的約束。這畢竟是民眾得以獨立自主的原因，也是國家作為社團，在眾庶之外享有獨立生命和目的的原因。因此，國家以國權作為自立的要素，原本是必然的要求。這一學說，夙為希臘、羅馬的政治學者所究明，特別是在十六世紀以降，格勞秀斯（グローチウス）、博丹（ボーダン）諸人已經對此論證無餘。法國學者邁斯特（メストル）曾在其所著《主權原論》中如此論述國權必然屬於國家：
主權與國民密不可分，就如同蜜蜂若無蜂王就無法做成母巢、子巢一樣，在人類社會，若無主權，即無法成就國民……因此，社會與主權的存立是由人的選擇與協議而來的學說純屬空想，社會及主權的存立乃自然的作用。（陸實譯，第14—15頁）
由此足以窺見其論旨之所在。
五
對國家是權力團體之間關係的必然結果這樣的論定，並非沒有相反的學說，現舉穗積八束的學說如下：
權力團體的興起，就如同人類在原始社會普遍存在的祖先崇拜的習慣之出現一般……在血族團體中，最自然的應該保有權力的是父親和祖先。夫婦、親子組成家庭是自然發展的結果，為維持家團體（上述血緣形成的團體）的秩序，一般情況下，家裡的父親在體力、智力都有優勢，應當有權利保護家族，維持其秩序。（東京帝國大學之《憲法講義》）
但是，這或許是片面的真理吧。博士（按：穗積八束，下同）又曾論及祖先教，說：
崇拜雙親即崇拜權力。在崇拜雙親一事上，認為父親死後，其靈魂還會守護我家，這種觀念，在印度人和歐羅巴人中也能見到……即使是野蠻時代的人，哪怕是最優等之人也不會和祖先相異，這樣的結論，應該不是無理之言。（《祖先教是公法之源》，《國家學會雜誌》第60號）
博士進一步說明子孫遵奉親命的理由：
為什麼要團結親族、遵奉親命呢？其家是祖先之家，其雙親代表祖先推行一家之政治，故服從雙親之命即是孝順祖先。正是這樣的觀念，成為權力得以推行的基礎，是權力得以推行的所在。（同上論文）
正如祖先崇拜的觀念本為愛敬至情之源（參看穗積陳重著英文《祖先崇拜與日本法律》第3頁以下，戶水寬人著《祖先崇拜之根源》第18頁以下），而敬畏之念生出服從，服從之念生出權力，權力之念則是公法的源泉。博士進而說明這一道理云：
所有稱為國家或家族者，二者的權力都與公法有關，此事即使分別考察，最後也不得不歸於一。故從家族制度轉向國家制度時，探尋家族制度的緣起，可知權力崇拜的起因。權力崇拜一事，乃是從尊親崇祖而來。（同上論文）
祖先崇拜的觀念或許可能是公法的源泉之一，但若將其視為唯一源泉，則絕對是不當的見解。蓋祖先教止於一家一族，不能依此解釋清楚國家統治的理法。何況一國的組織未必限於同一血族，而是與此相反，一國之中包含了眾多的種族。這是我不能贊同博士學說的原因，也是欲將國家的統治關係歸於人類基於自覺的必然結果的原因。
六
國權是國家成立的一個要素，故將國權歸於國家而不歸於人，這是無須多言的。因此，穗積八束將祖先崇拜之念推演，認為對天祖的奉公乃君主是帝國主體的原因，對這種說法，我不得不否認。蓋祖先教事實之存在，不僅不能推導出帝國主體的結論，且國權的作用，即統治權是否屬於君主，實屬於別的問題。
［注］我在本文中屢屢用「國權」二字取代從來慣用的「主權」二字，蓋「主權」的字義，自中世紀以來，因時因地而異，特別是德意志學派勃興以後，正如容許體用二樣的解釋一般，在我國也是兩義均用，故我認為關乎國家的時候當用「國權」二字，關乎君主的時候，因多數屬於國權的作用，主要用「統治權」。這不是故發奇論，而是因為與我的主張有不少關係。
七
有將帝國國權的體與用同歸屬於君主的學說，這類似統治權的總攬者當然是權力的本體的思維。但是，國家機關在理論上並非固有權力，不過擔任行使一定的權限而已。因此，即使是作為統治權的總攬者，其權限也不能從國家淵源出發，更不能將之認為是權力的本體，這是非常明白的道理。因此，認為君主同時擁有國權的體、用的兩面之說，是毫無道理的。
八
古史上所說的天神、地祇，人們無由認識，而八大洲是天神所生的傳說（本居宣長《神代正語》）更無法令人相信，至於皇祖皇宗的懿德宏謨，舉國欽仰，不可終止，但是，不必多言，以這樣的事實作為君主是國家之主體的憑據是不可以的。然而，學者中或有認為帝國恰如以君主為家督，或認為其統治不過如實現皇室自治一般，這種解說的真意何在，苦苦追尋，終不可得。大抵以家督國家的觀念無法解釋清楚今日的國家組織，此點不必多言。特別是，征諸大化時代的詔命中有「國家之民」這樣的語句，而《大寶律》則將對天皇一身之罪與對君主地位之罪分別規定等事實（有賀博士著《國法學》上卷第196頁以下），據此也應能窺知帝國統治的性質。
九
穗積博士曾經論道：
從歷史的角度來觀察我國的成立，我國的組織屬於所謂血族團體的種類，國民是同一人種，其人種基於祖先崇拜的信仰而擁戴皇位，這是歷史所顯示的證據，也是數千年來我民族所確信的思想，這成為團體的基礎……天祖是我民族的共同始祖，推演崇拜天祖之念，遂變成對今日天皇的服從，他因系天祖的直系皇胤而占有皇位。（《憲法講義》）
帝國由血族團體組織一事，不足以作為以君主為帝國主體的證據，事理極為明了。蓋一國的成立多由同一血族組織，這在原始社會是普遍現象，並非我國所特有的現象。征諸博士現在所論的「歐洲固有的法制，以祖先教為本源，崇拜祖先神靈是其建國的基礎」（《耶穌以前之歐洲家制》，《國家學會雜誌》第54號），也頗明白。何況博士所說，有無視帝國歷史之嫌。
一〇
史載：「神武自日向起，平筑紫之國，渡安藝之國，經吉備之國，遂討平大和之國，開畝傍之山，至即帝位於橿原之宮，凡歷十年，始成帝業。」（新井君美《讀史餘論》）今從穗積博士之說，以國人都與天祖同始祖為前提，神武為了同胞的私鬥而浪費十年之事，不得不論決。如果真是如此，博士豈不是無視古今無數史乘，抹殺我光榮國史的第一人嗎？我確信，作為學界之師表且為人恭謙的博士，其真意絕對不是這樣的。但博士精透的理論，在這一點上，遂有不能一貫的遺憾。蓋在當時，筑紫有熊襲，東方有蝦夷，無論哪方，其人種都不同，關於這一點，早為歷史學家及人類學者論證無餘，何況神武天皇四年（前657）二月的詔敕中有「現今諸虜已平」之語呢？所謂「諸虜」，是指這類不同人種，如天日之昭昭。這是我確信我國皇祖的創業，不是出於天孫的私鬥，實是削平諸虜之美果的原因。
［注］：論證帝國是由許多種族締造而來的學者不在少數，今舉其二三。
（一）三宅米吉論證了本國人種有兩種以上，他是通過現在的種族、帝國群島的位置並對照國史來展開證明的。（《日本史學提要》第一編，第18—94頁）
（二）日本考古學著名學者八木奘三郎也將本國人種分為日本人種及「阿伊努」人種。（第12—57頁）
（三）橫山由清持三分法：舊住的土人、天神的子孫、後來由支那和三韓渡來的人種。（《學藝志林》第23冊）
（四）鳥居邦太郎也在其所著《日本考古學提要》一書中論道：去今兩千年以前，有被稱為「克魯波克魯」（クロボツクル）的人種和被稱為「阿伊努」的人種雜居於我國本土（這就是古所謂蝦夷），其他尚有被稱為土蜘蛛、隼人等的雜人種與克魯波克魯、阿伊努兩人種雜居，其年代好像在克魯波克魯之前。（第32頁）
（五）貝魯慈博士也分為三種，曰：一，阿伊努人種，是棲息於日本北部和中部的人種；二，蒙古人種，是越過日本海移住於本土西南部，漸次在本土繁衍的人種；三，類黃色人種，即移住於九州南部，漸次征服四方，遂掌握海內的人種，現今的薩摩人尚遺存了其純然的性質。（《日本考古學提要》第29頁）
（六）有賀博士也持三種說，即一，日本人種，即所謂天孫人種。二，梟帥人種，即與熊襲同人種。三，穴居人種，這是太古民族中最野蠻的，其中特別勇悍者稱為「蝦夷」，又稱「東夷」。（《國法學》上卷，第5頁以下）
（七）八木冬嶺所著《考古指南》中，附有阿伊努、土蜘蛛、天孫各人種的遺物，是非常有益的富有興味的論證，也是本邦人種非單一的憑據。
（八）坪井博士之說：日本人為數區區，系混交種族，班班可考。不僅僅是從體格上，就是從風俗習慣上，也可想見各種交流居住的情形。從古代的遺物亦可看出，來自馬來的分子，來自大陸的分子，來自阿伊努的分子等等，經歷了多次的混居。（在早稻田大學的《人類學講義》）
（九）大鳥居棄三之說：日本人是世界上有名的雜人種，容貌、體格、皮膚等複雜多樣，毋庸置疑，少說也是由朝鮮人、阿伊努人、馬來人等混淆而來。或許，在以上所舉之外，還有石器時代人民及南洋諸島人民之雜種混入，這也是難於計算的。（《世界諸人種》）
（十）題寫了《日本民族之故鄉》的久米邦武的一席談：組成日本國民的民族不是一個兩個。有馬來種，有蒙古種，也有高加索種。現在岡山縣的東備前美作挖出的陶棺（其一放在博物館）有菊花圖案，其製作方法完全是巴比倫式，跟在巴比倫出土的圖案是一樣的。又，我國上古時代的國民所用的曲玉的原料是中國甘肅產的。由此應該可知，我國民是由種種人種混合而形成的。（明治三十九年［1906］十月中《東京日日新聞》所載）
總而言之，日本有史以來就是由兩種以上的民族所組成，毋庸置疑。既非同一血族組成，哪有崇拜同一始祖之理？也許有人要說，異人種已經被討滅了，但奈今日還有「阿伊努」種族之存續何？或許有人還要說，大家都尊崇天祖的威靈，但奈祖先崇拜僅限於同一血族何？由此觀之，以祖宗崇拜的事跡解說帝國統治的基本法理是不足的。
一一
穗積博士又論曰：
天皇作為統治帝國的權力主體，與帝國共存亡。帝國依皇位而存，皇位與帝國共始終。（《憲法講義》）
這是博士以天皇為帝國的主體的情況下理所當然的觀點。但是，只要天皇與國家不是同一觀念，皇統的斷絕（非敢為不詳之言，只因在解說上不得不如此）顯然無關乎帝國的存亡，這大抵是由於君主並非國家的要素。如此說來，皇統斷絕之時，必然會變更憲法，隨之還會改變國體吧，但即使這樣，日本帝國依然存在，由此亦可知皇位與帝國的關係。不唯日本如此，法國革命也與其國之存亡無關，這在理論上是相等的。看吧，近百年間，法國推倒王政變為共和，再變而為帝政，三變而為王政復古，四變而歸復共和，五變而復帝政，六變而又共和，以至於今日。其國體、政體不啻貓眼的善變，但法國依然存在。由此，國體、政體的變革與國家存亡無關的理由應該十分明了。或許有人要說，法國號稱王與帝的人，僅僅是沒有期限的大統領而已，以之與我神聖的皇位對比，真是僭越之極！哎呀，這不是將我帝國視為所謂家督國家嗎？道德之談未必與法理一致，冷靜簡樸的法家的頭腦最終只會因無感激之血液而遺憾。
一二
歸根結底，祖先崇拜，作為法理上君主是帝國之主體的證據是不足信的，只是在解釋歷史上天皇何以會享有天職、萬世不朽、唯神至聖方面多少有所裨益。（明治三十七年［1904］霜月二十日夜半記之）
［參考］
各國君主之地位
君主之地位在法理上未必是唯一的，因此，必須不拘泥於名義，而是稽之於歷史，並征之於條規慣例，而明其地位。以下且以二三君主為觀察對象。
◎英國皇帝
關於英國皇帝的地位，向來議論多歧。有人以君主為統治權的總攬者，有人認為是君主和議會共同行使統治權，有人認為議會握有主權。英國 是依據實際的斷例來宰理國政的，這是議論紛紛的原因所在。那麼，且看看該國學者如何論說？
斯塔布斯（スタッブス）在以《主權之法理》為題的一節中提出，英國國王的權力，在法理上絕對無限，與專制政治（absolutism）近似，且說 ：
所幸擅制的法理在事實上能為強力且嚴正的限制所調和，以至於在一般人民 的觀念里，國王僅僅是作為名義上的主權者登極的。蓋理查 （リチャ ー ド） 一世及約翰 （ジョン） 王即位的時候都頒布了關於國民自由的大典，這是親自限制絕對權力的由來……在內有百官的直接制止，在外有國民作為大臣的後援，能阻遏其專橫，加之閣僚亦同進退，故即使以約翰王的暴虐之資，尚且無法擅權。作為皇室屏藩的貴族也投入時流，遂致力於厲行大典。（W.Stubbs， The Constitutional History of England. Vol.1.p.620-621.）
白芝浩（バジホット）也以《君主與政治》為題，對英王的地位論述頗為詳密，其要旨為：
君主政治成為穩固政治的最大理由，可以歸結為所謂賢良政治 （一）；而且，在英國，君主政治就像宗教信仰一樣堅固（二）；我們的君主實際上同時是社會上的首長（三）；作為道義的淵源，得到了國民的欽仰（四）；然憲法上的君主僅僅進行假裝的行動（五）。（W.Bagehot， The English Constitution .p.33-56.）
據兩人中任何一人的學說，都尚不足以知道英國君主在法理上的地位。只有陶德（トッド）對此做了最簡潔 的解釋，他在《主權》的標題下論道：
國家最高行政權就不消說了，民政、軍事、裁判及宗教權，均是國王的天職，由其掌握。國王是國家的權力、威嚴、名譽的源泉，總攬政權。國王還掌握立法權，這也不消說。一切立法，均依其裁可而成立。國王代表帝國，處理一切國際關係，如宣戰、講和及締結各種條約，均依其親裁，不允許其他機關干涉 。（Todd， Parliamentary Government in England， Vol.1.p.167.）
施政的實權伴隨時勢潮流，因掌握者而異，這在各國歷史上屢見不鮮。就英國最近百年來的形勢觀之，很多人都有下院 權勢強大、國王徒擁虛器之感。於是，像白芝浩（バジホツト）那樣，提出國王只有「假裝的行動」也是無妨的。但這只是政治的趨勢 ，不足以作為冷靜的法理斷定。蓋實權雖由議會掌握，但君主仍居於統治權總攬者的地位，有很多斷例，已對此證明無餘。
有那麼一派論者，特別是如清水博士那樣，認為「英國國王沒有總攬統治權，像在君主國里專屬於元首的立法權，在英國僅僅屬於國會，而不屬於國王。尤其是，雖然國王對國會的議決得行不裁可權（veto），但兩百年來幾乎從未行使過，立法權無限制地專屬於國會，國會專行此權」。（《憲法篇》第4版，第63頁）無法解釋清水博士為何會持這種見解，大抵博士持有類似不行使權力等於權力當然消滅的見解，但是，不唯公法上沒有這樣的法理，英國歷代君主都未曾拋棄不裁可權，並且，今日依然在行使裁可權。征之這樣的事實，到底無法認可博士的說法。若將博士的論證方法運用於我們帝國的憲法，則不得不得出跟英國一樣立法權專屬於議會的結論。因為自議會開設以來，天皇未曾拒絕裁可，跟英國是同一道理。（擁有裁可權，當然就有拒絕裁可的自由，這一點不難推知。然而或許有學者要說，我所主張的擁有裁可權則不裁可權之名實俱存的觀點誤解了裁可的本質。為什麼我持這種見解呢？所謂不裁可權，在有不裁可的自由這一點上，畢竟還是裁可權的作用。）
博士又說：「國務大臣雖然由國王（英國）任免，但無法阻止伴隨政黨消長帶來的更迭，大臣任免權實際上也屬於國會，我相信這一判斷是沒有錯的。」（同上第63頁及64頁）這也是將權限的存否與任免的方法混為一談的謬見。黨首的推薦，本來是方便君主採擇的，不論君主有沒有拒否，如果找不出證據說明君主在任免方面沒有自由意思，那就沒有理由如此論定。據此，僅能知道大臣任免權與其形式無關。因此，如果非要將博士的見解貫徹的話，像我國，後任內閣也多由元老，如現任首相推薦而成立，博士在不能否認這一公然事實的情況下，也就不得不下一彼此同一的結論了。若到那一步，那就只能驚嘆博士的奇論了。之所以會出現這樣的學說，說白了，乃是將法理與事實混同所致。世上往往有人不顧憲法條文，將國會解釋成萬能之府，這就像將專制強加於君主一樣，都難免是失去中正之論。這是攻究法理最該慎重注意之處。（參照第五十條說明）
◎德意志皇帝
關於德意志皇帝的地位，也是學說紛紜，無法歸一。有人說統治權不歸皇帝單獨掌握，聯邦各國的王侯也享有。有人說統治權由皇帝和聯邦議會共有，相較而言，皇帝居於最高地位。有人說主權由聯邦政府獨占。凡此等學說，德意志學者常常鑽研不懈，但似乎尚難首肯。之所以會生出如此分歧的議論，不外乎時至今日，聯邦各部的王侯還是到處割據，如公使的授受，聯邦議會宛如使臣會議、普魯士以外的聯邦國民對待皇帝還不如對待鄰國大統領，依然未脫去封建遺風，與此同時，學者也多少有偏執於自己所屬之國風的傾向。然而，這些事情本不用對法理的論定產生任何影響，應該僅根據憲法明文考察皇帝的地位。
德意志帝國憲法第十一條第一項：
聯邦首長由享有德意志皇帝之名義的普魯士國王擔任，皇帝有權在公法上代表帝國，以帝國之名義宣戰、媾和，與外國締結同盟及其他條約，有權差遣公使、接受外國使節。
由此可知，皇帝居於主上的地位。立法權如何？
帝國之立法，由聯邦議會及帝國議會行使。（第五條第一項）
皇帝親署帝國法律，公布法律，並監督法律之施行。（第一七條第一項）
關於行政權，雖無概括性的條文，但重要政務都以皇帝的御名 行之。關於司法權，雖無明確規定，但如喬治·邁爾（ゲ·マイエル） 所論，皇帝總攬統治權：
君主總攬統治權，此權力系以君主自身之權利而享有，作為國家代表而行使之，不像攝政及民主主義國家的君主那樣，是以他人的名義行使權力。君主集全部國權於一身，這一原則，以前在德意志聯邦的法律及多數諸國的憲法中都有明文規定，就算無明文規定的憲法，也無不懷抱此思想。（乾氏等譯《德意志國法論》，第335頁以下）
喬治·邁爾主要是基於德意志的法制沿革， 比照現時巴威倫、撒遜、符騰堡（ウェルテンベルヒ）等國的憲法明文，而作出如此推論的。然而，德意志皇帝受聯邦議會牽制，恰與總統和議會的關係酷似 。因此，我覺得，在實質上，與其稱之為皇帝，不如稱之為世襲總統更恰當。這是其國情自然之結果，不得拘泥於名義，以一般君主國之例來推論。故相比較而言，其獨裁之範圍比較狹小，有人由此而將主權歸屬於聯邦議會。雖如此，但終不過是用語的爭論，今暫不予討論 。
◎普魯士國王
普魯士是純粹的君主國，若拘泥於憲法字面，多少還有些令人懷疑，這不過是模仿民主主義的比利時憲法之餘弊，國王是統治權的總攬者，可以從憲法正條得到充分證明。即立法權與議會共同行使（第62條第1項）、行政權屬於國王的專權，大臣以下文武百官均由其任免（第45條及第47條）；司法權以國王之御名由裁判所行之（第86條）。可見，其權力的宏大，非德意志皇帝所能比擬。這不外是國情不同的結果。
◎俄國皇帝
俄國雖在1905年（明治三十八年，光緒三十一年 ）改行立憲政體，但皇帝的地位依然如故。而僅僅從新設的議會制度，便可將專擅之餘瀝浸潤於憲法的情形一覽無餘。即第四條明言皇帝享有最高獨裁權，而立法權依兩院之協贊而行之（第七條），裁可權由皇帝享有（第九條），行政、司法之權亦握於其手中，同在第一章明白規定。若稽查憲法內容，可以說是冠以國會名義的咨議局的一種君主獨裁制色彩濃厚的變體的立憲制。
◎日本皇帝
天皇總攬百政，負有統治帝國之大任，這是憲法所明文規定的。其以天職君臨帝國，是數千年來歷史的結果，在憲法發布前後，其地位沒有什麼異動 。其萬世不朽的國體，與憲法條章一起，永遠作為君主國的模範，這是日本臣民自豪之處。
第二條 皇位依皇室大典之規定繼承。
［參照］日二。俄六。普五三、五四。比六〇乃至六二。
皇位不可一日曠廢，因此，皇帝崩殂時，繼嗣即踐祚。皇位繼承是君主國一大典例，自來都會根據國情，規定序次，不可紛更。在繼嗣 問題上若有容許臣下發表意見的餘地，那不僅冒犯了天子尊嚴，且難保成為擾亂國家的種子，早為東西各國史跡充分證明，這是近世各國憲法 要預為規定的原因。
按清室之法，並無確定皇嗣的準則。不唯未必長子繼承，且未必問血統遠近。加之冊立太子的儀式僅在康熙朝及前代有其事例（但都因故廢立）， 常態大都是以先帝遺志決定。這種方法，與其說是世襲制，毋寧說近於選舉制比較妥當。這雖近似於唯才是舉，但流弊也很大。因此，應該事先參酌 宗室的先例，制定不磨的典則，以立帝室萬年之基。
［注］清朝自太祖至同治，十代連綿，直系相續。但因同治帝沒有皇子，以道光帝第七子、咸豐帝的皇弟和碩醇親王之子載湉入繼大統，這就是光緒帝。後來，光緒皇帝龍馭上賓，也沒有儲貳，乃定皇弟醇親王載灃（現攝政王）之子溥儀為其後嗣，這就是今上。由此看來，因光緒帝以降，前後二代均由旁系入承大統之故，清室直系相傳的慣例到光緒帝時已自行中絕，這是出於不得已。現將最近五代的系譜揭載於下，以便觀覽。
有學者論及皇位繼承與國法的關係：
此後天皇在繼承之時，其統治權依據前代天皇到其崩御時為止所發的大量法令，附加了條件。這些條件，後之天皇在依據正當的形式將其改廢之前，對新天皇也是有約束力的，其對臣民的約束力更不待言。蓋後代天皇系從前代天皇而擁有如此之條件從而繼承統治權的。（市村學士《憲法要論》再版二〇一頁、二〇二頁）
如此論證，恐有所誤解。君主交替一事對既定國法沒有什麼影響，是以國家永續為前提。所謂「君主不死」（king never dies），畢竟是認識到這層關係的立言，將統治者的地位視為一體不朽。由此可知，不可將皇法之繼承視作有損國法效力。但將其等同於民法上的權利，不僅是思想的根底有錯誤，而且，所謂「有條件狀態之統治權」云云，終究無法從法理上推測。何況如果承認這一學說，則不得不得出伴隨著皇嗣曠缺，國法要全盤廢止的結論呢。
第三條 皇帝神聖不可侵犯。
［參照］日三。英。俄五。普四三。奧四之一。比六三。 法一之六。美二之四。
因皇帝總攬統治權，無由以權威與之對抗，也不存在對其問責的情理。 關於這一點，雖不待明文規定都知道，但還是特意規定，主要是基於沿革上的理由。
［注一］君主不可侵的觀念，雖從羅馬時代就已存在，但在歐洲諸國特以明文規定， 則是鑒於1649年英王查爾斯一世、1793年法王路易十六世被戕弒的事實。而在日本，古來就有天子居於唯神至聖地位的觀念，固然不待明文，但特意規定，不過是基於沿革上的理由， 本案也不過是沿襲多數先例而已。
［注二］1851年的法國憲法第五條規定：「共和國總統對法蘭西國民負責。」翌年，總統路易·拿破崙聲明：「凡憲法中特意規定國家元首無責任，實不唯有害公眾之感情，且惹起無根之妄念。但是，雖然這種妄想已屢屢被革命所破壞，今日之憲法還是應該規定，國家元首對選舉了自己的人民負其責任。」 後來雖改為帝政，但仍固執於這一主義，堪稱近代一大變例。就我所知，近來已無採取這種主義的國家了。連法國現行憲法中，尚且有大統領無
責任的規定，亦可知保障元首無責任是立法上的普遍原則。
君主無責任涉及國法上公私一切行為。所謂「國王不能為惡」（king can do no wrong），其意不是事實上 沒有做惡事的能力，而是即使有應該評定為惡事的事實，但在國法上無責任 。若其事關乎憲法，則民法、刑法不能過問。 然中外多數學者卻將財產權上的訴求排除在限制之外，不知其論據何在。大凡講到財產權，也都是基於法律行為的，有以獲得了不當利益為理由的，有基於法律的直接保護而主張權利關係的，有關乎因不法行為造成的債權的，而這種訴訟，因其基本請求權的性質不同，因此不能一概而論，義理明白。即是說，因不法行為引起的訴訟，本是以被告的責任能力為前提，因作為被告的君主居於無責任的地位，原告沒有訴訟權，被告得以其無訴訟權抗辯，申請撤訟，而裁判所又可以不能依其職權受理為由拒絕，這是本案之性質與君主不可侵之明文相牴觸的原因。反之，法律行為基於其他權利關係之訴求，即使是對於君主也不妨行使，因為君主之責任沒有何等繁難。由此可知，在論述是否允許訴訟的時候，必須稽查其訴訟權的性質，且若不究明其與不可侵犯權的關係，就無法觸及問題的核心。但是，如果停留於說明容許之的必要性，到底難免粗笨之譏。特別是在限於強制執行時否認之的場合，無法解釋是什麼意思。為什麼呢？執行權之否認，不限於剝奪依判決應該取得的利益，且可禁止訴訟。如此，究竟是試圖以片面的感情解釋法理造成的謬見，其說理之不透徹也就不足為怪了。雖然如此，若事涉帝室，就該主要參酌國情，勉力避免片面之弊，這是不待言的。因此，作為立法理論，帝室與人民間的民事訴訟，不問帝室是原告還是被告，當然都要以內廷所屬的官吏來擔任，不許對帝室實行強制執行，由判決所得之利益全部都要以請願的形式獲得，與關於皇族訴訟手續一道，將其作為特別法一攬子規定下來。
在日本，雖然有關於皇族的特別訴訟手續，但尚無對於帝室的規定，故解釋為不允許帝室與人民間的訴訟應該是恰當的。這是因為，他國有規定，本國無規定，可以得出本國在這方面本有不允許的宗旨，這是古來慣例，理所當然，不待言明。假若允許，則必然生出人民對於皇族的訴訟，不限於東京控訴院管轄，對帝室的訴訟，依據普通法，不能不歸地方裁判所審理這種不合理的情形（《皇室典範》第五〇條、第五一條。《裁判所構成法》第三八條、第四一條、第五〇條）。這不是輕重顛倒又是什麼呢？這樣說來，明治三十八年［1905］三月岐阜地方裁判所援引《宮內省官制》第三十四條，對御料局長所做的其對御料財產擁有一切裁判上及裁判外之權限的判決，恐怕不能說得其正鵠。
反過來，考慮一下實際上是否便利，超越帝室的特有財產權，帝室與人民間發生法律關係實屬自然，難保會引起訴訟，不受制於區區感情，斷然以特別法，將權利關係規定，應是可行的。這不僅僅是維持帝室財產之一法，為了一般人民的利益，無疑也是適宜的措置。至於訴訟手續，自有方便之法，不必深憂。
在清國的現行法制里，皇族之間、皇族與人民之間的民事訴訟，可以認為專屬大理院（相當於我國的大審院）。依大清會典，這類訴訟本來是要與宗人府及戶部（現在的度支部）會審的，但依光緒三十二年（明治三十九年）［1906］九月的上諭，似乎可以解釋成清國特有的會審制度由此全部被廢除，同時將其歸最高法院管轄。（其理由，本案第七章司法第五六條的說明中詳之）現今從理論上來考慮，他日確立司法制度時，這類案件歸高等審判廳管轄應該是最適宜的。因為大審院專任複審，這是其全部能做的事。而不可擴張其訴訟範圍，使帝室與人民間的訴訟歸其管轄，理由如前述。
在刑法上對君主科以犯罪，判以重刑，以不可侵權之結果做出說明的也有，但恐怕是錯誤的。刑法上受一定保護，這是凡人和君主都無法選擇的。若採用這種說法，則使憲法上的規定因此而變得無意味了。又，將強制君主禪讓之事無故歸於同一結果之說，也可以說是錯誤的。由此當可知彼此均與不可侵權沒有什麼關係。
第四條 皇帝經帝國議會之協贊行使立法權。
［參照］日五。英。俄七、八。普六二。德四、五。比二六 。法一之一。美一之一。
往昔 英國國王行使立法權的時候，未必經國會協贊。將經國會協贊作為條件，乃是西曆1322年，其時愛德華（エドワード）二世在位。議會以職權的方式參與立法，起源於此時。我在本條也聲明同一主義，是想依此使立法機能圓滿 ，而並無將立法權歸為國會之專權的用意，這點無須多論。昔日英王查爾斯 （チャアルス）一世不召集國會十又一年，其間以敕令立法， 遂至王政被推倒，共和政治前後達十又二年，這畢竟是蹂躪民權的必然結果。 本條以不革除政體為限度，制定永遠遵行之洪範，不待言，對國民而言是一大保障。
所謂協贊，是協翼參贊之義，不外乎議會作為君主的補助機關參與立法權之意。而以議會的參與作為國法上的要件，若不使參與則無立法的法理，可以說依此條可以昭明。因此，裁可即立法之說不能不招致誤解。因議會的協贊是立法的要件，裁可是對既定法案的認可條件，二者相續，完成立法，不能說裁可即立法。也許有學者要說，如此規定，對君主的地位有害，但這毋寧說僅是杞憂。因為君主保留了裁可權，議會無由獨立行使立法權。立法權的名實都掌握在君主手裡，而不在議會手裡，如日之昭昭，甚為明白。如果解釋為以議會為立法權的主體，若不是誤解了裁可權的本質，就是驚怖於一時的政治熱潮而忘卻了法理，無足深辯。
廣義的立法權，凡是基於統治權之發動的法規的制定都包括在內。但本條所說的立法權，只局限於被稱為法律的特定法規的制定。事詳本案第三十六條 的說明。
將立法權委之於議會的專權，不無與君主國的本質相反的嫌疑。蓋君主當總攬國政 ，將國權歸各特定機關專司的時候，會造成無法統一。美、法等國 ，尚且有大統領再議請求權，尤其是美國各邦中，除羅德島（ロードアイランド）等七州，其他各州的憲法裡，都有將行政府的認可視為法律成立的要件的規定，征諸這些事實，當可充分認識到以議會為立法當局之不當了吧。凡國家機關，在相互節制的同時，若無調和的機關，則各部孤立，遂至政務曠廢。在這一點上，君主國在構成 上無疑是最理想的。因為君主一身肩負節制與統一之任 ，施政 自能協調順利，征之於各國，甚為明了，不待具翁 之證明。
有人或許要說，英國就是以國會為立法權的主體， 這也是只看政治實際而無視法理之論。因為英國國王古來在立法權上擁有裁可權，這是毫無疑問的 。即 皇帝親臨議院裁決，或派敕使到議院傳達 聖旨，這是一千年來未曾改變過的典例。克拉倫登（クラレンドン）卿說：「據王國（英國） 的憲法及古來的慣例，總議案在兩院 通過之後，國會書記官將其提交給宮內書記官，宮內書記官更進而將其提交給檢事總長，檢事總長將其進呈於位於樞密院的國王。而國王則傾聽樞密顧問的自由討論，作為法律發布，國王所關注的，是裁可之，或不能否定之的理由，或廢棄之。」這不是國王擁有裁可權的明證嗎？又，1606年5月，詹姆士（ジェームス）一世在宣布議會閉會的詔書的一節中有言：「裁可兩議院通過的總議案，系出朕之特惠，裁可一切法律案，這在從前沒有類似的例子。」由此也可知國王是如何自由行使裁可權的。或許有人要說，這僅是三百年前的事情，今天已不是這樣了。這種思維，類似於漫然以女皇安妮（アン）在1707年拒絕裁可蘇國民兵法案（scotch militia bill）以降再無相同的案例為理由，認為國王沒有裁可權。這不僅無視現行典例，也是對裁可權的謬解。若果然如此，則在英國，也是國王掌握了立法權，國會不過擁有其協贊權，畢竟與本案可以歸於同一法理。
［注］所謂拒否權（veto），是節制立法；所謂裁可權，則是以完成立法為目的。以此之故，其行使的結果，一個是法律案之廢棄，而另一個則是使法律案有效成立。因此，二者的性質和效果全然不同。故裁可權之不行使與拒否權之行使，雖然在結果上歸於同一，但不消說，其行為的性質是不同的。既然二者性質相異，不容有一點置疑的是，拒否權之不行使無法生出裁可權之喪失的結果來。
立憲政體之所長， 在於萬機決於公論，以公論為施政的準繩。議會的議決在性質上是君主最為敬重的，若不顧這一點，經常拒絕裁可，拒絕公議，只聽官宦之言，成為常態，議會就要成為無用之長物了 。議會的行動固然未必都代表民眾的意思，時常因為狂熱而演出痴態的事例散見於各國憲法史上，但也不能因此而歸罪於議會制度。畢竟議會有為國事盡力的赤誠，君主又勉力敬重議會的意思，這是憲政的一大要義 ，迪斯累利（チスレリー）所謂「交讓主義」（concessionary principle）真不失為握要之論 。美人庫欣（クツシング）曾經說：「國王（英國）拒絕裁可之必要一事，近年來演變成了『天子離開宰相的意思，沒有別的意思』，以此作為憲法上的主義，嚴格遵守，避免拒絕裁可之事發生。蓋宰相是得到國會信任期間的宰相，若得不到國會信任，也就失去了宰相之職。因此，國會議決的事情而不經天子裁可者，在近世是沒有的。」這豈非今日英國憲政的情形？想一想，英國國會近百年來駸駸然收得憲政的美果，凡立憲國無不以英國為模範，能得到如此好命運，既是以英人素來固有的資性為基礎，也是君主權力適宜所致。以前開過三次國會，而前兩次都遭遇解散的悲慘命運，正在懷疑前途是否有協和之望時，第三次議會在政府干涉之下漸漸將官僚黨的多數制服， 這是俄國的近情。想一想，習慣於武斷政治的一派官僚不容易傾聽輿論，而議會又急於救濟民眾的疾苦，官民都沒有妥協精神，這是導致解散的原因所在。第三次議會僅得小康，自身亦不無反動。如此說來，政界的前途實不易推測。倫敦《評論之評論》的主筆斯蒂德（ステッド）曾經評論俄國政局的前途，斷言官民交讓實唯一的救濟之策，可謂卓識。清國的情形與俄國相似，故在此贅言。
第五條 皇帝裁可法律，並命其公布與執行。
［參照］日六。英。俄九。普四五。德一七。奧四之一〇。比六九。 法一之三、三之七。美一之七。
凡經議會的協贊議決的法律案 ，若得不到君主的裁可，就沒有法律效力。蓋裁可是對法律案賦予國法效力的條件，是與議會的協贊一起完成立法行為。 而君主在裁可法律案時不得更正其內容，這是由協贊的效力而來，議會之議決不同於學會之議決和調查委員 的草案，由此當可知協贊、裁可同為立法的要素和條件。
學者一般認為，法律的拘束力由裁可而生。所謂拘束力，若指作為國法的效力之義則可，否則，若是指遵由之效力，則是絕對失當的見解。因為遵由之效力是僅在施行法律時發生。有人說，法律之成立僅依公布才能知道，尚未公布的法律無由覺知其存在，這是將法律之成立與其公示之方法、關係混同的產物。公布系將既成的國法通過宣示的形式，不能以此等同於國法成立。就好比裁判所的判決，在法理上，宣布之前雖已成立，但當事者在事實上覺知此事只能依靠宣判一樣。由此當可知，法律的公布、判決的宣布，不外乎宣明既成事實的方法而已。又或有學者提出，將沒有拘束力的法律當作國法是不可想像的，而裁可是在給予法律約束力的同時確定其內容，這種論述，也是將裁可、公布及執行的法理混同的謬見。已經裁可尚未公布的法律，雖然有國法的效力，但沒有拘束力，這恰與公布了但尚未施行的法律相同，這不外是法律之拘束力僅在施行的時候發生之故。如此說來，有關學者看到只有現行法律有拘束力，就很快推斷所有法律都有拘束力，其不問公布與施行的事實之有無，畢竟難免粗笨之譏。如果法律是因裁可而生拘束力，那為什麼要公布之，為什麼要命令執行之？同樣，假如是由裁可而生拘束力，那又奈終無可拘束之物何？蓋國家機關尚未公布，且未命令執行的法律，當然不存在約束的理由，一般國民也沒有接受尚未實施的法律約束的理由。又或有學者叫嚷，裁可是「以在法律上沒有多大的效力、意義的形式為之，最令人懷疑，不能不少加解釋」。裁可是法律成立不可或缺的一大要件，但不能作出如此妄斷，無須進一步辨明。憲法在裁可之外還承認公布，即是因為，由裁可帶來的法律之成立，只止於法理上之推論，因此有必要進一步公布。原來法律不待公布即能成立，征諸以往未必公布國法的事實也能明白，公布不外乎公告儀式，古今法理，如出一轍。果然如此，我們無法知道由公布而應該直接產生拘束力。我們不能否定法理上法律之成立，這是基於裁可之效力；不能懷疑其事實上是否存在，這是由公布的效力帶來的；而我們不能拒絕遵守，不外乎由於執行之效力。由此當可知三者性質和效力各異。
現欲將上述法理適用於事實，以證明我們不敢為無稽之談。帝國改正刑法是經議會協贊後，君主裁可。因經過裁可而成了法律，新刑法在裁可的同時，已經有了國法的效力，我們無法否認其在法理上成立，是因為基於裁可的直接效力，已如前述。但這只能止於從法理上主觀地推測其成立，仍不得確認其事實上客觀的存在。在這一點上，新刑法以明治四十年［1907］四月法律第四十五號公布，因為公布是將既成的法律做一般的宣示，我們同時不能否定其事實上的存在，這是基於公布的效力（參看下文注一）。既而由於宣示該法於明治四十一年［1908］十月一日開始實施，意味著我們在新法之下作規律的舉動是從那一天開始。這是我們得出法律之效力只因其施行而發生這一結論的由來。若據一般學說，法律在裁可之後即生拘束力，那麼就會發生我們受未公布的法律羈束的結果；而若依由公布而完成之說，命令施行就不過是無用之手續。當知兩說均不足採信。
［注一］考慮一下基於裁可的法律之成立與基於公布而存在之法律，因二者效力不同而生的結果，前者因只止於法理上推測之故，在訴訟上當事者有負擔以它為立證之責任，而後者則不需要，這應該可算一例。蓋國法之存否屬於事實的問題，且是所謂顯著事實之一，已經公布的國法，無須以之立證，這屬於訴訟上之原則。（參看《日本民事訴訟法》第二一八條）
［注二］凡法律，不以公布的同時就實施為原則（日本法例第一條，參看同公式令第一一條）。不當從公布之時當然生出拘束力，事理極為明白，因為法律的拘束力當然只因執行而發生，與此同時，無法找到法理不同的理由。由此當可知不能彼此混同。
裁可是否可以取消，這是自來學者論爭的所在。但因公布以後是不能取消的，因此這一問應該說局限於公布以前。因裁可有使法律成立的效力，與裁可同時，法律上的效力確定。因此，由於不能將已經發生的效力廢滅，因此從理論上可以說不得將裁可取消。這樣說來，即使有取消的自由，但也只能以事實之能否來解釋法理。
第六條 皇帝召集帝國議會，命其開會、閉會、停會，以及解散眾議院。
解散眾議院時，國務大臣須及時公示奏請解散之理由。
［參照］日七。英。俄五六、五七、六三。普五一、五二。德一二、二四、二六。比七〇乃至七二。 法一之五、三之一乃至三。美一之四。
議會本是 作為君主的補助機關設立的機構，因此非經大命 不得自由集散、開閉，可以說是由其 地位而來的自然結果。不過，像法、美、比及德意志諸邦，每年在一定的時日，議會會自行集散。雖然有這樣的例子，但在理論上，不僅僅歸於元首的專權是至當的，並且，像法、美諸邦那樣，在實際上也有所不便。因此，本案仿日、俄、英、普、德等國的立法及典例，規定召集議會等全部專屬於大權 。因此，即使兩院議員全部恣意集會 ，因不由大命之集會得不到憲法認可，其所議定的事項在國法上不會發生任何效力，其集會只止於受一般警察法管轄。
召集是使現在擔任議員之職的人在一定場合集會之謂。故議員即使依大命集會，若無大命，尚不能開始議事。這是因為召集只是開會的預備。待確定了議員之所屬，且選定了幹事，議院才算成立，這時頒布開會的詔令，此是普通的順序。議事開始是開會之效力的基礎。一時的停止謂之停會，休止謂之休會。停會是出於詔命 ，休會則是議會本身的行為，故雖然在議事終止這一點上是一樣的，但一個是基於強制處分，在此期間不得開議，與之相反，一個是任意為之，不妨隨時開議。會期終了之際，開議的效力同時消滅，但議院還是成立的，這是會期終了並不理所當然意味著閉會，需要另外頒布閉會之大命的原因。因此，閉會造成的直接效果，在於撤銷議會的成立這一點。 由此當可知，不可將會期終了與閉會視為一事。因議會在特定會期內有當然開議權，與是否有議案無關，君主在會期中不得命其閉會。這是由會期的效力所生的必然結論。因此，日本第七次議會會期終了前命令閉會一事，難免違憲之譏 。
會期終了時，所有未議定的議案全部廢棄。依所謂會期不繼續之原則，其中必要的議案，當在下一個會期中通過新的協贊。這是基於會期終了之效果。蓋與會期終了相伴隨，開會權消滅，沒有理由再附議未了的議案。
解散是撤銷議院的構成之謂。其結果只是解除議員的現職。解散通常行之於議會開會期間，但也無妨在閉會中行之。由於閉會止於單純地撤銷議會的成立，而解散則撤銷議院的構成，一者對議員之現職沒有什麼影響，一者則生出解除議員現職的結果，這是由二者的本質不同所造成的。
本案仿多數的立法事例，規定解散只對下院行之。蓋預計上議院中，超過半數的議員，其任期是終身的， 因此沒有必要解散（參看本案第四章帝國議會第三四條） 。在外國，認可解散兩院的，只有普魯士（參照其憲法第五一條），但也未必要解散兩院，也可只解散一院，這是變例。而一般不解散上院，不外乎構成的性質使然。
解散是政府與議會所見互異的時候，政府以下院為被告 ，以訴諸輿論法庭為目的。因此，若新選議員的多數與解散前的議會見解相同，則可視為政府敗訴，內閣即總辭職，這是英國政治上的典例。但即使是在英國，十七、十八世紀的時候也有屢屢濫施解散之事，這在憲法史上能得到證明 。這一慣例之漸次形成 ，是在十九世紀中葉以降的事情。即1841年保守黨領袖羅伯特·皮爾爵士（サー·ロバート·ビール），因有名的穀物條例廢止問題而提出內閣不信任案，以一票之多數在下院通過，首相墨爾本（メルボルン）遂將庶民院 解散。然改選的結果，政府之與黨改進黨得二百六十八個議席，與之相比，保守黨得三百六十七席，政府最終敗於議會，皮爾（ビール）組閣。其後，在1868年總選舉中，為了控制在野黨多數，首相迪斯累利（ヂスレリー）開創了在新議會召集之前辭職的慣例，後來，1874年的格萊斯頓（グラツドストーン），以及1880年的迪斯累利（ヂスレリー）內閣都依據了同一慣例。但到了1885年，索爾茲伯里（サリスべりー）卿為了確保保守黨與帕內爾（バーネル）黨 聯合之必勝，在議會開會前總辭職，但失敗了，只能掛冠而去，這似乎與前面數例相反，但也可以看作是墨爾本（メルボルン）內閣之例。降及1905年，貝爾福（バルフォーア）內閣不顧在議會中尚占六十多席多數而辭職，似乎可以稱為異例，但在精神上則可以看作彼此無異。蓋既已失去民信，卻依然戀棧的行為不為典例所許，貝爾福（バルフォーア）內閣的行動，僅是蹈襲前例。現在自由黨的坎貝爾·班納文（カメル·バンナアマン）組閣，總選舉的結果果然是獲得空前大多數支持，僅自由黨就足以占議會之優勝，若與其友黨勞動黨、國民黨合併計算，比前內閣黨即統一黨要多350多席，從自由黨的如此好運，足以窺探 此中消息。
反過來觀察日本的狀況，議會開設以來，執行解散之事前後凡七回，不僅多數與英國的成例相反，甚至在解釋其解散目的時不無難處。
第一回解散由松方內閣在明治二十四年（1891）十二月執行，起因於議會否決了制艦費及制鋼所設立費。民黨不顧政府的激烈干涉，依然控制多數，議會最終以154對111的多數通過了選舉干涉案，表決了對政府的不信任案。但是，首相放言，不會因這一輕舉妄動而決定進退，故雖然裝作毫不關心的樣子，在議會閉會之後兩個月宣布辭職，毋寧說不無遺憾地失去了時機。大抵政府沒有勝算，這在選舉執行的當時已明了，若真有尊重民意的意思，就不可以在議會開會前處理。
第二回是在明治二十六年（1893）十二月，第三回是明治二十七年（1894）六月，均由伊藤內閣決定執行。連續解散議會，是從根底上破壞憲政的基礎，當時中外都因此深感帝國憲政的危機，不是沒有原因的。特別是，政府不顧第六次議會，劈頭議決的第一件事就是政府前次解散議會違法，進而以153對139的多數議決了彈劾上奏案的情況，尚未對此作出處理，即復行解散，這絕對不能被稱為立憲大臣的舉措。何況情況很清楚，政府並無以此而改變政局的勝算。恰好中日甲午戰爭爆發，舉國一致應付外難之議起，政府竟然獲得了未曾期望的小康，可以說是意外之幸。
第四回是在明治三十年（1897）十二月由松方內閣所為，起因於識破了下院將通過內閣不信任案的形勢。但政府也在解散議會的當日瓦解，真所謂爭執兩成敗，不失為憲法史上的一個奇蹟。蓋對政府而言，對要不要辭職的認知，自與要不要解散議會無關，解散議會之後，舉行合理的選舉，根據選舉的結果決定進退，才是最恰當的。
第五回系明治三十一年（1898）六月伊藤內閣所執行，原因是以247對27的大多數否決了地租增征案。而這一次解散，成為帝國未曾有的一大政黨成立的動機。即是說，當時的兩大在野黨自由、進步兩黨解散，成立了新的憲政黨。伊藤首相看透了這一形勢，乃推薦新政黨的首領大隈、板垣二伯，伏闕請辭，隨後成立了所謂政黨內閣，這實際上是解散議會當月的事情，解散議會是樹立政黨內閣的權輿。作為帝國憲法史上開出一個新時代的標誌，伊藤公的勇斷與力量，無人能夠否認。議者或許要說，伊藤公在松方內閣瓦解之後，緊接著向臨時議會提出增稅案是失計之舉，應該在次期的通常會即第十三次議會上提出，問問是否可行。但是，公敢於將其提出於剛剛解散的議會，是由於確有信心，但不幸遭到議會大多數的反對而被否決，在理義上當然只有辭職一途。但公解散議會，並欲與新選議會爭曲直，這也是尚可的。看到自、進兩黨聯合組織成一大政黨後，立即提出辭表，公之心底之一片信念無由得伸，前後舉措相符，可無遺憾。這不是毫無道理，但憲政黨的創立即將政府陷於死地，政界之大勢不必等到選舉已可知曉。如果說，公在選舉前辭職，可以說是不失時機，那麼，在動輒嫉視政黨、視之為有害之物的藩閥的重圍之中，斷然奏薦多年的政敵隈、板二伯，由此而成就開啟政黨內閣之美舉，在憲法史上放射永久光芒，應該體諒公之苦心，其時機如何，且可不問。更何況大勢已明的話，即使政府能一時控制議會的多數，也未必有留任的必要，就如1905年貝爾福（バルフォーア）內閣辭職，權謀策略相似，但伊藤公的做法更近於正道。立憲大臣的進退，不必以常規律之，毋寧觀察當時的政局，然後再做判斷，庶幾近似。這是我認為第三次伊藤內閣的進退，未必可視為偏離常軌的行為之原因所在。
第六回解散是明治三十五年（1902）十二月由桂內閣（按：桂太郎內閣）所執行，起因於政府看透了地租增征案將以大多數否決的形勢。繼而在新選議會的委員會上，以31對4的大多數再次將地租增征案否決了。事已至此，政府在理義上只能辭職。但是，政府與當時的多數黨政友會妥協，竟然將地租案撤回來了。這等於政府否認了此前的解散行為，可知政府一點信用都沒有。沒有將是非決於公論的勇氣，一味解散議會，這是玩弄天下公器。借妥協之名，捨棄主義，拋擲政見，恬然不顧，這是欺瞞民眾。沒有定見的相互謙讓，匹夫尚恥之，堂堂政府、政黨竟敢如此，因此，對其批評之詞遂不堪聞知。
第七回解散系明治三十六年（1903）十二月桂內閣所行，起因是開院式的敕語奉答語不是原文。自第一屆議會以來，根據儀式的表文奉答敕語，已成定例，但河野議長所撰寫的，卻純粹是彈劾閣臣的奏議。議長的舉措，即使在形式上不無可議，但無疑代表了民意。但是，奏疏尚未上達天聽，解散之大命就下來了。剛好日俄戰爭爆發，政府僅保持余命，毋寧說是僥倖。
要而言之，在日本的解散，多數有濫用政柄之嫌，甚為遺憾。畢竟是政機運轉不純熟所致，政治家宜鑒之。
解散權本胚胎於節制立法府之意 ，故政府在奏請施行的時候，自必有重大理由，否則 ，閣臣就必須對上對下謝罪。這是在本案第二項中規定公示理由是閣臣的法定義務的原因。但是，雖然 似乎可以將其歸入政治公德的問題，但仔細考察清國情形的時候，就會相信將此明文規定，有百利，無一害。因為所有官僚常年習慣於獨裁政治，若遇到議會的反抗，則難保動輒解散。同時，革命黨那一派盤踞議會內外，應該會時常有激烈反對之舉，甚為明了 ，如若武斷推行無意義的解散，憲政之前途可就堪憂了。這是特意限制解散的理由。
在日本，雖無明文 規定，但松方內閣在解散第二議會的時候，開了公示其奏疏的先例。作為立憲大臣的舉措，這無疑是頗適機宜的。因為公示奏疏，在發表政府的信念的同時，也表明了自身的責任。但這個好的先例，只有伊藤內閣解散第六次議會時承襲，而後若將此廢絕，那真該為憲政抱憾。
第七條 皇帝為保持公安，避免公共災厄，因緊急之必要，有權在帝國議會閉會之時，頒發與法律具有同一效力之敕令。
前項之敕令，須於次期帝國議會提出，求其承認。但在會期前已廢止者不在此限。
議會拒絕討論政府提出之敕令，或在討論尚未結束時就閉會或被解散時，視作對此敕令不承認。政府不能提出時，亦視同議會不承認。
第一項之敕令，議會不承認，或視作不承認時，政府須立即宣布其失去效力。
［參照］日八 。普六三。
在立憲國家 ，原則上，主要條規均以法律規定，但若將之視為不變的原則，則也難免膠柱之譏。這是緊急命令制度之所以重要的原因。
在以議會為立法專局的國家，因與其根本之主義不相容，不承認緊急命令制度。比如在英國，遇到急迫之事時，經常會發生國務大臣以其責任之所在，斷然施行違法之事的情況。這是不得已的窮極之策。法國及比利時也推行與英國相同的制度。英國國王原本掌握著以敕令作一切規定的權力，伴隨著國會權力的膨脹，漸次縮小。亨利（ヘンリー）八世的時候，尚依照法律，與人民的生命、土地相關的問題除外，其餘都屬於敕令規定之範圍，不受拘束。國會在愛德華（アドワード）六世御宇期間，將其廢止。法官愛德華·柯克爵士（サー·エドワード·コーク）曾經在回答詹姆士（ジェームス）一世（1603—1625）的諮詢時說：「吾王不能以敕令（imperial ordinance）設立新刑罰，如果可以這麼做的話，那就可以廢止任何國法。因此，吾王只需以敕令諭告人民守法、不要犯罪，而制裁則只按法律之規定。吾王也不能將星法院（the star chamber）不能處罰的犯人歸於其管轄範圍之下。」由此足知國會當時已經掌握了立法權的大部。這是政府在緊急事變之際除執行變通之策別無他法的原因。
本案仿日本及普魯士的制度，規定君主有權發與法律具有同一效力的敕令。其結果，如果英、法、比諸國的主義可以歸結為同一的話，則在彼原本是違法行為，與此相反，在我則屬於大權之執行，故可以說在根本上存在巨大差別。而本案與日本憲法相同，不僅僅奉行法令並立的主義，而且，敕令規定的範圍，也不像西歐諸國狹小，因此，似乎沒有承認緊急命令的必要，但在緊急場合，自然不能沒有變通的政策，認識到這一點，本案特意保留了發令權。
所謂緊急敕令，因與法律有同一的效力，故不止於將現行法律廢除、變更，在凡是法律規定所能及的範圍內，不論何等事項，均可無限制地立法。因此，緊急敕令與法律形式不同但效力相同，而與次條之命令相比，則形式相同而效力不同，此不具論。與本案相當的日本憲法第八條的說法是「代法律之敕令」，普魯士憲法第六十三條的說法則是「以法律之效力，發布與憲法不相牴觸的敕令」，文字雖異，其意相同。但是，由於日、普憲法在解釋上都存在異論，因此本案明確說明是「與法律具有同一效力之敕令」，用意在於避免疑義。
發布緊急敕令，（一）必須表明保持公安、避免災厄之意，如此，其目的是消極的，不能積極地為保全公序或增進福利而發布。（二）此等發令須繫緊急之必要，這是其名稱之所由來。（三）須是在議會閉會期間，閉會期間，是從其閉會或解散之日起，到開會之日止。故議會休會或停會，若系在議會開會期間，不得發布此等敕令。這是本條只能適用於無法等待議會召集的場合的由來。
發布了緊急敕令的場合，政府須在下一次帝國議會提出，求其承認。這畢竟是尊重議會職權之需要。而議會則在認為其有存續之必要的時候就該承認之，認為其沒有存續之必要的時候就該拒否之。承認與是否存續相聯繫。或許有人要說，因為發令當時的情況也該成為審查的目的，因此即使在會期前撤廢，也該提出於議會，這是將基於發令的責任問題與是否存續的問題混同帶來的觀點。因為在不具備發令條件的時候，政府當然要負責任。議會糾彈政府的時機與方法均無窮盡之理，因此責任問題與敕令提出之有無沒有關係。由此可知，會期前已廢止時，自無提出之必要。因此，本案第二項但書，雖看似畫蛇添足，實際是由於從來異論不少，故特意將其註明。
議會尚未討論政府提出之敕令，或尚未討論完畢就閉會，或被解散時，或政府在提出之前議會被解散，其承認與否，不能無疑。據日本的先例，是以沒有明白的承認為由，應該提出於次期之議會。本案可以視作不承認這種做法，因此規定無須提出於次期之議會。因為緊急敕令在性質上沒有永續的必要，在議會沒有作出何等決定時，不如將其視為不承認來得簡便。
議會沒有明示承認時，以及應該視作不承認時，政府當毫不遲滯地公布敕令失去效力之旨。這是因為，不承認的決議並不包含其當然失去效力之意。故因不承認帶來的直接效果，只止於政府負有公布其失效之義務。因此，不必多言，政府不履行其義務時，當然要負違憲之責，敕令則依然保有其效力。
第八條 皇帝為執行法律，或保持公安，或增進公益，得發布命令，或使發布命令，但不得以命令變更法律。
［參照］日九。俄一一。普四五。奧四之一一。比六七。
行政以維持公安、增進民福為目的，不僅僅是執行法律，百政相互聯繫，多須臨機裁量，不能預設條框，限定其活動範圍。因此，在性質上，不能像司法那樣以適應既有法律為能事，不得期望其能在應接百般事實的時候沒有遺算。本條的規定，不失為使其機能完全的一個方法。
行政命令是為執行法律而規定其細節、為保持公安或增進公益而制定條規。前者通常被稱為執行命令，後者通常被稱為獨立命令或補充命令。之所以稱之為獨立命令，是因為其特立於法律之外；之所以稱之為補充命令，是因為其以補足法律之規定為目的。行政命令除由君主發布，讓行政官府有發布之權是方便的。因此本條特別聲明之。
命令制定權與所謂立法權並立，其間並無優劣之分。這是本案所採用的主義，與歐洲多數憲法不同。不得以命令變更法律， 是對命令制定權唯一的限制。因為憲法特意指示當以法律規定的事項，若讓命令有變更法律的自由，就會有紛更憲法之虞。
在西歐各國，以在為執行法律或因法律之委任之外不能發命令為原則，這有過度限制元首權能的嫌疑，其主義與本案根本不同。但仔細考察各國立法的趨勢，有漸漸以委任條款（empowering clause）的方式不斷擴張命令規定的範圍的事實。即在比利時和法蘭西僅限於在執行命令方面認可委任條款，而普魯士又模仿之，與英國一樣，在講求以委任命令補充法律之不足方面如出一轍。在結果方面似乎與本案相同，但因彼此發命令權的依據不同，在範圍之廣狹與立法是否方便方面均不可同日而語。
第九條 皇帝定行政各部之官制及文武官員之俸祿，任命文武官員，但有特例之處，不受此限。
［參照］日一〇。英。俄一一、一七、一八。普四五、四七。德一八。奧四之二、四之三。比二九、六五、六六。法一之三。美二之一。
定行政各部的官制及任免文武百官之權，向為清朝列聖掌握，本條依然將其作為大權保留。不將官制及任免權特立出來，是因為行政常常難免立法府的干涉。因此，列國在原則上將其作為國家元首的專屬權力。定俸給之權也是如此。但是，審判廳、都察院、審計院的組織權限及其職員的任免，以法律設立了特例的，當然不能以命令干犯。倘若為了行政方便，使之有隨意改變其組織、任免其職員的自由，必至破壞特別設立這一制度的基礎。
［參考］
關於官制改革
光緒皇帝在明治三十九年（光緒三十二年）［1906］九月宣布預備立憲當從官制著手的諭旨。後來，在十一月，中央官制改革完成。接著又經二三改革，遂成如下的現行官制要領。
◎軍機處
雖是雍正年間從內閣分離的使之參與軍國機密的臨時特設機構，但因時事之必要，遂延續至今，現為清國最高的議政府，職司與我國的內閣略同。
◎內閣
所謂內閣，其性質與立憲各國的內閣（cabinet）完全不同。其職司的重點，在上諭、諭旨之立案，上奏之檢閱，玉璽之保管，典禮之執行，不過如此而已。雖在清國是最高榮譽的官員，實際上難免讓人感覺徒擁虛器而已。
◎政務處
由於在改革的上諭中沒有涉及其權限，不容置疑，是要按舊制辦事。本處與內閣、軍機處一起，是三大衙門之一，其職權在各部之上。是在光緒二十七年（明治三十五年）［1902］受變法自強之聲的促動而新設的機構 ，職掌略與軍機處同。
◎外務部
司外交之事。咸豐九年（安政六年）［1859］創設時稱為總理各國事務衙門， 明治三十四年［1901］改今名。
◎吏部
司文官之任免、敘勛等事。
◎民政部
原稱民警部，主司警察之事。
◎度支部
司財政之事。原稱戶部，併入財政處，新稱度支部。
◎禮部
司典禮之事。太常（聖拜局）、光祿（帝室饗宴局）、鴻臚（帝室典禮局）三寺併入。
◎學部
司教育之事。
◎陸軍部
由兵部改，練兵處、太僕寺（帝室馬政局）併入。
◎海軍部
目前暫在陸軍部辦事。
◎法部
舊稱刑部，專任司法之事。
◎農工商部
原工部、商部併入。
◎郵傳部
司輪船、鐵路、電線、郵政之事。
◎理藩部
原稱理藩院，專管藩屬地的行政。
以上內閣、軍機處、政務處及外務部均為合議組織，其他各部尚書（大臣）一人、侍郎（次官）二人，滿漢不分。
◎軍咨府
相當於我國的參謀本部。也是暫在陸軍部辦事。
◎大理院
前大理寺。其地位、職司略與我國大審院相同。
◎都察院
糾察行政官員。職司指陳缺失、伸理冤滯。
◎資政院
本院是依光緒三十三年（明治四十年）［1907］八月十三日之上諭設立的，據去年清歷六月十日發布的該院章程來看，似乎可以視作一種元老院。本院以博採群言為目的，欲使之成為將來議院的基礎。預定本年舉行議員選舉，明年開院。議員由年滿三十歲以上的下列人員中選舉（參看同院章程第九條乃至第一四條）：
一、王公世爵（有世襲爵位者）
定員：十人。
二、宗室覺羅（直系、旁系之皇族）
定員：五人。
三、各部院衙門官四品以下者（但除去審判官、檢察官及巡警官）
定員：百人。
四、擁有一百萬元以上之資產，有咨議局（地方議會）議員被選資格者。
定員：十人。
五、各省咨議局議員
定員：各省議員定額總數之十分之一。
◎審計院
本院是在光緒三十二年（明治三十九年）［1906］官制改革的時候，欲與資政院一同設立的機構，其職司是核查經費，相當於我國的會計檢查院。現預定在宣統七年（明治四十八年）［1915］與會計法之實施相伴而設立。這樣，雖然不應該將本院與其他衙門一同列入現行官制之中，但由於它也屬於前揭改革上諭中宣示過的，現且收錄於此。
以上所述之外，翰林院（司修史、撰文等事）、宗人府（皇室人事局）、內務府（類似我國的宮內省）、太醫院（侍醫局）、欽天監（相當於我國的中央氣象台），以及其他各衙門，因在改革的上諭中毫無言及，可以說是全都存續舊制。其詳細之處，因無特別必要，將其省略。
總之，十一月改革的主要著眼點可歸結為如下數點 ：（一）撤廢滿漢鉗制之法；（二）各部尚書由二人改為一人；（三）官衙之廢合增設。支那的官制，每於改朝換代之際，多繼承前代遺制，歷朝相承，極少改廢。他們的孔夫子說過：「殷因於夏禮，所損益，可知也。周因於殷禮，所損益，可知也。其或繼周者，雖百世，可知也。」真可謂一語道破古今貫通之原則。 因此，想了解清制，不查看明制自然是不行的。還有個別的制度，不溯及千年以前，就不容易捕捉到真相。由此當知其由來之久遠，因此足以明白，要在一朝一夕將其改革，實為至難。若行急遽的改革，難保成為邦家動亂的原因，戊戌（明治三十一年，光緒二十四年）［1898］之政變已充分證明這一點。上諭中所說「此次斟酌損益，原為立憲始基，實行預備，如有未盡合宜之處，仍著體察情形，隨時修改，循序漸進，以臻至善」，真可謂得當。因此，若希望破壞清國現行制度，一躍而模仿立憲諸國，那真屬於「言易行難」者流，不過，現在仍有許多改善之餘地，則是我輩不憚斷言的。當從根本上撤去滿漢平衡的觀念是其一，圖謀政務之統一是其二，明定責成是其三，正確區分宮中、府中是其四，廢止冗官是其五，增加俸祿是其六。凡此等處，依清國的現情，是一日也不容忽視的。若不涉及根本，而止於廢除合併二三局課，減免一部分官吏，即使再來幾次，也無改革之實，這是不待智者可知的。
（一）滿漢鉗制之法，原本來自太宗皇帝的政綱。太宗說：「以滿人對抗漢人，以防遏漢人勢力之偏重。」 邇來二百多年，作為國憲，存續至今。因此，昔日改革之上諭稱「滿漢不分」，乍一看似乎是要破除祖訓，但仔細考察其後來任命大官的情況，則依然是墨守祖宗成法，令人不得不懷疑將來會永久存續下去。想一想，今日的清國，真是到了危急存亡之秋。在這樣的時候還保守這種陋習，不唯阻礙國家進步，且難保成為擾亂國家的原因。清國官民應當深思熟慮一番。（既崇尚祖宗遺訓又實施憲政，究竟無法維持，其原因，參看本案第三十五條下議院組織一節中「議員選出部分與滿漢兩族之關係」。）
（二）十一月改革未致力於政務統一，令人遺憾。軍機處、內閣、政務處，其地位、職權均居行政各部之首腦。而其掌管的事務，在實質上無大差異，因此無妨以一個奉行大政。計不出此，卻汲汲於保存舊制，實屬不妥。初議的草案多麼恰當，規定將軍機處改並於內閣，設總理大臣統率百官，設左右副大臣，與總理大臣協同掌理庶政。若推行這一方案，應該是改革上的一大進步。議論的結果，竟然放棄此方案，甚為遺憾。軍機處向為合議之府，更以各部尚書組織一種內閣，使政務統一愈形困難，其無法有政績，早為舊制充分證明。完全不考慮這一點，最終葬送於模稜之間，真是一大瑕疵！或許有人要說，總理大臣配以兩個副大臣的話，與數人的軍機大臣相比，在實質上沒有任何差別。雖然如此，我仍不拘泥於名義，只想在簡約的組織下得到庶政統一之實。按現行法制，一旦有需要閣議之事，先須經軍機處合議，此外，軍機大臣和各部尚書當然要聯合會議，根據事宜的性質，有些還需經政務處會議。然而，將三大衙門合一，以各部尚書組織內閣，不僅再無此等煩累，且政務自然統一，還可以達到責任明確、無推卸之途的效果。其利害豈可同日而語！昔日官制改革中的總核大臣的奏議中有言：「行政之事則專屬之內閣各部大臣，內閣有總理大臣，各部尚書，亦均為內閣政務大臣，故分之為各部，合之皆為政府，而情無隔閡，入則參閣議，出則各治部務，而事可貫通。如是則中央集權之勢成，而政策統一之效著。」此言甚善。而三大衙門依然存續，早晚需要一大改革，無須多言。
（三）明確宮中、府中之畛域，是近世政治組織的原則。兩者混同，不但與責任政治的觀念不相容，而且往往還有使皇室成為眾怨之府之虞。在立憲各國，皇族多入軍籍，成為慣例，即是由這一情實而來。今日清國中外多事，似乎有必要讓皇室俊才全部進入政府，但也並非因為無人。與實施憲政同時，應該更改因襲之舊俗。這是使皇室永遠成為國民欽仰之源的正道。
皇室典禮由內廷諸官司掌，嘉禮、祭禮應歸其專管，各外藩的朝貢、使節的接待，以及外國使臣的謁見等隨時與理藩部或外務部交涉，可以主要由宮廷掌管。從前那樣由政務大臣掌管，非但沒有必要，甚至還有政府干涉內廷之虞。因此，應該將現存的禮部全部廢去，單在內廷設一局課。
清室現在的內廷組織非常繁縟，因此，在擴大內務府（類似我國的宮內省）、將前述禮部併入之外，王府（司與王子相關的事務）、宗人府（皇室人事局）、太醫院（侍醫局）、也應該與之合併，歸其管轄。欽天監（相當於我國的中央氣象台）應隸屬於郵電部 或農工商部，翰林院（司修史、撰文等事）全部廢去，其一部歸內務府，另一部合併於現時的內閣，各作為一局課就好。這些衙門當然沒有必要成為獨立的機構，由此，將宮中、府中加以區分，自是符合治道的。其利豈止是淘汰冗員、節減冗費？
（四）十一月改革致力於改廢官府、減免官吏，這是值得肯定的。將財政處併入戶部成立度支部，合併兵部、練兵處、太僕寺設置陸軍部，三寺併入禮部，商工二部合一等，不失為適合機宜的舉措。但是，尚該改正之處也不少。吏部沒有必要作為獨立的部是其一，官吏的任免、升陟或敘勛、授爵，在性質上應該依各部院尚書的意見，經過閣議，由首班大臣上奏請皇上裁可，特設政務大臣來主管，非但沒有必要，而且有百弊叢生之虞，因此，宜將其全部廢去，使之成為軍機處的一局課。各部侍郎當減為一員是其二。設置左右侍郎，本是基於落實滿漢鉗制之意，如此，會給將來埋下禍根，已如前述。何況因此而相互傾陷排擠，阻滯政務之弊已為現時情況所證明。 軍機處及外務部的組織改善也是其一。 既然保存了各政務大臣合會之法，各部沒有必要採用合議制，事理極其明了。尤其像涉外事件，在性質上大多需要經過閣議，其主管的衙門，還不如作為單獨官府迅速明白自己的責任。
（五）司法機關之改善，一作為立憲的預備，一因對外成約的關係，早晚都得實行，此自不待說。而昔日改刑部為法部，總理司法行政，改大理寺為大理院，專掌審判之事，這些舉措，甚為正確。至於審判廳的構成及管轄，在本案第七章將詳論。
（六）增加俸給，保持官吏威信，不失為方今急務之一。清國官吏的俸祿失於菲薄，尚且不夠衣食之費。而上下即使不是出於自覺，但還是墨守舊制，不敢改革。而且，國帑流為私費也大都被默許，不被追究，可謂甚為奇特。這是國庫的收支自然不得不曖昧的原因，也是古來收賄之弊不絕的原本。因此，在今日，要求官員清廉，毋寧說是過於酷烈。毋庸置疑，增加俸給，有助於振肅綱紀。敘述至此，應該考察一下的，是其與財政的關係。然事涉繁雜，今姑略之。
第十條 皇帝統帥海陸軍，並定其編制及常備兵額。
［參照］日一一、一二。英。俄一四、五四、五五。普三五、三六。德五、五九乃至六五。比六八。法一之三。美一之八、二之二。
雖然按清國的制度，軍權屬於皇帝的大權，但這不過是法理之論。兵權早已下移，君主無統帥之實，政府無司令之權。清國的兵權本掌握在君主手中，但在嘉慶年間有白蓮教匪之亂，藉助民團，才得以削平，漸開下移之端。後從咸豐以至同治，髮匪之大亂起，遂至將兵柄全委諸督撫，這是今日疆臣各擁兵馬、宛如聯邦王國的原因。今依立憲國家的制度，兵馬之權莫不歸中央總攬，未見有實行分權制度者。將兵權放任地方節制的時候，不但會導致國家防禦廢弛，而且還有阻害國家統一之虞。
因此，清國當鑒於此種情形，削去督撫兵權，甄別文武，軍隊統帥之權歸皇帝親攬，其治理工作全歸中央政府主管。或許有人要說，兵柄下移只是自然的趨勢，現在若集中於政府，地方紛擾怎麼辦？但是，統一軍權才能確立國家萬年之基，何須顧慮局部動亂呢！何況若在今日一味墨守現制，終將造成沒有收回的機會呢？數年前，有像前直隸總督袁氏那樣將兵權的一部分奉還的先例，統一之業也未必太難。這是本案推究此種情理，特將軍權歸皇上的原因。
因為軍備是維持國家獨立之體面的，對於與之相伴的各種經費，應當置於一定的保障之下，不容議會漫然干涉，無疑是最為得宜的措施。 國防計劃在性質上不能在短期內收效，若有輕易變更的自由，不唯軍備之充實無期，且有釀成國家經濟上很大損失之虞。這是本案對軍制特别致意的原因。（參看本案第六六條）對歐洲諸國，不能不作如是觀：大抵因軍備之故而不議定預算，依預算，軍備極其有限。現時的英國，依1689年的權利宣言，斷定未得議會之承諾而設立常備軍是非法的，延續至今，兩百餘年未曾改變其主義 。在大陸諸國，鑒於屢屢發生以兵力壓制的事情，也採用依議定預算限制軍備的主義。像這樣，當可看到議會拚死力削弱軍隊勢力的傾向。 但由於現在國際上的情形，軍備不可一日廢弛，經費之不懈供給，無關乎條規慣例，而須基於實際之必要。伴隨著政局的轉變，議會的態度誰都難於推測。由此當可明白，（歐洲諸國）與本案所持的主義相比，國家元首權力的強弱不可同日而論。若想將國家址基永遠鞏固，不可採用歐洲的主義，其原因不待詳言。
第十一條 皇帝宣戰、媾和、締結條約並命其執行。
［參照］日一三。英。俄一二、一三。普四八。德一一。奧四之五、四之六。比六八。法三之八。美一之八、二之二。
由於皇帝居於對外代表國家的地位，將外交權保留於大權本屬自然之理數。但從立法事例來說，可大致分為兩種：將其歸於元首專權，或以議會幹預為必要條件。執行第一種主義的有日、英、俄數國，普、德、奧、比、法、美、意、西、葡和丹等諸國執行第二種主義。本案鑒於國情與外交之性質，採用第一種主義。
德意志帝國憲法規定，在宣戰的時候，以經過聯邦議會的討論為必要條件，美國憲法也將其委為議會的專屬權，雖是國情使然，也不無過度限制元首權力之嫌。且不論這麼做有貽誤軍機之虞，當依據各種情況推斷輿論之所歸，看不出有必要特別諮詢公議。 德意志帝國憲法規定外寇之場合除外，毋寧說顯示了立法者未脫稚氣。曾經與德、美持同一主義的法國，到了1879年，斷然廢棄這一規定，足以看出，法國人立法的眼力比德、美略高一籌。這是本案在大權執行方面不設置任何限制的原因。
以議會的干預作為條約成立的要件的法制，作為主義，未必能說其不可。但締約在性質上多須機密，且貴敏捷，因此，真不知道將其一一諮詢群議的原因何在。這是本案特意委之為元首專權的原因。因此，由於君主在締結條約的時候，事先不需要經議會協贊，事後不要求其承認，如果國際法上是有效成立的條約，不言而喻，在憲法上也是有效的。這是與歐美多數之立法不同的地方。但是，如果遇到為了執行條約而需要國帑或改廢法律的情況， 不消說，是需要經過議會協贊的。議定預算、協贊立法屬於議會的職司，沒有理由為執行外交大權而做任何限制。
條約的公布是公告既存事實，由此生出國民不能在國法上否認其存在的效果，這是基於公布條約的唯一效力。或有學者要說，在公布的同時，條約生出法規的性質，且有廢止、變更既存法律的效力，這終究是謬誤的見解。法規中沒有的條約，沒有因條約的公布而改變其性質的理由，這與預算在公布之後其本質沒有變化完全是同一個道理。這是憑常識都不難推知的。何況由此而有廢止變更法律效力一事，究竟無法得知其根據何在。
為執行條約而有必要制定或改廢法律時，要經議會協贊，不容絲毫置疑。這是因為，君主只有命令執行條約之權，並無為此而廢止變更法律之權。或許有學者要將其解說為這是對君主大權的不當限制，真不知其命意何在。大概是忘記外交大權與議會職權並立，不得互相干犯。若依論者所說，因條約而需要增稅時，無須經議會協贊，因公布條約而當然有改廢法律的效力，將呈現國民要盡無法律依據的納稅義務的奇觀，結果，以至於議會的職權因外交大權的執行而被自由伸縮。凡法律，不依法律不得廢止變更是普遍原則。論者居然以一紙沒有法規性質的條約改廢法律，可知為不通之論。
議會在否決與履行條約相伴隨的預算案或法律案的時候，因為君主不能履行條約上的義務，當然不能負擔由此而產生的國際法上的責任。君主事實上處於不能履行責任的地位，如果不能以議會的協贊作為停止條件，則無由免除其責任。或許有論者要說，國際法上有效成立的條約，在國法上也必須執行。但條約的成立與其執行自屬不同的關係，因此，即使條約成立，也未必能預先斷定能執行。又有人說，國家的意思是一而不是二，國際法上有效的意思，國法上也有效，故有效成立的條約不能執行，不但意思衝突，而且，這不是造成了兩個以上的意思均成立的狀況嗎？然而，國家的意思在法理上不可不單一，雖然不無道理，但是同時，兩個以上的意思成立，這樣的情況並不足怪。國家機關各在其權限之內表達自己的意思，都是成立的，不難推測，有同時兩個以上的意思成立這種情況，就像對於同一個訴訟事件，兩個裁判所的判決並立一樣，這不是恰當的例子嗎？君主與議會見解不同的場合也是這樣。因此，如果非要維持本說，則對於外交權附帶的、牽連的一切預算及立法，都不許議會幹預，否則就會經常得出議會沒有協贊的自由這種結論，這可不是符合法意之論。何況本說在根本上將條約的成立與其執行混為一談了呢。
第十二條 皇帝宣告戒嚴。
關於戒嚴之事項，以法律定之。
［參照］日一四。俄一五、四一。德六八。
戒嚴是在戰時或事變 之際，為了警戒起見，在特定地域停止常法，將司法及警察權的全部或一部移交給軍司令之謂。在非常緊急的場合，不容拘於常法，否則會導致事實上不能執行，因此有必要在平時將處分的方法預為規定。而其宣告的時期、形式及效力全都以法律規定，與立法例一致，其緣由不外是事態本身重大。
第十三條 皇帝授予爵位、勳章及其他榮典。
［參照］日一五。英。俄一九。普五〇。奧四之四。比七五、七六。
賞賜文武功臣、表彰善行美舉，作為「榮譽之源泉」（fountain of honour）歸於君主，是古今東西一致的法制。這是與其地位相伴隨的自然要求。而定其品級和禮遇的程度、方法，均聽君主獨裁，不容其他一切干涉。
第十四條 皇帝命實行大赦、特赦、減刑及復權。
［參照］日一六。英。俄二三。普四九。奧三之十三。比七三。法一之三。美二之二。
周密的立法未必是洞悉社會百般人事之謂，雖然說司法官在解釋法令上傾注心血，也難保沒有萬一的過失。本案所定的赦免大權，不外乎推究這一情理，一以彌補立法的缺漏，一以維持審判的公平。而將其保留於大權，是因為君主是「正道之源泉」（fountain of justice），為國民所欽仰。
大赦是針對特種罪犯，將其赦免；特赦是針對特定犯人，免除執行其刑罰；減刑是減免已定之刑；復權是恢復已被剝奪了的公權。而大赦有兩種法制，一種是不問是在裁判確定之前還是之後均可行之，一種是只限於判刑之後行之。實行第一種制度時，若在裁判確定前特赦，會生出將公訴權和刑法執行權一併拋棄的結果。執行第二種制度，則只止於拋棄刑罰執行權。這是二者的差異。雖未必能斷定其利害，但不如採用第一種法制便利。
對因議院彈劾而帶來的國務大臣職務上的犯罪之赦免，與對於一般犯罪旨趣不同，故不得不另行規定。在英國，雖然對普通犯罪實行第一種法制，但因議院彈劾帶來的犯罪，在審理中的，不得赦免，被告也不能以君主的赦免為由拒絕公訴。如在1679年丹比（ダンビー）伯爵彈劾事件的審理中，伯爵雖然抗辯說他已得到君主特赦，但終被駁回，也不外乎此。其後雖然依威廉（ウヰリアム）三世即位第十二年及第十三年的王位繼承條例提出特赦狀，但仍規定不得以之作為拒絕公訴的理由。從那以後，赦免大權便只限於在審判確定之後行使。在普魯士，有國王只能在收到議院的彈劾上奏的場合才能赦免的規定。在法國，因特赦屬於總統的專權，不問犯罪的性質如何，均得自由行使，但大赦必須依法律執行。美國大統領因為只對一般犯罪有赦免權，對於因彈劾帶來的大臣犯罪，不能以其職權做任何事情。而在本案中，因為認定沒有必要移植所謂彈劾制度（impeachment），特地在關於赦免權方面不做任何規定。其理由，留待與大臣責任有關的本案第五十一條說明。
第十五條 皇帝確定貨幣，並命其通用。
幣制之改定，經帝國議會之協贊而行。
［參照］英。俄一六。普五〇。德四。奧四之七。比七四。
幣制的良否直接影響財界的盛衰，並與國家的隆替關係甚深，古來實例不勝枚舉。因此，應該有心理準備，勤於依據時機經常改善幣制，慎重熟議，以期萬無一失。此乃將幣制權歸於元首，尚需接受議會幹預的原因。
俄、普、德、奧等國的憲法中有跟幣制相關的規定，而像日本憲法則沒有明文。《憲法義解》說：「憲法所載，以既舉其大綱，又羅列其節目中的要領為標準。故像鑄幣權、定度量衡之權不一一詳及，其省略的，就是包括的。」（第三十頁）在日本憲法裡，因為以天皇為統治權的總攬者，當然可以推論出凡是沒有明文規定屬於議會的其他職權，全都屬於君主大權的結論。本案在解釋上與日本憲法相同，那麼本條立案的理由是什麼？不外乎因為有必要將幣制的現情說清楚。
［注］由於清國從來沒有一定的法定貨幣，價格的標準五花八門，作為支付的工具，現在有各種各樣的馬蹄銀、弗銀、小銀錢、當十銅錢、當五銅錢、銅錢、兩與弗的兌換券、銅貨與銅錢的錢票、錢莊發行的莊票。而金屬貨幣的重量、純度各異，銀錢、銅錢的比價雖多少依照習慣，但主要是依銀、銅等金屬的相互市價來確定，變動無常，因此，公私生活的不便，超出我們的想像。說起來，幣制統一是清國積年老題目，先有上諭的頒布，委員的任命，上海、香港、天津等處各商業會議所的聯合決議、總稅務司羅伯特·赫德爵士（サー·ロバート·ハート）的提議、美國匯兌委員會的提案、王公大臣的奏議、銀錢的試鑄，膠著多年，終於在去年十月再發上諭，公布採用銀本位的宗旨，具有劃時代的意義。雖然從世界金融市場的大勢推斷，當然以採用金本位為當，但從清國的現情推斷，這到底還是言易行難。因此，政府執行先採用銀本位制，待收到整頓幣制的實效之後，慢慢轉移到金本位制的政策，對此，恐怕中外有識之士會不吝贊同。而依上諭，將以庫平銀一兩作單位，另鑄造庫平五錢、一錢及五分的小銀錢做輔幣，預定標準貨幣及五錢銀幣的純度都是98.2，一錢及五分銀幣的純度是88。不以向來在開港商場流通最多的墨西哥弗，即相當於庫平銀七錢二分的元銀為本位，而採用庫平的兩銀為本位，聽說主要是因為作為徵稅的標準，庫平銀相對而言通用的範圍更廣。
原來，清國的幣制改革，屬於對日、英、美諸國條約上的義務。而今看到其確定本位，可謂中外之幸。（據最近北京的情報，依度支部的奏請，有將標準貨幣改為弗銀的意見，政務處正在再審中。若真如此，則既定的政策難保又要變更。但即便如此，本位的確定也只是改革的第一步，至於與其相伴的百般措施，任何一個都是經濟財政上的重大問題，不易解決。舉一例來說，將鑄幣權收歸中央政府，已屬至難之事。由鑄幣帶來的利益是各省重要的財源，因此，由失去鑄幣權造成的財政缺陷是否有填補的辦法？或者依然存續現在的制度？畢竟，改革不是空名可了。何況，當想到與幣制相伴的官場之無窮情弊時，改革之前途還遠遠不能樂觀呢。）
第二章 樸小
清朝的攝政制度起源於順治時代的鄭親王、睿親王輔政。而現代的攝政王名分，不外襲用睿親王的先例。順治帝以降，康熙帝在位時的輔政大臣、同治帝時代的議政王，都未曾有攝政王的名分。但由於其地位、權限前後大異，不能拘泥於名義，將其等同於立憲國的攝政制度，這是不用多說的。不過，今上既已繼承先帝遺志，宣示要完成立憲鴻業，因此，不難推測，他日制定欽定憲法的時候，攝政的地位、權限當與方今立憲諸國同軌。這是本章特意考鑒立憲國的條規慣例，並參酌清室的事例，將其昭明的理由。
第十六條 攝政以皇帝之名行使統治權。
［參照］日一七。普五八。
由於統治大權歸皇上固有是清朝歷世不變的原則，雖然萬機均繫於攝政的獨裁，但大權仍歸至尊掌握，攝政不過是以天子的名義攝行而已。而其統治權的執行，意味著並非以皇帝代理之義執行其權限。因此，攝政與君主之間沒有發生委任代理關係的餘地，事實上也沒有對君主的能力進行補充，可知，攝政乃憲法上獨立於君主之外的國家機關。因此，以攝政為與君主合體行使大權的說法，可謂無視攝政的特立地位。又，雖然現在不無將攝政視為太傅，即監護人的明文和學說，但在今日，不存在將其視為私的制度的餘地，無待多言。
凡國家之政務由攝政總持，要以正條明確規定。按今日清國攝政王的地位權限，其上任的翌日，即光緒三十四年（明治四十一年）［1908］十月二十一日的上諭云：「著攝政王載灃為監國，所有軍國政事，悉秉承予（光緒皇帝）之訓示，裁度施行。」 又其翌日之上諭云：「嗣後軍國政事，均由攝政王裁定，遇有重大事件，有必須請皇太后懿旨者，由攝政王隨時面請施行。」究竟與本案的旨趣歸於同一，無須多論。也可以說和立憲諸國的攝政地位權限相同。
［注］光緒三十四年（明治四十一年）［1908］公布的清國《監國攝政王禮節》 ，究竟難免杜撰之譏。因為攝政的地位權限已由上諭昭明，似乎沒有必要畫蛇添足。不過，特地在立法上最先將其聲明，則屬於至當的順序。僅就第二條推測其一斑的話，可以說立論不成體統。更在第五條規定君權之事，不解其意何在。如果立法者有在第二條里一併將其地位、權限加以規定之意，第五條當然歸於無用。不可否認的是，如果第二條只是單純規定頒布詔旨的形式的話，那麼，其他條款中，又只規定軍權是什麼意思？或許因收回軍權之一念，若不及於此就不無疑問，但是，此事並不以該條是否存在為轉移，這是不待言的。我敢說，第五條的這一規定，畢竟是不辨事體的措置。至於這一法令編成之次序紛亂，毫無規律，無須在此細評。
由於攝政的權限廣大無窮，難保不生大弊，各國憲法莫不對之加以限制。即如日本、荷蘭、比利時及盧森堡（ルクセンブルグ）的憲法裡，規定攝政在任時完全禁止變更憲法，而德意志諸邦的憲法中，有禁止特定事項、在附加條件下允許變更憲法、其效力受局限數條規定。其他如不許變更皇室典範（日本）、只限於不允許變更皇位繼承順序（英吉利）、設置任免大官的限制（瑞典、巴威倫、瓦天堡），各國的條規慣例各不相同。本案鑒於攝政的地位，規定不要一切限制。因為攝政都是君主的最近親者擔任，這是常例。可以斷言，其在任期間不會有故意圖謀不利於帝室，或阻害國家進步的行為。又，如果攝政是無意遵奉憲法的人，則無論設置如何嚴格的限制，畢竟還是會變為空文，因此在立法上可以不做機械的限制。何況伴隨著時世的變化而改變憲章，如果因攝政在任之故而全部拒絕的話，就不免膠柱之譏了。
垂簾聽政之事，散見於東西史乘，未必為清國所特有，但是，同治以降連續三代發生類似的事情，堪稱一大奇觀。光緒三十四年（明治四十一年）［1908］十月二十一日的上諭稱：「軍國政事，均由攝政王裁定。遇有重大事件，有必須請皇太后懿旨者，由攝政王隨時面請施行。」由此看來，攝政王是在皇太后（光緒皇后）的訓政之下，這是毫無疑問的。現代的訓政制度來源於支那固有的家族觀念孕育的相互匡救（「相保」）精神，似乎未必是以限制攝政王的權限為目的。鑒於《監國攝政王禮節》的規定，並征之於上諭中「著攝政王載灃為監國，所有軍國政事，悉秉承予（光緒皇帝）之訓示，裁度施行」，「嗣後軍國政事，均由攝政王裁定」，百政均歸攝政王裁定是基本原則。因此，關於重大事件，與攝政王是否奉太后懿旨無關，按照適宜的辦法將諭旨公布施行，其在國法上的效力當無損害。由於事件之輕重任由攝政王判斷，畢竟訓政是對攝政王內訓，對外部沒有任何關涉。可知皇太后不是對抗攝政王的特立的國家機關。若非如此，則不僅對事件性質的判決權之所在不能無疑，而且發生以太后懿旨成為諭旨發生效力的條件時，官民終不知其歸著之所。雖然有人認為，依《監國攝政王禮節》第九條，攝政王的署名鈐章與軍機大臣之副署並列，難保有妨礙其效力之處，但是，在所謂重大事件的範圍不明確，且無由探究有無奉懿旨的事實的情況下，對其有懷疑，乃是必然的理數。何況，如果採用這種解釋，自然就不能不得出攝政之上的攝政的認識，其結果，必至無視攝政王的監國之名實。
［注一］訓政政治濫觴於乾隆帝之治世。帝在位六十年之久，讓位於嘉慶帝，自稱太上皇，垂拱訓政，與我國中古的法皇的院政事同一例。而太后垂簾之儀，則屬於同治以降之事實。咸豐帝於熱河駕崩，同治帝七歲踐祚，在這種情況下，聖母慈禧皇太后（西太后）、母后慈安皇太后（東太后）並立，總持庶政，此為皇太后訓政的起始。同治十二年，帝十八歲，親政，由於同治在翌年駕崩，光緒帝僅四歲入承大統，於是復行東西兩宮垂簾之儀。七年，東後殂落，政權自歸西後。十二年，帝十六歲之時，雖有從翌年起歸皇帝親政的懿旨，至十五年，帝十九歲時才有還政之事，這是以前代的遺制為準則，也與各國國憲一致。碰巧戊戌（光緒二十四年，明治三十一年）的政變發生，清歷八月六日，又頒發了西後垂簾的上諭，至其殂落為止的十又一年間，遂再無還政之事。因此，光緒帝的親政時期僅僅十年，還徒有其名。如此，可以說西太后自同治以降，前後四十餘年掌握國家實權。
［注二］訓政由太上皇或皇太后行之，既如上述。但一個發生於主權者退隱之後，一個則不過因事實上的關係而已，可以說二者差異很大。乾隆讓位後的訓政，在理論上可以看作自己保留一部分主權，至於太后的垂簾，則可斷言為在國法上沒有什麼根據，不外乎任意行使威權而已。同治年間西太后的秉政，史傳系基於先帝遺旨，但且不論無法征之於諭旨，當時以幼主名義頒布的上諭中，所謂「我朝向無皇太后垂簾之儀，朕受皇考大行皇帝付託之重，唯以國計民生為念，豈能拘守常例，此所謂事貴從權」，終可視作是假裝之託言，沒有辦法從國法上對其加以評論。光緒初年的訓政，也可這樣看。至於戊戌政變後的訓政，我們尚記憶猶新，在今天，有必要究明是否存在上諭嗎？要之，可以說，前兩次的太后訓政，哪一個都不能說是基於正當法理取得，與現代的訓政，性質當然不同。
議者或許要說，前兩代的訓政，哪一個都源於先帝的付託，其權力之正當，不容有絲毫置疑。但奈何所謂付託，在上諭之外找不到證據。又有人說，訓政本源於皇帝的懇求，同時將主權的一部分割讓給太后。但是，奈何所謂請求僅僅是假裝的，不足為憑，且太后常總攬百政，無法論證論者的說法。又有人說，戊戌政變後西太后之地位源於既成的事實，不妨視為攝政。但所謂既成事實，當然不存在認可的理義。不僅如此，清之家法，與其說是認為存在將其變為成法，不如說是要否定之。難保有人要以近年的成例多非以會典為準據，但彼此事體不同，到底無法承認反對之說。何況在公文中找不到足夠事例可以確認西太后的地位。
按清廷慣例，凡對外公文，均以皇帝的御名行之，未曾有以太后懿旨宣示的。不僅如此，也未曾副署太后的御名。這是論者所謂太后訓政不是攝政的一個理由。難道不是這樣嗎？攝政在任期間，公文不論對內對外，必當以其資格署名，這是理所當然的，也可以說是深得立法神髓的。在理論上，即使君主的御名闕如，攝政的署名必須有。素來在對外關係上，是只以君主的御名，還是與攝政聯署，國際法是不管的，因此，由清國從來的慣例，即使不能直接作為否認西太后地位的資料，若從公文書上不存在與君主一視同仁的攝政名分來看，毋寧說清國自身否定了西太后攝政。然而，上諭與外交文書不同，每每特別表記系奉太后懿旨，但這只是表示尊敬的辭令，不得解釋成對攝政的太后的稱呼。在皇帝玉體無礙的情況下，且不論太后當以攝政的資格奉行諭旨，事實上是完全與之相反，這在義理上是不能容許的。何況，硬是以太后為攝政的話，就不能不承認這是在君主之外，居於君主之上的國家機關。
［注三］考慮到將來絕對不容許太上皇訓政，本案當然沒有作任何規定，因此認為沒有必要特別究明其性質，在此避免詳論。但是，否認太上皇訓政，似有無視崇尚祖制的清國習慣之處。雖然如此，一旦想到讓位帶來的弊害，應該就看不到盲從先例的理由了。
在清國的《監國攝政王禮節》中，第九條規定，凡諭旨，攝政王署名鈐章之後，軍機大臣要副署，奉皇太后懿旨的場合也是如此。又，日本《攝政令》第三條也規定攝政須署名，都可謂至當之立法。因為攝政在任期間，宣示其身份，乃是法理上必然的要求。敘述至此，應該講一句的是清國的上諭的形式。即在太后訓政的場合，作為同治以來的慣例，上諭以「朕欽奉某皇太后懿旨」開頭一事，可以斷言，這只是胚胎於支那孝道的表示敬意的辭令，在法理上沒有什麼價值。到了當代，只能由此推論出攝政王遵行先帝遺旨的事實。因此，凡諭旨，有攝政的署名和大臣的副署，在效力上毫無缺失，故可知在理論上，不必問有沒有奉體懿旨一句。
第十七條 攝政施行統治權時，不負責任。
由於攝政隸屬於君主，不存在享有不可侵權的理義。因此，如果攝政有違反國憲的時候，不待言，當然要對君主負責。雖然如此，但考之於情理，攝政在任期間，不唯皇上不能親自問責，彈劾機關即使彈劾他，在事實上也終究沒有執行的理由，毋寧聲明其無責任，不失為保持攝政威嚴之一法。這是雖然立法上類似的例子不多，但本案依然特意規定的理由。現行憲法中聲明攝政無責任的，僅葡萄牙憲法第九十七條及德意志的索遜·科堡·哥達（サクセン·コーブルヒ·コータ）憲法第二十一條。
本條為何只規定關於攝行大權的責任呢？不僅是因為涉及刑事責任的話有冒瀆攝政懿德之嫌，而且，如果將來不幸釀出邦家不幸之事，既可聽其自裁，又可依皇族會議評定，臨機處置，我相信這麼做是無妨的。
［注］明治四十二年（1909）二月十一日公布的日本《攝政令》第四條稱：「攝政在任期間，不受刑事訴訟。」我對本法令的起草者不能無憾。不起草攝政令也就罷了，如果認為有必要特意立法，那麼，為何卻不言及與其攝行大權相伴隨的責任呢？立案者或許認為，這一規定沒有存在的必要，但是，因為攝政的所有行為，都跨越政法兩界，若沒有無責任的規定，則攝政對君主負責理所當然，但究竟無法使攝政特立於議會議論之外，這層道理是清晰的。何況，僅限於任期中不起訴，毋寧說有侮辱攝政人格的嫌疑呢！假若有不祥的重大事情發生，倒不是說有辦法處理之，而是在遇到了萬一的場合，本條的規定卻會產生有害的結果，這一點，不待識者可知。如此看來，關於在國法上是否要規定攝政責任的問題，我確信沒有必要爭論。但是，本令不備，終無由掩飾。尤其是像其第四條那樣，我敢毫不猶豫地斷言，其為既不合情也不合理的規定。
本條規定的實益，主要在使攝政特立於彈劾機關之外一點。我相信，隨著議會一次次召開，本條的效用自然會發揮出來。
第十八條 關於攝政進退之事項，以皇室大典規定之。
［參照］日一七。普五六、五七。
清廷昔日雖有攝政的部分禮節權限之規定，但屬於應對眼前急務的立法，其不完備，本不足怪。雖然如此，但還是應該以他日施行憲政為先機，參稽中外古今的事例，將其大綱規定於憲法，其細節規定於皇室大典，作為永久之洪範。而將其分別規定，用意不外乎使其可以適當省略。
凡攝政，是在君主幼沖或玉體有礙時設置，各國成例，如出一轍。但關於其就任，則有預先規定資格與順序的（日本）；有限定於特定場合，由兩院會合選定的（普魯士）；又有隨時將其交給議會評定的（英吉利），如此等等，有各種各樣的規定。但是，採用日本的立法，應該是最適當的吧。因為關於攝政的進退，沒有漫然容許臣下討論的餘地。清國的《監國攝政王禮節》第十五條規定，皇帝大婚舉行後，待臣工集議之後，確定親裁大政的時期。與其如此，不如將時間確定下來。因為在事實上不難想像，經由臣工會議難以得到正確的意見，不僅如此，還有使還政的時期不確定之虞。何況因該條之故，還使帝室的大事付於私議了呢！
清室從來沒有關於皇帝丁年的條規，此為國憲不完備之處。按：同治帝到十八歲時親政，光緒帝到十九歲時總攬萬機。而稽考列國多數成規，並考慮以上先例，規定滿十八歲為皇帝成年是適當的，因為天子的資性、教養當然不應與凡人一例。皇上的丁年既定，才可知其親政的時期。在補充現行法之不備的同時，也是預防大弊的一道。
第三章 臣民權利義務
將民權在大典上規定下來，應該是以1215年英國的《大憲章》為嚆矢。作為一般立法之模範，則可推美國弗吉尼亞（ヴィジニア）州的憲法，其次是同年美國的《獨立宣言》，1787年美國憲法之制定，兩年後法國的《人權宣言》，以及兩年後該國第一憲法成立，依成法保障民權一事遂成恆例。
民權思想孕育於英人固有的資性，七百年前就已經宣布《大憲章》（ Magna Charta ），1628制定《權利請願書》（ Petition of Right），1689年制定《權利法案》（Bill of Rights），由這些事實，不難窺其一斑 。而以美國的《獨立宣言》、法國的《人權宣言》為發端的近世各國憲法都以這三大法典為淵源。如1791年9月3日法國第一憲法列舉民權一事，以1789年8月26日該國之《人權宣言》為本源，《人權宣言》以1776年美國弗吉尼亞（ヴィジニア）州及其他州的憲法為根據，美國的《獨立宣言》則是從英國航海過來的移民制定的。由此可知，人權之觀念、民權之思想不是出自法人先天的資性，也不是法國革命的產物，而是孕育於英人固有之思想。但是，英國的典章都是依據習慣上已成之權利編成，而在美、法，則認定為天賦固有的權利，將其作為一種抽象的立法原則加以聲明。這是他們的國情和時代思潮使然，都成為確認民權、永遠增進眾庶幸福的基址，成為值得在立法史上大書特書之事。
由於本章的規定屬於所謂立法事項，自在命令規定的範圍之外。或者有學者要說，這隻止於保障臣民的權利，因無限制君主命令權的旨趣，如果發生命令與民權條文衝突，則本章的規定都會歸於無用。考察一下憲法上特意將臣民權利、義務的設定與得喪交付議會討論的法理及其沿革，則很清楚，不能如此斷定。本章所列記的事項，除依法律或法律的授權外，不得以命令規定，不待多言。
或許有人要說，因為臣民的權利依法律而定，因此沒有必要在憲章中一一揭載。這是知其一不知其二的見解。所謂法令的規定本以憲法為原本，使臣民的基本權利、義務不因行政權威動搖，這是設定本章的根本義，也不失為立憲的一項美果。若從論者之說，法令的畛域混沌，無由甄別，憲法上沒有特意將其分別的必要，如此，臣民的權利、義務全由行政府的好惡自由伸縮，其結果，必至立憲成為空名。如此，本章的規定不僅僅是徒飾憲法之外觀，實際上是永遠確定立憲基址的途徑。
清國慣例，稱臣的僅限於在官的漢人，滿人常稱奴才。因此，本章標題中所冠的「臣民」二字，似乎與現情不合，姑從一般君主國之用例。
第十九條 清國臣民國籍之獲得與喪失，以法律定之。
［參照］日一八。俄二七。普三。德三。奧一之一。比四、五。
將國籍稱為國民的身份，原因在於公私權利義務之得失。其細節以法律定之，這在立法上是一致的。
移民（「歸化人」）沒法取得和與生俱來的國民同樣的公權，這在立法事例上也是一致的。在英國，移民不能成為國會議員是1606年以來的慣例，後依威廉（ウィリアム）三世即位十二年及十三年的敕令，也規定了相同的限制。在日本也是如此。但都規定，經過一定的年限之後，其限制可以解除。其他規定，如不得擔任國務大臣、樞密顧問、陸海軍將官等職務，一概都是出於對移民忠誠的懷疑。以私權為限，近來以不分內外、享有相同的權利為原則，對移民沒有什麼限制，可以說是當然的事理。
第二十條 清國臣民依法律規定，有服兵役之義務。
［參照］日二〇。俄二八。普三四。德五七、五九、六〇。
兵役與納稅是臣民奉公的最先義務，又是維持國家生存所不可缺的。這是特意揭載，致以慎重之意的原因。
徵兵之法，各國不一，但大致可以分為以強征為主，和任意、強制並行兩大類。前者是所謂國民皆兵主義，以達到一定年齡，不論何人都有負擔兵役義務為基本原則。現在日、德、普、法、俄諸國採用這一主義。後者是英美主義，只限於戰時用強制徵募之法，一般情況下以傭兵為原則。而清國現時的辦法，雖然部分地區在試辦以一定的壯丁服三年兵役，但從章程中所說的「但地方風氣未開，不尚強迫，不願當兵者，概從其便」 來看，當然不能說是四民皆兵的主義，從各種情形推斷，毋寧說近似於傭兵制度。要之，他日當改為強征制度，是不待多言的。
第二十一條 清國臣民依法律規定，有納稅之義務。
［參照］日二一。英。俄二九。德五八。
國家所需要的經費當由國民分擔，這是事理所當然，不待憲法規定也當知道的。國家必需一定之經費，恰如我們的日常衣食薪炭不可或缺。因此，國家強制納稅乃是其自立的第一步，國民之意思如何，無須過問。 應當知道，不是以納稅作為國家提供保護的報償，也不是作為保險金而提供的。
往昔的國費，原則上是以王室財產支辦，不足之處，用獻金、貢納補充。 至於四民均等負擔納稅義務，則屬於近一百年來的事實。在開始的時候，徵收金錢和貴重物品的多寡由君主、有司的愛憎決定，還有對部分種族的租稅特免制度，有將資產沒收入官之法，其負擔的不公平，非言語所能形容。這樣，生民常不安其業，空自嗟怨，屈從數十百年。及歐洲發生天地間一大反動，確定凡徵收租稅須得國民的承諾與納稅是四民平等的義務兩大原則，現在已成為立憲諸國在財政上的金科玉律。在今日，無論何人，非依法律，不負擔納稅義務，均系受其餘蔭。
支那的稅制，由來頗古。周代已有課稅之事，到了漢唐，規模略具。而古來以田租為主要歲入，現時雖有金錢、穀物各種賦稅，但負擔不公，又無確定納稅的保障，國民處於不安狀態，這是無可掩飾的事實。因此，若不在憲法實施前預先改良稅制，並特別講求一掃租稅徵收中的積弊的方法，則本條將歸於空文。關於稅制的現在及將來，本案第六十一條另述。
第二十二條 清國臣民依法律所定，均得擔任文武官吏及其他公務。
［參照］日一九。英。普四。奧一之三。比六。
往昔，不論在哪個國家，擔任公職都歸於特種門閥所專有，職務世襲。如此，不但無法推薦有才之人，還有將大政委之於庸愚之虞。因此，在歐洲，確認了法律面前人人平等的原則並一掃官職壟斷的弊端。在日本，維新改革的當時就已奉行同一主義，憲法上也特地保障這一點，可謂伴隨著時代要求的當然措施。在清國，自入關以來，滿漢在任官方面就存在差異，且還存在世襲之制，宜於今天打破，雖然朝廷似乎認識到了這些弊端，不無廢除兩種畛域之意，但實際上仍有墨守舊制的跡象，這是無法掩飾的。本條的設定，不僅僅是急於模仿外國之法，而且，我相信，這一陋習不能除去的話，無望看到將來的光明。
第二十三條 清國臣民在法令範圍之內，不論種族與身份異同，享有婚姻自由。
［參照］普一九。奧一之一九。
清國之法，本不許滿漢通婚。近年頒發上諭，鼓勵兩族通婚，是時勢使然罷。仔細考察清國現情，沒有比融和滿漢之間的反感更急的事務，追求兩族融合，沒有比容許兩族通婚更好的措施。所幸二者精神上一致，在事實上表現出來，國運自會因之而發展，這一點誰也不懷疑。只是奈何事屬久遠，短期內無法收效，唯有抱憾。但是，當用心想到一百年之後的情形，就能相信，本條絕非無用之舉。
第二十四條 清國臣民，除有法律規定之場合外，未經其許可，其住所不得被侵入和搜索。
［參照］日二五。英。俄三三。普六。奧一之九。比一〇。美修三、四。
查塔姆（チャタム）伯爵曾經在《權利》一節中論道：「腐朽了的茅屋，可能會受到風雨的侵襲，但是，英國國王卻不能無故侵入。」尊尚家宅權，並非只有英人如此，毋寧說是西人的一般觀念。征之於羅馬法及日耳曼（ゲルマン）古法中將侵入家宅視為一種犯罪，保護家宅權的事實，當可明白。西人一般相信「人之家宅是其城郭」（ Man’s house is his own castle ），法蘭西革命以降的憲法上特意規定之，也是源於這一思想。在支那，也以「無故入人家」入罪，清律尚保存這一規定。要之，保護家宅安全並不僅僅是沿革上的理由，毋寧說屬於個人生活上最先之要務。
第二十五條 清國臣民受法定審判官審判之權不得被剝奪。
［參照］日二四。英。普七。比八。美修五、七。
審判廳的構成以法律定之，司法官僅限於任用有法定資格者，司法官特立於威權之外，執公平之柄，這是立憲的美果之一。審判作為王公擅權的利器，史上不乏其例，尤其是像英王詹姆士（ジェームス）二世，獨斷設立臨時審判廳，恣意黜陟審判官，且裁判都只奉行國王意旨，還在西班牙特設異教徒審問所（ inquisition ），判處重刑，都是最為顯著的事例。而在英國，1689年的《權利法案》中，宣告詹姆士王的處置為不法，兩百多年後的今天，尚作為國憲遵行。由此當可知本條移置之由來。
第二十六條 清國臣民，無法律依據，不受逮捕、監禁、審問、處罰。
［參照］日二三。英。俄三〇乃至三二。普五、八、一〇。奧一之八。比七、八。美修四。
將人不法拘禁、斷獄，將人身自由從根底上廢滅，人類之不幸，莫甚於此。而古今東西其事不絕，豈不令人浩嘆？英國《大憲章》第三十九條規定：「不論何人，非據國法，不得被逮捕、監禁，或沒收財產。」《權利請願》《權利典章》中也有同樣的規定，都是對專擅枉法的民聲的反響。1791年9月法國《人權宣言》 第七條聲明：「不論何人，若非法定之場合，依法定之形式，不得被公訴、拘捕或拘留。」這可以說是時代潮流使然。近世各國憲法中存在類似規定，畢竟是使國民發展的基礎安固的途徑，並非僅僅模仿先例。
俄國憲法第三十條乃至三十二條雖然也保障人身之自由，但遺憾的是，國民未曾沐浴到憲法上的恩惠。據1907年初俄國報刊的報道，在最近兩年中，成為革命運動犧牲品的，死者總數26 000人，傷者總數不下31 000人，其中被處死刑者1650人，被判處禁錮（含終身禁錮）者9412人，在如此短的時間裡，僅據公報的總數，就超過了尼古拉（ニコラス）一世、亞歷山大（アレキサンダー）二世及三世時代犧牲者的總數。而據爾後的統計，處刑者的數量並無減少的傾向。 法國大革命造成了慘劇，但法國僅以數年時間就恢復了國內秩序。而俄國革命黨在相同的主義之下，上演悲劇前後三十年，其間幾無間斷。這是由斯拉夫（スラブ）民族的偏執特性所致，並非什麼極端之論。俄國實施憲法以來，虐殺時時公行，常法屢屢停廢，斷訟治獄多以軍律行之，不審問事實，無由辯護，很多人無辜地死於極刑。如此這般，不外法國革命時的恐怖時代的再現，所謂憲政僅是欺矇世俗的假面具。特記之，不煩經世家一考。
第二十七條 清國臣民，除法律規定之場合，通信秘密不受侵犯。
［參照］日二六。英。普六、三三。奧一之一〇。比二二。
由於通信是處理日常百般事務的利器，若任第三者有窺知其內容的自由，將使社會秩序無由保持。這是要特意保障通信秘密的理由。但是，在戰時、事變之際，在必要的時候，對其加以檢查，或為了檢舉犯罪及其他理由，扣押或沒收目的物，固然是有關於公益，當然不能無所限制。而限制以法律規定之，不容行政官府干涉。
各國憲法所保障的只限於書信，有未能緊扣社會現情的遺憾。因此，本書特意聲明是通信，不單單止於書信，電報、電話之類當然包括，如果其目的在於通信，不問其方法如何，全都包含在內，此意甚明。因為推究立法精神，發現沒有理由僅局限於書信。
第二十八條 清國臣民，其所有權不受侵害。
為公益而做必要處分，須依法律所定。
［參照］日二七。英。俄三五。普九、一〇。德四。奧一之五乃至七。比一一、一二。美修五。
以前犯罪時，私產動輒被官府沒收，又藉口公用，無償徵收財物，此類事件，散見於各國史籍。現在，比利時憲法第十二條規定：「不得定沒收財產之刑。」普魯士憲法第十條也聲明同一旨趣，另，以英國《大憲章》第三十九條及《權利典章》第一部與第二部、美國馬薩諸塞（マサチューセット）州《權利典章》第十條及該國佛蒙特（ヴァモント）州《權利典章》、法國《人權及公民權宣言》第十七條為起始，比利時憲法第十一條、美國修正憲法第五條、普魯士憲法第九條、俄國憲法第三十五條等都規定，公用徵收必須賠償，都無外乎當時遺留的習俗的反映。而各國一齊一掃從前陋習，完全是非常恰當的措施，由此，不唯各人的生計可望安全，無疑還會成為國家富強的原因。這是私產保護一事不可不放在心上的理由。
凡動產、不動產自不必說，在民法上可以視為以所有權為目的者，全都屬於本條保護的範圍。那些只規定不動產的，主要是基於沿革上的理由，但私產保護，沒有理由只限於不動產，因此本案只用「所有權」的稱謂，以明保護的範圍及於一般物品的意思。
公用徵收或徵發當賠償相當的代價，這是一般立法上的原則。但由於這本來屬於執行國權，未必有賠償的道理。因為處分的結果，只給特定的人以痛苦，這不外是慰藉的旨趣。由此可知，所謂賠償，不是侵害私權的補償，不是買賣代價的給付，也不是對於使用所帶來的收益的報酬。而本案在賠償方面沒有明確規定，不是無視一般立法事例，不過是表明將與徵用相關的一切事項都交給法律之意。
第二十九條 清國臣民，以不擾害公安為限，有信教自由。
與信教相關之事項，以法律定之。
［參照］日二八。英。俄三九。普一二乃至一四、一七。奧一之一四乃至一七。比一四乃至一六。
將身命托於天，求得現世的安心，本是出於人類的常情。因此，古來幾多強迫信教或禁止信教的政策，無不以失敗告終，畢竟以世俗權力支配心理是一種淺見，今日多數國家保障信教自由，毋寧說是數百年來迷夢的覺醒。
祭政一致、政教混同，在世界各國都是一度經歷過的，如今尚有遺風。現今法、西、英諸國教會與教育分離的問題紛議不絕，不外是老題目尚未解決的證據。想來聖、俗二權的包合分離，是古來最大的問題，歐洲歷史所記全是此事。東洋諸國沒有如彼之甚，可謂至幸。特別是在中國，雖然現在道教、佛教、藏傳佛教、伊斯蘭教、耶穌新舊教等雜然流布，但政教關係比較平靜，不可不說是值得慶幸的事情。而在現今歐洲，維持國教制度的雖不止俄、英、希等二三國家，但都漸次有政教分離的傾向，這是不可掩的事實。如英國，前年 下院以一百多名的多數廢除了英蘭教會亦名監督教會（ Episcopal Charch ）的國教地位的議案，由此足以看清其趨勢。議事當日，文部卿巴奈爾（バーレル）說：「我作為個人，切望教會能跳出國家的桎梏，復歸精神的權威之地位。同時也是因為政府目前面臨很多緊急問題，故無意擔負執行本案決議之責任。」因此，可以明白班納文（バンナーマン）內閣無意以政教問題與上院抗爭，雖然如此，但早晚會國論沸騰，上院將被捲入輿論的漩渦中，這是不難推測的。英蘭教會屬於耶穌新教的一派，三百年前承亨利（ヘンリー）八世之意，與羅馬教皇分離，以國王作為教會的首長，費用的一部分由國帑支辦，僧正之任命由王權行使，逐漸形成政教一致的形勢，以至於今日。而英蘭教會的特立，只止於以國王取代教皇，毫無宗教革新的實績，而其弊端則有不堪忍受者。非國教團體相繼而起的時機的到來， congregationalist 、 methodist 之興起，實不外乎此。近來政府極力壓抑非國教團體之勃興，並限制其信徒的世俗權利，遂被捲入大潮之中，五十年來，遂至要撤廢國教。然而，由於現在國民的一半屬於非國教徒，持續倡言由於另一半國民而國費負擔不平，教會早晚要遭遇在政權之外特立自營的命運，這是誰都不懷疑的。國教制度並非與國運的發展和社會的進步相伴隨，已為事實所證明，故毋寧採取放任主義，使宗教全然特立於政權之外。如此，清國也當鑒於這種趨勢，將來永遠採取放任主義。
本條規定的結果，不能以國法使人民偏信於特定的宗教，不但如此，尚包含國民有不被強迫歸依於任何宗教的自由之意。因此，不會像往昔那樣信教成為公權、私權獲得與喪失的原因，又，不會再有以刑法強制之事，這是題中應有之義。但是，各種宗門之布教，以及與之相伴的結社、集會，自當以有關法規為準繩引導，不得以信教之故而免責，這是不消說的。
第三十條 清國臣民，在法律範圍之內，有言論、著作、印行、集會及結社之自由。
［參照］日二九。英。俄三六乃至三八。普二〇、二七乃至三一、三八。德四。奧一之一二、一三、一七。比一八乃至二〇。美修一。
往昔過度束縛思想自由，若違背成規，即處以酷刑，東西各國，如出一轍。即如我國，二三十年前，尚未脫封建遺風，眾所周知。在歐洲，德意志諸邦比英、美、法、比諸國解禁要遲，承認自由，只是三四十年以來的事實。最初宣明自由的，是美國的弗吉尼亞（ヴァジニア）、賓夕法尼亞（ベンシルヴァニア）州的《權利典章》，法國的《人權宣言》也確認了相同的原則，遂成為各國憲法的模範。
關於出版，各國均執行須先經行政官府檢閱方能發行的制度，但是，由於並沒有檢閱的標準，一依當局的偏見決定可否，檢閱不當是常事，荼毒文化，不知凡幾。這是各國憲法欲一洗其陋習，一面將出版自由作為原則，一面揭櫫嚴禁檢閱制度之宗旨的原因。如比利時憲法第十八條、普魯士憲法第二十七條、奧地利憲法第一部第十三條、美國修正憲法第一條均是。現時多數國家，唯一的管制，是要求每次出版的時候須向行政官府呈報。
對出版的一般禁令，在不許揭載詆毀帝室、淆亂國體的報道，不許暴露關於軍事、外交的秘密，不得損毀他人名譽、壞亂風俗這些方面是一致的。但在制裁方面，各國的立法花樣百出，自由刑、罰金刑之外，還有禁止發行等處分。論其得失，似乎刑罰在原則上應該以止於罰金刑為當。即使科以自由刑，但實際上以第三者代為受刑者居多，刑罰的目的遂無法達到。何況還有因此誘致國民反抗之虞，已為俄國現情充分證明。至於停止新聞雜誌的發行，由此使發行單位蒙受金錢上的損害，在這一點上似乎跟罰金刑有同樣的效果，但是，由停止發行而帶來的課刑上的利益，卻無法進一步看到。因此，我相信，停止發行一事，除可以視作復仇主義的遺物外，於情於理都沒有認可的理由。
宣告制裁之權當歸屬於司法裁判所 ，因為行政官的認定有很大弊端，這是各國相同的經驗。因此，在清國，待他日審判廳完備，應歸其專司。而一定之事項是否擾害公安由有關官憲認定，雖然不消說主要是拿當時的社會情狀與被告事件核查以作出判斷，但官吏的思想未必與社會情勢一致，且其修養有深淺，見識有高低，其判決自然會寬嚴有差，這也是不得已的。
俄國憲法雖然在第三十七條有保證言論自由的規定，但前年六月，與第二次解散議會同時，施行戒嚴令，且改訂新聞條例，禁止刊載一切非難政府施政的報道、論說，違者以行政處分科以罰金，不交錢的就換成禁錮之刑。近來各地被科以罰金的甚多，少者一百盧布，多者達七千盧布，大多數是五百到一千盧布，不能完納罰金而被處以禁錮者，據聞不知其數。苛政猛於虎，俄國現情真可痛心呀。
關於集會及結社的立法事例，主要可分為只需要呈報和呈報後要獲得許可兩類。而作為原則，多執行呈報主義，原因在於，其可否在性質上頗難預先斷定且這麼做顯有產生危害之虞；而且，若在現場發生危害，有臨時處理的餘地。像日本這樣，雖然不論是在公共場所內外，只要呈報即可，僅室外的集會需要特別許可的法制並非沒有，如比利時及普魯士即是如此。但清國通過新的《結社集會律》，採取許可主義，應是與該國文化程度相適應的措施。
秘密結社為各國所一齊禁止，清國新法也是如此。 由於日本的《治安警察法》在其第一條里規定主管者負有呈報的義務，任何人都不可秘密結社的法意無可懷疑。然而，同法又在第十四條里聲明「禁止秘密結社」，這就只是無用的廢話了。目的和組織付諸秘密的集會、結社是不法的，不待這一條規定也知道。何況同法第二十八條還特地規定了與秘密結社有關的刑罰呢。
第三十一條 清國臣民，得依法律所定請願。
［參照］日三〇。英。普三二。奧一之一二。比二一。美修一。
請願權在性質上是為政者最為看重的，無論是否有成規，均致力於此，廣為容許。如現在的英國，古來的兩院不用說了，國王及各官衙也容許自由請願。詹姆士（ジェームス）二世曾經無視請願權，國會乃依1689年的《權利典章》宣告其為不法行為，後來更進一步以條例確認為既成慣例。在美國也是如此，其憲法不必說了，弗吉尼亞（ヴァジニア）、南北卡羅萊納（カロリナ）、喬治亞（ジォルジア）、路易斯安那（ルイジアナ）以外的州的憲法，無不保障請願權，比利時、普魯士、奧地利及日本憲法等也都承認請願權。 在清國，也將前朝一度裁去的通政使司恢復，以求言路通達，無疑出於相同的用意。本案乃鑒於中外的例規，特設本條之規定。
由於請願原本就是以哀訴嘆願之意出之，辭令自當莊重恭敬，絕不可粗野倨傲。然日本憲法第三十條特意提醒「守相當之敬禮」，《議院法》第六十八條則明示要「用哀願之體式」，不得不說，這只是無用的贅言，作為法律條文，失去了正確的體裁。因此，如同法第六十九條，也不過是為前面一條舉例說明，他日改正的時候，應該將其作為前條的一項附在後面，不必多論。
請願可以只允許限於關於一般立法及行政事件的事項，因為關於法規的制定與改正、行政法規的執行與裁量處分的事項，允許請願，固然有百利而無一害，但是，司法事件，在性質上不存在允許請願的理由。即，就前者而言，當局無法預見其遺漏與缺陷，或預想到難處居多，故請願可以獲得許多好處；至於後者，則在職務上沒有容許任何權威、哀請的餘地。因此，日本議院法第七十九條有「各議院不得接受干預司法及行政裁判之請願」的規定，真可謂得當。像英國，也存在涉及司法權範圍的（請願）全部予以拒絕的慣例，可謂非常貼合實際。
日本議院法第六十七條規定：「各議院不得接受變更憲法之請願。」這無疑是無用的限制。蓋即使承認（人民有權請願變更憲法），且不說於情於理沒有什麼障礙，帝國議會既然有上奏的自由，唯獨禁止一般民眾請願，立法的旨趣不能前後一貫。如此，要說該條沒有誤解請願的性質的話，則是將憲法視為神明之經典，我相信是根據這一點立法的。
第三十二條 地方行政組織及地方議會相關事項，以法律定之。
［參照］普一〇五。比三一。
在支那，自古就有自治制度，其根底甚為穩固，不易動搖，故清朝取代明朝時，雖中央官制多少有些改易，但自治制度則毫無染指。大抵在一朝一代之中，改變因襲的古俗不是一件容易的事，急遽的改革有民心離反之虞，這是歷朝都沿襲前代遺制的原因。如此說來，今日的制度未必是清朝肇造，有些制度不追溯到漢唐以前，就無法知道其起源。本案推究這一情理，欲使所有關於地方自治的根本法的制定與改廢均由公議決定，特為揭載，以資保障。
在英國，關於地方行政，以不容中央政府干涉為基本原則。僅警察一事由內務大臣直轄。這是英國人的資性富於自治觀念，自然發達的結果，屬於特例。而清國情形酷似英國，這是為何？歷朝的治亂興亡，自然涵養出自衛的習慣。 試思支那的自治制度，系周以降特有之發展，到了明代，一旦大成，明末曾經頹廢，清一統江山之後，恢復舊觀，及於今日。周之《禮記》所載，在當時是否確實推行過，不得而知。雖然如此，其關於地方大司徒，有「令五家為比，使之相保；五比為閭，使之相受；四閭為族，使之相葬；五族為黨，使之相救；五黨為州，使之相賙；五州為鄉，使之相賓」的記載，由此可知，這是一種以五家為單位，稱為比，二十五家為閭，百家為族，五百家為黨，二千五百家為州，一萬二千五百家為鄉，各設其長，相互為保的制度。漢、唐、宋、元的制度大同小異，入明以後，施行以十戶為單位，稱之為甲，一百個甲為里，各設首長，稱為里甲制度，後代所稱的保甲制度即是這個。開始的時候，只是督辦貢賦、均攤徭役，及至後來，且裁決轄區內的訴訟，並執行警察事務。當時的自治機關，有鄉約、里社、社學、社倉之制。鄉約職司訴訟、警察之事，里社職司祭祀，社學職司教育，社倉職司救恤之事，以此彌補鄉里官治的不足。近來雖興廢無常，但至今仍存此習俗，將來討論清國自治政治者，不可忽視這一點。相保之制，西洋諸國也有，我國孝德天皇時期也存在類似制度，到德川時代略為完備。征之於文書，並考慮到地方之遺風，不難看到，這一制度在地方教化、自衛方面具有很大效果。然而，我國在維新以來，凡事都醉心於文化的美名，無暇顧及利弊，將（古來的自治制度）拋得一乾二淨，舊貌無存，實堪遺憾。所幸清國今日尚保存這一美風，真令人高興，將來應該執行進一步對其加以培育的方針。因此，僅僅是將外國法翻譯過來，即加以實施，這種陋劣的學習，斷非清國所當取。 在此見解之下，考察光緒三十四年（明治四十一年）［1908］十二月二十七日公布的《奏定城鎮鄉地方自治章程》 ，似乎大有駁難的餘地。對其精細的評論，今暫從略。
設立地方議會制度，是施政上必需的要務。清國近來孜孜於籌辦咨議局（地方議會），確實是值得表彰的。但據光緒三十四年（明治四十一年）［1908］六月二十四日的上諭，咨議局最遲也得在宣統元年（明治四十二年）［1909］初秋開會，是否能奉行上諭，不能無疑。由於咨議局的設立，必須有選舉人、被選舉人的名簿，自然涉及各省，不能不調查戶口、經歷及資產之一斑，就清國的現情來看，匯集此等資料，並不是一件容易的事。現據《調查戶口章程》 ，不到宣統四年（明治四十五年）［1912］，政府無由知道各省戶口的正確數目，據此也可明白（製作選舉人、被選舉人名簿一事不容易）。如此，各省如何在短時間內製作選舉名簿，如何據以執行選舉，是我輩無法想像的。何況各省人民的程度差異很大，推行舉國一致的新法，到底還是有難期成功之虞吧。我曾經考究其情理，認為選擇二三省份先行試辦，漸次在各省變通應用比較好。竊以為，全國推行劃一的制度，預期當為十年之後。大詔一下，無可如何，實為憾事。事已至此，只有希望官民盡必死之努力了。
咨議局章程第一條云：「咨議局欽遵諭旨，為各省採取輿論之地，以指陳通省利弊、籌計地方治安為宗旨。各省咨議局設於督撫所駐之地。」據此，可知其地位。其主要職務權限（如下）：
咨議局應辦事件如左：
一、議決本省應興應革事件。
二、議決本省歲出入預算事件。
三、議決本省歲出入決算事件。
四、議決本省稅法及公債事件。
五、議決本省擔任義務之增加事件。
六、議決本省單行章程規則之增刪修改事件。
七、議決本省權利之存廢事件。
八、選舉資政院議員事件。
九、申復資政院諮詢事件。
十、申復督撫諮詢事件。
十一、公斷、和解本省自治會之爭議事件。
十二、收受本省自治會或人民陳請 建議事件。
（以上第二十一條）
由此可知，其職權與立憲各國的地方議會沒有大的差別。法制已具，所擔心的，只剩運用一事了。
［參考］
關於地方官制改革
光緒三十三年（明治四十年）［1907］五月二十七日公布改正《各省官制通則》 一事，世人至今記憶猶新。其改革之要旨，在同日頒布之上諭中有云：「各省按察使，擬改為提法使，並增設巡警、勸業道缺，裁撤分守、分巡各道，酌留兵備道，及分設審判廳、增易佐治員各節，應即次第施行。」而新法現由東三省開辦，直隸、江蘇二省試辦，即上諭所言「著由東三省先行開辦，如實有與各省情形不同者，准由該督撫酌量變通，奏明請旨。此外直隸、江蘇兩省風氣漸開， 亦應擇地先為試辦，俟著有成效，逐漸推廣， 其餘各省，均由該督撫體察情形，分年分地請旨辦理，統限十五年一律通行」。由這些規定，當可知要旨之所在。如此，欲知現行法制之一斑，若不將新舊兩法互為攻究，自是難得其要。但是，由於這次改革，除了開啟甄別司法、行政之漸，對於根幹部分，並看不出加了斧鉞的痕跡，因此可以說新舊兩法沒有大的差異。因此，以下主要以新法為基礎敘述其大體，只有在必要時才與舊制加以比照。
新官制第一條有云：「一省或數省設總督一員，總理該管地方外交、軍政，統轄該管地方文武官吏，併兼管所駐省份巡撫事，總理該省地方行政事宜。」
其第二條曰：「每省設巡撫一員，總理地方行政，統轄文武官吏，唯於該省外交、軍政事宜，應商承本管總督辦理，其並無總督兼轄者，即由該省巡撫自行核辦。總督所駐省份，不另置巡撫，即以總督兼管該省巡撫事。」
第一條與《大清會典》所言「直省設總督，統轄文武，詰治軍民」相等，第二條與《大清會典》所言「巡撫綜理教養刑政」對應，可知其地位權限新舊無絲毫改易。這也是前文提到此次改革絲毫未觸及根本的原因。
按：現在之總督配置如下：
①「閩浙」，原書誤作「閩淅」。
②「浙江」，原書誤作「淅江」。
③「昆明」，原書誤作「崧蕃」。
④「廣州」，原書誤作「廣東」。
［備考］
一、在直隸、四川、甘肅、福建、湖北、雲南、廣東七省，因不置巡撫，各本管總督當然兼掌巡撫事務。
二、不置總督，僅有巡撫駐在的山東、山西、河南、新疆四省，巡撫也一併核辦總督之事務。
三、現今有巡撫駐在的，除前揭四省外，尚有表中附有Δ標記的諸省，總共十五員。
四、在福建、湖北、廣東、雲南，曾經設有巡撫，近年全都裁撤。另，在明治三十八年［1905］二月，將江蘇分割，南部為江蘇省，北部為江淮省，新設江淮巡撫，但很快廢止。
總督、巡撫各有特立之官廳，不存在相互統屬的關係。也就是說，巡撫當然總核省內行政事務，在沒有總督兼轄的時候，關乎外交、軍政的事項也可獨斷專行，因此，在這一點上，可以說跟總督的權限完全相同。又，即使在有總督兼轄的情況下，巡撫也只止於與總督協商辦理，並非聽命於總督，這一點是要注意的。新舊官制均以總督所駐之省份不另置巡撫由總督兼管為原則，是由於認識到在一省之內沒有必要並設同等之官府。（但是，現在江蘇、盛京兩省，仍是督、撫兩頭並立，這是例外。）至於兩者官秩不同（總督正二品 ，巡撫從二品）雖是事實，但其權限沒有何等軒輊，則不待言。唯與巡撫限於管轄一省相反，總督通常並轄二省或三省，其權限執行的範圍有廣狹之不同。
督撫除作為地方長官，在職務上還有兼銜，即總督兼兵部（現陸軍部）尚書及都察院右都御史、巡撫兼兵部侍郎及都察院右副都御史之類。這是督撫能在中央政府之外擁有特立的兵權，並可監察庶政的原因。直隸總督又當然兼北洋大臣、兩江總督又當然兼南洋大臣，這是其綜理與外國相關的通商事務的原因，前者司掌天津、芝罘、牛莊，後者司掌上述以外各港（中清及南清）之事務。
新官制規定了督撫衙門幕職的定員與職掌。其概要如下：
秘書員一人，掌理機密文書，不屬各科之事務，都隸屬於本員。
依舊制，督撫均屬「單獨官府」，不承認有輔助機關，但事實上有跟新官制所定的幕職大體相同的僚屬。這裡當說一句的是，新法對各省城（一省之首府）的守備隊督標（由總督統率）及撫標（由巡撫統率）別無規定。唯不論新法舊法，督撫雖然綜核所轄的軍政，但我認為總該提及其與提標（以提督即與我國中將相當的官員為司令長官，班秩從一品），關於中軍（任營務處司令，以與我國的佐官或尉官相當的官員充任）的存廢也是同樣道理。但在新法中卻無所言及，是要將其放到幕職辦事章程中規定嗎？暫時存疑，待日後研究。
新官制規定，在督撫的節制之下，設置如下三司二道。
（一）布政司
置布政使一人，管理戶口、疆理、財賦，並職司考核省內地方官吏。
布政使作為一省的財務長官，或者作為傳達上級命令的機關，其職司新舊如出一轍。比如，凡朝命，經內閣或軍機處到督撫，經督撫到布政使，布政使進而向府、州、廳、縣親民各官承流宣布。這是布政使之名的由來。
向來布政使的屬官在庫大使（出納主任）之外，沒有各省一致的僚屬，且無定員，有的省份有經歷（事務官）、照磨（事務官）、理問（事務官補）、都事（事務官補）等。凡此等諸官之設置，與其他的幕友、胥吏的人數一樣，均由布政使酌定。新法在這方面亦無定製，是由於存有留待後日裁定之意。
（二）提學司
置提學使一人，管理省內教育事務，監督各學堂、學會。
提學司系光緒三十二年（明治三十九年）［1906］新設。作為新學勃興的結果，是向來的學政（官名）的取代物。新官制依然將其作為各省常設機關，其地位、權限無所更易。其所屬職員依學部章程確定。
（三）提法司
設提法使一人，管理省內與司法相關的行政事務。
舊法稱為提刑按察使，作為地方的兩大重官，與布政使並立，向來一省的刑名案件的審判及對下級審判的監督均歸其掌管，但因新官制採用司法與行政分立的原則，其結果，提法使變得只有司法上的行政監督權了。但由於審判廳到宣統七年（明治四十八年）［1915］才會完備，在預備年限內，提法使應該依然執行按察使的職掌，經歷以下的佐貳雜職也暫仍舊制。
（四）勸業道
置道官 一人，專管一省之農工商業及交通事務。
各省的驛傳事務向歸按察使統轄，現廢其所管，歸於本道，與一般勸業行政一起歸其總轄。
（五）巡道
置道官一人，專管全省之巡警、消防、戶籍、營繕、衛生事務。
這是與勸業道一起新設者，關於其屬員的細則，由關係各部訂定。
以上三司兩道是各省常設官廳，以下各司道，可依各省的情況設置。
鹽運司、鹽法道或鹽茶道（以上職司鹽稅及茶稅事務）。
督糧道或糧儲道、糧道（以上任何一個均職司糧稅事務）。
關道（職司與海關相關的事務）。
河道（職司與水利、堤防相關的事務）。
上記各司道向來存在，依新官制廢止的，是分守、分巡各道。但在遠離省城之地，可以兵備道之名駐紮道員。
新官制將各省分為府、直隸州、直隸廳，並進而將府之所屬地方分為州（散州）及縣。府設知府，直隸州、散州設知州，直隸廳設同知，縣設知縣，均以一人為長官。與知府、直隸州知州並列的同知，承督撫及各司道長官之命，與散州知州並列的知縣，承其本管知府或直隸州知州的指揮監督，處理所轄區域內的一切行政。今將其圖解如下：
［注］散州與直隸州對稱，所謂直隸州、直隸廳，是不經過府，直接隸屬於督撫以下各司道之義。如此，不消說，直隸州、直隸廳與府在法律上有同等的地位。州（散州）也與各縣地位相同。而新舊制的不同可歸納為幾點：向來隸屬於布政、按察兩司，職司刑名、錢穀的分守道、分巡道全部裁撤；有屬縣的直隸廳全都改成直隸州；各府的同知（作為副知府，各有專職）、通判（副知府補，其專職與同知同）有管轄區域的全改為州縣，只有主管事務的全改為同知，廢除通判的名稱；各州、廳、縣佐治各官之改廢。由此可知，親民各官的統屬關係不妨說新舊同一，甚少損益。
熟察清國現情，督撫擁有大權，儼然藩國，中央政府威權墜地，幾乎與聯邦國家之制無異。如此情形，且不說到底不是永遠維持國威之道，在現情之下，如欲施行憲政，反而有阻塞國家前途之虞。因為督撫掌握外交、軍政、財賦三大權，政府下一令，全國不能一致，其結果，必至外交不能確立一定之國是，由於軍權下移無法統帥軍隊，必需的國帑無由獲得的窮境，議會的決議也將多歸無效。舉一例來說，政府制定國防計劃，並將其費用付議會協贊，但由於政府對督撫沒有強制的實權，結果，不得不說，議案的死活在於督撫之好惡。果其然，則政體改革難免多此一舉之譏。凡立憲之制，國權全歸政府總攬，這是出於統一國家的考慮。今日清國情形，與立憲國家正相反。因此，欲維持現在的分權制，那就不要談立憲；欲更新政體，則須廢棄現制，必須有這樣的覺悟。而今日既然已將立憲確定為國是，則地方制度的改革是其先決問題，理義極為明白。那麼，該如何做呢？撤廢督撫是其一；以布政使為一省之長官是其二；裁撤司道以下是其三；廢除、合併府廳州縣是其四。凡此等數事，若不同時進行，則無法預備立憲，也無法應付時局。而本案之決斷，事態頗為重大，清國官民恐怕會躊躇逡巡。雖然如此，稽考立憲之精神，鑑察中外之形勢，可知我所舉各端絕非無稽之舉。並且，在今日，確定國家永遠之址基，除此之外，也看不出來還有別的措施可行。這是我敢於在這方面說幾句的原因。
（一）清廷曩昔制定司法、行政分立的計劃頗為得當，但未涉及甄別文武，是一大遺憾。以地方長官統轄軍民兩政，只有清國如此，別無他例。在殖民地、並領地、租借地推行的總督制度向為一時之權謀，不用說當然不能作為治道的根本原則，也不能作為維持現制的理由。清廷以督撫統轄軍民兩政，是誘致今日頹勢的原因（關於兵權下移的由來，參看本案第十條說明），至於後來兼掌外交權，並不足怪。政府無劃一的政策，即使有，也常難免其掣肘，無法確立頗為不易的國是，毋寧說是自然趨勢。因此，國勢不振的主要原因在於督撫權限失之過大。由此可知，廢除督撫之制，將其所掌握的三大權收歸中央，是使政府生色之道，也是符合治道的。
按：明初仿元制，分地方，置行省。洪武九年（1376）改行省為承宣布政司，置布政使一人為其長官。後復改革，置左右二人，總理一省行政。另有提刑按察使司，置按察使、按察副使各一人及僉事（無定員），掌理刑名按核之事。又另設都指揮使司，置都指揮使一人、同知二人、僉事四人，總轄軍政。可知明朝的地方行政，是分為民、刑、兵三途予以總核。但是，清取代明，除新設督、撫二大官，藩、臬兩司（布政司、按察司）隸屬其下，裁都指揮使之外，道以下全以前代遺制為準則，及於今日。如此，督撫作為常設官廳，乃係本朝所創，不可將其視作千古不易的制度。何況在已明白其阻撓國運的今日，不能逆時勢而行，依然認定其有存續的必要。
（二）本案已提出裁撤督撫之議，勢必設置取代督撫的長官。乃欲每省置布政使一人，使之直隸中央政府。其官秩，依舊制，班列從二品即可。裁撤督撫，原本是由於其權限過大，以布政使取代之，自是合乎治道，且名實相符。唯清廷曩昔確立司法權特立之制，現本案將督撫掌握的外交、軍務、財政三大權全歸政府，所留下的，只有文治。因此，以布政使為主要承流宣布朝命的機關，向上居於政府節制之下，向下指揮監督親民各官，這是統一國家權力的法門。若如此，政府對中外能保持威信，內政外交隨之振作，對此，我輩深信無疑。
（三）裁撤督撫，以布政使為一省長官，自不能不將現在的組織從根柢改廢。本案參酌現制，且稽核治務之繁簡，擬重新在布政司設置如下各科，以之取代司道以下各官。
1.總務科。職司機密文書、文官雜職的進退及典禮之事。凡不屬各科之事，均隸本科。（現在督撫衙門的秘書員、吏科、禮科併入）
2.度支科。職司財賦、營繕之事。（現在的度支科、布政司之一部、巡道之一部併入）
3.學務科。職司教育之事。（現在的學科、提學司併入）
4.勸業科。職司農工商業及交通事務。（現在的勸業道及農工商科、郵傳科 併入）
5.巡警科。職司巡警、消防、戶口、衛生事務。（現在的巡道及布政司之一部併入）
［備考］
一、各科直隸布政使，受其節制。
二、各科各置科長一人，主宰科務。官秩正三品乃至從四品。
三、各科不妨依事務之繁簡，進一步分別局、課。
在這種場合，各局、課置首長，須明其責成。
四、衙門附屬佐治各員及雜職，可斟酌諸般狀況，與其員數一起，以官制規定其大體。但依據治務之情況，遇有難於根據其規定之時，當允許以政府的命令變通酌定。
本案改定的要旨，廢止各司道的特立官廳是其一，圖政務之簡潔是其二，思冗官之淘汰是其三，執行軍政歸軍衙、法務歸高等審判廳以下專司的方針是其四。裁撤各司道，冗官徒然增多，有壞亂吏治之虞，這是使司法行政自治，貫徹其特立之精神的原因。又，軍政不容布政使干預，不外是兵柄歸政府專權之意。但是，當省內有非常急迫的事變之際，以無暇等候朝命之時為限，可以允許布政使與軍司令官協同執行臨機之措置。凡此數條改革一併斷然實行，不難推測，由此節約的政費每省每年當在一百萬兩以上，總共兩千萬兩的剩餘，可以用來增加官員的薪俸，也可作為新政的經費。對於多數被罷免者，按其功過，或進官秩，或敘勛，或以公債或現金給予相當於一兩年的俸銀，一以使之沐浴朝廷德澤，一以助其生計，相信這是最得機宜的措置。
（四）按：漢以郡為地方最高區劃，其下置縣，縣下有鄉、亭、里三級。唐是道以下置州（或郡）縣，宋是路以下置軍、府、州（或郡）縣，以統治地方。及明，以省為最上級，府、州、縣次之。清承前代遺制，損益無多。現鑒於古來的沿革，又稽考土地的廣狹與是否便利，擬將廳改為縣，直隸州改為州，且對相應的府以下的州縣加以分合：
［備考］
一、本表東三省除外。
二、由於本表系基於新地方官制發布前的調查，與現數不符，只可提供大體考察之便利。
若作如上表之廢除合併，一個衙門平均每年節約的費用如按30萬兩計算，總計節約可達1 0500萬兩，若按50萬兩計算的話，總計節約可達1 7500萬兩。何況因此而治務便捷、民賦輕減，其所帶來的有形、無形的利益實出想像之外呢！下面擬考察一下吏治問題。
府、州、縣的佐治各官仿布政司的組織，大體分為四五科，各定其責任者，且可依事務的繁簡，允許適當兼任。又，關於佐貳雜職，當執行減少員數、優給俸祿以使其努力追求治績的方針。從來書吏、差役的惡弊，為官民所共認，如果考慮到了這一點，卻還不能改革的話，則行政的刷新終無由期待。如果一味墨守舊制，吏治日益敗壞，則燦然之憲章終將歸於空文。由此可知何以古來聖主要致意於監察親民各官。
［參考］
新定清國地方官制通則
（明治四十年［1907］八月公布）
第一條 一省或數省設總督一員，總理該管地方外交軍政，統轄該管地方文武官吏，併兼管所駐省份巡撫事，總理該省地方行政事宜。
第二條 每省設巡撫一員，總理地方行政，統轄文武官吏。唯於該省外交軍政事宜，應商承本管總督辦理，其並無總督兼轄者，即由該省巡撫自行核辦。總督所駐省份，不另置巡撫，即以總督兼管該省巡撫事。
第三條 總督巡撫於各部 咨行籌辦事件，均有奉行之責。但督撫認為於地方情形窒礙難行者，得咨商各部酌量變通，或奏明請旨辦理。
第四條 總督巡撫衙門各設幕職，佐理文牘，分科治事。
第五條 督撫衙門幕職員數、職掌如下：一，秘書員一人，承督撫之命，掌理機密折電函牘，凡不屬各科之事皆隸。二，交涉科、吏科、民政科、度支科、禮科、學科、軍政科、法科、農工商科、郵傳科 參事員各一人，承督撫之命就主管事務，掌理各項文牘。但各科參事員有事簡不必備設者，得由該省督撫酌量合併，以一人兼任三科 以下之事。三，秘書員參事員不作為官缺，統由各省督撫自行徵辟，毋庸拘定官階大小，但每年應將各員銜名及到差年月，分別奏咨存案。其辦事得力之員隨時切實保薦，以備簡擢。四，秘書員、參事員以下應酌設助理及繕寫人員者，均由各該省督撫酌定，毋庸奏咨。五，各省督撫衙門幕職辦事章程，由該督撫自行訂定。
第六條 各省督撫應於本署設會議廳，定期傳集司道以下官會議緊要事件，決定施行。如有關地方之事，亦可由官酌擇公正鄉紳與議。
第七條 除東三省外，各省均置三司如下：布政司、提學司、提法司。
第八條 各省布政司設布政使一員，受本管督撫節制，管理該省戶口疆理財賦，考核該省地方官吏。
第九條 各省布政司所屬經歷、理問、都事、照磨、庫大使、倉大使等官，應仿照提學司屬員分科治事，章程由吏部會同民政、度支等部另訂職掌，酌量改置。
第十條 各省提學司設提學使一員，受本管督撫節制，管理該省教育事務，並監督各種學堂學會。
第十一條 各省提學司所屬職員，應按照學部奏定章程行之。
第十二條 各省提法司設提法使一員（秩正三品，即以原設提刑按察司使改設），受本管督撫節制，管理該省司法上之行政事務，監督各審判廳，並調度檢查事務。（各省於審判制度未經更改以前，應暫仍按察使舊制，唯從前所管驛傳事務毋庸兼管。）
第十三條 各省提法司應設屬員，即以原設按察司所屬經歷、知事、照磨、司獄等官，由法部擬定職掌，酌量改設。（按察使職掌未改省份，暫仍舊制。）
第十四條 各省除右列三司外應設兩道如下：一，勸業道。專管全省農工商及各項交通事務，並將按察司舊管驛傳事務，改歸該道兼管。二，巡警道。專管全省巡警消防戶籍營繕衛生事務。
第十五條 右列兩道每省各設一員，兩道各應酌設屬員，分科治事。其細則由農工商、民政、郵傳 等部訂之。
第十六條 各省除右列各司道外，得視地方情形，酌設司道各員如下：鹽運司、鹽法道或茶鹽道（其鹽法道有原兼驛傳字樣者，一律撤去）。督糧道或糧儲道（糧道除蘇州、浙江兩省督運應留，其餘應由各省督撫酌量裁併，以歸一律）。關道、河道。
第十七條 右列各司除主管事務，不得兼管地方行政事宜。其右列各司道以外，所有管理地方之守巡各道，一律裁撤。如距省較遠之地，必須體制較崇之大員，以資震懾者，可仍留道缺，即名兵備道，或一員或二三員，專管督捕盜賊，調遣軍隊事務，應由各該督撫酌察情形，奏明辦理。
第十八條 各省鹽運司所屬運同、運副、運判、監掣官、鹽課提舉、鹽課大使、鹽引批驗大使、庫大使、倉大使等官，應如何裁併酌改，由各該省督撫核議，奏明辦理。其守道、巡道，原有屬官，應與道員同時裁撤，酌量改用。
第十九條 各省督撫幕職，既已分科治事，所有原設各項局所，應視事務繁簡，酌量裁併，由各該省督撫複議，具奏辦理。
第二十條 各省所屬地方得因區劃廣狹，治理繁簡，分為三種：曰府，曰直隸州，曰直隸廳。
第二十一條 各府設知府一員，承該管督撫之命，並就布政司、提學司、勸業道、巡警道主管事務，承該長官之命，監督指揮所屬州縣各官，處理境內各項行政。
第二十二條 各直隸州設知州一員，承該管督撫之命，並就布政司、提學司、勸業道、巡警道主管事務，承該長官之命處理所治州境內各項行政，並監督指揮所屬各縣。
第二十三條 各省原設之直隸廳有屬縣者，一律改為直隸州。其無屬縣者，仍設同知一員，承該管督撫之命，並就各司道主管事務，承該長官之命，處理所治境內各項行政。
第二十四條 各府所屬地方分為二種如左：曰州（散州），曰縣。
第二十五條 各直隸州所屬地方曰縣。
第二十六條 各州設知州一員，受本管知府之監督指揮，各縣設知縣一員（秩正六品），受本管知府或本管直隸州知州之監督指揮，處理各該州縣境內各項行政。
第二十七條 各省原設之同知、通判有轄境者，一律改為州縣。其無轄境而有主管事務，如河南之河防，各省之海防、糧捕等同知、通判，均應由各省督撫擇其事務繁要者，一律作為同知（撤去通判名目別於各級審判），明定責成以資治理。若不關緊要各員缺，應與各府所屬佐貳雜職，一併斟酌改置，作為知府佐治員缺，由各該督撫體察情形，分別奏明辦理。
第二十八條 各直隸州直隸廳及各州縣應酌設佐治各官，分掌事務如左：一，警務長一員，掌理該州廳縣消防戶籍巡警營繕及衛生事宜。二，視學員一員，掌理該州廳縣教育事宜。三，勸學員一員，掌理該州廳縣農工商務及交通事宜。四，典獄一員，掌理該州廳縣監獄事宜。五，主計員一員，掌理該州廳縣收稅事宜（此員應州廳縣官俸公費確有定數實行支給，並將從前平余名目一律剔除後，再行設置）。其從前各直隸州直隸廳及各州縣所設佐貳雜職，應即一律裁撤，酌量改用。
第二十九條 各直隸州直隸廳及各州縣佐治各官，如因地小事簡，不必備設者，得以一人兼任二職。但警務長及視學員，不得以他員兼任，亦不得兼任他職。
第三十條 各直隸州、直隸廳及各州縣佐治員缺，應由司道各就本科考取國文通暢，科學諳習人員（凡佐貳等官，舉人五貢及中學以上畢業生，均可與考），詳請督撫委用。視學、勸業二員，並可參用本地士紳，由州縣採訪輿論，舉其賢能端正者，一律詳請與考委用，仍分咨各部存案。其考取委用詳細章程，由考察政治館會同各部議訂施行。
第三十一條 各直隸州直隸廳及各州縣，應將所管地方酌分若干區，各置區官一員，承本管長官之命，掌理本區巡警事務。其原設之分司巡檢，應即一律裁撤，酌量改用。
第三十二條 各府州廳縣，均設文廟奉祀官一員（秩正七品至從八品），掌理釋奠灑掃事宜，仍聽本管官統轄考核，應以原設教職酌量改用。
第三十三條 各省應就地方情形，分期設立府州廳縣議事會董事會，其細則，由民政部議訂奏定後通行各省辦理。
第三十四條 各省應就地方情形，分期設立高等審判廳、地方審判廳、初級審判廳（原擬鄉讞局，以命名尚未妥恰擬改），分別受理各項訴訟及上控事件。其細則另以法院編制法定之。（畢）
比利時憲法第七十條聲明：「教育自由，禁止限制教育之一切手段。」普魯士憲法第二十條規定：「學問及學說是自由之物。」是出於一洗為了政治、宗教而利用教育的陋習之意。考慮到清國現情，不僅感受不到特別保障教育自由的必要，且所謂學說之自由，既然已經保障言論自由，不消說，也沒有必要別為規定。又，如普魯士憲法，其第二十一條至二十六條，關於普通教育詳細規定，在性質上，也看不出有必要在憲法上這麼做，因此，本案執行全都交給特別法的方針。
俄國憲法第四十條：「居住於俄國的外國人，得行使與俄國臣民同一之權利，但須遵守法律所定之限制。」雖然在司法上採用中外均等主義屬於最近的事實，但沒有在憲法上認可的先例。固然，依同條的但書，以法律使之成為空文並非難事，並且，非但沒有在憲法上特意為外人保障的理義，而且，還有因此引發事端之虞。這是本案沒有類似規定的原因。
北美合眾國修正憲法第九條明言：「不得因憲法中列舉了權利，而拒絕、否認、減殺人民保有的其他權利。」同憲法第十條規定：「依本法未委任給合眾國的，或各州未禁止之一切權利，保留於各州及人民。」凡法典，都不是教科書，看不出有設置這種注釋性的正文的必要。又，比利時憲法在其第二十五條揭櫫主權在民之說，近來1899年1月公布的菲律賓（フィリッビン）共和國憲法第三條有同樣的規定，雖然原是出於表明國體本質之意，像這樣的規定，毋寧放任為一般的學說好了。又清國《憲法大綱》中揭櫫臣民有遵守法律之義務的宗旨，這也難免被譏為無用之長言。因為凡國法，並不待此等明文才生出遵奉之義務。要之，設置關於法理或學說之明文，畢竟有失立法之體統，這是不待論說的。這是本案排斥一切類似規定的原因。
第四章 帝國議會
國會制度起源於古日耳曼（ゲルマン）民族的民會，被推稱為現今代議政體之祖國的英國國會似乎也源自該民會。按往昔部族的大事必依眾議而決行，東西史跡一致，即如日耳曼民族和平與戰時都要在民會議定，又如周代國危、國遷、立君詢於萬民之類。所謂國危，關乎兵寇的和戰；所謂國遷，關乎都邑的遷徙；所謂立君，則是君主駕崩，無嫡子，從庶子中選定繼嗣。此等大事詢乎公議，是因為這是維持團體和平、鞏固其存立的基礎。後來，在歐洲大陸，伴隨著王權的膨脹，民會之制多數廢絕，偶或存在，也都只是以歷史上的遺物的面貌呈現。在支那，國會之制的存在，也僅止於周代，隨著帝權的昌隆，國會的蹤跡蕩然無存。然而，時勢迴轉，帝業大成時，專制之弊達於極點，革命的炮火偶然爆發於法國的原野，歐洲的天地，伴隨著自由民權的呼聲，自然要求復興民會之制，立憲代議制遂普及於宇宙。
英國國會由昔日的賢人會議（ witenagemot ）發展到現在的國會制度（ parliament system ），經歷了千年歷史，隨時勢的變遷漸次發達，未曾中綴。而最近百年來的事跡，更是愈發達於善美之境，現在作為憲政的祖國，為世界各國所艷羨，各國立憲無不以英國為模範，這一點都不足怪。
［注］關於英國國會的起源，學說不一，今揭其二三，聊資參考。
（一）史密斯（スミス）之說：
「英國國會稱為 Parliament ，似乎是以1295年11月27日於威斯敏斯特（ウェストミニスター）召開的議會為權輿，但此語之使用實始於1246年以後，其成法之使用出自1275年威斯敏斯特第一法典（即愛德華一世 即位第四年保障國民公權的重要法典）之標題。」（ Smith ， P.V. —History of the English Institutions. Vol. 1 .p. 3）
（二）又，斯塔布斯（スタツブス）稱：
「英國的議會以拉丁語（羅典語）的 Colloquium 表示是通例。這一稱呼與1175年以來依喬丹·范恩托茲姆（ジョーダン·フハントズム）慣用了的 Parliament 語義酷似，但至於用這個詞的起源，拉丁史家論爭多年，尚未解決。而在亨利（ヘンリー）三世御宇二十八年，即許行大典之當年的議會有 Parliamentum Runimedea的稱號，這是公文中使用Parliament之嚆矢。」（Stubbs，W.— The Constitutional History of England. Vol.1.p.639-640.）
（三）戶水博士之說：
「英國國會稱為Parliament的起始問題，雖歷有年所，但學者所言不一。或曰1246年，或言1272年。原來Parliament一語，相當於法語Parler，即說話這一動詞變化而來的Parlement。由於在法國，Parlement一語系12世紀用於表示集會之意的，在英國民間，此時也用Parlement一語。然此語用於公文書，則是13世紀中葉的事情了。」（《法律學小史》33頁、34頁）
仔細考察社會進化之跡，就如歐美諸國大抵是從下層組織，東洋諸國則是從上層組織一樣，政治組織方面，也是西洋以庶民為中心、為主要元素，與之相反，東洋是以上層之寡人為樞軸，下民唯有服從統治。這就是為何後來民權之風氣在西洋熾盛，東洋則片影無存，像國會制度，也僅由西洋發展，東洋終無法生出的原因吧。本來支那與日本不同，開國之初，民主之風氣甚熾，其變遷之跡毋寧說與西洋近似。但是，秦漢以降，帝權昌隆，與之相伴，國勢自然一變，民會制度之發達被阻，遂與日本一樣，因襲貴族政治。同時，古來支配東洋多數人類的儒教及佛教以服從為美德，以盡義務為本，因此，與以權利為生命、以個人為本位的歐洲諸國的人民相比，教養自是不同，社會進化的進程也隨之而異。這是支那大抵與日本取同一之行徑的原因。
帝國議會是作為憲法上的機關，以參與國家統治權的行使為職，而不是代表國民執行其意思。因此，以議會「代表全國之公議」「議員都代表全國眾民」（《憲法義解》）的說法，不過是表明制度的精神而已，這是值得注意的。然而，一直以來都有以議會在法律上代表國民的說法。現今比利時憲法第三十二條聲明：「兩院之議員代理全體國民。」普魯士憲法第八十三條明言：「兩議院之議員作為全體國民之代理，議員憑自信自由作出判斷，不受囑託、訓令之牽制。」德意志帝國憲法第二十九條也規定：「帝國議會之議員作為全國人民之代表者，但不因其依賴及指揮而被束縛。」諸如此類，都不外是這一學說的反映。但所謂代理、代表的說法，畢竟不過是形容的詞句， 在法理上沒有正確的意義。然而，現在尚有不少有力的學者主張代表說。 如舒爾茨（シュルチェ）：
國會不是生活中的個體的集合之代表，而是代表民性之總存在……國會不是執行人民之意思，國會之意思在法律上當然是人民的意思，國會的意思之外不存在人民之意思，國會按其憲法上之形式議決之事，作為國民之意思而宣布，具有效力。從這一意義上來看，絕不能說（國會）是人民全體之代表會。
雖如此斷定，但可惜的是，其法理上的根據尚不能解釋。
波倫哈克（ボルンハック）也說：「以國會為人民全體之代表者。」這與前說相等，而論旨更進一步：「因人民在國法上作為全體沒有行為能力，不能以委任的方式設定代理人，故國會是人民全體的法定代理人。」雖如此斷定，但沒有明示其證據。在這一點上，耶里內克（エリネック）的說法似乎稍得要領：
代表機關作為國家機關的同時，對於其他機關又居於機關之關係，即，代表機關是機關之機關。在這種場合，被代表的原始機關（國民）在通過其代表機關（國會）之外完全不能表達其意思，代表機關（國會）之意思，在法律上，不能直接看作原始機關（國民）之意思。（美濃部博士：《關於議會在國法上之性質的一種新說》，參看《國家學會雜誌》第200號。）
美濃部博士解釋道：
議會是國民的代表機關云云純粹是法學上的思想，議會之意思在法律上不能被視為國民之意思，作為現實之現象，說議會之意思等於國民之意思也是錯誤的。（同上論文）
要之，以上學說，在以國會為法律上國民的代表機關這一點上是一致的，然而，我不知道同意該學說的理由何在。因為在法理上，國民與國會之間沒有發生代表關係的餘地。代表關係發生於人格者之間，須有法律聯結（「法鎖」），其關係基於明文，否則，須在法理上有能推定的根據，當然不是偶然發生的事情所具有的。再來看國會與國民的關係，國會當然沒有獨立人格，所稱「國民」這樣的抽象觀念，也是素來沒有獨立人格的。然而，兩者的關係是基於明文規定嗎？答案是否定的。比利時、普魯士及德意志帝國憲法等裡面有「代理」或「代表」等文字，除了是一種形容語，在法理上沒有任何價值，這是需要注意的。然而，即使退一步，看作兩者之間有代表關係，但又奈何只限於與少數選舉人之間的關係，與大多數國民之間無法發生法律聯繫（「法鎖」）。假若代表說為正解，但該如何解釋上院議員與一般國民之間的關係呢？至少，基於《日本貴族院令》第二條（皇族）、第三條（公侯爵）及第五條（因學識勳勞敕任議員）的議員完全沒有依據選舉法，所謂代表關係發生之理義何在？難道要說貴族院不是代表機關嗎？代表機關僅指由公選所產生的下院議員嗎？
凡選舉人，絕無指定議員的權能，因此，選舉人與議員之間看不出有發生代表關係的餘地。然而，論者何故要認為因選舉而發生代表關係，且將其指揮訓示當作法律上有效成立的證據？往年，在英、法、德其他立憲諸國，議員與選舉人之間發生過許多情弊，是憲法史上顯著的事實，現在德意志帝國憲法（第二十九條）、普魯士憲法（第八十三條）等以明文否認這一（代表）關係的理由是什麼？總之，無論正條有無，無認可之理由乃極其明了之事。而時至今日，論者何以竟還肯定這種關係？
美濃部博士將國會與國民間的代表關係等同於法律上君主與攝政或君主與裁判所的關係（參看前揭雜誌所載論文，以下效之），很不幸，很遺憾，我不能贊成博士的說明。攝政及裁判所是以君主之名行使其權限，議會是作為憲法上的機關行使其權限，理義相同。而其權限都源於國家，也是一致的。這是作為國家機關，無不與君主之間生出法律關係的原因，難道能夠說唯獨議會的權限是源自國民嗎？若說議會代表國民的權利，但只要所謂國民不是權利的主體，議會就無代表之理由。然而，要解釋成代表其意思之義嗎？奈何不定之群集的意思是無法想像的，既非權利之代表，又非意思之代表，毫無疑問，兩者之間無授權之途徑，由此亦足以推知兩者的關係。
博士又提出，對於（一）議會之組織，（二）君主有解散權之理由，（三）議員有一定任期之理由，（四）在議員任期期滿時或議會被解散到新選舉完成的中間這段時間國家屬於什麼性質這些問題，都只需依靠議會代表國民之說加以說明，但可悲的是，他無法解釋究竟是什麼意思。請允許我稍微評論一下吧。
（一）議會之組織內容無論如何，對其在國法上之地位沒有影響，此點毫無疑問。兩院的構成方法不同，主要的，不外是基於政治上的理由。而其構成不同帶來的結果，能否使代表說的理論一以貫之，卻屬疑問之端，前面曾言及，此處不贅。
（二）博士說，解散是「將輿論征之於國民」，並說「國民依選舉表達一定之判斷，其判斷通過其代表機關的媒介發出」，這種論斷，不過是將國家作為有機體來觀察的立論。而這種解釋，即使全由政治學者講說，也未必沒有妨礙。然而為何要悲觀地說「只承認君主有解散權，若認為在此之外還有比這更高的意義，在法學上，國法學的價值就極為可憐了」，要以一種科學解釋一切現象，毋寧說是不可能的。解剖學是醫學的一個分支，但不能說明所有的疾病現象，博士是否因此要嘆息「在醫學上，解剖學的價值極其可憐」呢？
（三）議員的職務有一定的任期，這也是出於政治上的理由，豈能說「僅因承認代表說才得以解釋」呢？
（四）博士又因對不認可代表說是「立憲國的一個重要現象」無法解釋，而提出「在議員任期期滿時或議會解散到新選舉完成的中間這段時間國家屬於什麼性質的問題」，我很奇怪博士為什麼對此問題要說「僅因承認代表說才得以解釋」。博士說：
立憲國不因解散議會而一時變形成專制國，為什麼呢？在完成新選舉之前，法律上之選舉團體尚如常繼續，國民即有選舉權者作為原始機關恆常存在。國民之代表機關因解散而一時中斷，其原始機關決不會中斷，能說明立憲國之繼續的，只有這一理由。
噫嘻，怎麼會這樣！博士又說，依通常的學說，「不能不說一時變形為專治國」，所說真是愈發出奇。實則在議員任期期滿或議會解散到新選舉結束的中間這段時間，國家的性質並無變化。因為政體的變革與憲法的改廢相伴，因此，憲法未廢除代議制度，國家的政體就不會改變，因此，即使事實上議會在構成上一時欠缺了一部分，也看不出國家會因此而變更成專治國的理由。博士何故要以此作為代議制度廢滅的理由呢？何苦要對不主張代表說者作如此這般的法理解釋呢？又何故生出僅僅在執行代表說的場合「不會一時變形成專治國」的論斷呢？與在法理上否認代表說無關，我且覺得與博士作同樣的論斷有點不妙。博士說：「國民之代表機關因解散而一時中斷，其原始機關決不會中斷，能說明立憲國之繼續的，只有這一理由。」噫嘻，怎麼會這樣？代議制度之存續僅是憲法之結果，憲法存在，不就是國家的意思不變的證據嗎？然而，僅以選舉團體（博士所謂「原始機關」）存續「能說明立憲國之存續」，這不是本末顛倒是什麼呢？由此當知代表說之不足採信。
要之，我承認，「代表」在表明代議制之起源及其精神方面是頗為恰當的文字，但其在法理上沒有任何價值已如前述，說到底，代表說不外是一些學者崇尚形式之餘提出的奇論。
國民通過議會成為統治主體之說，是民主主義憲法所講說、提倡的，且現在還存有明文，如比利時憲法第二十五條所宣言的「國權屬於國民全體」，又近來菲律賓（フィリッピン）共和憲法第三條聲明「主權專屬於人民」。但主權在民之說，作為政論，尚可稱為絕妙，但作為法理之談，絕對難免粗笨之嫌。人類的群集，只止於組織社會，因此在法理上無法對其作評價。如果說國民是統治權的主體， 而被統治者也是同一團體，則統治關係無法說清楚。何況不能以議會為國權之歸屬是非常明白的事理。如此說來，英國以國會為統治權的主體之說，未免是眩惑於政治情勢而臆斷法理之論。凡英國的憲法學者，都有實地觀察法律現象而得出見解的癖好，他國學者漫然蹈襲其敘說，似乎是以國會主權為不可動搖的原則，但若甄別法理和實際再立言，就可發現都是以君主為統治權的總攬者。陶德（トッド）和斯塔布斯（スタツブス）即是如此。（Todd， Parliamentary Government in England ，Vol.1.p.167.Stubbs， The Constitutional History of England. Vol.1.p.620—621.） [1] 要之，在英國，雖然實際上有國會掌握了施政實權的表象，但不得不注意的是，這對法理之論定沒有什麼影響。
貴族院、眾議院的名稱未必適當，只是暫時借用日本的稱呼。清國近來設立了一個議會（「議政府」）稱為資政院，真不失為一個恰當的名稱 。然而，若採用兩院制，且不說尚缺其一，因資政院兼有兩院性質，似乎也未必能得到認可。雖然不能說不可稱為元老院、庶民院，但我覺得不如稱為縉紳院、代議院。名乃實之品，一定要取一個恰到好處的名，故於此苦口婆心 。
第三十三條 帝國議會以貴族院、眾議院兩院組成。
［參照］日三三。英。俄七。普六二。德五。法一之一、三之四。美一之一。
兩院制因各院互相節制， 比較而言能得到圓滿的公議的結果，鑒諸歷史，征諸經驗，甚為明白。德意志帝國同聯邦內的多數邦國、瑞西 的各州及希臘等諸國雖然現在採用一院制，毋寧說是基於特種之國情，屬於變例。大多數國家實行兩院制，不僅是仿效母國（指英國，譯者注）的制度，也是認可其特長的結果。像法國，1789—1795年、1848—1851年及1871—1875年雖採用一院制，30多年以來又復歸兩院制。西班牙也曾採用一院制，後來又復歸兩院制。從這些事例，也不難理解何以會如此。
1295年，英王愛德華（エドワード）一世在貴族、僧侶之外召集士爵及市民議員，後世稱之為模範國會，但當時只有一院。兩院分立見之於愛德華三世在位時，那是1339年的事了。當時上院以貴族及僧侶組成，下院以騎士（knight）及市民（burgess）組成。後者都是出於國民的公選，與前者在社會地位上不同，其利害關係也不同，遂至於分立。爾後，除在共和時代（1649—1660）有過廢除上院的事情，數百年中維持兩院制，這為人所周知。
兩院制的妙用在於節制，因此，如果只將議院視為國勢的縮影，雖然使議員會聚於一處（實行一院制，譯者注）也能勉強達到目的，但不如將部分華族聚集，別居一局，使之與由國民公選的議院相對應來得好。這是因為，兩院的意見歸一，與一院的意見相比，能竭盡調理之妙用。而公議的一致，有賴於各院的反省與妥協，若因私情而相互頂撞，或強制輿論歸一，畢竟失卻了兩院制的所長。因為見解不合未必是不祥之事，而恣意令其統一，強行盲動，則是破壞制度的根本。因此，政治家若熱衷於徐徐指導輿論，等待其歸著之所，而偏偏沒有圖謀國務進步的雅量，為了眼前的現象而懷疑制度的精神，甚至提出要廢棄之，則不無淺見之嫌。近時在英國發生的上院改革問題，不失為其一例。
想一想，在英國，上院改革問題的提起，不啻是一而再再而三。往年，選舉法改正案、穀物條例廢止案及愛蘭自治案等重大案件提出來時，每每因遭到上院的激烈反對而無法通過，這時就會有人提倡改革上院，甚至叫嚷要廢止之。而在前內閣之下又發生了相同的問題，這是世人記憶猶新的——前年 六月，已故前首相坎貝爾·班納文（カメル·バンナーマン）向下院提出關於限制上院權限的議案，是出於對昔日上院修正了政府提出的教育法案、使其失去了本旨的反動。雖然班納文內閣仗著在下院有大多數黨員的支持，急不可耐地企圖進行這一大變革，到底不為輿論所容。上院經一千年來的堅實發展，以至有今日，遇著大問題，每每傲然而行，不改變其所信，與其說是不失上院有為之資質的緣由，毋寧說是證明了兩院制的優勢。為了國家， 一旦發現其不利之處，斷然排斥下院的言論，這是上院該盡的職責。然而，班納文內閣因上院的反對於己不利，便欲縮小其權限，雖是基於實行其主張，也能感受到其舉措的輕率。何況其提案有以廢止上院為前提的嫌疑呢！
班納文內閣之提案希望將法案的最終確定權歸於下院。但上院在1671年以降已被限制了預算議定權，如果這次又被限制了法案議定權的話，上院的權限只止於再審下院所議定之議案，遂至失去作為議院存在的價值，因此，毫無疑問，該案以廢止上院為前提。若果然如此，要得到富於常識的英國人的贊同，當不是一件容易的事。如現今倫敦的《泰晤士報》（タイムス）就叫嚷道：「這是基於薄弱的一時的理由，或由於黨派的原因，試圖實施一項對我英國的政治生活產生大影響的憲法上的一大變革，這毋寧說是不能禁制忿恚之念萌生的結果。」該案到了今天也無法成立，由此可以窺見一斑，同時，也可知兩院制的基礎非常鞏固。
回過頭來看看英國近情，最近一轉而有改革上院構成之議。其改革提案的要旨是如下數點：（一）削減世襲議員之人數；（二）減少僧侶議員之人數；（三）使殖民地有一定之議員參列；（四）限制政府的推薦上院議員之權。第一點是排斥從來有名無實的議員，代之以用選舉制度選出的有才之士；第二點是符合政教分離的根本原則的；第三點是為了實現利益共通主義；第四點是想一洗過去之弊端。這一提案立論穩健，適合時運，與昔日之限制權限問題相比，不啻霄壤之別。若本案成立，上院恐怕會面目一新，越發發揮兩院制的特長，對此，我們深信不疑。但因英國保守的風尚甚熾，當不容易有拋棄現制的痛快之舉。因此，在最近的將來，本案當無由成立，不無遺憾。
第三十四條 貴族院依貴族院令所定，以皇族及敕任議員組織之。
貴族院令需要修改時，政府須奉諭旨，向貴族院提出議案。在此場合，須有貴族院全體議員三分之二以上出席，且未得出席議員三分之二以上之同意，不可做出修改之決議。
［參照］日三四。英。俄五八。普六五乃至六八。比五三乃至五六、五八。美一之三。
關於上院組織的立法事例，日、英、奧、德意志諸邦、意、西等國以執行敕任主義為原則，美、法、那、瑞、丹、比等執行公選主義。其採用哪一種，完全依國情而定，不可一概而論，斷定其可否，自不待言。而為清國謀，上院以皇族、對國家有功者及富於學識經驗者、練達於地方政務者構成，是最適當的吧。網羅此等人物，使之與國民公選的代議院對立，則在取得兩院制的長處方面庶可無憾。其構成如下：
一、皇族
以皇族為上院構成的一個要素，其意並不單單是希望皇室安泰，實際上是因為皇族兼備社會之師表的地位與素質。而清國皇族雖然分為和碩親王、多羅郡王、多羅貝勒、固山貝子、奉恩鎮國公、奉恩輔國公、不入八分鎮國公、不入八分輔國公、鎮國將軍、輔國將軍、奉國將軍、奉恩將軍十二等，但可以這麼做：不論階級，只要成年，不待敕命就可成為當然議員。（資政院當然不能視作上院，但是，據光緒三十四年［明治四十一年］［1908］六月十日發布的同院章程，宗室、覺羅［指直系、旁系的皇族］限定五人，其數失之過少。故他日上院構成之方，切望不要作此限制。）義大利的皇族及比利時的皇太子，一旦成年即有參列權，但設置了不到二十五歲不得行使投票權的限制（義大利憲法第三十三條、比利時憲法第五十八條）。沒有投票權的議員，跟木偶沒有區別，故這樣的限制應該全都取消。
二、對國家有功者及富於學識經驗者
這應該是上院組織的主要元素。在立法例方面，以擔任官職或從事過一定年限公務為必要條件，但在立法政策上當只止於概括性的規定。例如，文武官都有一定的品級，因此，若以現任或曾任三品以上的職務為條件，京官中，尚書、侍郎當然包含在內，地方官中，督撫不用說了，布政使、按察使也包含在內，但在立法上特地指定品級或官職，則有膠柱之嫌，是否符合這一項，與其交給內閣大臣，不如舉有用之才。
三、練達於地方政務者
支那的地方行政依靠大量縉紳、耆老協贊施行，這是一千年來因襲的古俗，不可因變革政體而破壞這一習慣，理由前面已經論述（參看本案第三十二條之說明），而我想將此堅實分子包容於上院，永久保護這一習慣。清國因地域廣闊，政令動輒有難行之憾，人所共知，因此，以地方有德之長者長居議政之局，使之成為疏通中央與地方情意的楔子，相信這是頗得機宜的。或許難保有人要說，因為在下院已有其代表者，沒有必要在兩局中包容同一的分子。但是，具體考察地方情形，足知參酌這一特殊習俗，未必是無稽之舉。至於議員選出的方法，由各省（本部及東三省）咨議局公選五名乃至七八名，以得票最多者當選是可行的吧。是按照一定條規預先提出名單，還是一任選舉者之自由？雖有這樣的疑問，因為依後一方法有混同兩院議員選舉標準之虞，當依前一方法。要之，在上院包容這一特種分子，不單政局的圓活有可期之便，也是以議會為國勢縮影的途徑。豈是僅僅念念不忘舊習而欲保守之？
議員除皇族以外全用欽選，地方選出的議員，其任期與下院議員一致，每一個立法期限總改選一次，其他議員則為終身議員。議員的定數，當設一限制，終身議員（含皇族）不得超出地方議員的兩倍或三倍。這是為了保持彼此平衡，也是為了防止恣意奏薦。年齡方面，除皇族外，上院與下院議員一樣為30歲，雖然不像比、法、西那樣，規定上院議員的年齡須高於下院議員，但除了可以視作立法者的臆斷，看不出有什麼可以作模範的理由。
據日本現行法，有公、侯爵位者，達到一定年齡，得為當然議員。與之相反，伯、子、男爵非經同族的互選不得為議員。這不是立法者玩弄公器所致嗎？如果需要選舉，何故以爵位區別？若說是以功勳大小為準，但既然承認世襲之制，便已無比較的標準。是根據數量多寡？奈何其增減無由預斷，學識、財產的有無也很難說一定與其品級有關，故即使應該通通一律，也看不出可以作為資格得失的原因。加之，如納稅多額制，絕對難免無稽之譏。其原因在於，立法者即使想以此而使富豪有代表，但依財產、資本的利用方式，富豪未必是納稅多額者，納稅多額者也未必是富豪，考慮到這一點，則不唯立法基礎已經動搖，因府縣間稅額差異甚大，自然有失公平。拋開這一點，因有選舉權的人數少，其進退全由私情決定，如今不斷玩弄公器，這不是制度之罪又是什麼？何況，這一制度屬於普魯士和其他國家一時權宜的立法，日本根本就沒有祖法其故智的情理，有漫然移植之嫌。這是我對採用這一制度心懷躊躇的原因。但不是要因此而從上院排斥富豪，只是不認可特意為富豪開放門戶。有資產者有當下院議員的便利與機會，此外，還有作為地方縉紳被推薦為上院議員的餘地，若其有功於國，或有學識經驗，也有進入上院之望。果然如此，則沒有必要以財產為唯一標準，賦予特別權能，而且，我相信，賦予特別權能絕不適合於時勢，應將富豪的人格交給公眾判斷。在這一見解之下，我對昔日 公布的資政院章程以一百萬以上之資本家作為一個要素一事不能無憾。因為根據該章程，當從各省咨議局選出一定數量的議員，如果富豪是有德的縉紳，自然能進入該院，我不認為有特意為之開放特別門戶的理由。何況，評價資產不是一件容易的事，不僅如此，因其定員不過十二人，不難想像，隨之將會發生很大的弊端。因此，立法者以富豪為一特立的要素，不是深入推究情理的結果，難免一味移植外國法的短處之譏。
關於改正上院法令的立法事例，各國不一，有三種：一，依與修改憲法相同的辦法；二，採用修改一般法規的辦法；三，僅依上院的議決。而本案採用最後的辦法。由於常因政治熱情昂進而輕易變更其規定，這不符合國家的永久利益，因此，將提議改正之權保留於大權，同時規定要依特別的方法決議，即改正案要以上諭交付上院，上院三分之二以上議員出席，且得不到出席者三分之二以上的多數贊同，不得作出改正的決議。也許難保有人會認為沒有必要承認這種變例，但政熱奔騰，往往溢出常軌，在英國已有很多事例充分證明。這是只管參稽國情，特意做出限制的原因。
設定本案第二項的結果，各院不能提出改正案，但在認為必要的時候，上院不必說了，就是下院，也該依上奏或建議的方法，有陳疏其想法的途徑。尊重政府、議院的言論，應該不令其希望落空，這為我所深信不疑。
第三十五條 眾議院以按照選舉法所定公選之議員組織之。
［參照］日三五。英。俄五九。普六九乃至七五、八三。德二九。比四七乃至五一。
下院以國民公選的議員組織，這在立法例上是一致的，其組織方法依選舉法所定。而選舉法在性質上須詳細規定，並且，有必要隨時世變遷而隨時改正，因此將其交給特別法。
詳細解說選舉的性質、主義、法制及其利害不是本案的目的，因此，以下只述說清國將來當採用的立法大綱。
一、直接選舉制
清國《咨議局章程》《天津自治章程》均採用複選制，但我則想讓下院議員的選舉與城鎮鄉自治選舉章程一樣，採取直接選舉。直選法有選舉人直接指定自己看好的人的好處，符合選舉的精神，無須討論。反之，若用複選法，原選舉人只選舉選舉人，自然會產生對選舉冷淡的結果，棄權者隨之增多，且難免有浪費時間和費用之憾。這是各國漸次歸於直選制的原因。（如人所知，方今除俄羅斯、普魯士及巴威倫等其他德意志聯邦中的數國外，均執行直選制。又在北美合眾國及法國，上院議員之選舉執行一種間接選舉制。）
二、無記名投票制
投票的方法有記名、無記名兩種方式，似乎都是利弊各半，在理論上無法絕對地斷定其可否。但仔細考察社會情形和選舉精神，無記名式好像優於記名式。蓋基於選舉人的自由意思而行選舉，方得選舉的真髓，因此，欲貫徹選舉的精神，無記名式外無他法。這是各國多採用無記名式的原因。若用記名式，選舉人無法抵抗百般的誘惑，遂至多歪曲其所信，這是我們經常看到、聽到的，像這樣，真可謂滅絕選舉的精神。有人說，選舉是公事，依私情而行之，斷然不可。但奈何社會是凡俗的集團，不能憑理論推論。或許有人要說，秘密選舉，在理論上是違反制度精神的。但是，若能貫徹選舉的精神，那又何必過問其手段？有人又說，無記名式有受賄之弊，即使有行使自由意思之利，但奈何在法律上助長了受賄之弊。但是，賄賂原本是選舉的通病，當然不能僅僅歸罪於無記名式，仔細考慮一下伴隨選舉的眾多情弊，當可發現勢不得已採用無記名式的原因。作為選舉場上普通慣用的手段，賄賂以外有親族關係、有借貸關係、有僱傭關係、有從屬關係、有職業關係等其他百般誘惑，遂使選舉人不能自由執行其所信。因此僅著眼於賄賂之弊，須有即使採用記名式，其他大弊依然與選舉相伴隨的覺悟。何況，不僅無法因此而廓清賄賂之弊，甚至還有助長這一弊端之虞呢！
三、單記投票制
是採用單記還是聯記，作為一個主要與選舉區的大小相關的問題，也是不可一概論定其利害的，但由於採用聯記之制時，不僅各選舉人的權利不能均等，且多有多數壓制之弊，感覺不如採用單記之制。因為採用單記之制，作為選舉人，其選擇之念會加深，因此其責任自然加重，從而有達到選舉目的之便利。
四、選舉區
雖然選舉區域依據議員定數之多少而定，但假若除去藩屬地，在支那本部及東三省選出五六百名議員的話，應該適宜將二三州縣合併作為一個選舉區，要之，投票區、開票區均主要參酌行政區域及各地方的風氣來確定是可行的。而以人口約五萬以上的都市為獨立選舉區是比較好的選擇。這是由於，清國的國情決定議員的大多數是從農民中選出的，若不使都市獨立，將無法保護工商業者的利益。或許有人要說，依作為取得選舉權的一個條件的納稅比例，彼此可得權衡，似乎沒有必要認定這一特例，不如合併行之方便有益。其原因，都市與村邑合併成一個選舉區的時候，工商業者到底無法超過農民的數量，結果，議會必至變成地主會議，難保無危及清國現時在實際經濟上的地位之虞。何況即使都市獨立都還有被地主壓倒的傾向呢！
五、議員定數
現若假定，都市與村邑均以每50萬人選出議員1人，從支那本部當選出184人，從東三省當選出32人。若不與人口掛鉤，每省選出20乃至30名議員，相對於東三省選出60乃至90名議員，本部當可選出360乃至540名。雖然地方代表主義未必不可，但應該不如人口分配主義公平。 今比照由兩主義所選出的議員比例：
［備考］
一、由於規劃憲法只在支那本部及東三省施行，藩屬地全都除外。
二、人口依據的是1907年發刊的 The Statesman’s Year - book 。 [2]
三、由於議員人數高於五六百人時，整理會場將會令人深感困難，採用人口分配主義時，不得不規定為每七八十萬人選出一名議員。本表只能提供考察其大體的便利。
不論採用哪種主義，都可看出由支那本部與東三省選出的議員有顯著差異。至此，值得考慮的是，所謂滿漢平衡的舊法，應當在採用議院政治的同時，從根柢加以破壞拋棄。不僅僅滿與漢在人口上到底不能匹敵，即使是每省選出均一的議員，也無法維持其權衡，如果讓兩者選出同等數量的議員，是理義所不容的。唯下院為漢人大多數所控制，其結果，政權自然掌握在其手裡，這是當然的理數。若因此而逆大勢而行，強行使滿人在上院占多數，使其與下院對抗，則兩院傾軋，難保不成為社稷傾亡的因素。這似乎是頗為不祥之言，但冷靜地推究自然之情勢，確信這絕非妄斷。而時至今日，尚欲墨守祖宗成法，原本屬於想以少數的滿人壓制多數的漢人的謬見，可以說與立憲的本意決不相容。因此，若想死守成法，那就不可談立憲；若想行憲政，就不能沒有拋棄此種陋習的覺悟。豈止如此，究其實，不能不拋棄這一成法，事理很明白。若虛心坦懷，使國民均等享有權利，不只是達到舉國一致之實的途徑，也不失為國運發展之一策。
六、選舉權
從選舉的精神來說的話，當以均等賦予所有人選舉權為理想。但毋庸多言，事實上或政策上的理由，不能如此普遍賦予。賦予的程度須依據社會的情形，依清國現情，不可採用普通選舉制，無須辨明，現主要舉出應當限制的要點。
（一）滿25歲以上的男子。
雖然英法諸國規定滿21歲即享有選舉權，但是否有處理公務的能力，不能無疑。又，雖在丹麥規定須滿30歲以上，也難免有年齡稍微過高之嫌。凡男子到25歲，思慮漸定，賦予公權，不能說不可。這是仿效日、比、荷 等國的立法例，以25歲以上為必要條件的原因（清國《咨議局章程》也根據同例）。
（二）在納稅額上設置一定的限制。
地主和工商業者的納稅額要使其平衡，這一點要特別注意，不可懈怠。《咨議局章程》規定：「在省內有五千元以上之財產，居住他省者，須居住十年以上，有一萬元以上之財產。」 但是，財產如何評價？依據何種方法？且不說幾多情弊將相伴而生，恐怕相關官憲將不堪其費精勞神。因此，作為立法，以納稅額為標準，簡單便捷，弊害少，當採用。
（三）設置關於住所之限制。
《咨議局章程》與《天津自治章程》在原則上採用本籍主義，雖然也加了住所主義，毋寧說是以繫於本籍之住所。
（四）可以自署被選人姓名。
無筆者無識，這樣的推定，未免太過。但是，就清國現情來看，雖然除了無筆者之外，似乎尚有不可忍之事，但由於如若認可代書制，情弊隨之而生，將有消滅賦予選舉權的根本義之虞，姑將其省去。並且，以此間接作為圖謀普及教育之一助，也未為不可。
（五）在省內從事學務或其他公益事務滿三年以上。
（六）畢業於與中學相當之學堂。
（七）舉人、鄉生以上之出身者。
（八）文官七品以上、武官五品以上之在任者。
以下四項，系現已規定於《咨議局章程》者，如此，是最符合選舉之理想的，特揭載之，對立法者之勇斷聊表敬意。
以上是取得選舉權的必要條件。另外，符合下記之事項者，可以不賦予選舉權及被選舉權罷。
（一）現任僧道及其他宗教師者。
（二）現服軍役者。
（三）現有學籍者。
（四）現任宮內官吏、司法官、都察院檢察官及監察官、審計院檢察官、巡警官、稅務官者。
（五）受刑罰者。
（六）禁治產者、准禁治產者、受破產處分債務尚未清結者。
（七）吸食鴉片者。
（參看《咨議局章程》及《天津自治章程》）
七、被選資格
應該可以規定為所有30歲以上的男子有被選資格。雖然《天津自治章程》在設置教育及財產上的限制之外，規定須符合以下條件之一才有被選資格：曾經辦理學務或地方公益事業者，曾經出仕或獲得科名（進士或舉人）或在庠者（有考試志願但尚未參加考試者） ，本案欲將一切放任於選舉人之自由。蓋教育上之限制對過渡時代的清國而言毋寧說有害無益，財產上的限制失之過高，即使強為推行，並非沒有逃避限制的途徑，並且，也沒有必要設置參與公共事務一項。其規定要進士、舉人或應科舉試者，畢竟是基於想要得到有教養的紳士（為議員）的法意，但若說無此即代議士的資格有缺陷，實無道理，且有官臭之嫌，我不知道怎麼可以這樣規定。與此相反，《咨議局章程》除了戶籍上的條件外別無限制，無疑是立法上的一大進步。然而，稽之於理論，征之於事實，我相信，戶籍上的限制在立法上沒有什麼價值。蓋以是否具備這一條件作為代議士資格得失的原因，且不說於理義無據，即使強行，因有逃避限制之途，最終也會變為空文。說起來，設置這一限制，畢竟不是求才之道，因此，不得不冀望清國之立法者有大開門戶全面網羅國士的用心。
八、選舉訴訟
關於選舉的訴訟，該歸裁判所管轄呢？還是該由下院專決呢？這是需要研究的一個問題。按：在英國，雖然其初是交給大法官庭管轄，但因擔心為王室所用，於1410年以法律將其劃歸巡迴裁判所（the justices of assize）。到了伊麗莎白（エリザベス）之朝，進一步將其移歸下院。到詹姆士（ジェームス）一世的時候，遂歸下院專司。像弗蘭西斯·古德溫爵士（サア·フランシス·グッドウィン）事件，不外是歸下院專司的結果。邇來二百餘年中，下院的判決往往為政黨的策略所左右，終至其專擅不能為人所忍受，到1868年，復歸普通裁判所管轄之後，始脫離政黨的關係，以至於今日。因為將選舉訴訟歸下院審判到底無法指望判決之公正，征諸實際經驗，頗為明白，日、英諸國之現行法制，畢竟顧慮到了這一點，不必討論。擔當立法之局者當致意於此。
第三十六條 凡法律，均須經帝國議會之協贊。
［參照］日三七。英。俄四二乃至四四。普六二。德五。
本案前面曾聲明，立法權的行使當經帝國議會的協贊（參看第四條），而又在本條規定，這是為何？不外想由此昭明立法權的意義，同時確定其協贊權的範圍。
［注］按：議會協贊立法權，似乎原是出於王侯的好意。而英國國會作為職權參與立法，是在愛德華（エドワード）二世之朝，實屬1322年以降之事。但在當時，國會並不是自行議訂法律的正條，通常的做法，是司法官與樞密顧問會合，以下院的請願為基礎，參酌敕答的旨趣，編成條例。不堪其弊的議會，在1461年以降始以法案作為議題。在德意志諸邦，十六世紀的時候，君王均不容許議會參與立法，其後有兩三個地方參與立法被認定為議會職權，但也限於與部分階級有利害關係的場合，其他方面則停留於諮詢層面。由此可知，與英國國會相比，其權限甚為狹窄，且其發達頗為遲緩。
由於立法之良否與國民的生計有密切關係，其制定與改廢均依輿論而決定，是符合國家統治的理想的，和議訂預算一起歸為議會的權力，並不僅僅是沿革上的理由。
本條所謂法律與命令對稱，可以說是與本案第七條的敕令（所謂緊急命令）及第八條的命令（所謂行政命令，即學術上所說的執行命令及獨立命令或補充命令等的別稱，委任命令也包含其中）相互並立的。而本案第四條所謂立法權，即不外法律制定權，議會的協贊權即不出其範圍，彼此對照，當可清楚。
第三十七條 政府與兩院可分別提出法律案，但被一院否決之議案，不得在同一會期中再次提出。
［參照］日三八、三九。俄七〇。普六四。德一六、二三。比二七。法一之三、二之八。
在法國，法案提出權曾經歸政府獨占，英國議會雖然也曾經沒有這一權力，但到15世紀中葉，下院首先取得，隨後上院也享有此權。而在今日，從英、法二國起，日、德、普 及其他多數國家的憲法，無不將法案提出權歸屬於政府及各議院，唯獨美國，極端固執於三權分立主義，其結果，法案提出權成了議院的特權，可謂特例。提案權專屬於政府的時候，議會之職能不能完全發揮，甚為遺憾。而將其歸議院專司的時候，則無由期望基於行政的實際經驗改善立法。這是本案規定政府及各院對等享有提案權的原因。
凡在一院被否決的議案，又允許在同會期中提出的話，不唯會導致議事受阻，還不無侮蔑議會之嫌。這是有必要以但書加以限制的原因。而新提案與廢案是否同一，雖然應該完全交給議院判決，但重要的是，在實質上同一的，不得不遵循本條的限制。因此，議案一旦廢棄，如果只是更改名稱，或修正部分內容，則應當不許其再次提出。
［注］在英國，曾有一項被稱為purveyance的王室特權，王室可以低於市價的價格從民間強制收買其所用之倉料及其他物品的制度。 下院認定其不合理，屢次企圖廢止之，但不易達其目的。碰巧，1605年，下院送達的廢止強買案被上院否決，下院憤慨於夙願不能實現，因此在同會期中再次通過同一議案，再次提交給上院。但是，上院以已經通過院議的議案沒有再議的必要為由，未經討論，即將其廢棄了。這是禁止在同會期中再度提出同一議案之嚆矢，後來確定為原則，存續於今日，為各國襲用。
本案止於禁止再提出被廢棄的議案，故一院通過了但未經他院討論的議案，以及兩院通過了但尚未裁可的議案的再提出，自是屬於別的問題。唯在這兩個場合，不得作為新提案，這是不待明文規定也可知道的。因為在前一場合，且不說一旦可決即無須再議，被他院否決者，自然不能不遵守本條的限制。在後一場合，與有沒有明文規定裁可時期無關，已經議決的議案自然沒有必要再度提出於議會。若故意強行要求根據再議裁可，無須多言，這是不法的舉措。
第三十八條 兩議院可分別向皇帝上奏。
各議院因緊急必要，在議院閉會期間，得其議員三十名以上之同意，尚可上奏。
［參照］日四九。英。普八一。
本條規定議院得以其所見向君主陳疏。與立法、預算相關者不必說，拜陳中外政況、請願賞罰百官、上表慶悼之類均在其範圍之內，沒有任何限制。因為議會之要，在於沒有遺漏地征諸公議，在性質上不能列舉，同時，也沒有限制的必要。但或許有學者會從議會的實質的職務立言，主張上奏權不能溢出立法與預算之外，但從立法上或解釋上看無疑是失當的見解。因為本案不用說了，像日本憲法第四十九條、普魯士憲法第八十一條一項那樣沒有什麼限制，在文理上沒有容納這種解釋的餘地，不僅如此，從制度 的本質上推究，這種解釋也是不當的斷定。如果議院陳疏秕政、彈劾大臣 、奉答敕語、或上表慶悼之類，因系與立法無關、與預算無關，遂成違法之舉、越權之舉，如果不想將議會視為機器的話，則這僅是強行縮小其職權的陋見，不足採信 。
因為在國法上，上奏只止於陳疏議院之所見，採用與否全看聖意，因此其效力似乎頗為薄弱，但由於議院的奏聞常為君主所敬重，在政治上不失為議院最重的利器。即如評議施政是非、糾彈大臣，若不賴此利器，就沒有訴諸睿鑒之途。故上奏權的運用，是議院最需慎重熟議的，如果有濫用，不唯冒瀆君主尊嚴，也當然失卻議院威信。這是各國在關於提案方面設置特別限制的原因，但作為立法政策，毋寧委諸議院公德。
議會閉會期間 ，在特定限制之下認可議院的上奏權，未為不可。因為國家的活動一日也不會停止，特別是國家發生緊急事件時 ，若因在閉會中，遂使議員只能袖手旁觀，不是使其職責完備之道。但因為事態自不能與常態一律，規定以議員定數三十名 為其最少限度。處理權變之事，自不能無權變之策。
往年通過外電得知 朴茨茅斯（ポウツマウス）條約的內容之後，日本輿論沸騰，憂國之士相繼而起，終至呈遞破棄條約的奏議，誠惶誠恐，均為至尊嘉納。按：在日本現行法中，臣民無直接向陛下上奏 的自由，能得到拜陳所思的光榮，全因至尊惠賜。竊以為，在立法上盡力擴充其範圍是好的。這就是不管各國是否存在相似的例子，特地設置變例的原因。
第三十九條 兩議院可各自向政府提出建議，但未獲採納者在同會期中不得再行提出。
［參照］日四〇。英。俄六五。
建議是議院將所見啟陳於政府之謂。在受納者不同這一點上，建議與上奏不同，但在性質上其實彼此相同。而特意賦予其建議權，不外是出於使議院的機能得以完備之意，其範圍與上奏權相同，無任何限制。即不問是關於政務之事、還是單純關於儀式之事，只要是關乎將來處理之事，全屬建議的範圍。因此，要舉例來說的話，關於立法的改善，陳述其所思，或關於交通機關的設備、或對於災害的救濟方法、或使大臣列席盟國的大禮、或希冀派遣軍艦之類，可以說均在其範圍之內。因此，諸如只攻擊以往之失政，或只列舉奇聞異事，則沒有建議的性質。建議是出於要使政府因此而在施政上採取措施，或希冀排除撤廢相關事項，單純的事項陳述與將來之處理沒有關係。
本條設置的但書，與第三十七條 的但書，其法意相同。但是，關於上奏權沒有什麼限制，而在本條則特設限制，這是因為，在上奏方面，因事態重大，議院自當慎重其行為，故沒有必要機械地限制，而在建議方面，則因政熱昂進，其結果，難保沒有威迫政府之虞。
政府採納了建議的旨趣而向議會提出議案，對此，政府有將其作為普通議案議論評決的自由。建議權與協贊權屬於不同的關係，因此，沒有理由因為是由建議而提案竟然限制協贊權。然而，或許有學者要以這是「道理」所不允許為由，主張此前提出建議的議會沒有將其否決的自由，但這恐怕是誤解。既然對於議院協贊權的限制，在明文以外當然不能發生，所謂「道理」，就無由承認，因此，雖然是由建議而來的議案，在內容上與政府所見不一致時，議院不僅可修正，即使否決，也應該是其自由，政府無權因為它是出自建議之故而拒絕議院的修正，或強行要求議院可決。加之，事實上，多數建議止於表達單純的希冀，不涉及細節是常態，因此，政府的提案不唯難望其與議院所見一致，而是多不符合，何況隨著政治局勢的推移，將其否決難保是有利之事呢？因此，我相信，所謂「道理」，在法理上也好，在事實上也好，都沒有承認的理由。
第四十條 兩議院得分別受理請願書。
［參照］日五〇。英。德二三。比四三 。
一般請願權已於本案第三十一條 保障。本條作為其適用的一個範圍，使議院有受理請願之權，彼此照應。在議院開設請願之道， 不外出於珍重國民權利，希望在保護國民權利方面沒有遺漏之意。而在國法上沒有任何拘束，對請願的處置完全是議院自身的權力，自不待言。若運用得當，為政府做出適宜處置提出建議，或補足立法上的缺漏對付突發急務之類，這是我們經常看到、聽到的。要之，這項權力的運用，無疑是追求善政之一助。
第四十一條 帝國議會，每年召集。
［參照］日四一。英。俄五六。普六七。德一三。比七〇、七九 。法三之一。美一之四。
因為議會有議定預算的職責，為了竭盡其責，不能不每年召集。因此，召集 原是基於國法上的必要，在解釋上似乎不待本條規定，但鑒於沿革上的理由，還是特別宣明之。
［注］按：在英國，議會本是由國王任意召集的，在這方面並沒有特別的成例，依據愛德華（エドワード）三世（1327—1377）即位第四年及第三十六年的條例，始成每年召集，但未必厲行，如詹姆士（ジェームス）一世（在位時間：1603—1625）在位期間，有七年未曾召集議會，查爾斯（チャールス）一世（在位時間：1625—1649）在位期間，亦有十一年未曾召集議會，是最為顯著的異例。至於1641年制定三年法（the triennial act），畢竟不外是其反動。同法規定，每三年中，必須召集國會一次以上，若國王不親自召集，則大法官或一定的上院議員當代為召集，在特定的場合，議員可以自行開會。但是，後來認為，不由王命而召集議會，或議員自行集會，是干犯王權的行為，依1675年，即查爾斯（チャールス）二世即位第十六年的條例，遂將其廢棄。但三年法的精神依然存續，在1689年的《權利法案》中，有須屢屢召集國會一項，所謂「屢屢」，不外是承襲三年法的精神。其後，依威廉（ウヰリアム）三世（在位時間：1689—1702）即位第六年的條例所作的註解，也以三年法為據。邇來前後兩百年間，經歷幾多變遷，遂至以每年召集為常例。主要是作為議定預算的必要，現在各國憲法特地做出這一明文規定，多系基於此沿革上的理由。
第四十二條 帝國議會通常會之會期為三個月，必要之場合，當根據上諭延長。
［參照］日四二。英。俄五七。德一四。法三之一。
通常會定為三個月，不外認為這是議事需要的時間，遇到必要情況而延長會期，須聽諭旨。因為議會的開閉專屬於大權，事理上是自然不得不如此。至於會期的終始，以議院法規定之。
第四十三條 在臨時緊急之必要場合，當召集臨時會。
臨時會之會期，以上諭定之。
由於眾議院被解散而重新召集之議會，視為臨時會。
［參照］日四三。英。普七六。德一四。
臨時會是因緊急必要，在常會之外召集的，其會期，規定為依議案的性質隨時敕定。
《資政院章程》在第六條末段規定臨時會的會期為一個月，何以如此？難於解釋。在理論上，不存在臨時會要比常年會（其會期定為三個月）短的理由。在實際上，因無法預知議案的內容，其會期的長短無從預斷。這是本案規定臨時會的會期有待隨時決定的理由。
因眾議院解散而新召集的議會是臨時會，因為新議會是基於臨機處理，屬於臨時集會。因此，適用本條第二項的規定，其會期當以上諭確定，不容置疑。但或許有學者主張，解散後的新議會不是出於臨時緊急的必要，而是由於法定的必要而召集的，不是臨時會，且不是每年定期開會，因此也不是通常會，而是一種特別的議會。雖然日本的先例似乎也以本說為據，但我認為此說絕對失當。凡臨時會，都應該是指由於發生偶然的事實而召集的集會，不問是基於所謂法定的必要，還是由於臨時緊急的必要。因此，是否是臨時會，在於其召集是否基於臨時的必要，而與召集的原因無關，因此，解散後召集的議會，其性質是臨時會，無須多言。何況所謂「一種特別的議會」，在會期方面，沒有可以適用的明文（參看日本憲法第四十三條）。沒有明文，毋寧說這是否認此說的反證。果真如此，在會期方面， 當然適用本條第二項。第三項似乎多餘，但我想在這方面不容有疑義之餘地，因此做此規定。
第四十四條 帝國議會之開會、閉會、停會及會期之延長，兩院當同時行之。
眾議院被解散時，貴族院須同時閉會。
［參照］日四四。英。普七七。法三之一。
議會的終始兩院同時行之，是為了充分發揮其作用。因為解散是下院特有的事實，一旦發生，上院當同時閉會。
第四十五條 眾議院被解散時，當依上諭重新選舉議員，自解散之日起五個月內召集之。
在前項之期間內，召集通常會之時期到來時，得將其與通常會合併。在此場合，會期依本法第四十二條之規定。
［參照］日四五。普五一。德二五。比七一 。法一之五、五之一。
眾議院被命令解散時，因議會的構成闕如， 而生出重新選舉議員之必要。規定要在特定時期內召集之，不僅是為了預防政府的私擅，也是為了保障議會的存立。
解散的必要得由輿論判決，而正當的判決只能由公平選舉獲得。古來政府屢屢不顧這一點，干涉選舉，動搖其基礎，真堪為憲政痛惜。在英國，干涉的實例很多，若一一列舉於此，將不堪其煩。從作為德意志政府歷代政策的對社會黨的迫害，到我國松方內閣，以及俄國政府累次的干涉，都是顯著的事例，是憲政之辱。干涉選舉似乎滿足了政府目前的要求，但卻損害了國家的永久利益，古來實例已充分證明。在英國，詹姆士（ジェームス）一世、查爾斯（チャールス）一世相繼干涉，而民心則以與其干涉成倍的程度歸於國會，以至於議會在國民的強大後援下通過永久條例（permanency），規定未經國會同意不得解散議會。後來，對政府的怨恨一轉而針對王室，遂演出革命慘劇，真是一個極好的借鑑。可知正義終將勝利，不可為了一時的權謀而挑戰民心。說起來，無為的政府才能盡其天職，不干涉才符合國家的永久利益，這是無可懷疑的。這不是好為政論，而只是表示擁護憲政之念而已。
眾議院解散後，召集新議會期間，召集通常會的時機到來時，是同時召集呢，還是只召集其一就行了呢？因議會每年要召集一次，基於解散的新議會也須在一定期間內召集，不得不做出彼此都當召集的解釋，即本案第四十一條所指的通常會 ，若以剛好遇到臨時會為機，將兩者通用，這種做法，不外是為了方便而藐視了法理。或許有人要說，憲法只是要求議會每年開會，並不過問會議的性質。這是拘泥於文字而無視法意。每年召集議會，主要是由於議定預算的必要與方便，由與正文相併列規定通常會會期的做法，也可窺見其法意。加之，若承認此說，則政府即使在當開通常會的時候僅僅召集臨時會，在很短的時日裡將議會結束，也不能以違法而責備之，其結果，必至議會的存廢由政府的好惡決定，這豈是理解了憲法的論說？
明治三十一年［1898］十一月七日召集的第十三次帝國議會，由於是承接前期被解散的議會，儘管其性質是臨時會，而政府始終將其視為通常會，絕對擬律錯誤。因為臨時會的會期當以敕令而定，而政府置此不顧，不僅按通常會辦理，而且恣意將二者通用。不過，姑且離開法理之天地來觀察這一實例，也不失為一個好教訓，即同時召集議會，與其拘泥於形式而不顧實益，不如以明文規定容許合併，可以一舉而不必負違法之責，且可免去膠柱之譏。這是做出本條第二項之規定的原因。
第四十六條 兩院議事公開，但依政府之要求或該院之決議，得開秘密會議。
［參照］日四八。英。普七九。德二二。比三三 。法三之五。
議事公開時，作為議員，自然會珍重其職責，同時，也有使公眾了解施政之一斑的好處，這是各國以執行公開主義為原則的原因。但是，像關於軍事、外交的機密，或關於人的隱私，當然不必拘泥於此。因為將其公開不如將其保密有益。在這一點上，各國也是一致的。
［注］（一）在英國，直到十八世紀中葉，都規定公眾旁聽構成犯罪，後來廢絕這一制度，主要不外乎政治思想變遷的結果。
（二）英國現時雖然議事公開，但這是基於議院的厚意，公眾沒有旁聽權。在北美的緬因（メーン）州及其他幾個州，也存在與英國相同的慣例。
（三）現在以明文規定公開的，是日、法、普、德及北美新罕布希爾（ニュ·ハンブシャイア）及其他多數州的憲法。
第四十七條 兩院議員在議院發表之意見，在院外不負責任，但議員自己在院外公開發表其意見者不在此限。
［參照］日五二。英。普八四。德二二、三〇。比四四 。法三之一三。
兩院議員擔當立法及預算之大任，故當其議事之際，當叩其底蘊，披其心胸，使其在竭盡公議方面沒有遺憾，這是要特別加以保護的原因。
［注］關於議員的自由權，這一觀念最初是在英國發達，以明文規定保障其自由，實是以1512年的理察·斯托德法（Statute anent Richard Strode）（亨利八世即位第四年法律第八號）為嚆矢。該法否認錫礦區法院（スタンナリー裁判所）對庶民院議員理察·斯托德（リチャード·ストロード）的處置，且宣言將來議員在議院發表的意見在院外不負責任，不受裁判所的干涉。這是在英國關於議員自由權最古老的法律，1640年及1667年發生類似事件時，兩院都以該法作為保護的理由，排斥一切其他干涉。及1689年《權利典章》成，更沿襲該法的精神，遂成為各國憲法的淵源。
所謂議員在議院發表的意見，不問是在本會議還是委員會，也不問是單純的事實陳辯還是演述推理的結果。或許有人認為，因為陳述事實並非意見，不當受本條保護。這一主張，恐怕有誤。意見是基於事實判斷的結果，因此事實與意見本來有不可分的關係，不是相互獨立的，因此前後的陳述不可分離，而應該一起觀察，不容置疑。何況採用這一說法的時候，不啻無視沿革，並且，必至無視立法之精神。
或許有人要以在立法例上規定區分意見與表決，或議案的提出與撤回和演述無關為由，提出將其除外，但是，在性質上，這些全都不在發表意見之外，因此，應該明白，本案所謂「意見」，在解釋上，是包含了所有這些方面的。
本條所謂責任，因無所限定，刑事自不必論，民事及懲戒法上的責任也當然包含在內。現就其適用範圍，舉例來說的話，在院內泄露他人隱私時，雖然一方面與刑律牴觸，他方面也該負民事上賠償損害的責任，但因有本條之故，當然應該免責。又，有官吏身份的議員，即使因泄露了官府的秘密而觸犯了懲戒律，也依本條的規定使其免責。但要注意，本條並不包含議員因在院外公開發表其意見而應負的責任，也不包括基於院內條規的懲戒責任。蓋議員自己在院外發表意見時，不問其是否為議員身份，沒有特別保障其地位的必要，因此當受一般法令支配。又，院內屬於議院自治，為維持其秩序，議員當服從紀律，這是當然的理數。因此，比如說，議員若在院內有侮辱議院或議院體面的言論或行動，或有對皇室及其他 不敬的言論，即使在院外不負責任，但在院內，議長可命令其取消此類言論和行動，情節嚴重者，還可將其除名。又，議員若在院外以文書侮辱議院或議員，依一般法令，不但不得免除其責任，就是在院內，也當依據條規，使其受到懲罰。（明治二十五年［1892］稻垣治事件，二十六年星亨事件，二十七年田中正造事件，1606、1607年英國的克里斯多福·比戈托爵士［サー·クリストフハア·ビゴット］事件屬於前揭第一例，1581年的亞瑟·赫爾［アーサー·ホール］事件屬於第二例。） 本條的要旨，在於保障議員在院內的言論、行動的自由，並無絕對保護其自由的法意，且無認可這一點的必要。
第四十八條 兩院議員在召集令發布後，至閉會或議會被解散時，未經該院許可，不得逮捕，但有現行犯罪，或犯內亂外患罪者不受此限。
在召集令發布前被捕且須拘留者，審判廳 須立即求得該院之許可。若未得許可，須立即釋放被告。
［參照］日五三。英。普八四。德三一。比四五 。法三之一四。美一之六。
本條與前一條一樣，胚胎於使議員職責完全之精神。現考慮一下其保護的範圍，我相信限於召集發令後到閉會時為止是最適當的。因為閉會期間沒有保護的必要，而以開會中為保護期限的話又有期限過短的遺憾。但是，雖以召集發令後開會中為保護期限，但犯有現行罪或關於內亂外患罪的時候不受庇護。一則這是自招的，一則在性質上無須議院的許可。
［注］英國古來就有關於議員身體自由權的慣例，在詹姆士（ジェームス）一世在位期間（1603—1625），偶然發生庶民院議員托馬斯·查理爵士（サー·トーマス·シャルリー）事件，受其牽連，國會感到有確保其特權的必要，可決了一項新法案。法案宣布了議員免於逮捕、監禁之權，已被監禁、逮捕者之放免請求權，以及處罰逮捕、監禁議員者及下令逮捕、監禁議員者之權為議院既有的特權，且規定了關於執行這些特權的細目，這是英國在立法上保障議員身體自由權的最初法律。此後經歷幾多實例，多少變通，但其基本原則沒有變更，直至今日，已成為各國憲法的模範。
議員在召集發令之前已被逮捕，尚在拘留中的時候，議院該如何處置？若只限於本條第一項 的規定，在解釋上，議院對此不能採取任何措施，有繼續拘留的必要時， 以裁判所求得議院的許諾，或許可以貫徹立法的精神。在日本，曾在第一次帝國議會決議：「眾議院議員，會期前被逮捕，開會後仍在拘留中者，若無眾議院之許諾，不得繼續拘留。」因在解釋上失當，司法大臣回覆：「本大臣除依憲法明文行司法權，無權停止已經著手的刑事訴追，因此不能因其他權勢的許諾與否而張弛施法權之必要處分，與議會之議決沒有什麼關係。」這是得其正解的。因為在日本憲法第五十三條中有「會期中」字樣，故保護期限不得及於會期前，這在文理上毋庸懷疑。但也許有學者要說，這是眾議院所議決的，是符合法意的。但是，作為立法理論，在解釋上沒有特別承認的理由。這是參酌彼此情形，設置本案第二條的原因。
在得到議院許諾時自不必說，若得不到議院許諾，因沒有拘留的前提條件，裁判所除釋放被告，當別無他途。因此，雖然好像沒有必要明文規定，但因難保不知該歸著何處， 特意明示其結果。至於其手續，則由特別法規定。
1543年，為了終結庶民院議員喬治·法勒斯（ジョージ·ファラース）事件，英國國王亨利（ヘンリー）八世下詔：「議院之特權不限於議員一身，其院所屬之職員當然享有，給事、烹丁也享有特權，若被不法逮捕監禁，議院有請求該官衙釋放之權。」那以後，其範圍漸次擴張，遂至議員之外，其家族、僕婢及財產也都沐浴其恩惠，弊病發展到極致。濫用特權，逃避公私義務，甚至故意觸犯刑法，且對所作所為，不以為恥。到1770年，遂以喬治（ジョージ）三世即位十年第五十號法律的形式，規定這一特權只限於議員一身，其他人都要遵守一般的規定，沿用至今。而現時各國的成法與慣例全都蹈襲英國成例，毫無更新，是因為實際經驗證明，不能使享有特權者的範圍再次擴張。
第四十九條 國務大臣及政府委員得出席各議院並發言，但須遵守各院之章程。
各議院得請求國務大臣及政府委員出席。
［參照］日五四。英。普六〇。法三之六。
國務大臣及政府委員出席議會，演說施政方針，辨明提案的旨趣，及論駁不同意見，是為了竭盡其職責。因此，保障其出席及發言的自由，屬於立法者當然的義務。但是，在院內，國務大臣與政府委員也該服從院內的自治權，因此多少有些限制。 然而，學者將日本憲法第五十四條「國務大臣及政府委員無論何時都可出席各議院及發言」解釋成可以絕對行使，這種論點是失當的。該條規的作用，與有無議院的邀請不相干，只限於明示政府可以任意行使之，因此，若釋義成絕對，則不免無視議院法及各院內部章程的嫌疑。舉例來說，在國務大臣及政府委員行使發言權的方法方面，因為整理議事的職權屬於議長，故未經其許可，不可發言。（第六次議會有其先例。參看《眾議院規則》一〇三條、一〇四條，《貴族院規則》八一條、八二條。） 討論終結的動議成立之後， 自然也不能發言。（參看《眾議院規則》一一五條，《貴族院規則》九五條、九六條。在第一次議會存在貴、眾兩院均反對的先例，可以認為是解釋上失當。但由於貴族院其後修改了議事規則，規定在這樣的場合可以看作再開討論，在今日，僅限上院，討論終結之後仍不妨發言，那是不消說的。參看《貴族院規則》第九六條五項。） 又，與議事沒有關係的發言，因有擾亂議場秩序之虞，議長得制止之。（參看《議院法》八七條、《眾議院規則》一〇八條、《貴族院規則》八七條。在第六次議會，井上文部大臣的發言涉及問題之外的事項，但若說無妨發言，這種論辯是失當的。） 這幾項中的任何一項，對照《議院法》及各院議事規則，均毋庸置疑。因此，本案第一項但書，雖然看似多餘，但鑒於向來的異論，還是特設此項規定。
國務大臣不局限於憲法上所管事務，因此，不消說，有就百政交互影響而發言之權。否定這一權限，真是大謬。國務大臣作為憲法上的特立機關，憲法不問其是不是行政長官，因此，雖然有如日本現行法制國務大臣同時是各省大臣的場合，但在法理上，國務大臣與行政各部大臣的地位不可混淆。因此，舉例來說，在日本法制，是國務大臣的遞信大臣，即使就大藏大臣的主管事務作出答辯，在憲法上絲毫妨礙都沒有，此點不可不知。因為雖然作為各省大臣，在官制上所管事務不同，但是作為國務大臣，則不存在主管事務。由於國務大臣有各自獨立發言的權能，因此可以明白，國務大臣相互之間沒有發生委託或代理關係的餘地，也沒有將授權行為必要化的理義。如此說來，在日本第二十五次帝國議會上，像桂總理大臣（按：桂太郎）及安廣政府委員答辯道，國務大臣只有就其主管事務答辯的權能，跨越其他所管事務發言的時候，須與其主管大臣之間有代理關係，這絕對是失當的，在根柢上，是將國務大臣與各省大臣的地位及權限混同的謬見。至於國務大臣的責任關係，將於本案第五十一條說明之。
政府委員與國務大臣相同，作為憲法上的特立機關，在法理上，其發言與國務大臣毫無軒輊。但據日本法制，政府委員分有一定主管事務和沒有主管事務兩種。前者限於職務範圍之內可以發言，後者則可就政務整體發言。由於政府委員在其職務範圍內當然有發言權，無須事事受國務大臣的委託，也無須作為其代理。在兩者之間不存在發生代理關係的理義，征之於他們在憲法上的地位，當可知道。但是，或許有學者主張，政府委員只能受國務大臣之命、代國務大臣發言，沒有自己獨立的權限，這是以行政法理來擬律政府委員的地位，似恐不免為失當的見解。在日本現行官制上，政府委員作為行政官雖然隸屬於各自的長官，但作為政府委員，並非立於國務大臣的司令權之下，那種主張有忘記了政府委員是特立的國家機關之嫌。或許有人要說，以政府委員為憲法上特立的機關，國務如何統一？這似乎不無道理，但是，若認識到凡憲法上的機關，都相互特立，其間沒有必然統屬關係，則論者的疑義自當雲散霧消，豈有必要獨獨懷疑政府委員？何況政府委員一方面作為行政官有統屬關係，不難想像不會發生阻礙國權統一的結果，反對論不過是一片杞憂而已。如此說來，實際上，雖然有政府委員依國務大臣的命令而進止的外觀，但這是基於行政法上的統屬關係，在政府委員的資格上，並不隸屬於國務大臣，這是要注意的。由此當可明白，彼此不應混淆。
因為議院多依國務大臣及政府委員之陳辯而決定贊否，若議院否認其有出席請求權，即使政府藉口本條第一項而拒絕其請求，議院也無由指責其違法。在日本第四次帝國議會，雖然眾議院提出了請求國務大臣出席，但政府卻以沒有明文為理由加以拒絕。像這樣，到底不是實現圓滿議政之途。因此，本案推究這一情理，特設本條第二項，以得平衡。
第五章 內閣
現今立憲諸國的內閣制度，多濫觴於英國，因此且考察一下其起源。按：在英國，諾曼（ノルマン）勝王有御宇大會議（the great council）制度，系最高咨議府。因國王漸次增加其人數，感到施政上有諸多不便，因此舉少數委員，重新組織常設顧問府（the permanent council）。後來，與1215年發布《大憲章》同時，大會議經歷次變形，成為國會的基礎，隨後，國王從常設顧問府中又選拔數人組織樞密院（the privy council），後世更進一步，從其中組織一個委員會，作為最高顧問，即今日所謂內閣的起源。而其發端，在斯圖亞特（スチウァート）王朝的初期，即詹姆士（ジェームス）一世在位時（1603—1625）。至於其由顧問府一轉而成行政府之樞軸，實是查爾斯（チャールス）二世在位時（1660—1685）克拉倫登（クラレンドン）執掌政權以後之事。隨後，進入威廉（ウヰリアム）三世御宇之世（1689—1702），漸啟政黨內閣之端。喬治（ジョージ）三世親政時（1760—1820）一度中廢，但不久又復舊。進入十九世紀，賢相相繼組織內閣，所謂責任內閣漸次確立，以至今日。要之，內閣制度的發展，如麥考利（マカウレー）卿所言，一半出於偶然，一半不能不歸於賢相的效力，今日或不能將內閣稱為憲法上的機關，但事實上確是不磨之典例。英國的內閣不是基於憲法或法律的規定而存立的，而是幾百年來自然進化而成的不朽的產物。因此，從法理上觀察，行政各部大臣不是以內閣大臣的資格參列閣議，而是作為樞密顧問參與大政，這麼說應該是恰當的吧。現在英國的大臣、宰相，基於沿革上的理由，必以行政各部大臣兼任樞密顧問，沒有樞密顧問的資格，就無法取得行政上的職權，當想到其理由，便不難理解這一法理。故一言以蔽之，可以說，英國雖然有樞密顧問的合會，但不存在內閣會議。但在今日，因為施政的實權全然歸於內閣，樞密顧問不過徒擁虛名，爭論其名義如何，畢竟是無用之辯。
第五十條 內閣以國務大臣組織之。
［參照］英。俄七八乃至八二。
細察立憲諸國的政府組織，雖然其制不一，但無不設立一個會合行政各部大臣評議大政方針的專局。這是由於方今政務甚為複雜，各科主管的事務中，尚且有很多是未經廟堂之議不能施行的。因此，本案稽查政治的趨勢，以內閣為憲法上的機關，以國務大臣組織之。
內閣作為憲法上的輔弼機關，凡基於大權發動的百般政務，全由內閣奉行。 而因為是以國務大臣組織，其職司之執行當依大臣合議的結果，不許個人單獨輔弼。日本憲法執行的是國務大臣制，不能認為是內閣制度，故以各大臣單獨輔弼為原則。制度的本質，在根本上與本案不同。 但在日本，由於用別的敕令規定認可內閣制度，且以國務大臣組織，在法制上雖然沒有任何不同，但還是不要忘記，在法理的歸結上不同。因為日本的內閣不是憲法上的機關，因此其存廢不過單單的官制問題 ，而在本案，同時也屬於憲法改正的問題。由此可知彼此地位的不同。
據本案所堅持的主義，國務大臣只是作為憲法上內閣的一員輔弼大政，不問其是否作為行政大臣在各部掌權（參看本案第四十九條說明）。 但在各國，實際上均兼任，如出一轍，主要是因為有政務統一的實益。在清國官制改革委員總核大臣的奏議里寫道：「行政之事則專屬之內閣各部大臣。內閣有總理大臣，各部尚書亦為內閣政務大臣，故分之為各部，合之皆為政府，而情無隔閡，入則參閣議，出則各治部務，而事可貫通。如是則中央集權之勢成，政策統一之效著。」 可以說很好地道破了各國的實情。
學者通常將內閣制度分為帝室內閣制和政黨內閣制兩種，或將前者稱為大權內閣制，將後者稱為議會內閣制。似乎均是以政治外觀加以區分，而即使有人說明了兩者性質上的差異，也斷然難免是皮相之見。無論何種內閣，沒有政黨後援，一日也不能存立，此乃自然的趨勢，即使所謂帝室內閣也在同一情形之下存立，與政黨內閣毫無差別，不過有程度之差。 因此，即使如德意志諸邦和日本這種稱為帝室內閣的，也不能脫卻政黨內閣的習氣，越來越與英國的制度相似。這麼說，以政府與政黨的關係之厚薄區分二者，可以說標準有誤。有人說，君主是否有任命大臣的權力是甄別二者的基本點。這是不辨事態的偏見。 凡後繼的內閣，在任何國家，都不得不斟酌眼前的政情，其結果，是多少黨員可以入閣，大抵以與政黨有關係的人組織內閣為必然的理數，以此討論與是否有大臣任命權的關係，絕對是無稽之談。按：今日英國任命大臣，通常情況，君主依宰相的推薦，命下院多數黨的首領組織新內閣，黨首奉命，選擇閣僚，奏請敕裁，幸而君主嘉納其奏請時，各員憑任職文書，入內覲見，親吻國王的玉手，這個被稱為kissing hands。在任命儀式上，大臣通過任命儀式而就職。稽考法理，黨首奏薦閣僚是作為任命大臣的預備，任職文書的交付是敕許的憑據，而任命儀式則是大臣就職的形式，由此不難理解，這些都是職權授受的要件。由此可知，英王無任命權之說，畢竟不過是臆說而已。有人援引君主常常嘉納黨首的推薦， 懷疑任命大權是否存在。這是只看外表，而未究明基本的君主有無自由意思的謬見 。若從論者之說，雖然與英國情形多少有些不同，但采酌重臣所奏薦則是彼此相同的，因此，不得不出現各國也沒有任命權的論斷。這豈不是將法理與事實混淆的見解嗎？因此，故意將此當作英國特有的事實廣為宣傳 ，漫然作異同之論，若不是自欺，就是嫉視政黨的頑迷者之流所為。何況這一學說根本無視與制度相伴隨的必然趨勢呢！
［注］在英國，百般政務，不經君主裁可便不能執行，這是貫通古今的原則。因此，像選擇閣僚這樣的事情，也不是放任將要擔任新首相的人為之，不協聖意者，君主自由拒否之，聽說這是事實。這是英國憲法史家告訴我們的，不是我輩的私言。但事實上，關於內廷的密議也關係到對首領其人的信用，在性質上其真相多不至泄露於外間，因此無法征之於文獻，是為遺憾。但是，因事先未得君主裁可而恣意行動，遂失去君主的信任而被罷免者，前有大宰相 威廉·皮特（ウイリアム·ピット）（1801年），後有外務大臣帕麥斯頓（バーマーストン）（1851年）。雖然不知道最近有沒有發生的事例，但考察一下現時的內閣大臣負有不斷將百般政務向君主奏明的義務，議會開會期間有每天將議事經過奏聞的義務，也不難推知君主力量之一斑。
憎惡政黨，嫉視其發達，在理義上正是破壞立憲政體，卻不似獨裁政治下壓制言論，禁止集會、結社，而且也不能彈壓政黨的勃興，這是為什麼呢？政黨不外是基於人類自然的性情的產物，何況立憲之制下，周圍的情況最能促進其發育。自覺政黨是其副產物， 擔任培育果實的，是經世家不可懈怠的任務，又不得不是其天職。既然承認政黨是必然的 產物，則其勢力浸潤於議院，波及於政府內部，乃是當然的理數。果然如此，則因為政黨政治與立憲制有不可分的關係，憎惡政黨政治，就應該詛咒作為其基礎的政體本身，否則，單單只嫌忌其結果的話，終不能理解其究屬何意。
政黨政治是自然的趨勢，以區區權謀不能抗拒這一大勢，這是常識，夙所認識。 但是，或有學者要以英國的內閣制為基礎論定自然進化，但對日本的趨勢則存疑，這畢竟難免淺見之譏。進化的原則不容有國境的觀念，不得以彼此國情不同而無視自然的大勢，事理明白，在日本，征諸進化的路徑，可以將其歷歷證明無餘。日本政府當初將政黨視為有害之物，對政黨執拚命壓迫的態度。但是，大概是認識到沒有政黨的後援，（自己）一日也無法存立吧，一轉而變為操縱之，再轉而變為提攜之，三轉而至於樹立起政黨內閣，征之於此，當可明白。而追尋其變遷的往事，可見政黨政治的趨勢真是無可避免。 如在明治二十四、二十五年（1891、1892）之交，大隈伯因會見了黨首板垣伯而被解除樞密顧問之職；如隈、板二伯為了做推薦議員候補者的廣告而惹起刑事問題；如明治二十九年（1896）隈、板二伯相繼入閣，故意讓他們以元勛的身份參列，廣為人知。從這些事實，足以推知在朝者對政黨抱持有何等頑迷偏執的態度。但是，兩年之後，機運一轉，憲政黨的首領大隈、板垣二伯入而組閣，除海、陸二相，閣僚全都以其黨員充當，所謂政黨內閣之樹立得觀其成。這是我國未曾有的現象，也是自然情勢使其不得不然。那以後歷次的內閣，沒有哪一個與政黨無因緣，特別是明治三十三年（1900）的伊藤內閣，黨首伊藤公和幾個政友會黨員入閣，明治三十九年（1906）西園寺內閣成，也是首相和幾個同黨成員 入閣，足以察知其傾向之所在。但是去年七月第二次桂內閣成立時，只率領不足下院議員十分之一的大同俱樂部，台閣又沒有一個出身政黨的，聊堪視為異例。但曾經自居一視同仁主義的現內閣，若想到不能固執於此的原因，便不難讀出此中消息。所謂一視同仁主義，與伊藤公曾經標榜的超然主義異名同質，為的是不偏不黨，將自己所相信的（政見）詢諸公議，因此，在其眼中，不能歸結為議會中沒有政黨。雖然這作為男子的抱負不無可以讚美之處，但終不免屬於不解時世之論。政黨的存在既然無法否定，沒有推行自家政見的意識也就罷了，若非如此，則越發需要政黨的後援，這是很容易明白的道理。伊藤公拋棄超然主義，親自創立一個政黨，畢竟不外乎此。以桂侯之聰明，不可能不懂此中道理，而故意標榜一視同仁，為什麼？只是不想失去多數黨的歡心罷了。果然，政友會在阿里山問題上攻擊官商請託，後又在電話度數制問題上顯出要與政府肉搏的態度，桂內閣乃放棄昔日的宣言，屈服於多數黨的膝下，這是自然的理數。其偶然現出醜態，可以說是自招之禍。畢竟，從議院政治的大勢推究，不從國情的異同立論，與政府所標榜者無關，當可知無法擺脫政黨內閣的氣息。
第五十一條 國務大臣輔弼皇帝，負其責任。
國務大臣須副署法律敕令及關乎國務之上諭。
［參照］日五五。英。俄二六、八一、八二。德一七。普四四、四九、六一。奧四之九、四之一〇、四之一二。比六三、六四。 法一之三、一之六、二之九、三之一二。美一之二、一之三、二之四、三之三、同修一四之三。
內閣大臣居百司之上輔弼君主，為大政的方向把脈，其責任頗不輕，這是不消說的。 而輔弼涉及政務全盤，在性質上不限於憲法上的責任，政治上的責任似乎也當包含，但憲法無由涉及政治公德而對其做出規定，故作為憲法上的責任，只能局限於違法的範圍。但在實際上，大臣責任作為政治問題，占有最為主要的地位，即倘若失政，議會可利用其權限對其問責， 君主也可考察眾心歸向，臨機處置，如此，才能說是盡政機的妙用。因此，無須深論，本條的死活，主要在於大臣道心的厚薄。
大臣責任經常需要從政法兩面觀察 ，舉一例來說，關於預算的內容，評定其利害得失，是政治家的任務。其計劃是否出於杜撰，這是議會絕不會放過的向大臣問責的一個好題目，而其所問，是政治上的責任，而非法律上的責任。法律家的任務與此不同， 以預算的編成在形式上是否合法一事來說，若無違法之跡，則無發生責任問題的餘地。這是二者不同的地方。而大臣當擔負違憲責任固不待言，但不僅是負失政之責， 因此，失政之責也包含其中。當注意，這種觀點，終究不是法理的斷定。雖然，仔細從實際考察，由於大臣主要負政治上的責任屬於立憲國的常例， 其範圍不像法家所論那麼狹小，這是活用法律條文的原因，憲政的妙用也可以說存於此。
大臣負輔弼之責，不是代君主負其責。因為君主既然居於不可侵的地位，就不存在代其負責的道理。 因此，普魯士憲法第四十四條里「各大臣代君主負其責」的規定，難免受到法理上的駁難。又，大臣不是基於與君主的共同行為而擔負責任。因為無責任者的責任是無法想像的，也是無法分擔的。又有人說，由於君主的統御也是政治，雖有大臣獨立責任之說，但這不啻是無視君主的地位。這可以說是誤解法理的說法。 君主施行統治，但無責任，這是其地位使然，大臣責任則是胚胎於其固有的職務的必然結果。由此可知，凡大臣過失，不問是否出於故意，要擔負起基於輔弼的一切責任，在一般責任法理面前，沒有一點例外。
大臣對君主負責任，故對議會或對國民負責之說，雖然作為政論不能說不妙，但不免是失當的見解。 因為百司均當對君主負責任，不待註明，但因為議會或國民在法理上沒有獨立的人格，當然不能推定其為問責主體。有學者在這方面提出一說，稱本條規定了議會的問責權，與有無並非無關。但是，奈何議會的問責權並不會因本條的有無而有任何消長。本條乃鑒於大臣的地位與立法的沿革 ，而特意做此規定，與所謂彈劾權無關，文義明白，因此，一味援引外國學說，強為揣度本條的法意，實屬不妥。
君主之大臣問責，以本條為根據，其制裁則別無規定，因此，不能不說是依於親裁。而議會只有批評大臣言行的自由，此外，只能將其錯誤言行陳奏聖鑒，並沒有直接戒飭大臣的權能，因此可以說，在這一點上，兩者之間顯然不同。因此，如果單以有無制裁為標準，議會的問責不過空有其名，不過可以認為在政治上有重大的效果。若給議會懲戒大臣的實權，必致大臣隸屬於議會。這是鑒於國體的本義，特意不賦予制裁權的原因。
因大臣責任帶來的制裁，可以不逸出懲戒的範圍之外。因此輕則譴責、罰俸，重則免官，或停止甚至剝奪任官資格，當以此為限，如英、美、法及其他國家所推行，不可有刑事裁判的性質。蓋基於失政的責任，剝奪職權即可達到制裁的目的，即使所謂政治犯（參看下文注），因在性質上屬於純粹刑事事件，既然司法權獨立 ，因此沒有理由另由議會或其他特別機關審判。因此，在歐美諸國推行的彈劾（impeachment）制度，相信沒有必要移植於此。為什麼呢？議會利用上奏權自能達其目的 ，並且，事關刑事，由審判廳裁決 ，可無遺憾。這是鑒於國體與政治形勢，特地避免偏重議會權力的原因。
［注］雖然所謂政治犯的意義不明確，普通情形，似乎是由於議院彈劾而該受審判的犯罪行為的總稱。精查其內容，包含三種：（一）與失政相關者，（二）與職務相牽連者（如受賄罪），（三）雖與直接職務無關，但在性質上事態重大者（如叛逆罪。美國憲法中的所謂叛逆罪即日本新舊刑法中的所謂與外患相關的罪行，也相當於《清律》中所謂十惡中的謀叛。參看北美合眾國憲法第三節）。而據英國主義，這三類都是政治犯，但將第一種犯罪行為置於重要位置，則為多數實例所證明無餘。反之，據美國主義，限於以第二、第三兩種為政治犯，是在憲法中有明文的，由於第一種屬於純粹的政治問題，當將其放任於議會的評論，另兩種由於是法律問題，全由司法廳審判。而當做出有罪判決的時候，當然要免去其職務，且採用依其罪之輕重，停止一定年限的公權或剝奪其公權的制度。 這無疑是與理論最吻合，且與國體最適宜的制度。
內閣因是合議體，在理論上常以負連帶責任為基本原則。但在實際上，因為內閣大臣多系行政各部的首長，作為行政長官，關於其主管事務，個別責任自不會稀少。至於政治上的責任，不待言，需要以一定理論制定規範。所要者，在於只參酌事件的性質和當時的政局決定其負擔。但是，內閣大臣一旦意識到已失去民信， 就該連帶辭職，不然，若有理由認為議會沒有真正代表輿論，則斷然奏請解散議會，此為常例。這來源於辭職是對君民負責，解散是將是非付諸輿論的政治理論。這是最近五六十年來在英國得到了最好奉行的理義，此點已經論述過（參看本案第六條說明）。 在日本，雖然尚無確定的慣例，但也自有不成文的典則。如第四次議會上，以181對103的多數通過了內閣不信任上奏案，伊藤內閣不辭職，也不解散議會，大詔一下，僅彌縫一時；如解散第十一次議會的同時，松方內閣亦告瓦解，雖不無變例，但像第三次議會閉會後不久松方內閣即告崩潰，是基於（議會）通過了對它的不信任案；明治三十一年（1898），與憲政黨創立的同時，伊藤內閣聯袂辭職；明治三十三年（1900），政友會創立後，山縣內閣很快總辭職；像第一次桂內閣在朴茨茅斯（ポウツマウス）和約失政以降自行瓦解，又如最近西園寺內閣雖在下院有最大多數與黨的擁護也告崩壞，都是依民心的向背而進退。由此可知，冥冥之中一直受到所謂責任政治原則的支配。因負個別責任而辭職的也是如此。第五次議會中通過了關於振肅官紀的議案，受其牽連，後藤農商務大臣辭職；明治三十三年（1900）東京參事會員收賄事件起，星遞信大臣掛冠；第十八次議會上，與通過關於教科書問題及取引所問題的失政決議案相伴，相關主管大臣被革職；近者明治三十八年（1905）與日比谷事件相關聯 ，芳川法相辭職；因所謂大學問題牽連，久保田文相被罷免。諸如此類，可以理解為輿論的反響未必是徒勞的，法律條文以外，憲政的妙處並非無足玩味。
副署是在上諭或法令上，國務大臣於皇帝之御名、玉璽之下署名之謂。按：副署之制淵源於歐洲各國的憲法，出於以此作為奉行大命的規則、標準之意。（達壽的立憲考察復命奏疏中有「我國自古來封還詔書及署紙尾之事，已數見而不鮮，史家皆傳為美談」之語，由此可知，中國素有副署之制。但至於在國法上賦予一定的效力，系創始於歐洲立憲諸國，這是不待特意說明的。參看清國《攝政令》 第九條）。因此，一旦署名，當然誰都不能懷疑詔命的真偽，並且當然應該遵守的義務也隨之而生，這是與本制度相伴而來的實益，並且是憲法上的一個要件。因此，如果沒有副署，即使公布了，也無法發生效力，這是不待言的。這不是說法令或上諭無效，而不外是因為與頒發詔命相伴的形式上的要件缺如。因為法令從裁可起，上諭在親裁的同時，效力就成立了，沒有將已經發生的效力又廢滅這樣的事情，這屬於必然之歸結。因此，應該知道，副署闕如的時候，詔命頒發的效力無法發生，隨之遵由的效力也無法發生。（參看本案第五條說明）
副署屬於國務大臣的職務，由於大臣有完全奉行詔命的義務， 若想絕對拒絕副署，就只有掛冠而去。有人說，所謂職務，即是權限，因此，副署與否，完全在於大臣自由的意思。然而，不但沒有明文擔保其有執行的自由，由於以在一定的事項上副署為要件，不難推定副署是大臣的義務。 何況，作為大臣，如果有拒絕副署的自由，則上諭的頒發及立法的實權必至歸於大臣的手裡呢！因此，副署既然是大臣的義務，不消說，不能以此作為君臣合意約束的憑證，因為基於命令權的作用而執行職務，沒有容納契約觀念的餘地。若硬要將其視為契約，則法令的成立、裁判的宣告、行政的處分也不得不下相同的結論。任何一個都不妨說是執行職務的合意的結果。
［注］有學說認為：「既然是憲法賦予國務大臣副署的權限，則與裁判所、議會獨立行使職權相同，大臣也當視為有執行的自由，這是至當的。」這不免是誤解了制度本質的議論。蓋使裁判所及議會有凡事均奉詔命而行的法定義務的話， 畢竟只是無用之長物。這是其職權的自由執行與制度的精神相符的原因。副署之制與此不同，由於是單純作為頒發詔命的公證的方法而存在的，大臣在職務上沒有拒絕的自由 ，不外是從制度的本質流出的自然的結果。這是不能彼此一律的原因。 有人說 ：「國務大臣與行政大臣不同，因對君主保有獨立的地位，故不但沒有奉行詔命的義務，而且有不在不法詔敕上副署的義務。」國務大臣與行政大臣地位不同，我也向來承認，但是，「保有獨立之地位」云云，是不隸屬於君主之意，還是單指不論君命如何均有副署的自由之義？尚不明白。但不論作何解，都不免無視君主地位及破壞制度的本質之譏。何況本說在根柢上有混淆副署與輔弼的法理之嫌呢！蓋大臣居匡救獎順之任，因此，認為系不法詔命時，當極力諫諍，不待言，這是輔弼當然的責任義務，但是凡屬大臣，當然都沒有節制君主的職權， 由於在職期間沒有理由免去副署的義務，大臣若竟不能阻止之，除了拜辭，則即使是不法詔命也只能奉行。由此當可知該說為不通之論。
凡大臣的責任，均基於輔弼，與副署的有無沒關係。因為副署是輔弼的結果，只是公證其事實而已。因此，雖然不妨說有副署則有輔弼，但卻不能說有輔弼就有副署，推究其理由，應該知道，即使相互之間有本末關係，但其範圍不同。因此，以副署為基本責任之論，畢竟不外是將此因果關係混淆的結果。如此，德意志帝國憲法第十七條規定，基於副署的責任，到底難免法理上的駁難（參看下文注）。當注意，以副署的有無推定責任的有無，不過是為了舉證方便，而與責任的本義沒有關係。為什麼呢？大臣若有輔弼的事實，與有無副署無關，當然要負責任。 如此說來，在通常副署的時候，即使有負責任的外觀，但是，且不說責任原本不是副署的必然結果，更不要忘記，其責任不是由副署而來，而是基於輔弼。由此當可知，大臣責任不會因副署的有無而消長。
［注］以副署作為發生責任的唯一緣由，可以歸結為無副署則無責任的法理。從而，會生出不需要副署的政務全都沒有責任的結果。這豈不是減輕不當之責任嗎？凡責任，以貫穿行為的全局為原則。大臣居綜核百政之重任，如果規定僅對副署者負責，則職務的大部分都要埋沒於無責任中了。試思上諭的頒布、法令的發布實際上只是機械的政務，將其交給胥吏也未必有什麼妨礙，而特意 將其歸於大臣執行政務的範圍，僅僅是沿革上的理由。而責任涉及副署之外，在於大臣責任的正條，未必要問副署的有無。蓋事實上，施政的大半都不需要副署， 其結果是，不論什麼事由，均不能以違憲而問責。向來大臣責任都可在政治公德的範圍內玩味其妙趣，我對此也不是不知道，但是，如果不能基於一般違憲而問責的話，從立法觀也好，從解釋論也好，看不出應該承認這一點的理由。因此，可以相信，副署唯一責任說畢竟是誤解了副署本質的謬見。
大臣責任發生於表示決意奉行上諭的時候，因此，與大臣是否知道詔命非法無關，也不問是否對頒布有過諫諍，凡事實上表示了奉行的意思時，即責任發生時。舉例來說，類似大臣若在副署前的某個時間有奉答，其責任便與奉答的事實同時發生。如此說來，即使想讓奉答的時間與副署同時，毋寧說與其相異的事例會很多吧？而其責任發生於表示決意之時，之所以規定以表示的時間為發生的時間，是因為心理保留的事實在法理上無由推定。
樞密顧問應君主的諮詢，職司審議重要國務。為了慎重施政，特設樞密顧問未為不可，但在性質上，與外界沒有任何關係， 是一個單獨機關，因此沒有必要特意作為憲法上的制度。試思在清國，自開國起就有內閣之制，以最高的行政府兼顧問府，及至雍正年間設立辦理軍機處，內閣職權漸次歸於軍機處，與北清事件的終局同時，更 設置督辦政務處，現在這三個大衙門並立施政，綜核詢謀，因此沒有顧問專局。而稽考其地位，並征諸各國的實際，相信樞密顧問未必可以看作憲法上的緊要制度。
［注一］現時立憲國中有樞府制度的，不過日、英、普、巴威倫（バイヰルン）、索遜（サクセン）、符騰堡（ウェテンベルヒ）等數國。而英國的樞密院歸於實權內閣，不過僅存空名，一如既述。普魯士的樞府，1848年以降一旦廢除，到1884年再興 ，但也不能無徒擁虛器之感。 現在占有重要地位的，只有日本的樞密院 。
［注二］清廷曩昔有特設樞府以處理緊要之事，以南書房（皇帝派遣尚書、侍郎、京堂、編檢，查閱書籍和寫字的地方）充之的計劃，翻閱其後公布的預備立憲年表，有在宣統八年（明治四十九年）［1916］即宣布憲法那一年設置弼德院顧問大臣一目，相當於我國的樞密顧問。因此，樞府之設立現已是確定的問題，剩下的問題是是否作為憲法上的機關一事。希望在今日能事先跨越政法兩面，攻究其得失，以慢慢決定取捨。
第六章 都察院
都察院系歷朝因襲，現行之制，遠者濫觴於漢代的御史大夫，後漢以降，或稱御史台，或稱蘭台寺，梁、後魏、北齊稱蘭台，至隋唐，稱御史台、憲台、肅政台等，後改為御史台。宋以後遞次蹈襲，至明，一旦廢棄之後，又在都察院的名義下再興，清即繼承其遺制。都察院以振肅庶政為主要功能，行政的監視、會計的審查、百司的糾劾不必說，還干預終審裁判之事，其職權之廣大，各國沒有類似的例子。在立憲制度下，這樣的官府是否必要還是有點疑問的 ，但本案鑒於國情，欲使之作為憲法上的一個機關保留下來。但需要對現製做一次大的改革，這是無須說明的，即將向來保有的會計監查權割去，歸入審計院（相當於我國的會計檢查院，參看本案第九章）。又其審判權當然要劃歸大理院以下的司法廳，因此，要使本院成為純粹的行政監督機關。 因其權限失之於過為廣大，不如分別歸入各機構專司。雖然難保有人要說，由於行政監督一事議會自會擔任，完全沒有設置這麼一個常設機關的必要，仔細鑑察制度沿革，並稽查宦海的常弊，可知振肅綱紀一事一日也不可放鬆， 與其廢棄都察院，不如利用之。何況，即使開設議會，在性質上，在振肅綱紀方面要收到實效也是幾乎不可能的。 因此，我相信，保存都察院，作為維持官紀的支柱，與議會相配合，以資刷新行政，斷非無稽之舉。
第五十二條 都察院直隸於皇帝，監查庶政之執行與百官之行狀，其組織與權限以法律定之。
都察院直隸於君主，特立於內閣、議會及審判廳 之外，監查庶政之執行及百官之行狀。故既不為行政，也不為立法，且不為司法，唯以從側面糾察施政為宗旨。而使其直隸於君主，是為了便於其位於百司之上行使其職權。其權限，乍看之下會覺得太大，但既然以糾察庶政為職司，自然應該要審查百官之行狀。
都察院是官界 最重要的支柱，諫官常能鑒於其地位，有以身殉職的赤誠，綱紀的振肅可期。但事實上，往往有以都察院為營私之魔窟的嫌疑，這可從歷朝所頒上諭 得到充分證明。那麼，要為了懲治其弊端，而將其裁撤嗎？不是這樣。按：制度若不得宜，則大弊隨之而生，這屬必然的事理。因此，本案一則縮小其職權，二則更改內部的組織，致意於將其弊害消泯於未萌，與此同時，與向來議會的嚴正監視相結合，致力於將本院一新面目。而猶感嘆「竟有以奏事為利謀，藉以竊弄威福，私納財賄者，壞法亂紀，莫此為甚」，他日又宣布「此實台鑒之敗類，朕不能不執法懲治矣」，像這種事情的存在，說白了，不是制度之罪，而僅僅是時代墮落，僅僅是風教問題。事已至此，當是法家的筆舌最終失去其作用的時候了。
都察院類似西洋的彈劾審判或懲戒委員制度，而將歐美制度在此一一詳說，我不堪其煩，因此，以下只直接論述與本院將來的構成相關者 。
歐美多數的立法例均模仿英國的制度，將彈劾權歸議院專屬，但本案不移植所謂彈劾制度，其結果，是以都察院為彈劾權的主體。但是，應該注意，議會在實際上自然應該會達到彈劾的目的，因此，其是否主體，畢竟不過是法理之論而已。而 都察院分檢察部與監查部兩局，以檢察官為原告，以監查官專任審判，這種設計，不僅可補足向來的短處而有餘，還能很好地貫徹立法的本旨。檢察部仿立憲諸國的檢事局之制，以檢察官為搜查事實的機關，其下隸屬一定的巡警官作為其手足，並且，凡公訴，改為非由檢察官提起，監查部不得審理之制，不僅沒有如現行法這樣動輒煩擾聖慮之虞，也可斷絕 偏聽之弊，這是不消說的。而事實的搜查與匯集當然是由檢察部不斷偵察得來，但依一般的告發而發覺的，也當視為其基本（向來對作為彈劾原因的事實缺乏究明的手段，無疑是本院構成上的一大缺點。可能是由於這一緣故，即使是為了不狐疑逡巡，也存在私曲之行。至於故意以虛偽的事奏聞，遮蔽聖聰，則即使是以身死之，也不能贖其罪。雖是出於善意，但也難免不臣之譏。本案鑒於這一情理，希望能為上下斷絕其弊根）。審理的方法，原則上當以書面為據，必要的時候，當然可以審訊被告，有關事宜， 依現行制度雖不妨特派吏員，但毋寧規定為認可審判廳的廣泛協助，有節省時間和費用的便利。至於制裁，主要止於懲戒的範圍，當以譴責、罰俸、休停職、免官及剝奪任官資格為限度，事關刑事者，宜移送審判廳。 休停職以下的制裁，在宣告以後上奏，免官及剝奪任官資格，則可在經過敕裁之後再宣告。像這樣，都察院雖然不得不被視為一種特殊的裁判所，但審判不過是為了達到固有之目的 的手段，監督機關的地位和職責並不因此而變更。要之，不外出於希望以都察院作為維持官紀支柱的用意。
如前所述，都察院作為一個很早就有的制度，有必要從根柢加以改革。因此，其組織也不得不完全改變。即長官和次長雖依現制——向來是左都御史（總憲）二人，左副都御史（副憲）四人，依明治三十九年（1906）的官制改革，各減其半，改為長官一人，次長二人，及於今日 ——但檢察部置檢察官、監查部置監查官隸於其下，各部局居於特立的地位，部內分別管轄中央、地方，檢察部作為一個整體，監查部則是以三到五人為一部的合議組織，以被告者是國務大臣以下三品以上的場合為限， 要提交兩部以上聯合會議。檢察部置十到十五人，監查部置五六部，均為專任，另外當配備適當的雜職 。敘述至此，當考察的一個問題，是本院與地方所轄的關係。向來地方總督有右都御史的兼銜，巡撫有右副都御史的兼銜， 督撫自然也歸本院所管，其兼銜要全部廢去，代之以各地方審判廳的檢事局為法定的共助機關，在相關事項上作為本院的手足，如此，或可實現革除弊政的目標。
凡彈劾制度，審判機關的制度有三。以上院充之者為其一，原本起源於英國，現在美、法、意、葡諸國沿襲。以司法裁判機關為之者為其二，比、荷諸國採用此制。設置特別裁判所為其三，奧及德意志的孛遜 、巴威倫等國屬於這一類。現一考其長短。上院制，如果不是像英國那樣在沿革上上院保有最高裁判所的地位，則不存在模仿的理由。司法裁判所制，雖然不能說絕對不可以，但因為彈劾在性質上不得不評定施政上的得失，因此不能說是合適的。特別裁判所，在理論上似乎是最合適的制度。而本案採用的是彈劾、審判一併管轄的制度，因此不相當於三者中的任何一種，但在性質上 可以說與第三種制度近似。但是，在以之為常設機關、以特立的專任官吏組織之這些方面不同於西洋的制度。
第五十三條 都察院在任何時候均可向皇帝上奏。
保障都察院的上奏自由，是為了確保其行使職權。若不賦予其上奏權，就不能避免行政官員的干涉，其結果，遂至無法支持其固有的地位。觀此，當可知需要特意聲明的原因。
第五十四條 都察院每年須向帝國議會提交院務報告。
議會的短處是缺乏究明事實的手段，都察院的長處是擁有搜查事實的利器，因此，可以通過互相幫助，使二者均符合監督機關的名實，又可使法政兩方面在竭盡其作用方面沒有遺憾。這是做出本條規定的原因。
第五十五條 都察院檢察官及監查官，除法律所定場合而外，不得違背其意願，將其免職。
都察院檢察官專門負責提起公訴，監查官職司審判。拿司法審判廳 來比附，其職掌與地位，前者酷似司法審判廳的檢事，後者酷似司法審判廳的判事，但原告官的地位則大不同。蓋檢事要依據上官的命令而進退，而檢察官則是獨立不羈的。這是由都察院的地位帶來的自然結果。因為作為檢察官，如果跟檢事一樣隸屬於上司，則公訴的實權歸於上司的手裡，自然會有不法之干涉，以至於有動搖制度基礎之虞。
按文所謂法律所定的場合，指的是除觸犯刑法或懲戒條規外無革職之事的意思，是昭明其是終身官之意。保障不被隨意罷免，不被隨意停職、休職、轉官 ，這是不待言的。其細節，均留待特別法規定。
第七章 司法
司法與行政一起由行政官掌管，是古來東西一致的法制，開啟分立之端的，實以英國為嚆矢。在英國，一千年以前已將兩者分別，更於1078年分設宗教裁判所和普通裁判所，1176年組織巡迴裁判所。而將裁判所的構成與管轄明確下來的，實是1873年的《裁判所構成法》（ Judicature Act ）及同年以降到1875年公布的該法的附屬法。在大陸諸國，以法蘭西1790年8月24日的法律作為甄別兩者的起源。試思司法之權因與公安的維持和庶民的生計有直接的利害關係，是古來統治者最為看重的，有以王侯親任審判或以重臣負責裁理的制度，但又屢屢濫用司法權，使民眾 陷於疾苦之中，這種事情，散見於各國史乘。因為這類事情，君民 之間不知衝突過多少回。為此，英國1689年的《權利典章》中還留下了一條特別的宣言，可作為一個證據。現今各國使司法獨立，如果不是對濫用司法權的反動，也不外是鑒於此類史跡的結果。
第五十六條 司法權由審判廳以皇帝之名行之。
［參照］日五七。英。普八六。奧三之一。比三〇。
司法權是由審判廳 行使的國權之作用。而司法權不是審判廳 固有的權力，其權限本源於君主，這是不需要特別說明的，本條所謂「以皇帝之名」，不過是仿照二、三立法例，在解釋上可以說可有可無。
將司法權的行使委之於審判廳，是為了實現審判的公證。蓋以命令作為活動的規矩的時候，國民的生命財產便難免威權的干涉。審判廳 的獨立，是文明德澤之一端，且不失為憲政的一項美果。
本來，以審判廳 專管裁判之事，是近世政治的趨勢，像英國那樣以上院為上訴裁判所，擁有審判權，是基於沿革上的理由，屬於變例，一般不可模仿。而清國地方官制第三十四條規定，根據地方的狀況，漸次設立審判廳，定以預備期限，真是得其機宜的措置，若有幸由此而使裁判面目一新，那就不僅僅是國民的福利了。
清國現行的司法制度，其組織錯綜複雜，輕易不能知其真諦，但據《大清會典》及眾多的上諭、事例等來推測的話，其審級似乎可分為如下各級：第一、耆老的私審（關於可否將其看作第一審裁判所，可以預見有反對學說 ）；第二，州衙門、縣衙門；第三，府衙門、直隸州衙門（相對於所屬縣衙門，可以看作其上級審）；第四，提法司（提刑按察使司） ；第五，總督衙門、巡撫衙門；第六，大理院。而任何一級都受最近上司的監督，與行政上的統屬關係無異，因此，所謂司法獨立的行跡，於情於理都無由承認，此不待言。現不講典例，姑就其實際考察，好像民事、刑事都是到提法司 為終審。但是，在國法上，在提法司以下，由於對流刑以上有擬律權，無判決權，漸次上控，以大理院為終審，不過，實際上，一般擬律，只要無誤，不妨說提法司的審判即是終審。考察一下實質，像提法司的直接上級審督撫，只止於監督司法行政，可以說不干預一切審判。除特別情形而外，督撫的干預不過是形式上的，事實上不妨說是放任下級的審判。因此，現行的審級，在典例上雖然是六級，但實際上說是五級乃至三級也不算太過吧。
［注］上述各審級順序的確定，第一審及第五審，現在尚可看作依據舊例，第二審乃至第四審，則是參稽外省官制改革的結果，第六審即終審只舉出大理院，主要是根據光緒三十二年（明治三十九年） ［1906］九月官制改革的上諭為依據正其順序。值得思考的是，向來法部（舊刑部）保有的流罪審判權、死刑擬律權，及度支部（舊戶部）保有的京城及外省的民事審判權 ，居於最高裁判所地位的所謂三法司（刑部［現在的法部］、都察院、大理寺［現在的大理院］、九卿［六部（吏、戶、禮、兵、刑、工各部）］、大理寺、都察院、通政司的各部院長官合稱九卿） 各自合議而成的秋審及朝審制度的存廢問題。關於這一點，雖然沒有典例可據，但我對照前揭九月 上諭中的「刑部著改為法部，責任司法」 、「大理寺著改為大理院，專掌審判」，拜察綸旨，當系以前者專司司法行政，以後者專管裁判，由此推斷，清國特有的會審制度 將與此同時被全部廢棄。溯源改革的精神，稽考上諭的文義，研究各部院的地位，這應該並非不當之論。若真如此，則九月的改革，是對開國以來糾葛不斷的司法行政組織及審判制度的根干施加了一大斧鉞，可以說為將來司法制度的革新打下了極好的基礎。
關於通常裁判所的審級，各國的制度不一，有的民、刑審級各異，有的民、刑審級相同，有的二級，有的三級，有的四級，有的折中混淆，總起來看，好像實施三級審的最多。但是，在理論上，並不以三級審為最好的制度，畢竟這只是一個依訴訟上的便利和國情而決定的問題。然而，在清國，雖然因法院編成法 尚未公布（據預備立憲年表，法院編成法預定於本年內頒布） ，無法知其詳細，且依既存的法規 推論一下，情況似乎會是這樣：審級分為三，以大理院為最高裁判所 ，各地方設置高等審判廳、地方審判廳及初等審判廳 ，初等審判廳受理的訴訟，通過上控，到高等審判廳為終審；以地方審判廳作為第一審受理的訴訟，到大理院為終審。我對此大體沒有不同意見，但關於初等審判廳的構成，不能不說一句。對國情是什麼情況不與參稽，只是一味模仿外國法的做法，是我絕不同意的。因此，初等審判廳宜參究 周秦以來的遺制私審制度（參看注），並參酌各國的初審裁判所制度，刑事方面限於輕微犯罪，民事方面，和解事件、仲裁事件、督促手續、執行手續的全部，以及一定金額以下的請求，全都歸其管轄，對於其裁判，允許依次上控，但其職員要作為帝國的官吏，其選任可特別規定 允許依據舊例。
［注］正文所謂私審，是指《清律》中「凡各處人民，合設耆老，須於本鄉年高有德、眾所推服人內選充，不許罷閒吏卒及有過之人充應」的耆老的審理。現行法制上 ，民、刑訴訟當先經由這一私審，依《清律》的規定，直接向州縣官訴訟要處以越訴之刑。如此說來，在實際上，耆老的私審具備第一審裁判所的地位與性質，一點也不容懷疑。這是本案想特意參用這一因襲的慣例的原因。
高等審判廳是第二審及終審，恰與我國 的控訴院相同，雖然因此而往往難保判決不一致，在疆域廣闊且交通不便的清國，主要由於不能不顧慮實際效益，我在這一點上，毫不猶豫，贊成政府 的預案。至於將來的法院構成方法及訴訟手續，暫且留待他日詳說。
第五十七條 民事、刑事審判廳及行政和其他特別審判廳之構成與管轄範圍，以法律定之。
［參照］日五七、六〇。英。普三七、八九、九一、九六。奧二之一乃至六、三之一乃至四、三之一四 。美三之一。
以法律定審判廳 的構成及管轄，是為了使政府不能任意改廢，確保其獨立。而所謂特別審判廳 ，屬於與民事、刑事審判廳的對稱，是指行政、軍事、權限、商事審判廳之類。 其構成與管轄也一樣以法律確定，因為制度的基礎彼此相同。
按諸清國現行法，構成特別審判廳的大體者，有皇族裁判所、宮職裁判所、旗人裁判所、在京城及盛京的各個特種裁判所、藩屬地裁判所。 所有這些，不管有沒有單獨的衙門，大多實行會審制度。而其組織失之於繁縟，看不到有什麼實益。因此，待到他日，各地方審判廳完備時，宜將其全部廢除，歸於普通司法衙門管轄。但由於都有特殊沿革，因此不能一律，自不待言。即關於皇族的審判，當劃歸京城高等審判廳專管，而宮內官吏及旗人，當使之歸京城地方審判廳管轄，跟皇族一樣，可以賦予凡人所沒有的特權。關於京城及盛京的各種特別法衙的典例全部撤廢，除在軍籍者，全都應該按普通訴訟手續辦理。（關於藩屬地的特例，今日不必言及。 ）因為如果墨守現行法制，就難期審判的統一與公正。所謂司法權的獨立，並不是學者的空言，實是公私保安的良策，殷切希望擔當立法之局者不要失策。
第五十八條 行政審判院管轄因行政官廳違法處分而起之訴訟。
［參照］日六一。奧三之一五。
行政裁判以追求行政的公正為目的。 由於行政官廳的違法處分傷害了人民的權利，若不講求救濟之途，將導致憲法特意保護民權的理由消失。這是行政裁判的緣起，無疑也是法治國必需的制度。
行政審判院 管轄一切由行政官廳的違法處分造成的訴訟，因此，如果有權利被侵害，不問是否發生了實際損害，都可請求救濟。但是，訴求的原因應是違法處分，因此如果只是不當處分造成的利益傷害，應該僅依訴願的方式解決。而若僅局限於違法的場合，難保有人會認為其範圍失之於狹小，但是，作為理論姑且不論，在實際中，有其他訴願及請願 的自由，有議會的監視，有上司的監督 ，自然不會沒有救濟之途 ，因此未必不當。而事若違法，當然可以請求取消、停止或更正其處分，不消說，也可請求賠償損害。限定於特定事件，畢竟並非僅僅出於立法者的臆斷，而且是由於如果不特地規定受理賠償損害的訴求，不僅將阻害裁判的統一，也不堪其勞費。
作為行政訴訟審判的機關，像英美那樣以司法裁判所為之、像法國那樣以行政廳充之的不是沒有，但不如像日本及德意志諸國那樣特設獨立法衙。因為以司法裁判所審判行政事件，不僅有以司法權掣肘行政權的嫌疑，並且，司法官未必通曉行政的實情，而以行政廳擔任審判的時候，到底無法期望裁判的公正。
雖然好像可以在京城和各省城分置行政審判院， 但是，由於在性質上案件不會像司法裁判那樣多，且需要很大的費用，因此，單獨在京城設立一所法院應該就足夠了。而對於地方下級行政廳的處分由各省長官 裁決，對地方長官 及中央各部大臣的處分直接向行政審判院提出訴訟。又，對地方長官 的裁決不服的，可以進一步向行政審判院 上訴。如此規定，或許可達裁判的目的吧？但是，只給對下級官廳的處分以複審的權利，似乎失當，但是，地方長官 的審判原本不過預審的性質，不僅如此，也只是作為節約時間和費用的方便之法，允許進一步上訴，無外乎致力於裁判的公正與統一之意。對於上級審的處分，從一開始就享有這一利益，故不能說有什麼不公平。
第五十九條 審判官之任免及懲戒之有關事項，以法律定之。
審判官除法律所定之場合，不得違背其意願，將其免職。
［參照］日五八。英。普八七。奧三之五、六、八。美三之一。
審判官 居於保護國民生命財產的重任，因此有必要設立一定的規章， 使不致發生諸如被隨意任免黜陟的事情。這是作為審判官，卓然立於時流之外，善執公平之柄的根源，是與其地位相伴而來的必然要求。
清國的有關司法官吏，巧弄威權，營私舞弊，存在以賄賂之多少左右判決的實情，這是無可遮掩的。 因此或許不能無疑，本條的保障反而會成為助長積弊的因素。在支那，賄賂之弊是一個因襲的古俗，官民非但不以為怪，甚至不以其為罪惡。既然存在這樣的奇觀，因此難保審判官 會恃其地位，愈發恣其貪慾。或許，以施行憲法為機，像英國那樣以優俸養廉，確實不失為革新之一策，但現情如此，其效果如何，實難斷言。至此當可知道制度改革對人心有極大關係，我相信，除寄託於教育的振作與宗教的普及，別無他法。如此看來，清國的改革不只是政治、法律問題，也是社會政策上的一大問題。
第六十條 審判公開，但在有危害公安之虞時，依法律所定或審判廳之決議，得停止公開審理。
［參照］日五九。英。普九三。奧三之一〇。
秘密裁判的弊害，清國的現情已證明有餘，這是宣布審判公開以期審判公正的原因。 但是，在因公開而煽動人心，使其犯罪，或因暴露內行醜事反而有傷害風俗之虞的時候，不如秘密進行有利。因此特意規定有停止公開審理的自由。
審判 的公開是訴訟上的必要條件，因此，如果審判廳 無故秘密進行 ，訴訟手續應該全歸無效，這不外是無視本條之保障的結果。如此說來，當事者發現訴訟上違背本條的時候，不論在何時，均可詰責其不法，且可主張審判 無效，請求將其廢棄更正，關於這一點，完全沒有必要詳論。
第八章 會計
會計作為國家至關重要的政務，與國民有直接的利害。因此，憲法揭示其規範、準則，使不得 恣意動搖生計的基礎。本案與第三章 的規定相結合，不外為臣民明確其權利義務之意，這也不失為立憲的一項成果。
第六十一條 課新稅或改稅率，當以法律定之。但帶有報償性質之行政上之手續費及其他收納金不在此限。
［參照］日六二。英。普一〇〇乃至一〇二、一〇九。美一之八。
往昔不論在哪個國家，國家所要的經費，通常都是隨時隨地要特定的人們貢納或獻饋， 不僅有畸輕畸重的弊端，而且有納稅赦免的特權。但是，在歐洲諸國，與以納稅作為國民的一般義務一起，及至確立起沒有議會的同意便不能課稅的原則，得以漸漸一洗古來陋習。至於以此作為立憲國的通則，則屬於法國革命以降的事實， 均模仿英國的制度，本案也不過蹈襲之而已。
［注］在英國，由於國民無法以有限的資財滿足王家無限的誅求，遂至國論沸騰，規定凡課稅，未經國會同意不得徵收，確立起所謂「若無承諾，則無租稅」（without the consent of the people there shall be not tax）一大原則，1215年的《大憲章》將此明確宣布。1265年，國會進而獲得課稅協贊權。及至1295年，愛德華（エドワード）一世頒布「凡會影響國民的事項均需經國會同意」的諭旨，為代議制確立了千古不磨的基礎。這是後世稱之為模範國會的原因。 後來詹姆士（ジェームス）二世恣意徵收租稅，國會以其侵犯職權，於1689年的《權利法案》中宣布其不法，以此為洪範，永垂後世。
細查清國現情，稅額無定限，其負擔之不公平，非言語所能道盡。舉一例，地租執行的是以納糧（「米納」）為基本原則，為方便起見也允許交現金（「金納」）的制度。 而交納現金是以一石米折合多少兩銀來換算的，因為不是重要都市的地方普通銀元並不流通，故或以地銀代替，或以制錢（「錢文」）代替。由於其換算的標準與市價無關，而由官吏確定，地銀的良否也都由官憲鑑定，狡吏之中飽私囊，多於此行之。（以銀兩納稅的時候，徵稅官在種種口實之下，一兩要加征兩三成的火耗 ，以制錢納稅時，誅求比時價多則七八成、少也五六成的火耗，聽說通常的做法，是這些都被收入私囊。由此足以知道其流弊有多嚴重。） 並且，人民在租稅之外， 還要繳納一種手續費。例如，以地銀納稅時交納檢查手續費、改鑄手續費之類，而都沒有定額，遂為誅求提供了便利。繼而在納稅完了之後，因為不給發票，官員以其沒有憑據，乘機宣稱沒有納稅，再三強征，聽說這種事情一點都不稀罕。 如此，清國政府的歲入，表面上大約不過一億兩，但國民的實際負擔當在三四倍以上，其大部分都入了上下百官的私囊，這一點，是消息通 信誓旦旦告訴我們的。這似乎是頗為奇異的現象，但一旦想到官吏的薄薪 ，且知悉宦海多年的情弊，就不足怪了。拿知縣來說吧，其俸給，加上養廉銀，每年也不過一千兩，因此，以法定的食祿，到底不能維持其體面。這自然是獻金、賄賂及其他情弊發生的緣由，若沒有這些，必至官吏不能自給。說起來，中飽私囊是「三年清知府，十萬雪花銀」這一諺語存在的原因，也是穿得起價值數千兩的官服的原因。因此，官員徵收正稅以外的租稅，毋寧說是屬於自然的情理，不但官員之間見了不以為怪，國民也習慣了，多屈服於其所為，堪稱奇態。雖然如此，但在施行新政的方法方面，應該不允許這種不法舉措。革新稅制的同時，改良官吏的待遇。若非如此，像本條這樣的規定，當會變成空文，這是無須多言的。
［注］這裡該說一下的，是租稅應該全改成貨幣。以貨幣以外的東西納稅的時候，基於其市價變動的危險，國庫不得不負擔之，因此貨幣稅在性質上屬於頗令人滿意的事情。同時，與換價相伴隨的幾多情弊也可一掃而空。不過，現在即使突然採用貨幣制，想在現在的幣制 下求得改良，必然沒有實效， 因此，希望能與幣制改良相配合，逐步推行。
本條但書所謂有報償性質的行政上的手續費及其他收納金，是指官府的行為所要求的，以及對於使用官有物品的報償。比如請求授予護照，或對於申請版權登陸，或對於使用一定的物品，徵收其報酬。此等事，向來與租稅不同，故被視為未必需要以法律規定。蓋不僅在性質上放任行政官府之見解是不可無的，更多的則是基於便利。但是，看各國實例，有事態稍微重大者都經議會的協贊而決定的傾向，如定鐵道租金、定郵電手續費等。要之，如何活用明文，就看當局的手腕了。
凡稅法，因不限於特別的有效期間，因此應該有永久遵循的效力，這是不待明文可知的。 如此說來，日本憲法在其第六十三條中聲明：「現行租稅，在以法律改變以前，依舊徵收。」清國憲法大綱也有類似的一項，終究都難免被譏為無用之長言。蓋即使鑒於沿革上的理由，憲法既然不是教科書，就沒有必要特意設置在解釋上無關緊要的明文。
第六十二條 發行國債須經帝國議會協贊。
［參照］日六二。英。普一〇三。
因為發行債券與課稅有因果關係，既然課稅承諾權已歸於議會，發行債券一事自然也不得不諮詢於公議。即彼此法理一貫。
清國從來不問內債外債，均由中央各部及地方各省各自獨立發行債券，雖然是該國財政制度的組織使然，但是，如此，給國家經濟釀成了很大的損失，則是無須多言的，因此要規定，從現在起，凡發行國債，須經帝國議會的協贊，地方債除須經咨議局議決外，還要經度支部認可，唯願在劃一的政策之下能將舊弊一掃而空。光緒三十四年（明治四十一年）［1908］十二月公布的《清理財政章程》致意於此，真可謂值得慶祝。
廣義的國債，雖然似乎應該將同年度內結清（「濟清」）時的臨時債務的設定也包含在內，但這一點交給會計法的規定，自然在本條之外，因此，也不要限定將其一一經議會協贊。
第六十三條 國家之歲出歲入，當依每年預算，經帝國議會協贊。
當超過預算之款項，或發生預算外之支出時，政府當於次期帝國議會提出，求其承認。
［參照］日六四。英。普九九、一〇四。德四、六九乃至七一。
預算的編成是有效利用國帑的根據，欲用最少的經費收得最大的效果，自當稽查其要否、利害及緩急，將其用於有用之途，這是自然的情理。而在立憲國，預算不由政府專權，全都交給議會查定，這是因為其施行不僅與國民生計有極大的利害，且與國運的消長有甚深關係。
清國關於歲記方面的法制向來不甚完備，因此，我們對於中央及地方財政收支的一斑只能推測。不對，恐怕財政當局也無由知其確數。因為在清國，雖然不是沒有預算制度，但並不真是行政的準繩， 且還發生過故意將確數保密或攪亂的事情。如地方大吏 有將省內歲入的一部分貢獻給皇室的遺習，任何人都不知道確切數目，如皇室費用與一般行政費用的收支混同，如雖然實際收支是預算的數倍，但只計入其中的一部分，這些都是破壞預算基礎的原因。這雖然原本是制度不完備造成的結果，但也不能不歸為當局者之罪。如此，不能不殷切期望，在施行新政的同時，從根柢上改善中央及地方的財政制度，獲得真以預算作為施政準繩的實效。
預算只是基於對事實推測的計數，其作為施政的準繩，來源於憲法及法律的明文規定，計數並無絕對的拘束力。因此，由於歲入應該以法律為準據徵收，不能因超過了預算而拒絕收納，但是同時也不能以不足為由追征。這是因為其根據在於法律而不是計數。關於歲出也是如此，在當時的情形已時過境遷的時候，或者沒有必要的時候，沒有責任和義務強行按照既定額開銷。不僅如此，當遇到不得已的情況，還不妨有預算外的開支。由此當能看出，預算不是絕對約束施政之物。這樣說起來，預算只止於指示支出的最大限度，僅僅是防止冗出濫費的工具。這是與具有絕對效力的法規在性質上根本不同的原因，可知那種將預算視同法律的學說不外是一種詭辯。
政府當以預算的各款項為準據，不得挪用於其目的以外，這是不消說的。 此事來源於英國國會的成例。1665年依英國庶民院議員喬治·唐寧爵士（サー·ジョージ·ドウニング）之議，即對軍費的議定金額附加不得挪用於目的以外，以此為起點，後來，在1689年制定《分配法》（ Appropriation Act ）的時候確立了這一原則。允許挪用預算的話，自有破壞其基礎之虞，因此禁止挪用，實在是確保預算效力的手段。這樣說來，即使沒有明文規定，在法理上的歸結還是一樣的，因此沒有必要特意註明。
超過預算的款項，或有預算外的支出，事實上是不可避免的，因此各國多設計預備費來充當。因為人事複雜，不可能百般情形都預見到。不僅如此，也不可以因拘泥於預算而曠廢了必要的國務。但是，因為支出預備費的緣由與細目，議會這個環節不可闕如，因此，政府在日後向議會提供必要的證明，並求其承諾，應該是至當的。這是由於議會有權監督預算的執行，其支出是否適當，當讓其審查。而政府的措置若有違法或失當之時，議會應該馬上利用其職權，向政府問責。但是，因為議會無權廢除政府已完成的行為的效力，因此，其不承認只不過會發生政治上的效果而已。
第六十四條 與財政相關之法律案及預算案，當先提交於眾議院。
［參照］日六五。英。普六二。比二七。法二之八。美一之七。
財政諸案的先議權歸於下院，是基於代議士的地位決定其能最痛切地感應國民的利害這一推論，其事起源於英國。按英國的下院在1407年（亨利四世御宇）即已取得其特權，那以後常能看到確保這一點的事跡。1592年3月下院議員培根 （ベーコン）在下院斷言：「凡財政諸案，本院先議之後，將其送交上院，這是世代相傳的慣例，實際上屬於本院的特權。」 1609年2月，議員海德（ハイド）在同院論證了同一旨趣。 降及1640年4月，下院議員畢姆（ビム）在兩院協議會上演說，稱：「下院有財案先議權，既系上院諸卿所承認，本員相信 ，沒有必要在此援用理論和先例來證明之。」由此足以窺知，下院的先議權是世代相傳的特權。至於立憲諸國均以此為恆例，可以不憚言的是，這不僅僅是蹈襲英國的典例，更是由代議制的精神中流出的自然結果。有學者對此極力冷嘲熱諷，真不知其意何在。
本條只是將財案先議權歸下院，因此不待言，對其協贊權沒有什麼影響。蓋兩院在同等職權之下盡其協贊之責，是最能利用兩院制的長處的。按英國的制度， 對財案，上院沒有跟下院對等的協贊權。1671年4月，上院變更了砂糖的稅率，下院以其侵害了自己的特權，道：「庶民院通過了的財案，貴族院無權修正。」1678年7月3日的下院決議稱：「凡確定財案，屬於本院的特權，上院無權修正。」以其後眾多事例推究， 可以說上院無權修正及廢棄財案，因此，即使有修正或廢棄之事，在事實上也只止於敦促下院反省，不得絕對地對抗其議定權。這是數百年來政治形勢的自然結果，我相信，在培植新的議院制度的時候，沒有理由拘束於這種特別的沿革。然而，像普魯士那樣，在其憲法第六十二條第三項規定：「關於財政的法律案及歲計預算案，須先提出於眾議院，貴族院只能就其全體作出可否的議決。」這不無故意模仿英國典例的嫌疑。代議政體畢竟有歸著於政黨政治的趨勢，這是前面論證過的（參看本案第五十條說明） 。以政黨不去追逐的上院，在職權上與下院對抗，無疑是彌補憲政必然有的短處的一個辦法。若為將來著想，就斷然不會賦予下院這一特權，以免因此而助長權力偏重之弊。 尤其是一想到清國的國情 ，對於不可採用英國主義，就不用事先特別說明了。
日本憲法雖然在其第六十五條明言「預算當先在眾議院提出」，但是，在《議院法》第五十三條有規定：「除預算外，政府提交的議案，兩議院誰先議，依方便而行。」很遺憾，未能貫徹立法的旨趣。因為預算與法律形影相伴，若預算案與財政法案不一併交下院先議，往往難免會生出矛盾的結果。但是，在日本，有財政法案也先提出於下院的慣例，實際上並無矛盾，雖然如此，作為立法，絕對無法掩飾其不備。這是規定彼此均交下院先議的原因。
第六十五條 皇室經費依前年度之預算定額，每年自國庫支出。除要求增額之場合，無需帝國議會之協贊。
［參照］日六六。英。俄七三。比七七。
皇室費是為了維持天子尊嚴不可避免的，時時勤於獻納，可以說是國民奉公的第一義。因此各國以此為國庫最優先的義務，且有將其置於預算議定權之外，每年供奉定額的慣例，誠不失為憲政的一樁美事。這一制度實淵源於英國。在英國，革命以降，威廉（ウヰリアム）、瑪麗（メリー）即位的時候就開了供奉年金的先例，到喬治（ジョージ）三世御宇時，改為世襲基金制度，後更復興舊制，經數度更改，遂成為每年從固定基金（consolidated fund）中支出定額，除須增額的場合外無須議會討論的制度，沿用至今。現今蹈襲這一制度，在憲法中明確規定的，有日、俄諸國，本案亦仿之。
清國之制，即使每年的皇室費在預算中列入，實際的納入額是列入的幾倍，是誰也無法窺知的。如此，與法治的主義根本不相容，因此，在施行新政的同時，要斷然將其廢止。應該改為依據既往經驗，算出一定費額，公然列入預算的制度。乍一看似乎於皇室不利，但是，定額的收納是鞏固會計的基礎的方法，同時，全面廢除地方貢獻制度的結果，毫無疑問，會有減殺誅求之弊的效果。憲政的施行是關係到帝國興廢的一件大事，而至尊率先垂範天下的話，眾心自當歸向帝室，前途再艱難也不足介懷。赤誠以改革為念者，宜留意於此。
本條所稱的國庫，是指作為財產權主體的國家，司掌其現金出納的機構，方今在任何國家都是以一定的銀行擔當其任，如在日本是日本銀行，在英國是英蘭銀行（但在愛爾蘭是愛蘭銀行）。而清國現時雖以大清銀行（舊稱戶部銀行）為中央金庫， 但其制度甚不完備，早晚要跟一般會計制度一起改良。就中一切出納都歸大清銀行司掌，除不得已的場合，規定官吏不能接觸實物。現時的實物稅制度（「谷納制」），在運輸過程中，因耗損與勞費，給國庫帶來莫大的損失，應該逐步廢止，改為貨幣稅制度（「金納制」）。同時，從前的官倉制度應全部裁撤。又，因為以特定的收納作為特定的基金的制度不能鞏固財政的基礎，應該將流入國庫的一切歲入視為一個基金，自由流通， 且在區別國稅、地方稅的同時，明確中央與地方的關係。這些都是不可或缺的措施。
［注］英國曾經與清國一樣，執行以特定的收納 為特定的基金的制度，但是，十八世紀末，依比特（ビット）所倡導，將一切歲入視作唯一的基金，沿用至今。
第六十六條 依本法第一章之規定及法律上所生之歲出，在前年度預算中已確定其費額者，非經政府同意，帝國議會不得廢除或削減。
前項之「同意」，在議定之前，兩院須分別獲得之。
基於君主大權 的一般政費及由於法律之結果當然該支出的費額，因為在性質上是不可避免的費用，國民理應負擔，議會也應該按時供給。國家既然不是假設的產物，與其存立相伴隨的經費的負擔不可拒絕，屬於自然的情理。如果隨意關閉金庫，拒絕支出，那就不啻損害國家的威信，政務也將因此曠廢。這是特地規定要依本條限制預算議定權的原因。
在英國，國費分為兩種。一種被稱為固定基金的固定負擔（fixed charges on the consolidated fund），多少有些不變的性質，國債利息、國債償還金、國債事務費、皇室費、恩給金、裁判官的俸給等屬於這一類。另一種被稱為供給費（supply service）（最先由下院預算委員會的供給委員 ［committee of supply］附議，故名），由海陸軍費、各官廳的經常費及收稅費構成。第一種屬於所謂既定歲出、無須每年經議會協贊的經費制度，只有第二種屬於可自由討論的制度。在日本也是如此，像官制、軍制等基於君主大權的歲出不用說了，像帝國議會、會計檢查院等需要的費用、由法律的結果而生出的歲出，以及國債的本利、補助金等在法律上屬於政府義務的歲出，議會不得自由廢除削減，以此使固定經費的供給得以安固。俄國也執行同一制度。本案鑒於這種制度，特意保存本條的規定。
憲法保障既定經費的供給，只是為了確保政務的運轉。因此，為了不生障礙，伴隨時勢，關於諸般設施，政府與議會當隨時協定。這也是由濫費冗出是政府的常弊，而廢除削減是議會的長處的各自特性所決定的。因此，如果政府經常據既定歲出為堡壘，排斥議會的討論，則對本條的保障，必至戕害國家。因為這麼做無視法理，政府和議會要相互和衷協作、擁護本條的精神。 然而，要使二者達成協定嗎？現行法令且不說，當使其自由廢除削減既定費額是不待言的。有人說，預算的議定當以法令為準據，以預期的方式議決其改廢是無效的。這是忘記了本條以同意為條件擔保修正預算的自由的謬見。有人說，如果依預算議定權而有變更官制及軍制的自由的話，必至憲法上的大權變為一紙空文，行政之實權歸於議會。這種論調，只是杞憂。因為政府沒有同意的自由這一前提不存在的話，這一結論就無由產生。
在議會與政府因協定而預期改廢法律、預算已議決的場合，後來不得改廢的時候，與預算齟齬的結果，難保不會使法律和預算不能執行。但是，不會因此而對預算的效力有什麼影響。因為預算依本條的規定有效成立，沒有理由因事實上的障礙而歸於無效。然而有學者主張，在這種場合，因為政府的原案當然復活，更無扞格。但是，在附加條件下議定，因為沒有什麼特別明文，沒有理由做出如此推定。
預算的效力以限於本會計年度為基本原則。而本條規定特定經費在下一年度保有其效力，為什麼？只是出於供給國家必需的經費這一念頭。也可以說是提示對於前年度的既定費額，政府可以拒絕議會自由討論的最大限度。如此，政府依其所見或改廢法令之結果，在前年度的定額不必要的時候，不言而喻，政府當然有廢除削減前年度預算的權利、義務。而由在前年度預算確定後新公布的法令所造成的結果所帶來的經費， 以及伴隨新計劃的一切經費，不問是基於君主的大權還是法律，因屬於本條規定的範圍之外，全都要由議會自由討論，那是不消說的。
政府同意所需要的時間與方法，在解釋上雖然似乎沒有必要做明文規定，但因為向來有不少異論，本案特設第二項，以使沒有懷疑的餘地。我認為，規定在議定之前，兩院可獨立獲得，是最合乎情理的。
第六十七條 遇有特別需要之事，政府得預定年限，作為繼續費，要求帝國議會協贊。
［參照］日六八。
本條是因事業性質，預算總額經過協贊，在既定年限內保有其效力。因此，一旦作為繼續費經議會協贊，除非因物價騰貴和其他原因要求增額且不變更既定計劃，無須再經議會討論，可期完成長久之事業。
凡歲計之剩餘，以將其編入下一年度的一般歲入為基本原則。但是，作為繼續費有剩餘的時候，使其可以到竣工年度為止遞次結轉使用，在性質上是至當的措置。故在制定會計法時，宜將其作為例外規定。
第六十八條 為保持公安，在有緊急需用之場合，且以因中外情形無法召開帝國議會為限，政府可做財政上必要之處分。
在前項之場合，政府須於次期議會提出，求其承認。
［參照］日七〇。俄七五、七六。普六三。德七三。
國家遇到非常之變時，當然不能沒有非常之策。因此，本案稽考立國之本義，依照法治之精神，特設本條，以期毫無遺算。如果沒有明文規定，政府難保不知如何處置，同時，政府的至為正當的措施也難免生出違憲的結果。
本條所說的緊急需用，只適用於因中外之情形不能召集議會的場合，如因國內騷亂需要鎮壓費，或為防禦外寇需要軍事費，剛好因交通阻斷， 議會無法召集之時，或在議會解散之後，未遑召集之時。因為緊急需用和不能召集的事實必須同時發生，苟缺其一，政府就不能免違憲之責。議定預算是議會的本來職務，如此規定是出於期望盡力收到公議的效果之意 。這麼說來，政府恆常按照本條的精神，慎重審議，不違背本條的適用範圍，可以說是對君民的當然職責。
因為憲法不規定處分方法，依政府之所見該如何措置也與本條無關。如募集國債、臨時借款、將剩餘金轉賬，或簽約補給，或發起新稅、增加稅收之類，都屬其自由。但同時需要法律的時候，不待言，當以本案第七條的緊急敕令代之。因為本條只規定財政上的處理權能，並未規定其附帶有立法自由。因此，舉例來說，關於規定募集國債的細節，或制定關於補給契約的準據法，在不改變既存法律的情況下，不妨依據命令。但是，在發起新稅或增稅的情況下，因為必須依據法律，當以緊急敕令代替，這是一點也不容懷疑的。所謂法律事項，不依據法律或代法律的敕令不得規定之，是本案貫通的原則，本條也不例外。
要政府求得議會的承認，不外乎實現其監督之實的意思。而議會承諾與否，並不會使已經發生的處分的效力消長，其否認只會在政治上產生一定的效果。
在本條的處分中，政府附帶發了緊急敕令的時候，也須同時提出於議會，求其承認。蓋兩者自屬別的法律關係，彼此牽連，不能允許省略（參看本案第七條說明）。
第六十九條 帝國議會不議定國家歲出、歲入總預算時，或總預算不能成立時，政府當按前年度預算施行。
［參照］日七一。俄七四。
帝國議會沒有議定預算，或因其他理由預算不成立時， 政府當如何處理目前急務呢？執行將預算視同法律的制度時， 因預算不成立即與法律不存在相同，一切收支都不得為之，結果必至曠廢全部政務。那麼，讓政府執行原案？若允許這一特權 ，必至廢止議會的作用。這是本案使其施行前年度預算的原因。 因為這麼做可使國家機關的運轉沒有障礙，同時又可避免濫費冗出之弊，是最符合理義的。
前年度的預算，是相對於新會計年度來說的，指的是當年的預算。連續兩年以上不成立的事實發生時，當施行遞次前年度的預算，即在不成立的第二個年度，前年度的預算，指的是第一年的預算；以（預算不成立的）第二個年度為基點來說的話，指的是前年的預算，即（以預算不成立的第一個年度為基點時的）前年度的預算。而本條只限於適用歲出歲入總預算不成立的場合，特別預算、追加預算自在本條的範圍之外，在性質上其影響甚為輕微。
政府在施行前年度預算的時候，不論種類與費額，原則上都適用於新年度。雖然這是不待言的，但事實上難免多少有些扞格。 比如，雖然存在面上剩餘金一項，而在前年度實際上沒有 面上剩餘金的時候，政府便無由獲得此項收入。又，因前年度廢除法律或事業完成而在新的年度其用途自然消失的經費，政府當然要將其作為剩餘金歸入翌年度的一般歲入之類。因此，政府不能以屬於預算面上同一的款項而自由挪用 。舉一例來說的話，前年度的預算中，有作為某築港補助費的若干額度，而該工事限前年度完成，在新年度里，偶因天災的緣故，發生應該補助同一費額的事實時，政府不得因預算中有同一款項而支辦之。蓋一旦用途終了後的經費，在法律上其性質是確定的，因此當然不能挪用，新補助金的給付屬於議會的專權，不允許政府的擅自行為。
要之，在施行前年度預算的場合，政府當按照款項的性質收支，不要拘泥於其項目與數額。因此，某派學者所說臨時費全都不適用於當年度、繼續費要依據前年度的定額，這不免是粗笨之說。蓋臨時費指稱的不過是當於較短期間內結束的經費，因此在理論上無法斷定其效力當限定在一年之內，至於繼續費，當依據各年度的比例額度，不限於依據前年度的預算。
第九章 審計院
在清國，會計檢查向來歸都察院綜核，但由於本案將該院作為純粹的行政糾察機關，不得不另設專局司掌之，故以審計院（相當於我國的會計檢查院）充用。
按會計檢查權與租稅承諾權互相表里，是出於防止濫用國帑而自然發達的制度。像英國，在1341年已創設審計院，1689年制定《分配法》的時候，與會計制度相伴，做了諸多修改，從那以後作為立憲的一大原則沿用至今。本制度雖然不是立憲國特有的制度，但能盡其名實者， 英國實是其祖師，已為歷史所證明。
第七十條 審計院直隸於皇帝，檢查確定國家之歲出、歲入之決算，其組織與權限以法律定之。
［參照］日七二。英。普一〇四。
以審計院特立於行政各部之外，是使其能盡本職的第一義。其職責、地位酷似都察院，乃將其同列。
審計院職司檢查確定國家的歲出歲入。決算原本與預算相始終，嚴密的預算之後若無嚴密的決算，歲計的基礎便無法鞏固。因為即使前期能得監督，而後期的監督疏忽的話，收支自會流於放縱，財政因之難期安固。這是憲法在對預算的議定特致慎重之意的同時，對決算也加以特別注意的原因。試想，決算在對預算的實行加以事後檢查的同時，其議定之際，以周密的審定為前提，依其利用狀況如何，與財政政策的淵源密切相關，這是毋庸置疑的。例如，在決算的時候有巨大的剩餘金的話，自然不得不究明其原因。發生這種情況，是政府在年度內未能完成預定的事業？還是歲入列入太少？或是將歲出預算過大？還是由於三者並發而導致的？原因必居其一。依其原因，找出救濟的方法，屬於自然的情理。不難想像，政府和議會都可由此得到一個大的教訓。決算在財政上占有重要地位，其原因不外乎此。因此，那種以決算為一形式上的報告，是無味地羅列枯燥的數字的想法，可以說不唯沒有理解立法的精神，實際上也未能認識到決算的真正價值。
審計院檢查預算是否得到了正確的執行，其計算是否有錯誤，其檢查在國法上有確定的效力。因此，一旦檢查確定，行政各部和議會都當然受其約束，關於其內容，不容有異議的餘地。故即使從表面上看議會往往對審計院的檢查反覆審查，但當注意，這只是在政治的見解下判定對政府的處分是否恰當，而不是打破、廢棄審計院的檢查。蓋國法上已有確定力的檢查，沒有動搖的理由，議會也沒有這樣的職權。這是對於同一個決算，即使有兩個見解並立，也只是政法兩界所注重的方面不同造成的，相互之間並無妨礙。這麼說來，以議會為在審計院之上擁有最終決定權的解釋，無非是不辨理義的謬見。
為了檢查的需要，要求相關部門提出賬簿，或需要相關部門辨明，或在其他必要的時候，可以到實地檢查， 對於無故不回應其請求的，可以移牒其本屬長官，求其懲戒。諸如此類，都應該是審計院執行職務時必須有的權能。而關於會計上的爭論，當然應由審計院判決其當否，其審理的必要權限也要交給審計院。其細節由本院構成法規定。
審計院的判決當然對當事者有約束。而其執行大致有兩種法制，即歸行政廳專管和由裁判所干預。前者是法國，後者是日本及普魯士所執行的，本案採用法國之制。按日本現行法，檢查院做出有責判決的時候，當移牒其本屬長官，請其執行；本人若任意不盡賠償之責的時候，則向通常裁判所提出訴求，請求重新判決，不外乎依此強制執行。如此，我們不難想像的是，兩個判決應該會有牴觸的時候。因為並無明文規定檢查院的判決對裁判所的判決具有前提效力，裁判所只會將其視為一個事實。如此，檢查院的判決難保變成有名無實，同時不能沒有濫用國費的遺憾。若採用法國制度，由於檢查院的判決具有絕對的既判力，當然不會發生已經講過的那種失態，其執行由行政官專管的結果，是可獲得以最少的費用使事件完結的實益，這是舍彼取此，欲採用這一制度的原因。有人說，即使依據日本現行法，也只有請求判決之勞，因此，未必值得稱善法國主義。但是，所謂執行判決，是只對外國裁判所的判決或仲裁判斷而言，因此，論者之說，沒有承認的理由。（參看日本民事訴訟法第五一四條、五一五條、八〇〇條、八〇二條。）
需要研究一下，對於審計院的判決，是否允許上訴或再審？在法國，得上訴於參議院，參議院否定的事件，由檢查院再審。比利時也允許上訴於上院，但上院否決的時候，由下院的特別委員會附議，作為終審。反之，在日本，不許上訴，只有再審之制，而我想採用日本的法制。蓋以不同系統的機關干涉判決，當然與審計院的地位不相容，而事件的性質大多單純，看不出要特意允許上訴的理由。同時，他日發現作為判決憑據的證書有偽造或篡改的時候，計算或事實有錯誤的時候，判決有違背法令規定的事實的時候，只允許在議定年限內再審，或可沒有大過。
審計院可將院務分成數部，各定其部務，令其專任執行政務。例如，擔任計算事項，檢查預算執行是否適當，及司掌審判之事等類別。採用一部是三人或五人的合議組織，只限於一定事項可開聯合會議的制度，應該是可行的。
第七十一條 審計院在任何時候均可向皇帝上奏。
上奏會計檢查的結果，陳疏基於職務上之經驗的改良庶務的意見，這是審計院盡其職責所需要的。本條的規定，無疑是與其地位相伴隨的必然的要求。
第七十二條 政府每年須將歲出歲入之決算書與審計院之檢查報告書一併提出於帝國議會。
［參照］日七二。普一〇四。德七二。
政府每年將與決算有關的報告書提出於議會，是為了讓議會了知其結果，並無使其複審之意。因為決算的檢查確定專屬於審計院的職權，議會不能再對它如何。如此，報告書的提出似乎在國法上只是無用的形式，但是，且不說由此可以獲得財政政策上重要的教訓，糾彈大臣、戒飭政府的資料也由此可以得到，實益甚大，這是不能輕視本條之規定的原因。
第七十三條 審計院檢查官，除法律所定之場合外，不得違背其意願，將其免職。
若使檢查官在行政權威之下進退，必至審計院隸屬於政府。由此當可知不可不明確這一條的原因。
第十章 附則
第七十四條 修改本法之發議，只能通過諭旨。
當政府奉旨向帝國議會提出議案時，兩院須各以其三分之二以上議員出席，且須由出席者三分之二以上之多數決其可否。
［參照］日七三。俄八。普一〇七。德七八。美五。法一之八、五之二。
法應該調和社會的實情，且反映社會的實情，這是法的本旨。因此，法應該伴隨世運，不可隔絕，這是不能否定對法進行修改的原因。雖然如此，但憲法在性質上不許頻繁修改，因此，立法者應該僅揭其大綱，細節則交給附屬法，努力使國家的基礎無動搖之虞。因此，我覺得將憲法改正的發議權保留於大權是極為緊要的事情。如果像普通法案那樣，讓政府和議會有發議的自由的話，難保有因為眼前利益而變更國家永遠之組織的危險。
憲法的改正，除英國依普通立法手續進行外，別的國家都規定必須要有特別手續， 即在法國及北美合眾國，需要組成特別議會；在比利時、荷蘭、丹麥等國，在議決改正案的時候，須解散議會，令新選議會附議；其他國家，或規定要特定的法定人數，或規定要相隔一定時間做兩度或三度議決，諸如此類。本案只規定需要兩院三分之二以上出席，以及各依其三分之二以上多數決，只要議決一次即可。如此，能繁簡相宜吧。
在改正憲法的時候，是否要賦予議會修正權 ，需要事先研究一下。雖然不待言，修正在理論上應該規定以不變更提案之目的為限，但往往有超出其範圍，完全失去本旨之事發生，這是我們見聞所及的。因此，本案只許議會表決其可否。蓋如果賦予其修正的自由，將有滅絕將提案權保留於大權的理由之虞。學者或許要主張，因為提案權附屬於發案權，既然發案權 保留於大權，議會當然沒有修正權。但是，發案權與修正權在性質上當然屬於另一個關係，兩者未必在同一處，征諸議會沒有預算發案權只有修正權一事便可以明了。何況，若不特別禁止，議會可以推定在職務上當然享有修正權呢！
議會可決憲法改正案，君主將其裁可，則改正案爾後就當作為憲法存在，因此，要再對其加以改正的時候，毋庸多言，自然應該重新踐履本條的手續。因為改正案在其成立的同時，當然構成憲法的一部分。然而，議決否決改正案的時候，君主還可以斷然實行改正嗎？改正案交議院附議，乃源於萬機決之於公論的精神，因此，君主當然應該受議會決議的約束，一點也不容置疑。然而，可能有學者要大叫，提出如此將會使主權移到議會，但這不外是忘記了此種約束是基於憲法之明文的謬見。舉例來說吧，在議會否決了預算的場合，君主不能命令執行原案，為什麼？發緊急敕令之後，議會不承認的場合，君主不能使敕令尚保有效力，為什麼？這豈不是君主受議會言論拘束的結果？向來君主以憲法為準據都是敬重國法的表現。若想讓君主不受任何限制，則是從根柢上破壞、拋棄憲法。為什麼要特意規定交議會討論？論者說，君主既然制定了憲法，就有廢止憲法的自由。啞啞，談何容易！既規定有撤廢的自由，則爭執區區條章的釋義，那就是無關緊要的了。僅以一言止之：不要以事實的能否為前提隨意臆斷法理！
第七十五條 皇室大典之修改無需帝國議會之協贊。不得以皇室大典變更本法之規定。
［參照］日七四。
與皇室相關的立法可大別為二，即與國家相關或與宮廷的內部事務相關。定皇位繼承的順序、定攝政上任的次序之類屬於前者，當然應該屬於國憲的一部分。制定皇族的管理方法，或規定關於其歲費給付之類屬於後者，可以說是純粹的家法。不待言，家法可以依自治權自由制定，但至於關涉國憲之事，不能不說一句。將皇位繼承和與攝政相關的事項周全地規定於憲法，關於其改正，依前條，當然要交議會議決，但是，本案想全都交皇室大典 處理，一切都置於議會言論之外。雖然征諸歐洲多數國家的例規 ，並稽考純粹的法理，事關國家的大事似乎全都可以交給公議處決，但是，翻過來考察清國情形的時候，舉國上下都還在嚴格的家族制度之下，同時，還有皇族特立於民籍之外、不許臣下私議帝室大事的習慣，因此，不如以日本主義為準則，不問屬於國憲還是關乎內廷，全都作為帝室的特權，聽其自治權規定，我相信這是最適合其國風的。
皇室令在實質上是憲法的一部分，其當受尊崇之處，與憲法無異。而如果讓它有變更憲法之規定的自由，必至使憲法成為空文。這是需要本條第二項限制的原因。
第七十六條 與國務相關之上諭，以及所有與本法不衝突之現行法規，不論其名稱如何，全部有效。
清國向來沒有一定的定例，因此僅僅依據法規的名稱不容易知其系統。今日施行憲法的時候，因須區分法律、命令的範圍，應該在實行之前事先制定一定的準繩。但是，若依據憲法對無數的現行法一一正其名義，難免好事之譏。因此暫時不問其名稱，只要是與憲法不相牴觸的現行法，均使其有效，將來需要改正時，逐個正其名義也不晚。
《大清憲法案》終
[1] 「陶德（トッド）和斯塔布斯（スタツブス）即是如此。（Todd， Parliamentary Government in England ，Vol.1.P.167.Stubbs， The Constitutional History of England. Vol.1.P.620-621.）」，《大清憲法案理由書》作「現今英國學者陶德（トッド）和斯塔布斯（スタツブス）（Todd， Parliamentary Government in England ，Vol.1.P.167.Stubbs， The Constitutional History of England. Vol.1.p.620—621.），以及比利時的迪普里耶（ジュップリエ）均是如此」。
[2] 「人口依據的是1907年發刊的 The Statesman’s Year - book 」，《大清憲法案理由書》作「人口依據的是1907年倫敦發刊的《政治家年鑑》（ The Statesman’s Year - book ）」。