代議制政府 · 第十七章　聯邦的代議制政府

不適於或不願意在同一國內政府下生活的幾部分人，在對外關係上組成聯邦往往是有好處的，既防止他們自己之間的戰爭，也為了更有效地防衛強國的侵略。 聯盟要成為可取，須具備幾個條件。第一個條件是，在居民之中應有足夠多的相互同情。聯盟使他們受到拘束要永遠站在同一方面戰鬥；如果他們彼此間抱有的感情，或對待其鄰人方面抱有的不同感情，是一般地寧願站在相反方面戰鬥，那麼聯盟的紐帶既不會維持長久，在其存續期間也不會很好遵守。在這意義上的同情就是基於種族、語言、宗教，特別是政治制度方面的同情，它最有助於政治利益的共同感。當幾個自由國家，各自均不足以自衛，四面八方被軍事的或封建的君主所包圍，而這些君主又憎恨和蔑視甚至鄰國的自由時，這些國家除結成聯盟外不可能保持自由及其幸福。從這種原因產生的共同利益，幾個世紀以來在瑞士被認為適於有效地保持聯盟，儘管不僅存在著宗教上的不同，宗教當時是整個歐洲不可調和的政治衝突的主要根源，而且聯盟本身的構成上也存在著重大的弱點。在美國，那裡在最大程度上存在著維持聯盟的一切條件，唯一的缺點是在單獨一個但卻最為重要的奴隸條款方面的制度上的分歧，這一分歧在離間聯盟的兩個部分彼此之間的感情上走得這麼遠，以致對雙方都有極大價值的紐帶是繼續保持還是決裂要由一場頑強的內戰來決定。 聯邦政府穩定性的第二個條件是，各別的國家不是強大到能依靠它們單獨的力量防禦外來侵略。否則它們就很容易認為它們從同別的國家聯合之所得不能抵償它們在犧牲行動自由方面之所失；從而，每當聯邦在其有權管轄的事情上的政策不同於任何一個成員各自推行的政策時，內部的和地區的不和，由於缺乏對保持聯邦的充分渴望，就有發展到解散聯邦的危險。 其重要性不亞於前兩個條件的第三個條件是，在締約各國中沒有特別突出的力量上的不平等。當然，它們在資源上不可能絕對平等，在一切聯邦中各邦之間的力量總是不一樣的；有些邦人口較多，較富，也較文明。紐約州和羅得島州（Rhode Island）之間在財富和人口方面是懸殊的；伯爾尼州（Bern）和楚格州（Zug）或格拉利斯州（Glaris） (1) 之間的情況亦同。最主要的是，不應有任何一個邦比其餘各邦強大到能有力量對抗許多個邦聯合在一起的力量。假如有這樣一個邦，而且是唯一的一個，它堅持要控制共同的討論；假如有兩個這樣的邦，在它們意見一致時那將是無法抵抗的；而一旦它們意見不一致，一切將決定於它們之間的權力鬥爭。僅僅這一原因就足夠把德意志聯邦降到幾乎等於零，且不說它的糟透了的內部構成。它絲毫未實現聯邦的真正目的。它從未給德意志以劃一的關稅制度，也未定下統一的幣制；僅僅有助於授予奧地利和普魯士以合法權力把它們的軍隊派去幫助各地方的君主強迫其臣民服從專制制度。另一方面，在對外關係上，聯邦將把全德意志變成普魯士（假如沒有奧地利的話）和奧地利（假如沒有普魯士的話）的屬國。這時候，每個小君主除了附和這國或那國，或和外國政府勾結起來反對兩者以外，很少有其他的選擇。 聯邦的組成有兩種不同的方式。聯邦當局只代表各個政府，它的行為只對作為政府的各邦政府有拘束力；或者它有權制定和發布直接對各個公民有拘束力的法律和命令。前者是德意志所謂聯邦的方案，以及1847年以前瑞士憲法的方案。在美國緊接獨立戰爭後的幾年也試行過這種方案。另一原則是美國現行憲法的原則，並且在最近十二年中被瑞士聯邦採用。美國聯邦的聯邦國會是每一個州政府的實體部分。在它的職權範圍內，它制定每個公民自應遵守的法律，由它自己的官員執行，並由它自己的法院強制施行該項法律。這是人們業經發現或確曾有可能產生有效的聯邦政府的唯一原則。僅僅政府之間的聯合不過是一種聯盟，而且容易受到使聯盟變得不穩定的一切意外事件的影響。如果美國總統和國會的法令只對紐約、弗吉尼亞（Virginia）或賓夕法尼亞（Pennsylvania）各州的政府有約束力，並只能通過那些政府給各自所任命的官員發布的命令加以施行，只對它們各自的法院負責，那麼聯邦政府的任何命令如果得不到多數州的同意就無法執行了。向州政府發出的徵發物品的命令除戰爭以外也就沒有其他制裁或強制手段了。這樣一來，聯邦軍隊將不得不經常準備著對冥頑不馴的州強制施行聯邦的法令。還有這種可能：其他的州，同情於抗拒不服的州，也許在爭議的某一點上對它有同感，不派出它們的軍隊，如果不是派出軍隊去和不服從的州的軍隊一起作戰的話。這樣的聯邦更象是誘發內戰的原因，而不是預防內戰的辦法。如果說這不是瑞士聯邦直到1847年前幾年發生的事件以前的情況，那不過是因為聯邦政府感到本身很弱，以致幾乎不曾試圖行使任何真正權力的結果。在美國，按照這原則的聯邦的試驗，在其存在的最初幾年裡就失敗了；幸而當時具有豐富知識和既得權勢的人們——共和國的獨立是他們奠定的——仍然活著來引導共和國度過困難的過渡期。《聯邦主義者》這本由三個主要聯邦主義者所寫文章的匯集，是在新的聯邦憲法尚待全民加以認可的時候為了對該憲法作說明和辯護而寫的，至今仍為我們關於聯邦政府所具有的最富教育意義的論文。 (2) 在德意志，這個更為不完善的聯邦，如大家所知道的，甚至未符合維持同盟的目的。它在任何一次歐洲戰爭中都未防止聯邦的單個成員和外國聯合起來反對其他成員。儘管這樣，它似乎是君主國家間唯一可能的聯盟。一個根據繼承而不是根據委託握有權力的國王，在既不能剝奪他的權力，又不能使他就權力的行使對任何人負責的情況下，是不可能放棄掌握獨立的軍隊，或者容忍任何國家不通過他而直接對他的臣民行使主權的。要使兩個以上的君主政府的國家聯合在一個有效的聯盟之內，看來是必須在同一國王統治之下。英格蘭和蘇格蘭在國王的聯合和議會的聯合之間的約一世紀期間內就是這樣一種聯盟。甚至這種聯盟之有效，也不是由於聯邦制度，因為根本不存在這種制度，而是由於在兩國憲法中的王權在大部分那段時間內都差不多是絕對的，致使兩國的對外政策能按照一個意志形成。 在更完善的聯邦形式下，每個特定邦的公民須服從兩個政府，他自己的邦政府和聯邦的政府，不僅每個政府的憲法上的權限須作明確規定，而且在發生爭議時決定權不應屬於任何一個政府，也不應屬於各該政府的任何官員，而應屬於獨立於兩者之外的仲裁者。應該有一個最高法院和在各邦內的下屬法院系統，有關爭議問題將送交這些法院，它們對爭議作出的終審判決將是最後的。聯邦的每個邦，以及聯邦政府本身，和聯邦及各邦政府的每個官員一樣，在超越它們的權限，或者未履行其聯邦義務時，都應受到在這些法院中的控訴，並一般說來不得不利用這些法院作為貫徹它們的聯邦權利的工具。這牽涉到實際上出現在美國的那種驚人的後果，即作為聯邦最高法庭的法院位於各州及聯邦政府之上；有權宣布它們所制定的法律或其所為超出聯邦憲法賦與它們的權限，因而無法律效力。在經過考驗以前，對於這樣的規定會起怎樣的作用，法庭是否會有勇氣行使其憲法權力，如果有的話，它是否會明智地行使這種權力，以及各政府是否會同意和平地服從它的判決，人們自然會感到強烈的懷疑。在美國憲法最後通過以前關於這一規定的討論證明人們強烈地感到這種種自然會有的擔心；但是現在完全放心了，因為從那以後所經過的六十多年裡，沒有發生足以證實這種種擔心的事情，儘管有時有過關於聯邦和州政府權限的相當激烈的爭論，並且這種爭論成了政黨的標誌。這樣一項單個的規定所以具有突出的有益的作用，照德•托克維爾先生的意見，在很大程度上可歸之於法院作為一個法院所固有的特性——即它不以其名義和抽象地宣布法律，而是等到人和人之間涉及爭議問題的案件在司法上系屬於法院之後：從這裡產生的可喜結果是，它的宣布不是爭議一開始就作出，在其以前通常先有很多群眾性的討論，法院在聽取雙方有聲望的律師就爭議問題充分辯論之後作出判決，每一次僅就案件所要求的問題作判決，而且它的判決不是為了政治上的目的自願作出的，而是出於它應對原被告雙方實行公平審判這一不能拒絕履行的義務。甚至這些信任的理由也不足以產生所有政府當局對最高法院關於憲法解釋所作決定的那種恭敬的服從，如果不是因為它們不僅對組成這個高貴法庭的法官們的傑出才能，而且對他們完全優於個人的或地區的偏見有完全的信賴的話。這種信賴證明大體上是正當的；但是美國人民感到最有重大關係的莫過於小心謹慎地防止一切哪怕是稍微傾向於在這一偉大的國家制度的性質上產生退化變質的事情了。作為聯邦制度穩定性的基礎的信任第一次受到損害是由於這樣一個判決，它宣稱奴隸制屬於公民權利，因而在尚未成為州的地區內是合法的，即使是違反該地區多數居民的意志。這一著名判決或許比任何別的事情更使地方性的分裂達到產生內戰結果的危機。美國憲法的主要支柱的確沒有強大到足夠承受得住更多這樣的打擊。 作為聯邦政府和州政府之間的仲裁者的法庭，自然也對兩個州之間，或這一州的公民和另一州的政府之間的一切爭議進行判決。國家之間的通常救濟手段，即戰爭和外交，既被聯邦的結合所排除，就有必要代之以司法救濟。聯邦的最高法院執行著國際法，從而是現今作為文明社會最突出的需要之一的一個真正的國際法庭的第一個偉大範例。 聯邦政府的權力自然不僅擴及到戰爭與和平，以及這個國家和外國政府之間產生的一切問題，而且擴及到按照各州的意見為享有聯合的充分好處必須作出的任何其他的安排。例如，它們之間的貿易自由，不受過境稅和海關的阻礙，對它們是一大便利。但是如果每一個州有權確定該州和外國之間商品交換的稅率，這種國內的自由是不可能存在的，因為由一個州放進來的每種外國產品都將進入所有其他的州。因此，在美國一切關稅和貿易規則均專由聯邦政府制定或廢除。此外，僅有一種幣制，一種度量衡制度，對各州也是一大便利。而這隻有當這些事項被託付給聯邦政府時才能得到保證。如果一封信須通過很多套隸屬於不同的最高當局的公共機關的話，郵政通訊的準確和迅速就會受到妨礙，其費用也會增加，因此所有的郵局被置於聯邦政府管理之下是很方便的。但是在這種問題上不同的社會容易有不同的感受。美國一個州，在自從《聯邦主義者》的作家們以來在美國政治上出現過的最富於理論的政治家 (3) 的指導下，主張每個州對聯邦國會的稅法有否決權，並且這位政治家在一本由南卡羅來納州（South Carolina）議會出版和廣泛發行的具有偉大才華的遺著中，根據限制多數的虐政和允許少數實際上參加政權來保護少數這個一般原則，論證了這一要求。在本世紀初年美國政治中一個最有爭議的論題是，聯邦政府的權力是否應當擴及到，以及根據美國憲法是否已經擴及到，由聯邦負擔費用修築公路和運河。只是在同外國打交道方面聯邦政府的權力才必定是完全的。在其他所有問題上，則須視人民一般說來希望把聯邦的紐帶拉得多緊而定；須視為更充分地享有作為一個國家的好處他們願意放棄他們地方的行動自由到何種程度而定。 關於一個聯邦政府在其本身以內的適當構成不必須作很多論述。不用說，它由一個立法部門和一個行政部門組成，而每一部門的構成又依照和一般代議制政府原則相同的原則。至於將這些原則適用於聯邦政府的方式，美國憲法的規定似乎是非常有卓見的：國會由兩院組成，儘管其中一院按人口組成，每個州有權按照其居民的人數比例選出代表，另一院則不代表公民，而是代表州政府，並且每個州，不論大小，應在其中有同樣數目的代表。這一規定排除了較強大的州對其餘各州行使任何不適當的權力，並防止——在代表方式所能防止的範圍內——任何議案在國會通過，除非它不僅得到公民多數的同意而且得到多數的州的同意，以保證各州政府所保留的權利。我在前面曾說到還有提高兩院之一的資格水平的額外的附帶好處。既然由各個州議會提名選出，它們的選擇，象已經指出的那樣，比任何普通選舉更可能選擇著名人物——它們不僅有選擇這種人物的權力，而且有強烈的動機這樣做，因為各州在全體會議討論中所發揮的影響無疑和州代表的個人的分量和能力很有關係；這樣選出的美國參議院經常包括全國幾乎所有的具有公認的高度聲望的政治人物。而另一方面，國會的眾議院，根據有資格的觀察家的意見，則和參議院相反，一般說來其特點是缺乏突出的個人美德。 當形成有效而持久的聯邦的條件存在時，這種聯邦數目的增加對世界說來總是有利的。它具有和任何其他擴大合作的做法一樣的有益效果，通過這種合作，弱者依靠聯合就能和強者立於平等地位。依靠減少那些不能自衛的小國的數目，它就削弱了對侵略政策的誘惑，不管這種政策是直接靠武力實行還是通過強大力量的威勢。不用說，它終止了組成聯邦的各國之間的戰爭和外交爭吵，並且通常也結束了它們之間的貿易限制；而在有關鄰國方面，因聯盟而增加的軍事力量，其性質幾乎完全是用於防禦的目的的，而絕少用於侵略的目的。聯邦政府不具有有效地進行任何戰爭的足夠集中的權力，除非是一場自衛戰爭，在這種戰爭中它能夠依靠每一個公民的自願的合作。而通過一場勝利的戰爭所取得的不是歸順的臣民，甚至也不是同輩的公民，而只是新的，也許是麻煩的，獨立的聯邦成員，這對民族的虛榮或抱負來講也沒有什麼值得很高興的。美國人在墨西哥的好戰的做法純粹是例外，主要是由促使各個美國人占據無主土地的那種移住傾向影響下的志願兵進行的；如果說這場戰爭有任何公開的動機的話，那也不是民族擴張的動機，而是受到純粹地區性的擴大奴隸制的目的的鼓勵。很少跡象表明，在美國人的做法中，不論就全國來說還是就個人來說，為他們的國家本身取得領土的願望對他們有什麼大的力量。他們對古巴的垂涎同樣僅僅是地區性的，而反對奴隸制的北方各州從來未加以支持。 可能出現這樣一個問題（如在目前義大利的暴亂中那樣）：決定聯合起來的國家究竟應該組成一個完全的聯邦還是組成一個僅僅的聯邦。這問題有時勢必由聯合的整體的單純領土大小來決定。能夠從一個中心加以有利的統治，或甚至對其政府便於進行監督的國家的範圍，存在一種限度。有一些幅員遼闊的國家是這樣治理的；但是它們，或者至少它們的邊遠省份，一般說來是管理得極壞的，而且只有當它們的居民幾乎是野蠻人的情況下，他們才不能各自把自己的事情安排得更好一些。在義大利並不存在這種障礙，它並沒有過去和現在若干治理得很好的單一國家那麼大。因此問題是，這個國家的各個部分是否要求按照根本不同的方式來治理，以致同一議會和同一政府或行政部門不可能滿足它們全體的需要。除非情況是這樣，而這是個事實問題，它們最好完全聯合起來。完全不同的法律制度，以及極不相同的行政制度都可以存在於國家的兩個部分而不致妨礙立法的統一，這一點已由英格蘭和蘇格蘭的情況得到證明。然而，在一個統一的、為國家的兩個部分制定不同法律以適應以前分歧的議會下存在著的兩種法律制度的這種不受干擾的共存，或許在其立法者更醉心於劃一的國家裡（如在歐洲大陸上容易有的情形），可能不會保持得那麼好，或者對保持共存缺乏同樣的信任。對任何反常情況（只要有利害關係的人們不感到受壓迫）都能容忍（這是我國的特點）的我國人民，為試行這一困難的實驗提供了一個特別有利的場所。在多數國家中，如果目的在於保留不同的法律制度，就很可能有必要保留各別的議會作為這些制度的保護者；這和一個既有全國議會又有國王，或一個沒有國王的全國議會，在所有成員的對外關係上高於一切，是完全不矛盾的。 每當人們認為不必要在不同的省份永久保持不同的法律制度以及基於不同原則的根本制度時，使次要的分歧同維持政府的統一不相矛盾總是可以辦得到的。唯一需要的是給地方當局以足夠大的行動範圍。在同一個中央政府下面可以有各省省長和為地方目的服務的省議會。可能發生這樣的情況，比如說，各省的人民可能願意選擇不同的徵稅方法。如果不能指靠全國議會在每個省的議員指導下來修改總的稅收制度以適合各該省，憲法不妨規定：凡可變為地方開支的政府開支都應按各省議會規定的地方稅率付稅，而必須是全國性的開支，如維持陸軍和海軍的費用，應在當年的預算中按照各省資源的總的估計分派給各省，分派給每省的數額由地方議會按當地最能接受的原則徵收，一總交給國庫。就國家的各個省來說，甚至舊時法國君主國存在過和這相接近的做法；其中每一個省一旦同意或者被要求提供一定的金額，就被允許通過它自己的官員向居民進行徵稅，從而避免皇室監督官及其代表的苛斂；而這一特權經常被說成是主要有助於使它們成為——有些省也確曾成為——法國最繁榮省份的好處之一。 保有同一個中央政府和保有不同程度的集權，包括在行政方面和甚至立法方面的集權，是並不矛盾的。一國人民可能希望並有能力保有一個比單純聯合更密切的聯邦，但另一方面他們的地方特殊性和經歷又使得在政府管理的細節上保持相當大的差異成為值得想望的。但是，如果各方都有使這種實驗成功的真正願望，則不僅在保持這種差異方面，而且在給這種差異以憲法規定的保證，以防止任何同化的企圖（除非有關的人們自願這樣做）方面，就不一定有任何困難了。 ———————————————————— (1) 此三州均瑞士州名。——譯者 (2) 弗里曼（Freeman）先生的《聯邦政府史》一書已經是對這方面文獻的添加，就其進步的原則和對歷史細節的掌握說是同樣有價值的，此書現僅出了第一卷。 (3) 卡爾霍恩先生。（按指John C. Calhoun 1782—1850，美國政治家。——譯者）