大清憲法案 · 附錄

附錄一 《大清憲此（法）案》（書評之一） 北鬼三郎著 經世書院發行 大體是模仿帝國憲法，並參酌西洋各國憲法，制定清國憲法草案七十六條，加入詳細的考證及說明，以及清國古今的制度，縱橫詳論。其說之當否雖不易判斷，但它不是一朝一夕的輕率之舉，可以看出作者認真錘鍊思想、詳密考察，想編成一部首尾一貫的草案的辛勞。議論大體穩當，尤可注意的是，第三十二條註解所見關於清國地方行政組織的改革案，以及第六條（章）關於都察院各條。該書堪稱清國志士研磨憲法思想的恰到好處的砥石。 附錄二 《大清憲法案》（書評之二） 北鬼三郎氏著，四十二年六月，東京經世書院發行，紙數三八二頁，定價一圓八十錢。 收錄著者私下所擬清國憲法草案及逐條所加注釋。私案大抵以日本憲法為模範，除了在皇帝大權中標明貨幣大權、在列舉自由權的時候舉出了婚姻自由、標明攝政無責任，以及關於都察院的條款外，只有二三字句有變更，大體上跟日本憲法一模一樣。可以認為，本書的價值，與其說是作為清國憲法的私案，毋寧說是在其各條所加注釋中關於憲法的議論、作為日本憲法注釋書更有成就。著者發議論的時候論理頗為敏銳，能證明著者頭腦明晰的地方不少。若更進一步涉獵外國名著，將來的造詣當不可限量。 附錄三 節譯日人所著《大清憲法案》 （第六章） 原著者　北鬼三郎 北鬼氏撰擬吾國憲法案凡七十六條，以非本國人而擬本國之憲法，未見其當。然其精勤締構，自成首尾，不可謂非好事之尤者。獨觀其第六章都察院，則與吾國學者間之議論相剌謬，蓋吾國多數之理論，固以為必裁者也，而北鬼氏主存之。因譯其文而系以評，遲日更詳論焉。 都察院舊制，歷朝相沿，遠昉漢唐，如漢之御史大夫，即現時都察院制之濫觴。後漢以降，為御史台，為蘭台寺；梁、魏 、北齊，或謂之南台；至隋唐之際，亦有御史台、憲台、肅政台之稱，後更改為御史台；自宋以降，互相踏襲，明興而始有都察院之名，本朝因之。 都察院以監理庶政、整飭官方為重要之職務，其監視行政、審查會計、糾劾百司姑勿論，即終審判之事，都察院亦有干預之責，其職權之廣大，各國所罕見。立憲制度下，此官府之為必要與否，不能無疑，然本案鑒於國情，實欲認為憲政上機關之一而存立之，但當於現制大施改革耳。其會計檢查權 當分割之，使屬於審計院；而其審判權則又當歸之大理院以下之司法廳，都察院當純然為行政監督之機關，蓋以其權限失之太廣，不如狹之，使有專司也。或謂行政監督由議會任之，更無須別立常設之機關。此亦一說，然熟察制度之沿革，歷考官僚之積弊，綱紀之振肅，實不可日忽。故與其廢棄之，毋寧利用之之為愈也。況議會開設亦不過性質上之監督，而不能舉其實績耶？如是，則都察院之存立為官紀維持之支柱，與議會相輔而圖行政之刷新，斷非無稽之說也。 第五十二條　都察院直隸於皇帝，監查庶政之執行及百官之行狀，其組織及權限以法律定之。 都察院直隸於君主，離內閣、議會、審判廳而獨立，以監查庶政之執行與百官之行狀為職司，故其地位，非行政、非立法、非司法，唯以旁觀而糾察政務，其使之直隸於君主，實所以居之百司之上，而專其責成。雖權限過重，而既以糾察庶政為職，自不得不厚其檢查之力也。都察院為官界最重要之支柱，諫官能自審其地位，有以身殉職之熱誠，則綱紀之整肅，可立而待。唯征之既往之事實，往往有營私之嫌，歷朝詔諭，顯有明證。然使一旦懲其弊而裁之，則又不可，蓋按之制度，已不得其宜，而大弊即隨之以生，此必然之理也。 故本案第一義當縮小其職權，第二義當更改內部之組織，以力祛其弊害於未發，與嚴正之議會相輔而行，一新此院之面目，是乃本案所期望者也。於此而猶有納賄弄權、壞法亂紀之事，則是非制度之罪，所謂世運之卑污、人格之墮落，乃風教之問題，蓋非法家之筆舌所能究詰矣。 凡彈劾事件，各國審判之制度有三。其一以上院充之，此制起源於英國，如現時法、美、意、葡諸國所蹈襲之制是也。其二以司法裁判所，即荷、比諸國所採用者也。其三設特別裁判所，奧大利（按：奧地利）及德之孛遜 、巴威倫等屬之。今各衡其短長，則上院制如英國，沿革上無最高裁判所之地位，不能模仿；司法裁判所制雖非絕對不可採用，然性質上不得不兼評施政之得失，故不能謂之適當；唯特別裁判所制，理論上似最為適合之制度，而本案則采彈劾審判合併管轄之制。三者孰適，此性質上尤當以最終之特別裁判所制為近可知也。但以之為常設機關，則當使獨立之專任官吏組織之，是乃與歐洲各國相異之點矣。 第五十三條　都察院無論何時得上奏於皇帝。 因都察院而證明其上奏之自由，即所以擔保其職權之執行。若不付與以上奏之權，則不能免行政各官之干涉，而固有之地位無由支持，此所以特聲明之。 第五十四條　都察院每年須提出院務報告書於帝國議會。 議會之所短在缺審明事實之能力，都察院之所長在擁搜查事實之利器，故可使互相輔助，而全其監督機關之名實，又於政法兩面之作用，使畢力以赴之，庶無遺憾。此本條之所以規定也。 第五十五條　都察院檢察官及監查官，除法律所定外，不得無故解除其職。 都察院檢察官專任公訴提起，監查官以審判為職司。以之比照於司法審判廳，其職掌及地位，雖前者有似於檢事，後者有似於判事，而原告官之地位則大異，蓋檢事須依上官之命令而進退，檢察官則獨立不羈故也。此皆不外乎由都察院之地位所發生之自然結果。何則？使檢察官如檢事而隸屬於上司，則公訴之權歸於上官之手，而自行其不法之干涉，遂至有動搖制度基礎之虞也。 案文所謂法律規定者，由刑法之宣告或懲戒處分外無革職之事，以表明其所謂終身官之意，既不能任意解免，更無漫然停職、休職、轉缺等事，意至善也。至細則則容當俟諸特別之規定。 按：據此則都察院之名雖存，而其性情組織則大異，是蓋各國憲法上所規定之行政裁判所也。然而都察院之名，則國人聞而厭之矣。 又按：北鬼氏所擬組織法，雖未必盡當，要有足供吾行政審判制之參考者。 附錄四 李景銘節譯之《大清憲法案》殘件 第一號 本部員外郎、日本早稻田大學畢業學生李景銘，謹將日本法學士北鬼三郎所著《大清憲法案》，分期節譯，附以說明，恭呈鈞覽。 第一章　皇帝 第一條　大清國皇帝總攬統治權，照本法之規定，統治帝國。 第二條　皇位之繼承，皇室大典規定之。 第三條　皇帝神聖不可侵。 第四條　皇帝經帝國議會之協贊行立法權。 第五條　皇帝裁可法律且命其公布及執行。 第六條　皇帝召集帝國議會，命其開會，閉會，停會及眾議院之解散。 眾議院解散時，國務大臣須即時公示解散奏請之理由。 第七條　皇帝因保持公安，避其災厄，得於帝國議會閉會時，發緊急之敕令，與法律有同一之效力。 前項之敕令，須於次期之帝國議會提出，請其承認。若在會期前廢止者，不在此例。政府提出之敕令，議會不決議，或未終議而閉會，否則適遇解散，均照不承認辦理。政府不能提出者，亦然。 對於第一項之敕令，議會不承認之，或應照不承認辦理之時，政府須公示失其效力之旨。 第八條　皇帝因執行法律，或因公安之保持，公益之增進，得自發命令，或使各衙門代發，唯不得以命令變更法律。 第九條　皇帝定行政各部之官制，及文武官之俸給，且任免文武官，唯有特例者，不在此例。 第十條　皇帝統帥陸海軍，且定其編制，及常備兵額。 第十一條　皇帝宣戰講和，締結條約，且命其執行。 第十二條　皇帝宣告戒嚴，關於戒嚴之事項，以法律定之。 第十三條　皇帝授予爵位勳章，及一切之榮典。 第十四條　皇帝命大赦、特赦、減刑、及復權。 第十五條　皇帝定幣制，且命其通用。幣制之改正，經帝國議會之協贊而行之。 第二章　攝政 第十六條　攝政用皇帝之名義行統治權。 第十七條　攝政行統治權不任其責。 第十八條　關於攝政進退之事項，以皇室大典定之。 第三章　臣民權義 第十九條　清國臣民，對於國籍之得喪，以法律定之。 第二十條　清國臣民，照法律之所定，有兵役之義務。 第二十一條　清國臣民，照法律之所定，有納稅之義務。 第二十二條　清國臣民，照法律之所定，均得任文武官之職，並服一切之公務。 第二十三條　清國臣民，在法令之範圍內，不論種族身份之異同，有婚姻之自由。 第二十四條　清國臣民，除法律之規定外，未有不經承諾，被人入侵住所或搜索之者。 第二十五條　清國臣民，無有能奪其 受法定審判官審判之權。 第二十六條　清國臣民，若非依據法律，不受逮捕、監禁、審問、處罰。 第二十七條　清國臣民，除法律之規定外，無能侵其通信之秘密。 第二十八條　清國臣民，無能侵其所有權，若因公益而處分，須照法律之規定。 第二十九條　清國臣民，於不害公安之範圍內，有信教之自由。 關於信教之事項，法律定之。 第三十條　清國臣民，於法律之範圍內，有言論、著作、印行、集會及結社之自由。 第三十一條　清國臣民，得照法律之所定而請願。 第三十二條　地方行政組織及關於地方議會之事項，以法律定之。 第四章　帝國議會 第三十三條　帝國議會，以貴族院及眾議院成立之。 第三十四條　貴族院照貴族院令之所定，以皇族及敕任議員組織之。 貴族院令需改正時，政府奉諭旨提出議案於貴族院，此時貴族院若非得其總員三分之二以上出席，且三分之二以上之多數，不得為改正之議決。 第三十五條　眾議院以按照選舉法所規定公選之議員組織之。 第三十六條　凡法律，須經帝國議會之協贊。 第三十七條　政府及兩議院，均得提出法律案，唯一議院否決之議案，在同會期中不得再提出之。 第三十八條　兩議院均得上奏於皇帝。 各議院如遇緊要事件，若有議員三十名以上之同意，雖在議會閉會中，亦得上奏。 第三十九條　兩議院均得以意見建議於政府。唯未經採納者，不得再行建議。 第四十條　兩議院均得受理請願書。 第四十一條　帝國議會，每年召集之。 第四十二條　帝國議會，通常會之會期，以三個月為限，如遇有要事，得以上諭延長之。 第四十三條　如遇臨時緊急之事，可召集臨時會。 臨時會之會期，以上諭定之。 眾議院解散後，再行召集之議會，按照臨時會辦理。 第四十四條　帝國議會之開會閉會停會及會期之延長，兩院同時行之。 眾議院解散時，貴族院須同時閉會。 第四十五條　眾議院解散時，須以上諭再命選舉議員。自解散之日始，五個月以內召集之。 前項之期間內，若已屆召集通常會之時，得與通常會合併。會期照本法第四十二條之所定。 第四十六條　兩議院之議事公開之。唯有政府之聲請，或兩議院之決議，得開秘密會。 第四十七條　兩議院之議員，在議院發表之意見，不於院外負其責。唯議員自公表其意見於院外者，不在此例。 第四十八條　兩議院之議員，自召集發令後，至閉會或解散以前，未經兩議院之許諾，不得逮捕之。唯現行犯罪及犯關係內亂外患之罪者，不在此例。 召集發令前，業經逮捕，尚須繼續拘留者，審判廳須速請兩院之許諾。若不得許諾，即須釋放被告之人。 第四十九條　國務大臣及政府委員得出席於各議院，或在兩議院發言，唯須遵各院之章程。 各議院得請求國務大臣及政府委員之出席。 第五章　內閣 第五十條　內閣以國務大臣組織之。 第五十一條　國務大臣輔弼皇帝，任其責。 國務大臣，須副署有關法律敕令及國務之上諭。 第六章　都察院 第五十二條　都察院直隸於皇帝，監查庶政之執行及百官之行狀，其組織及權限以法律定之。 第五十三條　都察院得隨時上奏於皇帝。 第五十四條　都察院每年須將院務報告書提出於帝國議會。 第五十五條　都察院檢查官及監查官，除法律規定外，不得革職。 第七章　司法 第五十六條　司法權以皇帝之名，由審判廳行之。 第五十七條　民事、刑事審判廳及行政一切之特別審判廳，編制及管轄之法，以法律定之。 第五十八條　行政審判院管轄之訴訟，系行政官廳之處分違法者，均屬之。 第五十九條　審判官之任免及懲戒，以法律定之。審判官除法律之規定外，不得革職。 第六十條　審判公開之，唯有妨害公安之虞者，得照法律之規定或審判廳之決議，得停止審理之公開。 第八章　會計 第六十一條　新增租稅，或變更稅率，須以法律定之。唯行政上之收入，及一切之收納金，不在此例。 第六十二條　借用國債，須經帝國議會之協贊。 第六十三條　國家之歲出歲入。每年須以預算得帝國議會之協贊。有超過預算之款項，或出乎預算外之支出，政府須提出於次期之帝國議會，求其承認。 第六十四條　關於財政之法律案及預算案，須先提出於眾議院。 第六十五條　皇室費照前年度預算之定額，每年自國庫支出之。除必增定額外，不必經帝國議會之協贊。 第六十六條　關於本法第一章之規定，及法律上所生之歲出，在前年度之預算已定費額者，若無政府之同意，帝國議會不得廢除削減之。 前項之同意，須於議定以前，兩院各與政府商酌。 第六十七條　有特別之事情，政府得預定年限，以繼續費求帝國議會之協贊。 第六十八條　因保持公安之故，有緊急之需用，又適值中外情形，不能召集帝國議會，斯政府得為財政上必要之處分。 有前項之事情，政府須提出於次期之議會，求其承認。 第六十九條　帝國議會不議定國家之歲出歲入總預算，或總預算不能成立，政府可施行前年度之預算。 第九章　審計院 第七十條　審計院直隸於皇帝，檢查確定國家歲出歲入之決算。其組織及權限，以法律定之。 第七十一條　審計院得隨時上奏於皇帝。 第七十二條　政府每年須以審計院之檢查報告書，與歲出、歲入之決算書，提出於帝國議會。 第七十三條　審計院檢查官，除法律所規定外，不得革職。 第十章　附則 第七十四條　本法改正之發議，非有諭旨不得行之。 政府奉諭旨，提出議案於帝國議會時，兩議院須有三分之二以上出席，且有三分之二以上之多數，方得決其可否。 第七十五條　皇帝大典之改正，不必經帝國議會之協贊。皇室大典不得變更本法之規定。 第七十六條　關於國務之上諭，及現行之法規，不論其名稱如何，唯與本法不矛盾者，均得照舊辦理。 第二號 本部員外郎李景銘，謹將《大清憲法案》第一條譯呈鈞覽。 第一章　皇帝 第一條　大清國皇帝，總攬統治權，按照本法之規定，統治帝國。 原書：本條規定大清國皇帝所處之地位也。大清國皇帝，所以有國家統治之大權者，蓋自列祖列宗，世世續紹而來，在憲法未發布以前，已有統御帝國之地位，非頒布憲法後有所更動也。竊觀秦漢以降，歷朝君主之地位，並征於大清一統以來之事跡，清國之國體與日俄兩國無甚差異，故本條參照日本憲法第一條、第四條及俄國憲法第四條、第十條規定。大清國皇帝立於總攬統治權之地位也。統治雲者，非皇室之私事，乃國家之公事也。蓋國家非君主之私產，君主為國家之公人，故皇位之繼承，不得與家族中之承嗣關係相提並論。歐洲古代雖有家督國家之思想。或以國家關係與家族關係同視者，而今日則對於此等之誤解渙然冰釋矣。然欲明清國皇帝之地位，尤須考各國君主之地位，借為參證。茲姑稽各國之歷史略陳一二於下。 （一）英國皇帝之地位 英國皇帝之地位議者多不一致，或謂英國君主為統治權之總攬者，或謂英國君主與議會共行統治權，或謂英國君主權，專屬於議會，議論紛紜，莫衷一是。今為簡明之計，分法理與事實二方面推測，英國君主之地位，則可恍然於其故矣。自法理之方面言之，英國國王掌握國家最高之行政權，一切民政、軍事、審判及宗教權，皆操於國王。是英國國王為政權之總攬者也。至一切之立法，必待國王裁可而後成立，是英國國王又操有立法權。若宣戰講和，締結條約，尤為國王親裁之大權，此所以英國君主政治或謂其去專制政治不遠也。然自事實之方面觀之，最近百年來英國下院之權勢強大，國王徒擁虛器，毫無實權。立法之事，專屬於國會，國王對於國會之決議，雖有不裁可權，而實際則二百年來不行此權矣。國務大臣雖由英國國王黜陟，而國會之政黨實能左右之，是大臣進退之權，亦屬於國會，此事實與法理之大不同也。 （二）德國皇帝之地位 德國皇帝之地位，議者亦紛紛不一，或曰統治權非皇帝所專握，聯邦各國之王侯共有之，或曰德國皇帝，及聯邦議會共有統治權，唯皇帝所處之地位較高耳，或曰德國國家之主權，聯邦議會之所獨占也。此等議論本緣於各種事情而發生，但就德國帝國憲法上之法理觀之，德國皇帝之地位，與一般君主國之君主地位，毫無區別。其憲法第十一條第一項云：「普國國王以德國皇帝之名義，為聯邦之首長。代表帝國，與外國宣戰講和，締結同盟，及一切條約，並有差遣公使，受外國使臣之權。」以此即可知德國皇帝所立之地位。又憲法第五條第一項規定云：「帝國之立法由聯邦議會及帝國議會行之。」第十七條第一項規定云：「皇帝親署帝國之法律而公布之，並監督其法律之施行。」此即知德國之立法權屬於德國皇帝矣。至若行政權、司法權，憲法上雖無明白之規定，而重要政務，皆署皇帝之御名，皇帝且總攬一國之統治權，亦可知行政權、司法權，本為德國皇帝之所有。然法理之推斷雖如此，而德國皇帝受聯邦議會之牽制，與大統領之被制於議會無異，故論者謂德國皇帝不外一世襲之大統領而已。此根於國情而生，竟趨於不得不然之勢，固不得以一般君主國之君主地位例之也。 （三）普魯士國王之地位 普魯士為歐洲中真正之一君主國，若但就憲法上文字觀之，多模範（模仿）比利時之憲法，有近乎民主主義，而其實國王為統治權之總攬者。規定於憲法，彰彰可考也。立法權與議會共行之，見於憲法第六十二條第一項；行政權屬於國王之專有，得進退大臣以下文武百官，見於憲法第四十五條及四十七條；司法權，由裁判所以國王之名義行之，見於憲法第八十六條。國王權力之宏大，迥駕於德國皇帝之上，故曰普魯士為歐洲中真正之大君主國也。 （四）俄國皇帝之地位 西曆一千九百零五年，即光緒三十一年，俄國宣布立憲，皇帝之地位，依然如故。觀其憲法第四條之所載，即知其皇帝握有最上獨裁權也。第七條定立法權由兩議院之協贊行之，第九條定皇帝有裁可權，至行政權、司法權、亦皆規定於第一章各條內，與君主國之一般憲法初無軒輊，然此但就其表面言之，若窺憲法之內容，不外以國會掩飾君主獨裁制度而已。此亦可謂一種變例之立憲制也。 （五）日本皇帝之地位 日本天皇總攬百政，統治帝國，固憲法之所宣示，而其盡天職以君臨帝國者，實數千年來歷史固然之事，非於憲法發布之前後，有所更動其地位。此萬世一系之國體，與憲法條章，俱垂永遠，可為君主國之模範者，日本之特色也。 景銘謹按：統治權雲者，謂君主支配臣民之權也，即謂君主使臣民服從於其命令之下也，故統治權為國家之生命，無統治權，國誰與成立。此與主權之意義迥異，主權者，最高最上之權力也。完全獨立之國家方有主權，其主權者，即為統治者。若從前之高麗，受日本之保護，內政、外交，須得日本之承諾，是主權一半，已屬於日本，然其統治權則如故也，今則並統治權讓與於日本矣。我國現在為亞洲完全獨立國，即主權完全無缺，我皇上為中國主權者，即為中國統治者無疑。總攬雲者，謂總有立法權、行政權、司法權及一切憲法上大權也，之數者，皆根於統治權而生，皇帝握有統治權，斯國內一切之權力，皆集中於皇帝矣。 第三號 本部員外郎李景銘謹將《大清憲法案》第二、三、四條譯呈鈞覽。 第二條　皇位之繼承，皇室大典規定之。 原書：皇位繼承為國家大典所關，若非熟揣國情，厘定應襲序位，必不免紛更之亂。蓋新君踐祚之事，非臣下所可妄參末議，一恐失天子之尊嚴，且慮生國家之擾亂，故近世各國憲法如日本憲法第二條、俄國憲法第六條、普魯士憲法第五十三條、五十四條、比利時憲法六十條至六十二條，皆規定皇位繼承之法，此讀東西史籍者，皆可恍然於其故矣。清國皇室內未有規定皇嗣之法，故常不限於長子繼續，亦不論系統之遠近，惟唯康熙時有冊立太子之制，有故者仍可廢立，多由於先帝之遺志，決定新君之繼承。於世襲中寓擇賢意良法昭垂，薄海稱頌，今宜參酌本邦舊制，採取各國成規立不磨之典則，以為帝室萬歲之基也。 景銘謹按：我國所稱皇室大典者，即日本所謂《皇室典範》也。日本《皇室典範》在明治二十二年（1889）頒布全體，凡十二章。第一章定皇位繼承之資格，第二章定踐祚即位之禮節，第三章定成年立後立太子之典制，第四章定天皇及皇族之敬稱，第五章定攝政之資格及順序，第六章定太傅之選任，第七章定皇族之範圍及應守之規則，第八章定皇室財產，第九章定皇室經費，第十章定皇族訴訟及懲戒之事，第十一章定皇室會議之組織，第十二章附則殿之。條分縷析，昭若日星。其編制之大體，即關於我國內務府、宗人府等之職掌，而最為關鍵之處，則在於規定皇位繼承之資格。其用意多取法於歐洲各國而變通之，蓋歐洲各國君位繼承之資格約有三種，一曰嫡出之皇子，即謂嫡子首當於繼承之位，無嫡子時，始及於庶子也，土耳其、比利時、義大利均用此例；二曰從於家法，由正當結婚者所生之子嗣，始有繼承之資格，俄羅斯、墺大利、普魯西均用此例；三曰信特定之宗教者，始有繼承之資格，英國、俄羅斯、波斯等均用此例。日本不拘宗教，唯先嫡出子而後皇庶子，又規定皇族之婚嫁，必限於皇族以內及敕旨特許之華族，與歐洲各國用意相同，唯其定男系之男子方可繼承，與歐洲各國女皇制度迥乎不同，其立法之意尤為嚴重。我國此次修正籌備憲政清單，定宣統四年頒布憲法，同時頒布皇室大典，則編纂憲法之時，自不能不以皇位繼承之事，歸於皇室大典之規定也。 第三條　皇帝神聖不可侵。 原書：皇帝總攬統治權，立於最高地位，本無有同等之人，敢與對抗此者。此固不待明文規定，盡人皆知，而各國所以明白昭示於憲法中者，由來久矣。蓋自羅馬昔時，一般人民皆有君主不可侵犯之思想，即中國及日本古代，亦人人景仰天子為唯神至聖，但其時無明文之規定。有之自英法兩國始，各國遂相沿成習，日本憲法第三條、俄國憲法第五條、比利時憲法第六十三條皆為同一之規定，本案亦仿此意而行耳。 君主不可侵，即謂君主無責任也。不只對於憲法不負責任，即民律、刑律亦不能及於君主之身。唯財產關係，就日本言之，皇族之財產，與人民起爭端時，另有特別訴訟之法。帝室之財產生轇轕時，如何處置，法無明文，尚滋疑竇。稽諸清國法制，皇族相互及皇族人民間有財產訴訟，均由宗人府及戶部會審，及光緒三十九年始廢會審制度，改歸大理院之管轄。將來司法制度果能獨立，當由高等審判廳審理，以大理院為複審衙門，方為允洽。帝室與人民間，如有因財產爭執者，亦照此辦理，庶可補日本之遺漏也。 景銘謹按：此條所稱不可侵者，只自君主之一身言之，非由政務之方面觀測也。蓋立憲國一切政務均由內閣負責任，君主之無責任，自可不言而喻。憲法上所以定不可侵者，有消極的不可侵、積極的不可侵二意。消極的不可侵者，謂刑律不能加於君主之身也。積極的不可侵者，謂加危害於乘輿、車駕者處重刑也。我國新刑律定侵犯皇室罪，即本此不可侵犯之意而出。蓋保天子之尊嚴，而欲完其統治之地位也。 第四條　皇帝經帝國議會之協贊行立法權。 原書：昔者英國國王握有立法權，本可由國王一人之獨斷，其必待國會協贊而後成立者，自西曆一千三百二十二年，英國王耶脫華二世始，本條基於此意以規定，蓋即明示議會之職權，僅得參與立法而已，非謂立法權專歸於國會也。所謂協贊雲者，有協翼參贊之意，謂議會為君主之補助機關，參與君主立法也。夫立法必得國會之參與，則未經參與不能立法，可由本條以推知矣。世有謂君主裁可即為立法者，殆未審本條之精神耶。蓋議會之協贊與君主之裁可二者缺一，即法律不能成立。然則謂裁可即系立法，其顯系誤解，不待智者而知矣。顧或謂君主之裁可，不得稱之為立法，無乃有傷君主之地位乎。不知君主既有裁可權，議會即不能單獨以立法，是立法權始終歸屬於君主，不在議會，昭然若揭矣。彼以議會為立法權之主體者 ，殆未經深究也歟？立法權若果專屬於國會，是大失君主之政體，蓋君主本有總攬國政之全權，若舉立法權全歸於國會，斯不能收統一之效。若彼美法兩國大統領對於國會尚有請求複議之權，即美國聯邦中各州之憲法亦多定法律之成立，必先經行政衙門之承諾，亦不外立法之事，不可全委於議會之意也。 景銘謹按：我國資政院本有議決法律之權，以本年間會中之事例觀之，其通過之案，有奉旨准其施行者，亦有留中不發或廢止之者。於是議者蜂起，或謂資政院為最高立法機關，業經議決之案，如不准行，是政府漠視資政院，蹂躪民氣，大失設立資政院之本意。或曰資政院雖有立法之權，唯議員以未經習驗之新進，加以過激之熱誠，往往以萬不能行之事，要挾政府，宜其不能完立法之精神，而徒與政府立於對敵之地位，此非國家之福也。噫，持此二說者，均失之矣。資政院亦不過參與立法而已，非為立法最高之機關，君主有裁可權，亦有不裁可權。唯各立憲國事例上，不行用不裁可權耳。蓋此中調和之法，一在於為議員者，抑制狂熱，竭其忠智，以期坐言者可起而行。為政府者，又勉副議會之意思，以冀上下一致，毋失萬機公論本旨，斯歐洲學者所謂交讓主議 ，為立憲國一指南也，願持此義以告在朝在野諸君子。 第四號 本部員外郎李景銘謹將《大清憲法案》第五、六條譯呈鈞覽。 第五條　皇帝裁可法律且命其公布及執行。 原書：凡法律案，雖經議會協贊，若不得君主裁可，即不成法律。蓋法律案之成立必議會協贊與君主裁可相互而行，且君主應即法律案全體裁可，不庸再加修正。何則？議會之議決與尋常會議之報告及調查委員之草案可隨時更動者大不侔也。 學者一般多謂裁可之後法律即可拘束人民，其實此所謂拘束人民者，不過謂其已成為國法，若遵從法律，必自施行之日始。設謂裁可之後即應實行，斯成誤解矣。 或曰：法律之成立必自公布之後始得知，未公布以前即不成為法律，此蓋以法律之成立與公示之方法混同。公布雲者，不過公示其既成之國法，非國法俟公布而後成立也。 憲法上既認裁可公布，而又必規定施行者，蓋裁可之時，法律雖已成立，尚未公示。公布之後，法律雖已公示，尚未實行。若實行法律，人民被其拘束者，必自施行法律之日始。若謂裁可之後法律即可拘束人民，是人民須附從於未公布之法律，否則謂公布之後法律即已完成，是憲法上定施行之法全屬空文，此不可不深加細究也。 景銘謹按：原書所稱君主應即法律案全體裁可、不庸再加修正云云，此本系立憲國通例，蓋尊重立法機關之意。去年資政院通過法律之案，全體得旨依議者甚多，唯報律中「其他秘密政務」字樣奉諭旨改為「其他政務」字樣，此蓋於聖裁之中寓修正之意。現在人民法律智識未精，難完立法之實效，故不得已而出於此舉。將來人民之程度漸高，立法之基礎漸固，或亦可步立憲之常軌乎？ 第六條　皇帝召集國會，命其開會、閉會、停會及眾議院之解散。 眾議院解散時，國務大臣須即時公示解散奏請之理由。 原書：議會之制本為君主之補助機關，故議會必得朝命始可集散開閉者，理所必至、勢所當然。若彼法、美、比、德諸邦，固有以每年一定之時日集散議會者，而就事理言之，自以集散之專權歸於朝廷為妥。故本案按照日、俄、英、德等國之法，例舉集、散、開、閉之事全屬於君上之大權，設有兩院議員不待召集自行集會，斯即非憲法之所許，其所議事件即不成為國法，不過與尋常集會相同，須照一般警察法辦理。 召集雲者，謂使議員會同於一定之場所也。議員雖因召集而會同，若未有開會之朝命，猶不得即行議事。是則召集不過開會之預備，俟議員齊集後，再降開會之詔者，普通之順序也。 議會之議事自開會之日始，若一時停止，謂之停會，一時休止，謂之休會。停會由於君上之命，休會則議會自行之。其中止議事一也，所異者一由於強制處分，在停會期限內不得開議，一由於議會遂意為之，故無論何時得再行開議。若閉會，則於會期完備時行之。然會期雖完滿，尚非當然可以閉會，猶必俟朝命而後行之，是不可謂會期之完滿即為閉會，唯閉會必待會期完滿始得行耳。議會在會期中本得隨時議事，不問其有無議案，君主均不得於會期中命閉會。日本第七次議會在會期未完滿前即命閉會，所以不免違背憲法之譏評也。 會期完滿，一切開議未完之案件均歸廢棄，必俟次期議會開議時再行提出。蓋會期完滿，議會即無議事之權，故未了之案件即無從使之議定也。解散議院即解除議員之現職也，此事多於議會開會中行之，不過閉會中亦可行解散耳。其與閉會不同者，一則與議員之現職毫無影響，一則非解除議員之現職不可也。 本案按照各國法例，解散一事唯對於下議院行之。蓋上院議員有半數系終身之職，雖欲解散而無從（參看本案第四章帝國議會第三十四條）。即求諸外國成例，兩院俱可解散者唯普魯士一國。然彼國之成例雖如此，若不須解散兩院，只對於一院亦得行解散。此外則無有解散上院之例。 解散議院之意，在於政府與議會起衝突時，政府即以下院為被告提訴於一般之輿論。若新選議員之多數與前任議員之意見相同，斯政府歸於敗訴，內閣即時自行辭職。征諸英國憲法史上歷歷可考。即自日本之歷史觀之，議會開設以來，解散議會亦至七次，唯其間多濫用政柄，抑制民權，不無遺憾耳。 憲法上所以規定解散之權者，本出於節制立法府之意，故政府當奏請解散時必有重大之理由。此本案第二項所以公示理由，定為閣臣應盡之義務也。或謂此系政治上之公德，不必於明文規定之。唯清國之官僚，慣行獨斷之政治，設議會與政府之意見齟齬，難保無徑行解散之事。加以品類不齊，盤踞議會之內外，故為激烈之反對者事所常有。設政府不先說明理由，斷行解散，則謠言煽動，激生事端，憲政前途不無可慮，此本條所以特設一制限也。 日本憲法上雖無規定公示理由之明文，而松方內閣當解散第二議會時卻將其奏疏公示，此甚合立憲大臣之舉措。蓋政府可藉此發表其所見，而昭示其責任也。唯此等之先例，伊藤內閣解散第六回議會時一仿行之，嗣後則成廣陵散矣。此亦日本憲政上之大憾事也。 景銘謹按：原書所謂會期完滿一切開議未完之案件均歸廢棄、必俟次期議會開議時再行提出，蓋以未經議決之議案，當然與閉會同時消滅也。然於此有二疑問焉，即我國此次資政院開會中未經議決之所得稅法及新刑律兩案也。所得稅法既經交議而會期完滿，本年九月開院時可接續開議否乎？若就法理言之，似未了之法案當與閉會同時消滅，設更欲提議於次期之會議，須重行奏請交院，否則資政院不得接續開議也。若刑律之疑問，謂會期中未經議決全部，而憲政編查館竟奏請頒行，有與定章違背否乎？就立憲國議會之常例言之，會期完滿，一切開議未完之案件均屬廢棄，則其不成法律，即其不得頒行，固無疑義。唯我國刑律頒布之期限載在籌備憲法清單，而資政院又非國會之比，故目前尚可變通辦理。若國會成立，則議院法中自有明白之規定也。 第五號 本部員外郎李景銘謹將《大清憲法案》第七條譯呈鈞覽。 第七條　皇帝因保持公安、退避災厄，得於帝國議會閉會時發緊急之敕令，與法律有同一之效力。 前項之敕令須於次期之帝國議會提出，請其承認，若在會期前廢止者不在此例。政府提出之敕令，議會不決議或終議而閉會，否則適遇解散，均照不承認辦理，政府不能提出者亦然。 對於第一項之敕令，議會不承認之，或應照不承認辦理之時，政府須自撤銷敕令，並宣示其撤銷之意。 原書：立憲國所以異於非立憲之國者，在於重要之條規均由法律規定之，蓋以法律必得國會協贊，而後成立，是定一法律，不啻得全國人民之同意也。然若事事必皆由法律而定，是又不免膠柱之譏，故各國又有所謂緊急命令者在。 緊急命令，謂當緊迫之時，皇上可發敕令以代法律。此在議會權力盛大之國，立法之權專屬國會，其主義別有所在，固不認緊急命令之制度。故英國國家，若遭遇非常之事，只有由國務大臣自負責任，決行違法之事而已。何也？彼國蓋不得以敕令代法律，不得已唯出於此途。若法，若比，與英正同。英國國王非自始無發緊急命令之權，只以國會之權力漸次強大，政府之勢力漸次縮小，故當亨利八世之朝尚限於生命財產之事必以法律規定，其餘則可以敕令行之。至耶亞脫六世踐䟭，國會漸不許之矣。自是國會管掌立法之大部，而政府遇有緊急事變，只得執變通之策以虛與委蛇而已。 本案蓋力矯英國之制，模仿日本及普魯士之法，規定君主有發緊急敕令之權，且以此等之敕令，視與法律有同一之效力。其結果雖與英、法、比諸國無少差異，唯在於彼國謂之違背法律，而在於我國謂為執行大權，根本之不同，蓋如是也。 緊急敕令既與法律有同一之效力，則不止可以廢止變更舊有之法律，即一切重要事項，本當由法律規定者，亦可以敕令代之。故此等之敕令出自君主之意思，與法律之由議會協贊來者，性質雖不同，而人民均須遵守之效力則無異。然本案第八條之命令，則不得與此同日語矣。日本憲法第八條稱，天皇得發可代法律之敕令，普魯士憲法第六十三條稱，得以法律之效力發布不違憲法之敕令。文字之用法雖不同，其用意蓋出於一轍。然即因文字不同之故，日普兩國之學者解釋憲法頗滋疑義，故本案明言的發緊急敕令與法律有同一之效力，所以避疑義、息紛爭也。 緊急命令於何時得發之乎？一則為保持公安退避災厄之際，二則顧名思義必在緊要之時，三則須在議會閉會中。所謂閉會中，或指會期完滿後之閉會，或在解散以後未開會以前。若休會、停會尚在開會會期中，仍不得發緊急之命令也。 政府若發緊急之敕令，至次期之帝國議會開會時須提出，以求其承認，此蓋尊重議會職權之遺意也。議會若見為可行，則承認之，否則無妨拒絕。若在會期前政府自行撤銷者，斯毋庸提出。或謂發令當時之情形亦須審查明晰，會期前雖已撤銷，政府尤應提出於議會，聽議會之剖斷。不知政府所發之令若果不當於事理，有違於法則，政府自有責任，議會亦可彈劾之。此關於責任問題，不必問其提出不提出。故本條第二項規定，若在會期前廢止者，可免其提出也。 議會若未將政府提出之敕令編於議題或議而未竣，已屆閉會，否則值解散之時，更不然，政府未提出而議會先解散，此時將謂議會對於敕令已承認之乎？抑不承認之乎？不能無疑。若自日本舊例言之，或謂承認與否，未經議會之明示，斯次期議會開會時更可提出之，而本案則一律視為不承認。斯次期議會開會，毋庸再行提出，不待言矣。蓋緊急敕令本系一時拯危之計，非須繼續於永久，故議會既未決定，即可以不承認例之也。議會不承認之敕令，政府須自撤銷之，並宣示其撤銷之意。非國會不承認之後，其敕令當然歸於消滅。不過，議會既議決不承認，政府即不可不撤銷耳。政府若不撤銷，當以違背憲法論，而敕令尚依然存其效力也。 景銘謹按：命令所以與法律不同者，以法律必得議會之協贊，而命令則可由政府以專行。命令計有三種：一曰敕令，即朝廷之諭旨；二閣令，即內閣之訓示；三曰部令，日本稱為省令，即各部之規程。此所謂緊急之敕令者，謂保持公安、退避災厄、非常緊急時所發之敕令也。顧緊急雲者，以何為標準耶？大抵非此敕令，別無他法可以轉危為安者即為緊急，若增進國家之利益，即不可以緊急視之矣。故緊急命令只限於弭禍者得發之，固不得因臻福而行也。 第六號 本部員外郎李景銘謹將《大清憲法案》第八條譯呈鈞覽。 第八條　皇帝因執行法律，或因公安之保持，公益之增進，得自發命令或使各衙門代發，唯不得以命令變更法律。 原書：凡一國之行政，須力求民生之便利，及公共之安全，不僅以施行法律為事。故在位者，貴有臨機應變之才，始足以肆應百政。若預設一定之規律，使事事俱准規律而行，必有虞其範圍之太狹者。即如司法一事，法規所規定之條文有限，而天下之事理無窮，審判之員，必能神明於法律以外，方足以應接百般之事實。故本條特定行政命令，藉以濟法律之窮也。 行政命令得分之為二種，一曰執行命令，謂因施行法律之故，而詳細規定其節目者；一曰獨立命令，謂由保持公安，增進公益，而設定條規者。獨立命令或稱為補充命令，其名為獨立者，謂其特立於法律外也，名為補充者，謂其補足法律之規定也。此等之命令，靡特君主得自發之，且可使行政衙門各應於主管之事而發布。此與前條之緊急敕令專屬於君主者大不相侔也。 發布命令權，與立法權相對峙，其間毫無差別者。本案所采之主義，與歐洲立憲國之制，微有不同，而其規定不得變更法律者，亦不外製限發布命令權之意也。蓋重要之事項，應以法律規定者，均臚列於憲法中，若命令得以變更法律，則憲法不免為其動搖矣。西歐各國除執行法律，及由法律委任，准由命令規定者，始可發布命令外，毫無發布命令之權，此不免過於制限君主之大權，而與本案之主義大異。但由今日各國立法之趨勢觀之，委任之條款漸多，即其命令權之範圍，亦漸擴充矣。 景銘謹按：執行命令雲者，謂施行法律所用之命令也。例如所得稅章程、國庫章程，若經議會議決，則成為一種法律，而所得稅施行細則，及國庫施行規則，則成為一種執行命令。蓋法律只能定其大綱，而細節則定於規則。各部頒行之規則，即各部發布之命令，不必交議會議決，而可成立者也。若獨立命令則不然，獨立命令不必根於法律而生，只因保持公安、增進幸福之故俱可發布，故不止關於警察之事，即一切教育、農工商及公益各事業，亦可由君主發令，或各衙門代發，與法律並行而不悖。但此等之命令非經議會協贊而來，不得藉此以變更議會協贊之法律。本案設此制限者，蓋仿於日本憲法第九條、俄國憲法第十一條、比利時憲法第六十七條之用意也。 第八號 本部員外郎李景銘謹將《大清憲法案》第十條譯呈鈞覽。 第十條　皇帝統御海陸軍，且定其編制，及常備兵額。 原書：中國舊制，軍政本屬朝廷之大權，唯積久下移司令之權，不在於政府，各省督撫，均得便宜行事。蓋因嘉慶年間，白蓮教匪肇禍於前，咸同間粵匪又蠢動於後，其時均賴各省練勇，削平大難，故舉兵權授於督撫，而各疆臣乃有徵發兵餉之權，有類乎聯邦王國之大勢。此雖為中國一時權宜，而揆諸立憲制度實有未合。蓋兵馬之權，若不總攬於中央，取分權制度，分任於地方各部，靡特有礙國防，而亦有失國家統一之道。為今之計，須體察情形，漸減督撫之兵權。皇帝親為軍隊之統帥，舉一切治務均使中央政府主管之，庶可以一新觀感，而收指臂之助。或有慮中央集權，只能行於境域狹小及交通利便之國，若中國幅員廣大，督撫如不操兵柄，其何以壓地方之紛擾乎？此論不為無見，不知軍權之統一者，為國家萬年固基礎計也，不能因一隅之地，而生顧慮之心。昔者直隸總督嘗有奉還兵權之先例矣，若由此而決行統一之業，未見其必不成功，本條蓋即本此意。以為軍權非歸皇上獨攬，終未見其可也。軍備之謂何？維持國家獨立之體面也，故關於軍備之費額，必有一保護之策，使議會不輕置干涉，方得以措置裕如。蓋國防計劃非旦夕所能告成功，若議會得以隨時變更，不止軍備無充實之期，即國家經濟亦受影響。本案所為，特因軍政之故，而為之三致意也。竊考英國一千六百八十九年發布權利宣言，本載常備之設置，須得議會之承諾。迄今二百有餘年，尚守古來之主義。即大陸諸國，亦鑒於戰爭之流毒無窮，常於議定預算之時主張節縮軍備，以期削弱軍隊之勢力。唯現在國際頻繁，非強兵不足以自固，故不論條規慣習之如何，均對於軍政費極力籌維，期無稍懈。而本案所以特歸於皇上之大權者，蓋亦觀世界大勢之所趨，不如是不足以固國家之基礎也。 景銘謹按：海陸軍之編制及常備兵額之確定，往往與國庫之負擔有關。故在議會盛權之國，或有必經其協贊而後行者，而日本國則以是權歸於天皇之獨斷。蓋一容議會幹涉，窒礙殊多。我國去年資政院開會中因預算不敷之故，議裁綠營，改巡防隊，減新軍費，表面上為力求收支適合之故，裁減軍政費，其實則牽動海陸軍編制之權。嗣後纂定憲法之時，固不可不於此加之意也。 第九號 本部員外郎李景銘謹將《大清憲法案》第十一條譯呈鈞覽。 第十一條　皇帝得宣戰講和及締結條約且有命其執行之權。 原書：皇帝為一國之長，對於外國即有代表國家之資格，外交大權，應歸君上，事理之當然也。然各國立法不同，得分之為二例，一則以外交之權專屬君主，一則須得議會之同意。採用第一例者，日本、英、俄數國是也。採用第二例者，普魯士、德、墺、比、法、美是也。體察中國之國情，及外交之事體，仍以仿照日英俄等酌用第一例為是。若彼德國之憲法，規定宣戰之事必得聯邦議會而後行，美國憲法定議會有宣戰之專權，雖由其國情偏重於民權，大勢所趨，至於如此，議者多議其制限君上大權太甚。且軍機漏洩，時有築室道謀之虞，於國家安危不無關係。故各國法學者咸謂曰：美之憲法，有微玷焉。法國至一千八百七十九年鑒於德、美之非，遂用第一例，以外交大權專屬君主，不許議會之容喙。本案亦采此意以規定也。 以庶政公諸輿論之意推之，凡與各國締結之條約，即與國會協商，亦無不可。唯締約一事，多以機密敏捷為要，若一一必待眾謀，則意見不一，定議殊難。本案所為，以條約之權歸於君上，締結之先不須待議會之同意，締結之後亦不必得議會之承諾。國際法上條約成立之時，即為憲法上條約有效之日也。唯是因執行條約之故，或須增加經費，或須更改法律，斯則必待議會之協贊，不待言矣。蓋議定預算審議法律，屬於議會之職司，不能因外交之大權，有所妨礙其權限也。 或曰，執行條約之故，如更改法律必得議會之協贊，毋乃議會轉有操縱之權，而君權轉受其縛束耶。不知外交之大權，與議會之職權，兩者並行不悖，毫無妨礙。設因條約影響，有增加租稅之議、更正法律之舉，全不經議會承諾，而可以政府專斷行之，則是因條約之故，大失設立國會之精神，而議會職權從此破矣。顧預算、法律必經議會之協贊，設不得議會之承認，則與此關係之條約將何如？此時國家固當負國際上之責任也。故各國締結條約之先，多聲明議會承認之後，方能實行。若未聲明在前，則責任自當由政府擔負。此蓋因政府與國民意見不同，事勢之無可如何者也。 景銘謹案 ：原書稱締結大權，專歸君主，唯有關係增加租稅及更改法律之事，仍須得議會之協贊。此說殊不盡然。蓋議會協贊，若果與政府同意，固無難題。設持出增加租稅、更改法律之案，不得通過，致政府不能履行條約，則禍患何可勝言。此事勢之萬不能行也。故各國學說，近多以條約之批准，為一種之裁可，與君主之裁可法律，有同一之效力。故只此條約，已可更改別種之法律，不必再經議會之協贊。日本法學博士清水澄，及德國蘇阿倫氏均主張此說，與我國國情頗合，是可採用者也。 附錄五 《清國中央集權問題》 中央大學法學士　北鬼三郎 清國的地方行政組織是法學上的一個奇觀。殖民地、新領地、租借地等在統治上需要權宜之策屬於特例，在單一國家裡，地方長官統轄文武兩權，與中央政府並立，這種事情未曾有過。清國的總督及巡撫雖然在原則上要遵行政府的號令，但相互之間本無統屬關係。因此，即使是政府咨行籌辦的事件，督撫依所管地方的情形，認為有障礙的時候，有咨商政府酌量變通，或請敕裁辦理的權限（參看新定地方官制 第三條）。政府在不認可督撫意見的時候，不僅可以反駁之，而且可以向皇上具奏請旨。各自有特立的上奏權，是因為均直隸於皇帝。兩者見解不合時均仰請聖裁，不外是由於二者地位平等。這是行政不統一的緣由。由此當可知道近年北京政府孜孜於努力集中威權的原因。 明治四十年（1907）八月公布的清國地方官制第一條云：「一省或數省設總督一員，總理該管地方外交軍政，統轄該管地方文武官吏，併兼管所駐省份巡撫事，總理該省地方行政事宜。」其第二條云：「每省設巡撫一員，總理地方行政，統轄文武官吏。唯於該省外交、軍政事宜，應商承本管總督辦理，其並無總督兼轄者，即由該省巡撫自行核辦。總督所駐省份，不另置巡撫，即以總督兼管該省巡撫事。」其第一條與《大清會典》中所說的「直省設總督，統轄文武，詰治軍民」相對應，第二條與《大清會典》中所說的「巡撫綜理教養刑政」相對應，可見督撫的地位權限，新舊毫無改易。試思督撫有如此過大的權限，自是馴致今日頹勢的原因，政體一新之後，如果還維持現制，則立憲終將歸於空名。試舉一例，即使政府制定國防計劃，且將其經費交議院協贊，因為政府對督撫沒有強制的實權，則不得不說，議會的議論終究要被督撫的好惡左右。果真如此，則政體改革將難免好事之譏。凡立憲之制，國權全由政府總攬，是出於國家統一這一念頭。而清國的情形正與立憲國家的主義相反。因此，欲固執現制的話，就不可言立憲；欲一新政體的話，就須有打破現情的覺悟。由此當可知，地方制度的改革是立憲的先決問題。 雖然清國的軍權原本掌握在皇上的手裡，但由於嘉慶年間白蓮教匪之亂起，依靠民團的幫助才得以削平，漸起下移之端。後來，待咸豐到同治年間髮匪之大亂起，遂至將兵柄全部委之於督撫。這是今日疆臣各擁兵馬、宛若聯邦王國的原因。反過來看看立憲國家的制度，兵馬之權莫不歸中央總攬，未曾見過實行分權之制的。那是因為，如果將其放任於地方官員節制，將有廢棄國防作用之虞。清國昔日制定攝政令 的時候規定將軍權歸於君上之大權，可以說是很得機宜的。 督撫享有外交權，只是與軍權下移相伴而來的自然之勢。外交之事，在性質上不容地方官憲辦理。但清國卻將其委之於督撫，與現行的外務部相配合，便於推卸責任，沒法確立統一的政策，只能彌縫目前，毫不足怪。像北美合眾國政府那樣，因各州權力強大，使外交受到很大障礙，雖然是國情使然，有不得已之處，但單一國故意使外交權分別行使，在情理上是無法解釋的。至於將財權收歸中央一條，我舉雙手贊成。現在政府所要的經費，實行的是各省解款 制度，經常無法避免督撫的掣肘。改革現制，同時也是一掃官場積年陋習的好機會。昔日北京政府以財政改革為立憲籌備的一個項目，著著推進，真可說是值得慶賀之事。 當於陰曆九月一日在北京開院的資政院，有議定國家歲計的職權（參看《資政院章程》第十四條）。而其決議與政府所見不一致的時候，政府得提出事由，要求再議（參看同上第十七條），資政院還堅持前議的時候，政府和資政院都可將意見陳疏，仰請敕裁（參看同上第十八條）。這些規定是否恰當姑且不言，但實際上，一想到歲計各案若得不到督撫贊同就無法執行一事，則其命運不難預斷。果然如此，則資政院最終當變成無用之長物。資政院已如此，則立憲之前途可知。這都是由於督撫權限過大、政府權威薄弱造成的。因此，剝奪其權限，自然可以說是符合治國之道的。 兩廣總督袁樹勛反對中央集權的一條理由是，地理、習慣，各國不同。雖然也能這麼說，但不足以動搖本論的基址。從立國之大本來看，中央無權的制度自然難免產生尾大不掉的結果。德意志歷代政府頻頻持續鼓吹帝國主義，英國以照關稅協約、國防聯合等絞盡腦汁統一殖民地，北美合眾國持續熱衷於擴張門羅主義，其他如俄羅斯、法蘭西、西班牙等，莫不執行鞏固國權基礎的政策，思念及此，自能明白清國現在的地方制度需要一大改革。 按：明代起初模仿元制，分地方，置行省。洪武九年（1376）改行省為承宣布政使司，置布政使一人為其長官。後復改革，置左右二人，專門總理一省行政。另外有提刑按察使司，置按察使、按察副使各一人及僉事（無定員），掌理刑名按劾之事。又別設都指揮使司，置都指揮使一人、同知二人、僉事四人，總轄軍政。由此可知明代的地方行政是分民、刑、兵三途，加以綜核。但清取代明後，新設督撫兩個大官，使藩臬兩司（布政司、按察司）隸於其下，裁撤都指揮使司，道以下概以前代遺制為原則，及於今日。這樣說起來，督撫作為常設官廳是現朝的創製，以之為千古不易之制度，難免為不通之論。何況在明明阻礙了國運的今日呢？ 袁氏的奏議又說，政府集權，庶政之實績卻全要督撫負責，是不給督撫權力，只要督撫負責。又說，責任政治與議院制度關聯，因此，在政府無責任的今日不可集權。這是以過渡時代的情形為基礎的立言，其不得當是不消說的。凡責任，與職務相伴隨，不以是否有議會來區別輕重。雖然如論者所言，待議院開設，制度自然會完備，但是，並不因此而與有無責任有關係，這是不需要多言的。由此當可知其論說之粗笨。 袁氏又說，將來地方各官均受政府監督，督撫將被視為無用之物。但是，如果將外交、兵馬及財賦三大權都集中於政府的話，督撫的地位權限自可推知。這屬於自然之歸屬。只是因襲的習俗不易改變，何況還是局中人呢？雖然如此，但仔細鑑察中外情形，特別是考察立憲制度的前途，則不可沒有將現行官制從根柢廢棄的覺悟。雖然不知道北京政府是否有對此根干痛加斧鉞的勇氣，但是，立憲之興廢實繫於此，這是我敢毫不猶豫說出來的。切望有司深加考究。（清國地方官制改革案曾在拙著《大清憲法案》第168頁以下論述，請參看） 附錄六 《中國中央官制改革案》 （譯北鬼氏稿） 中國中央行政組織，十一部之外，有軍機、內閣、政務處等類，皆系光緒三十二年（1906）諭旨所改定，又同時擬議設立資政院、審計院。其他如翰林院、宗人府、內務府、太醫院、欽天監等衙門，則一切皆未議及，是蓋存其舊制者也。 要之，三十二年中央官制改革之主眼，不外乎廢滿漢鉗制之法，改各部尚書為一人，及官衙裁併增設之數點。唯中國官制，歷代相承，無甚損益。孔子所謂「殷因於夏禮，所損益可知也；周因於殷禮，所損益可知也。其或繼周者，雖百世可知也」。此蓋於古今改制之原則，一語道破之矣。故欲知中國現制，不得不按之明制，且非溯之千餘年以前，不易得其真相。以是知制度之由來，如此其遠且久，則足征一朝改革之非易言矣。故期中國改革現制，一躍而以立憲諸國為模範，固易言而不易行。然以現情測之，尚有種種改善之餘地，可斷言也。即如滿漢衡平之觀念，由根柢上撤消之，一也；圖政務之統一，二也；明定責任，三也。嚴宮府之別，四也；廢止冗缺，五也；增加官俸，六也。此數事，皆於中國現情有不可一日忽之勢，苟改革現制，而不於根本上求之，僅僅裁併二三局課，以為改革之道在是者，竊恐徒有改制之名，而無改制之實，固不俟識者而知矣。 一、滿漢鉗製法之撤銷 滿漢鉗制之法，肇於太宗朝之政綱，謂以滿人與漢人對抗，防漢人勢力之偏重。邇來二百餘年，奉為國憲，以至今日。故曩者改革之上諭謂「滿漢不分」，初視之若不泥於祖訓，而爾後大臣任命，尚不免稍露形跡，似仍墨守祖宗之遺法，則後日之不能調和其界限，而永留為立法上之污點，可無疑也。竊以為中國際此危急存亡之秋，尚拘守此陋習，不啻阻害國家之進運，而實擾亂國家之基礎。中國官民盍一籌議之。 二、政務之統一 三十二年之改革，不注意於政務之統一，甚為遺憾。軍機也，內閣也，政務處也，地位職權皆居行政各部之首領，而其職掌於實際上無大差別，有其一已足以統率大政。是故於統一上不一為籌及，徒膠守舊制，而不能化，未見其可也。初議之草案，有改並軍機處於內閣，置總理大臣使任統率百官之職，及置左右副大臣，協同總理大臣，贊理庶政等規定，無足怪矣。使該案果見實行，未始非改革上之一進步。惜乎議未行而中止，誠國家之憾事也。蓋由來軍機處本為合議之府，更使各部尚書組織一內閣，則政務之統一愈難，故其治績不舉，證之舊例，彰彰明矣。不一念及此，而恆介於模稜兩可之間，豈非一大缺點耶？或謂配置總理大臣，以左右副大臣為之，與以數人之軍機大臣為之，於實質上無甚差異。固然。然此不宜徒拘名義，唯求一簡約之組織，使舉庶政統一之實而已矣。今據現行法制，一旦有閣議，則先由軍機處合議，更交軍機大臣與各部尚書聯合會議。苟合三大衙門而為一，則使各部尚書組織內閣，不唯無此煩累，而政務自能統一，且責任明而無推讓之便（弊） ，亦必至之勢也。曩者官制委員總裁奏議中謂：「行政之事則專屬之內閣、各部大臣，內閣有總理大臣，各部尚書亦為內閣政務大臣，故分之為各部，合之皆為政府，而情無隔閡，入則參閣議，出則各治部務，而事可貫通。如是，則中央集權之勢成，政策統一之效著。」此言甚中窾要。若三大衙門依然存立，則終不可為訓也。 三、宮府之區別 明定宮府之界限者，近世政治組織之原則也。蓋兩者混合，不特與責任政治之觀念不能相容，而往往致皇室為眾怨之府。故立憲諸國，皇族多隸軍籍，實鑒於情勢而不得不然者也。今中國中外多事，舉皇室之俊才而納之政府，亦非無人，故宜隨憲政之進行，而革古來之積習，蓋使皇室之永為國民所欽仰，其端即肇於是也。 皇室之典禮使內庭諸官掌之，嘉禮、祭祀歸其專司，外藩之朝貢、使節之接待及外國使臣之謁見，則隨時與理藩部或外務部交涉，務使舉其職而屬之內庭，則不特不如舊制必使政務大臣兼轄，且令政府無干涉內庭之虞矣。而現時之禮部，即由是裁撤，改並為內庭之一局課可也。 中國現時之內庭組織，實失之繁縟。故擴張內務府，而以禮部併入之。外如王府、宗人府、太醫院，亦宜合併統轄。欽天監則使隸屬於郵電部 或農工商部。並裁撤翰林院，即以其一部屬之內務府，其他一部合併於現立之內閣，使各增設一局課已足以代之，蓋此皆為獨立之衙門，且隨之而能區別宮中府中之界限，固與治道相符也，豈啻淘汰冗員、節減冗費而已哉。 四、官府之並廢 前期之改革，於官府之改廢及官吏之裁減甚為注意，如財政處併入戶部為度支部，兵部、練兵處、太僕寺並置陸軍部，禮部合併三寺，商工二部統一之類，皆不失為適合機宜之措置也。然改正之點，尚有種種。即吏部不宜獨立為一部，一也。蓋官吏之任免黜陟，及敘勛授爵等類，性質上須依各部尚書之意見，經閣議之後，由首座大臣上奏裁可，不特不宜置政務大臣以主管之，且因之而百弊叢生，故吏部當即裁撤，為內閣之一局課可也。又各部侍郎減為一缺，二也。蓋設左右侍郎，仍不外乎滿漢鉗制之意，長此不變，留為禍根，況互相陷擠，阻滯政務，以現情證明之，其弊尤瞭然耶？此外如軍機處及外務部之組織改良，亦一重要之問題。蓋各政務大臣既有聯合之組織，自不須另立合議制度，事理極簡而易明。至如外交事件，性質上宜經閣議，其主管衙門不如改為單獨官府之簡捷，而責任較為明晰也。 五、司法部之改善 司法機關之改良，一所以為立憲之預備，一則由對外成約之關係而實行之，此不俟言也。曩者改刑部為法部，總理司法行政，改大理寺為大理院，專掌審判事務，頗有明見。唯至審判廳之構成及其管轄，則更不得不加之意耳。 六、俸給之增加 增加俸給以保持官吏之威信，為當今第一急務。意謂中國官吏俸祿實失之菲薄，衣食之需且不能償，朝野上下非不知之，然尚墨守舊制，憚於改革，卒至以國帑充私費，而國家亦相與緘默，置之不顧，此誠不可思議者也。於是國庫之收支不得不曖昧，而亦古來收賄之弊所以日滋也。故居今日而欲責官吏之清廉，無乃過酷。唯隨其俸給之增加，則自可為官紀整肅之一助，無容疑也。敘述至此，於財政上亦大有關係，然事繁不及備述，姑從略之。 附錄七 讀北鬼氏《中國中央官制改革案》書後 北鬼氏在日本，以多聞清事著。吾讀其廢撤滿漢鉗製法、統一政務、區別宮府、廢並官衙、改良司法、增加俸給諸篇，未嘗不嘆其謀事之藎、布計之工，然措辭含蘊，若不能卒發其隱。意者於吾內情猶有未審也，因為引伸（引申）其義而益張之。 融和滿漢之聲，遍於朝野者久矣。然變通旗制處設立數年，毫無成績；滿漢通婚之詔雖下，而臣庶相率觀望，莫敢為先；籌劃八旗生計之諭，歲有所聞，遲之既久，迄未實施。以此而言融和滿漢，猶之無言也。不謀根本上之滿漢融和，而欲廢官制上之滿漢鉗制，是「猶立朝夕於運均之上，檐竿而欲定其末」也。不然，昔日之官制改革嘗言之矣，曰廢各部尚書二人為一人，曰任命尚書無論滿漢，滿漢鉗制之弊其亦庶幾乎熄也。衡以所見，則漢人之在尚書位者反損於往時，侍郎則仍保持舊制，大學士、軍機為一國政令所由出，而滿也若而人，漢也若而人，畛域之嚴，有逾曩日。故曰，滿漢融和之法不修，則滿漢鉗製法終不可去，形式雖袪，而冥冥中仍有鴻溝，足以隔閡兩族之情感。北鬼言官制改革，首舉廢撤滿漢鉗制，而不舉所以廢撤滿漢鉗制之源，淺之乎言之矣。 其論統一政務也，曰軍機、內閣、政務處地位職權皆居行政各部之首，而其職掌於實際上無大差別，有其一即足以統率大政，此惑於外聽，不察實情之說也。夫今日之軍機處、內閣、政務處，其何一足以統率大政？內閣無論矣，軍機處合議制也，而其所為議，往往壟斷於一二人之口，而又往往與各部不相謀。政務處會議合軍機、內閣、各部行政長官而成，軍機為一團，內閣為一團，各部行政長官為一團。軍機團最強，故其所為議又往往壟斷於軍機之口。而團與團又往往各不相謀，軍機團與內閣團不相謀，內閣團與行政團不相謀固也，行政團與行政團又且自不相謀。夫所貴乎合議者，為其能和衷共濟也。既壟斷矣，合議乎何有？所貴於有統率者，為其能聯絡貫通也，既不相謀矣，統率乎何有？故曰非改造內閣，政務決無統一之望。今者朝廷渙汗大號，許吾民以宣統五年開設議院，責任內閣庶幾即日可成，吾恐北鬼氏之言遂中於人心也，故不惜辭費而辟之。 中國之官，大抵為皇帝一人而設也。如禮部、如翰林院、如內務府、如宗人府、如太醫院、如鑾輿衛，固專為侍奉一人、治理宗親而設，即其他各部之行政長官，尚無不僕僕於朝廷之冠婚喪祭，費其歲月之半者，則謂京內之官，無一不含有宮內官屬之性質，非過言也。群京內之官悉為宮內官屬，國事可知矣。北鬼言區別宮府，且一一言其裁併之法甚悉，誠今日之要圖哉。我議訂官制者曷其審之！ 且吾觀於世界各國之現制，而知宮府不分，以親貴任國政之為敝制也。美法稱民主，無所謂親貴，可不論矣。如英、如德、如西、如意，皆以君主立憲聞，而宗親貴胄不列朝班。日本立憲最後，君權號稱最盛，然亦納皇族於軍籍，不使與聞大計。所以然者，非其親貴之不足以任國事也，非其君之不足以寵顯親貴也。以天潢貴胄，而出其小智小才，與朝臣爭一席之地，則殺其尊。當責任之沖，即不能永恃無過。過而賈怨，則重其謗。親貴位尊勢重，時以凌壓寅僚，寅僚重其勢位，亦或任而不抗，則墮其職。夫尊殺必失威，重謗必及君，墮職必禍國。失威、謗君、禍國，三者皆危道也，是以立憲之國不為也。今吾軍機領班必以親王，幾成經制。其他各部各處，握權較重、任事較專，則亦往往任之親貴。抑若普天之下、率土之濱，唯此一二宗親貴胄猶可與吾同休戚。夫皇帝者，將與國家同休戚者也，即與全國四萬萬人同休戚者也。舉全國之人皆不足恃，唯恃一二親貴，則皇上之勢於是乎孤矣。是故民心可恃，雖舍親貴無害；民不可恃，雖任親貴無益。況任親任貴，利不加於常人，害足以及君社乎？在朝廷量材授職，立賢無方，原非草茅下士所敢代為擬議，然征事察理，覺此制不袪，決無以崇皇家之尊嚴，圖政治之整理。彼北鬼氏其知之矣，故曰宮府不分，不特與責任政治之觀念不兼容，且往往致皇室為眾怨之府。又曰宜隨憲政之進行，革古來之陋習。而吾在廷諸臣，曾無舉此間利害剴切獻替於吾君者，抑何諸臣謀國之忠，曾不日人若耶？嗚呼可慨也矣。 抑吾嘗推在廷諸臣之心，而有以知其不言之故也。宗親貴胄，囿於目前之小利，未嘗怵於後日之大害，宜其無言也。其非親貴，則其心方將以親貴為社，而己為其鼠，今夫為社者樹木而塗之，鼠因自托焉。「熏之則木焚，灌之則塗阤」，此社鼠之所以終不得也。今他且勿論，論軍機，軍機率四五人以為常，而必長以親王，有所議則視王，王不言，莫敢言也。已有所奏陳，必先告王，王不言，亦莫敢言也。言之當，則曰：「我固曾為王言之。」言之不當，則曰：「此王意也。」是故諸臣任其功，而王乃分其謗。人主於此，而欲癉惡黜不肖，則親貴首當其衝。人主於親貴必有所憐念也，而諸臣乃得安窟其間，巧自隱飾。苟一旦言親貴不宜與朝政，則且自失其社。親貴不為社，於親貴無所損，而為其鼠，乃大苦矣。此在廷諸人之所以終不言也。嗚呼！以親貴任國政，其不利既彰彰矣，而今且重為諸臣之護符，為在廷諸臣計，固莫樂於有親貴以為之社，為親貴計，則何必冒種種困難，甘為諸臣之社，以重自辱哉？今者議院開設有期，責任內閣亦已籌及，宮府之別，益無可緩。倘有明道理識大體者，果以吾言入告，告而能行乎，則豈唯我國民之福！ 北鬼氏言官衙並廢，歸本於廢吏部、減侍郎，此亦至言也。不及禮部、宗人府、太醫院、欽天監、翰林院、鑾輿衛者，彼固曾於宮府區別篇言之也。夫吏、禮之不當自成一部，時賢論之詳，樞府亦有裁意，爭在遲速，可以無言。至侍郎之當減，則知之者鮮矣。知之又或身居其位而不欲言，將得其位而不願言，恐攖在位者之忌而不敢言。不欲、不願，猶是人情也，避忌不言，公論衰矣。公論既衰，何恃而國？竊以為侍郎之制之不當，其故可得而言者，蓋有三焉。今制尚書稱正堂，左侍郎稱左堂，右侍郎稱右堂。三者位有尊卑，分無統屬。左右堂所可，正堂或否焉；正堂所可，左右堂或否焉。當其可否爭執之際，如彼此圓融，可以意讓，則或以正堂可其所否，或以左右堂否其所可，猶可望其有成。不幸而執拗不變，正副遂成水火，同舟樹敵，行道者憂之矣。夫吾國辦公非速也，事必經年而屬稿，稿必三反而呈堂。使尚書專政，則堂意可者斯行耳，堂意否者斯止耳。今唯以侍郎之故，可否無所決，延誤事機，荒廢國務，良可慨也。此侍郎之不當一也。責任內閣成立有期，各部政務將有專責。使舊制不改，則負其責者果為誰乎？將使侍郎並負其責，則彼將謝曰：「一部而三主，天下無是也。某參議而已，某固尚書下也。有尚書在，某何敢先？」將使尚書獨負其責，則彼又將謝曰：「尚侍固合議制也，可否有侍郎之同意焉。侍郎耦而某一也，某不敢擅也。有侍郎在，某何敢獨？」然則侍郎之制不改，將各部政務無一專責之人，而責任內閣終不可得也。此侍郎之不當二也。吾國設官之意，每以鉗制為能。縣也而箝以縣丞、典史，府也而箝以同知、通判，撫也、督也，則使其互相鉗制。各部之有侍郎，本此意也。滿漢分缺，又根滿漢鉗制而來。夫建官唯賢，授官唯能，不能心知其賢之可恃、能之可用，唯藉此鉗制小術以為駕馭臣工之計，此其為計已太疏矣。況入關數百年，仍挾一滿漢之見盤旋於胸中，是自外也。民外其君則失君，君外其民則失民。失君不君，失民不國。然而保持現制，是職官鉗制與滿漢鉗制之跡終不泯也。此侍郎之不當三也。然則何道而可？曰：裁二缺為一缺，以免彼此掣肘；殺侍郎之威權，使隸屬於尚書，以明行政之責；任用不分滿漢，以泯滿漢鉗制之弊，其亦庶乎得之矣。 司法制度，一國人之生命財產所由托也。而在我尤有對外條約關係，一言不慎，禍及邦國。北鬼氏圖我中央官制改革，而特表一目曰司法部之改善，有味乎其言之矣。不知我掌司法之責者亦能審慎詳察、勉圖遠大否也。至俸給之當增當減，理由甚長，非北鬼氏所能詳悉，容別為《官俸篇》以明吾意。 附錄八 《清國新內閣官制之公布》 北鬼三郎 清國新內閣官制於清歷四月初十日（我五月初八日）頒發一事，讀者言猶在耳。現瀏覽其條文，仔細與光緒三十二年（明治三十九年）［1906］九月的改革比照，進步之跡歷然在目。舊設的內閣、軍機處及會議政務處三大衙門，其地位、職權均為行政各部的首腦，所掌管事務彼此沒有大的差別，因此，即使只要其中一個，也不會對奉行大政造成妨礙。因此，有識者向來主張改廢之，清廷也曾經制定將軍機處合併於內閣的方案，但未能施行，及於今日。現在新設內閣，舊設之三大衙門一律裁撤，不得不說是一個大的英明決斷（參看《內閣辦事暫行章程》第十二條）。政務統一、責成明白一事，將是基於新改革的當然的結果。並且，將吏部、禮部置於內閣之外，國務大臣在原則上限定於總理大臣以下外務、民政、度支、學務、陸軍、海軍、司法、農工商、郵傳、理藩十部大臣，可以說是很符合責任政治的本義的（參看新《內閣官制》第二條）。雖然由於各部官制及附屬官規尚未頒發，無法對其細評，但我願意相信，應該會是使現行法面目一新之舉。 雖然如此，新官制可以批難的地方也不少。特設協理大臣（其定員一或二員，參看《內閣辦事暫行章程》第一條）是其顯著者。給總理大臣配協理大臣，是六年前的改革中初議草案的左右副總理大臣之制的復活，這種設計，不外是因為如果採用總理單獨制的話，與清室向來的舊法即鉗制主義有相悖之嫌。祖訓應當敬重，這是不待言的，但不管其性質如何而盲從的話，到底只是不解時世之論。如果要以祖訓為不可改的典則，因為籌備立憲要生出將會典的規定從根柢破壞毀棄的結果，因此從情理上應該將其廢止。至於擔心總理獨任之制將啟大權下移之漸，這不過杞憂而已，已為各國的實例充分證明。何況協理制度有推卸責任之弊，且其歸屬有曖昧之虞呢？進一步征之於實際，百般政務並非由首相專行，必須依照與主管大臣合議或內閣會議的結果。並置總、協理大臣，若說這是故意破壞制度的特長，我敢說這不是什麼過火的言論。將外務部的組織簡化而成的政府，至此遂難免矛盾之譏了。加上新內閣的首腦是一個特立的合議體，這與軍機處或會議政務處沒有絲毫不同，另外，國務大臣參列國務，與各部尚書作為政務大臣參與國務酷似。這樣一來就不得不說，新舊制度都不是單純的合議制，作為一種聯合團體，其性質相同。由此可以看出，特設協理大臣是如何污損了新官制的榮譽，也足以知道，這次改革，在實質上損益之處不多。 新內閣大臣總共十三人，其中，滿人九人，漢人四人，滿人是漢人的兩倍以上。這是不可忽視的一點。固然，閣員除梁氏是新入外務，沒有任何變動，即使滿漢平衡云云現今似乎已不需要，但仍然不得不說一句。光緒三十二年九月的上諭命令撤除任官補職的障礙以來已六度星霜，近來私自觀察大官任免之事，由於朝廷依然墨守兩族鉗制主義，當年的明詔可以說變成了一張廢紙。如此偏頗的政策，早晚不得不廢棄，至為明了，非但不廢棄，還固執於此，到底難免淺見之譏。蓋議院政治的權威，自有偏重於庶民院的傾向，東西各國如出一轍，下院既然有歸漢人獨占的趨勢，祖宗成法當無由保守。又，一部分種族壟斷政權，無關乎議院的形勢如何，因違背輿論，不啻阻礙國運。不僅如此，且難保進而成為國亂的原因。而且，滿人九人中，宗室親貴實居六人之多，這是為什麼？雖然這原本是清室多年的習慣，要一下子廢除，其道無由，但是，在已經發出召集第二屆資政院年會的命令、國會的召集也就在明後年的今日，政府卻唯獨在這一點上一點都沒有考慮，令人遺憾。將來要使宗親親自站到議政台上去麼？在被漢族占有的下院，當會屢屢被包圍攻擊，且議員的鋒芒往往會使其有切膚之痛。尤其是在政局多難的今日，既然難保萬一有失政，不能沒有終難逃脫議院糾彈的覺悟。即使通過了彈劾案，也只止於一個皇族的進退，未必需要深憂。但是，如果永遠維持現狀，則應該知道人們對此事的反應時說的話。作為情理必然的結果，不會故意為不祥之言。但在今日，如果還滿口「老習慣」「政權下移之虞」，甚為可嗤，他日當有噬臍無及之事，這是我毫不猶豫斷言的。嗚呼！清廷終究沒有一個諍臣麼？ 慶親王作為宗室的名門，或作為軍機大臣的首班，為中外所景仰，在新內閣里擔任總理，誰都沒有異議。唯一遺憾的是，壽齡已過古稀，夙有退隱之意。有人說，慶邸之就職，是出於醇邸特旨，使其博得初任的名譽。也許是這樣吧。若如此，他日即使可見慶邸掛冠之事，因為內閣中多士濟濟，也不用擔心沒有後繼者。而事已至此，大政的方向應該不會有顯著變更，這是不難推測的。梁氏出任外務大臣是以新內閣將執行親美政策為前提的說法，這是過於相信新外務大臣的手腕，考察一下樑氏及其他閣僚的閱歷，這恐怕不過是一片杞憂而已。至於現內閣與資政院的關係，因為責任規定詳備，自然是跟前期一樣，應該不會釀出大的紛擾，但就借款、幣制、鐵道等諸問題，雖然應該會看到朝野交戰，依據既往及現情推斷，相信不會招致大的衝突。由此也可知新內閣官制的制定，在補充制度之不完備的同時，在政機運用方面會增添很大的光彩的原因。至於像本該在新《內閣官制》中聲明的事項卻規定於《內閣辦事暫行章程》中，彼此重複之規定，不考慮條文先後的意思，兩者都有很多無用之長言，這些立法上的缺陷，無須在此評論。