代議制政府 · 第十八章　自由國家對附屬國的統治

自由國家，和所有其他國家一樣，可以保有因征服或殖民而取得的屬地屬國；我們自己的屬國就是近代史上這類事例中最主要的事例。應當怎樣統治這種屬國是一個最重要的問題。 沒有必要去討論象直布羅陀（Gibraltar），亞丁（Aden）或赫爾戈蘭（Heligoland）僅僅當作陸軍或海軍基地的小塊地方的情況。在這情況下陸軍或海軍的軍事目的是最高的，因此居民不能被允許統治該地方；雖則他們應被允許享有和這項限制相符合情況下的一切自由和特權，包括自由管理市區的事務；而且作為一種對當地為統治國的便利所作犧牲的補償，應被允許在帝國的所有其他地區享有和當地臣民同等的權利。 遠離本國、地域較大、人口較多的領土被作為屬國，它們或多或少須服從有主權的國家的主權行為而在其議會中卻並無同等的代表權（如果有代表權的話），這種領土可以分為兩類。有些是由具有和統治國家同樣的文明的人民組成的，能夠並具備條件實行代議制政府，如英國在美洲和澳洲的領地。另一類，象印度那樣，則和那種狀態仍相距甚遠。 就前一類屬國說，我國終於罕見地完全實現了政府的真正原則。英國始終感到有某種程度的責任給予這種屬於它自己的血統和語言的遠離的人民，以及某些不屬同一血統和語言的人民，以仿照它自己的制度而形成的代議制度。但是直到這一代為止，就它允許他們通過它所給與的代議制度實行的自治的程度來說，它一直處於和其他國家同樣的低水平。它甚至要求作他們的純粹內部事務的最高主宰，不是按照他們的意見，而是按照它自己的意見決定這些事務應該如何管理。這種做法是從殖民主義政策的錯誤理論產生的必然結果。這種理論一度普遍行於歐洲，至今還沒有一個國家完全加以拋棄。這種理論認為殖民地的價值在於為我們的商品提供市場，那些市場可以專為我們所用。我們高度珍視這項特權，以致認為值得允許殖民地產品在我們市場上享有我們的商品在它們市場上所享有的同樣的壟斷權來換取這項特權。這種通過使每一方向另一方支付巨大金額，並把一大部分丟失在半道上，來使它們和我們自己富裕的有名方案已經放棄了一些時候了。但是在我們放棄了靠它牟利的想法時，插手殖民地內部管理的壞習慣卻沒有立即停止。我們繼續折磨著它們，不是為了我們自己的什麼利益，而是為了殖民者中一部分人或一派人的利益，而這種堅持對殖民地專權的做法，在我們有了放棄它的可喜想法以前，讓我們付出了加拿大叛亂這一代價。英國象一個缺乏教養的兄長，他僅僅為了習慣堅持虐待弟弟們，直到其中的一個用勇敢的反抗，儘管力量懸殊，以警告他停止那樣做。我們還算聰明不需要第二次警告。德拉姆勳爵（Lord Durham）的報告開始了各國殖民政策的新時代；這是那個貴族的勇氣、愛國心和開明的寬宏大度，以及該報告的共同作者——韋克菲爾德（Wakefield）先生和已故的查爾斯• 布勒（Charles Buller）先生——的才智和實際工作上的機敏的不可磨滅的紀念碑。 (1) 大不列顛目前在理論上公然宣布並在實踐上忠實遵守的政策的一項確定的原則是，它的屬於歐洲種族的殖民地和母國同等地享有最充分的內部自治。這些殖民地被允許對我們所給予它們的已經是很得人心的憲法作任何它們認為適當的修改，藉以制定它們自己的自由的代議制憲法。每個殖民地由按照高度民主原則組成的它們自己的立法機關和行政機關進行統治。英國國王和議會的否決權，儘管名義上保留，實際上僅僅對關係到帝國而不唯獨關係到該殖民地的問題才行使（而且很少行使）。對帝國問題和殖民地問題的區別所作的寬大的解釋可以由這一事實看出：在我們的美洲和澳洲殖民地後方的整個地帶的未經占用的土地都任憑各該殖民地作自由處置；儘管這些土地若保持在帝國政府手中，為帝國各地區的未來移民的最大利益加以管理，也並無不公正之處。每個殖民地因此對它本身的事務具有甚至作為最鬆散的聯邦成員所能具有的充分權力；並且比在美國憲法下享有的權力充分得多，它們甚至可以自由地對從母國進口的商品隨意抽稅。它們同大不列顛的結合是最鬆散的一種聯邦；但不是一種嚴格地平等的聯邦，母國保留著聯邦政府的權力，儘管這些權力實際上減少到極有限的程度。當然，這種不平等，就目前情形來說，對附屬國是不利的，後者在對外政策方面無發言權，卻受母國所作決定的約束。它們不得不在對參戰事未同他們進行任何事先磋商的情況下參加英國作戰。 那些認為社會須保持公正，正如個人須保持公正那樣，以及認為凡不應為自己利益而施之於人的事也不應為自己國家的利益而施之於別的國家的人們（幸而這種人現在並非少數）感到，甚至在殖民地方面的這種有限的憲法上的從屬關係也是違反原則的，並常常致力於尋求可以避免這種從屬的方法。有鑒於此，有些人建議殖民地應選出代表參加英國議會；另外一些人則建議，我們自己的權力應和殖民地的議會一樣，限於對內政策，應該有另一個負責對外事務和帝國事務的代議機關，在這個代議機關里附屬國應和大不列顛本身一樣，按照同樣方式，具有同樣充分的代表權。按照這種制度，在母國和它的殖民地之間就將存在一種完全平等的聯合，那時也就不再是附屬國了。 這些建議所從而產生的公平心和公共道德觀念是值得讚美的，但是這些建議本身和合理的政治原則是如此不相符合，以致是否會有任何通情達理的思想家當真認為它們是可能做到的事情，是可懷疑的。相隔著半個地球的國家，不具備受一個政府統治或甚至作為一個聯邦的成員的自然條件。如果說它們有足夠的相同的利益，它們沒有也決不能有在一起進行充分協商的習慣。這些國家的人民不屬於同一人民；他們不是在同一活動舞台上，而是各別地討論和考慮問題，對彼此心中所想的事情只有極不充分的了解。他們既不知道彼此的目的，對彼此的行為原則也缺乏信任。任何一個英國人可以試問他自己是否願意讓他的命運由這樣一個議會來決定：其中三分之一是英屬美洲人，另外三分之一是南非人和澳大利亞人。但是假如存在任何象公平的或平等的代表權之類的話，結果就必然是這樣。每個人難道會不感到加拿大和澳大利亞的代表們甚至在屬於帝國性質的問題上對英國人、愛爾蘭人和蘇格蘭人的利益、意見或願望無法理解或不夠關心嗎？即使嚴格就聯邦來說，也不具備我們所說過的聯邦所必不可少的條件。英國沒有殖民地也足以保衛它自己；並且，如果同殖民地分開，就會比降低為美洲、非洲和澳大利亞聯邦的一個單純成員處於既更為尊嚴也強大得多的地位。英國在分開後同樣會有的貿易方面，從屬地得到的好處，除了在威信方面以外，是不多的。它所得到的一點點好處遠遠抵不過它為它們花的費用，而且一旦發生戰爭或有戰爭真實危險的情況下英國的陸海軍力量不得不為它們作的布防就達到僅為保衛本土所需要的兩倍或三倍。 但是儘管大不列顛沒有它的殖民地也完全能行，儘管按照任何道義和公正原則它應當同意它們的分離，但一旦等到經過最好的聯盟形式的充分試驗之後它們審慎地表示希望分離的時候，卻又有強有力的理由，在不引起任何一方的反感的情況下，來保持現時這種在聯繫上的輕微約束。就目前情形說，它是走向國家間普遍和平和全面友好合作的一步。它使得戰爭在一大批否則就是獨立的社會之間成為不可能；而且它還防止其中任何一個被一個外國吸收，成為某個更專制或者更鄰近的敵對國家額外的侵略力量的源泉，這個國家可能不總是象大不列顛那樣沒有野心或愛好和平。它至少使這些國家的市場保持對彼此開放，並防止彼此樹立敵對的關稅壁壘，這種關稅，除英國外，還沒有一個偉大的人類共同體完全擺脫掉。就英國的領地說，它有一種好處（在目前特別有價值）即增加這個強國在世界會議中的道義上的影響和分量。這個國家在所有的國家中是最理解自由的，並且不管它過去有過什麼錯誤，在對待外國人方面，所達到的良心和道德原則超出任何其他大國認為可能或承認是值得想望的程度。因此，既然當這個聯邦實際上繼續存在的時候，它只有在一種不平等的聯邦的基礎上才能繼續存在，那麼考慮一下用什麼方法可以使這些少的不平等不致使處在較低地位的社會感到麻煩或屈辱，則是十分重要的。 在這種情況下必然會有的唯一不平等就是，在和平與戰爭問題上母國為它的殖民地和它自己作出決定。作為回報，殖民地得到的是母國擊退直接針對它們的侵略的義務。但是，除非處於次等地位的社會弱到必需強國給以保護，作為交換的義務和不給予在審議問題上的發言權並不完全相等。因此，在一切戰爭中，除了那些象加夫里（Caffre）或紐西蘭戰爭那樣為了特定的殖民地而引起的戰爭外，不得要求殖民地人民（在他們未自動要求的情況下）對戰爭費用作出任何貢獻，除為了防禦他們自己的海港、海岸和疆界不受侵略這種特殊的當地需要以外。此外，由於母國主張有權自行決定採取或奉行可能使殖民地受到攻擊的措施或政策，因此它應該甚至在和平時期負擔殖民地軍事防禦費用的相當大的部分，若是常備軍的費用則負擔其全部，是完全正當的。 但是有一種比這些方法更為有效的方法，依靠這種方法，一般說來只有依靠這種方法，較小的社會才能得到和把它作為國家間實體力量的個性溶化到一個廣泛而強大的帝國的較大個性中去完全相對等的東西。這是一個必不可少的同時也是十分方便的方法，它既滿足公正的要求也符合日益增長的政策上的需要。這就是將政府所有一切部門的服務，並且是在帝國的每一部分，都在完全平等的條件下向殖民地居民開放。何以人們從未聽到在英吉利海峽中的島嶼有絲毫不忠誠的聲音呢？論種族、宗教和地理位置它們更應歸屬法國而不是英國。但是，一方面它們象加拿大和新南威爾斯 (2) 那樣享有對內政和稅收的完全控制，另一方面英王授與的每一職位或榮譽都自由地向革恩西或澤西 (3) 的居民開放。聯合王國的將軍、海軍將官、上院貴族有的出自這些無足輕重的島嶼，並且也無任何事情妨礙首相出自這些島嶼。一般地有關殖民地的這一制度開始於死得過早的開明的殖民大臣威廉•莫爾斯沃思爵士（Sir William Molesworth），當時他任命了一位主要的加拿大政治家欣克斯（Hinckes）先生到一個西印度政府。因為實際受益的人不很多就認為這種事情不重要，是對社會中政治行動的活力的一種極為膚淺的看法。那有限的人數會恰恰是由那些對其餘的人具有最大的道德力量的人們組成，而且人們不會如此缺乏集體的自卑感以致不感到由於他們共有的一種情況，而不給予哪怕是其中一個人以好處，是對他們全體的侮辱。如果我們不讓一個社會的領導人物出現於世界舞台作為該社會的領袖和在人類全體會議中的代表，我們就對他們的合法的功名心，以及對該社會的正當的自尊心負有義務給予回報，讓他們在一個具有更大力量和重要性的國家中占有同樣顯貴位置的同等機會。 以上講的是其人民達到適於代議制政府的屬地的情形。但有另外一些並未達到那種狀態的屬地，如果要加以掌握的話，就必須由支配國家去統治，或由該國為此目的委派的人統治。這種統治方式同任何其他方式一樣是合法的，如果它是在該附屬人民的現有文明狀態下最便於他們向進步的更高階段過渡的統治方式的話。如前所述，在有些社會狀況下，強有力的專制政治本身就是在為使人民適於較高文明所特別欠缺的方面對他們加以訓練的最好的統治方式。也有一些社會，單純專制政治的確不具有任何有益的效果，專制政治所起的教育作用早已發揮過了，但其人民本身卻不存在自發的進步動力，這時進步的幾乎唯一的希望依賴於有一個好的專制君主。在本地的專制政治下，好的專制君主是一件罕見的和稍縱即逝的偶然事件，但當該地人民受到一個更文明的國家統治時，則該國應當能夠繼續不斷地提供這種好的專制君主。統治國家應當能為其臣民做接連不斷的專制君主所能做的一切事情，這樣提供的專制君主由於具有不可抗拒的力量就能避免野蠻的專制政治所帶來的不穩定性，由於他們的才能就能期望他們具有先進國家的一切經驗。這就是自由的人民對野蠻的或半野蠻的人民的理想的統治。我們不必指望這種理想一定實現；但是除非做到在某種程度上接近於這種理想，統治者就犯有對一個國家所能負有的最崇高的道德委託失職的罪行。如果統治者甚至不以這種理想為目標，他們就是自私的篡奪者，就是和世世代代以來其野心和貪婪以人類大眾的命運為兒戲的人們犯同等的罪。 落後的人民直接隸屬於較先進的人民或者處於後者的完全的政治支配之下已經是通常的情況，並將迅速成為普遍的情況，因此在現時很少有什麼問題比如何組織這種統治更為重要，俾使這種統治成為對從屬人民的好的統治而不是壞的統治，提供給他們以可能達到的最好的政府和最有利於未來持久發展的條件。但是使政府適合於這一目的的方式，決不象能夠自治的人民的好政府所需具備的條件那樣為人們所充分了解。我們甚至可以說根本不了解。 在膚淺的觀察家看來，事情好象是毫無難處的。如果印度（比方說）不適於治理自己，在他們看來所要做的不外是要有一個大臣去統治它，這個大臣和所有其他英國大臣一樣須對英國議會負責。不幸的是，儘管這是試圖統治一個屬國的最簡單的方式，卻幾乎是最壞的方式。這種想法恰恰表明其擁護者完全缺乏對好政府的條件的理解。對一個國家人民負責的情況下統治那個國家和對另一國人民負責的情況下統治一個國家，是極不相同的兩件事情。對前一種情況來說特點是自由勝於專制，但在後一種情況則特點是 實行專制。唯一的選擇是不同的專制政治的選擇。兩千萬人的專制是否一定優於少數人或一個人的專制，是不肯定的；但可以肯定的是，對其臣民不聞、不見、一無所知的人們所實行的專制很可能比對其臣民有所了解的人們所實行的專制更壞。人們通常並不認為，權威的直接代理人由於是以一個並不在場的主子，並且是以一個有著無數更為迫切的利益要照顧的主子的名義進行統治，就統治得更好。主子可以責成這些代理人負嚴格的責任，臨之以重刑，但處罰是否往往恰當則是很可懷疑的。 一個國家由外國人統治總是有很大困難的，也是很不完善的，即使在統治者和被統治者之間不存在習慣和思想方面的極端不一致。外國人不會和人民有同感。他們不能按照一件事情浮現在他們自己心中的情況，或按照這件事情影響他們感情的情況，來判斷這件事情將怎樣影響從屬人民的感情或將怎樣浮現在這些人民的心中。這個國家的具有一般實際能力的本地人仿佛本能地知道的事情，他們就必須通過學習和經驗慢慢地，並且終究是不完全地學會。他們必須對之進行立法的法律、習慣、社會關係，對他們來說不是從幼年時期起就熟悉的東西，而全是陌生的。有關這些詳盡的知識他們必須依靠本地人的介紹，困難的是不知去信賴誰。當地人民害怕他們，猜疑他們，也可能憎惡他們，除為了本身的利害很少來找他們，於是他們很容易認為那些卑躬屈節的人是可以信賴的。他們的危險在於看不起本地人；本地人的危險則在於不相信外國人所作的任何事情能夠是為了他們的利益。這些不過是真心想統治好一個國家的外國統治者必須克服的困難的一部分。要在任何程度上克服這些困難，將始終是一項須付出大量勞動的工作，要求主要行政官員有極高度的能力以及其部屬有較高的水平。要把這樣的政府組織好，就必須保證該項勞動，發展該項能力，並把這種能力的最高典範放在最大信任的位置上。對絲毫未從事這種勞動，絲毫未具有這種能力，甚至多半不知道這種勞動或能力在任何特殊程度上是必要的這樣一個權威負責，不能認為是達到這些目的的很有效的方法。 一國人民單獨地進行治理，是有意義和真實性的事情；但是一國人民由另一國人民進行治理，則是並不存在也不能存在的事情。一國人民可能把另一國人民當作自用的養兔場或魚塘，一個可以賺錢的地方，一個為它自己居民的利益而經營的人畜農場。但是如果被統治者的利益是一個政府的本來業務，那麼由一國人民直接去照料就是絕對不可能的。他們所能做的至多是委派某些最優秀的人去加以照料；對這些人來說，他們本國的意見既不能是他們履行其職責的指導，也不能是對履行該項職責的方式的合格的裁判者。不妨想一想，如果英國人對他們自己的事務象他們對印度人的事務那樣無所知和漠不關心的話他們自己將怎樣進行治理。甚至這種比較也不賦予這一事態以恰當的概念，因為一國人民完全不關心政治也許只是默從和對政府聽之任之，而在印度的情形，象英國人這樣在政治上積極的人民在習慣的默從之中卻時時進行幾乎總是不適當的干涉。決定印度人是繁榮還是不幸，是進步還是退步的真正原因遠遠超出他們的視界以外。他們缺少懷疑這些原因存在所必要的知識，至於判斷這些原因所起的作用他們的知識就更少了。這個國家的最根本的利益可以在未經他們同意的情況下管理得很好，或者不管管理得怎樣不好也不致引起他們的注意。主要誘使他們去干涉和控制他們代表的行動的目的有兩種。一種是強迫當地人接受英國人的觀念，比方說，通過改宗措施或有意無意地觸犯當地人民宗教感情的行為。統治國家中的輿論的這種錯誤指導，在目前普遍存在於英國的、在公立學校中根據學生或其父母的意願講授聖經的要求中看到有啟發性的例子（特別是因為除正義和公平，以及能期待於真正確信的人們的那種公正無私以外沒有別的意思）。從歐洲的觀點看來，沒有什麼事情比這更顯得公平或更不致因為宗教自由而遭到反對的了。但從亞洲的觀點來看則完全是另一回事。任何亞洲民族從不相信一個政府會不為達到某個目的而調動其領薪金的官員和開動官方機構；當為達到一項目的的時候，任何亞洲人也不相信除軟弱的和不足齒的政府外任何政府會不達目的半途而廢。如果公立學校和教師教授基督教，則不論提出什麼保證說只對自願學習的人進行教授，也無法說服學生的父母相信不會使用不適當的手段使他們的兒童變為基督徒或至少是被印度教所排斥的人。如果到頭來他們相信了不是這樣，那也只能是由於這樣辦的學校完全失敗，未產生任何改宗者。如果教授聖經在促進其目的方面有了一些效果，它就不僅會損害政府教育的效用以至其存在，而且或許會危及政府本身的安全。一個英國新教徒不會輕易地受那些否認誘使改宗的人們勸誘而將他的子女放進羅馬天主教學校，愛爾蘭天主教徒不會把他們的子女送進可能把他們變成新教徒的學校，而我們竟期望，認為印度教的特權可以因僅僅一項外界行為而被廢棄的印度人會讓他們的子女去冒被變成基督教徒的危險！ 這就是統治國家的輿論可能有害於而不是有利於作為其所委託的總督的行動的方式之一。在其他方面，統治國家可能在為了英國殖民者的某種利益而提出的堅決要求下常常進行干涉。英國殖民者在國內有朋友，有輿論機關，可以接近公眾。他們和他們的同胞有著共同的語言和思想，英國人的任何申訴都可以博得更大同情，即使不存在有意的偏愛。如果說有一件經過所有的經驗證明的事實的話，那就是：當一個國家使另一國家從屬於自己的時候，統治國家的那些去到該從屬國家尋求發財致富的人們就是最需要加以有效限制的人。他們始終是該地政府的主要困難之一。他們依靠著征服國家的威望，充滿著無禮的傲慢，抱著絕對權力所激起的感情，卻毫無責任感。象在印度這樣的人民中，公共當局所作的最大努力不足以為弱者抵禦強者提供有效的保護；在一切強者中歐洲殖民者是最強的。凡是這種令人沮喪的局面沒有在最顯著的程度上被個人本身的品質加以糾正的地方，這些殖民者就認為殖民地人民不過是他們腳下的泥土。因此在他們看來，當地人民的任何權利要是妨礙他們的哪怕是一點點要求的話也是荒謬可笑的。凡是違反他們認為有利於他們的商業目的的權力行動而採取的保護當地居民的最簡單的行為，他們都斥之為，並真心認為是，損害他們的利益的行為。在象他們的這種情況下，這種感情狀態是很自然的，以致雖經統治當局的阻止，這種情緒或多或少不可能不經常爆發出來。政府本身雖然沒有這種情緒，但即使對它自己的年輕不懂事的文職和軍事官員也從不能制止這種情緒，而對這些人較之對獨立的僑民，政府的控制是要大得多的。和英國人在印度一樣，根據可靠證據，法國人在阿爾及爾的情形也是如此；美國人在從墨西哥奪取來的地方也是如此；在中國的歐洲人看來也是如此，甚至在日本也已經是這樣。沒有必要回憶西班牙人過去在南美洲是怎樣的情況。在所有這些場合，這些私人冒險家所屬的政府都比他們要好，它們盡其所能保護土著居民不受他們的侵害。甚至西班牙政府也誠懇地和熱心地這樣做了，儘管無甚效果，這是每一個讀過赫爾普斯（Helps）先生所寫的有教育意義的歷史的人都知道的。假如西班牙政府曾直接對西班牙的輿論負責，它會不會作這種努力就是可懷疑的，因為毫無疑問，西班牙人會袒護他們的基督教親友而不袒護異教徒。本國公眾聽取的是殖民者的意見而不是土著居民的意見；他們的陳述很可能被看做是真實的，因為只有他們才既有手段也有動機不屈不撓地迫使漫不經心和漠不關心的公眾輿論接受他們的陳述。英國人比任何其他國家人民更習慣於用來審査其國家對外國人行為的不信任的批評，通常被用來對待當局的行動。在所有政府和個人之間的問題上，每個英國人的心中總是假定錯誤在政府方面。當英國居民將英國人政治行動的火力對準為保護土著以防他們侵犯而設置的防禦工事時，行政部門雖有把事情辦得更好一些的真正的但是模糊的意願，但一般說來總是覺得放棄爭議立場比捍衛這種立場對其議會利益更為保險，至少是更少麻煩。 更加糟糕的是，當輿論以公正和博愛的名義為了從屬社會或民族的利益發動起來的時候（因為英國精神是以容易被發動而著稱的），同樣可能認錯目標。原因是，在從屬社會中也存在著壓迫者和被壓迫者，存在著強有力的個人或階級和匍匐在他們面前的奴隸，正是前者而不是後者握有接近英國公眾的手段。由於濫用權力而被剝奪了權力的荒淫無道的壓制者不是受到懲罰，而是得到和他曾經享有的同樣巨大財富和顯赫名聲的支持。這是一群有特權的地主們，他們不是要求國家把對他們土地上的地租所保留的權利讓給他們，就是對國家為保護群眾不受他們橫徵暴斂的任何努力深惡痛絕斥之為錯誤。他們不難得到英國議會和報刊中有利害關係的或慷慨激昂的支持。無數沉默的人則得不到任何支持。 以上所論可以作為例子來說明這樣一個原則——這可以說是一項顯而易見的原則，假如不是幾乎沒有人注意到它的話——即：儘管對被統治者負責是好政府的最大保證，但是對別的某個人負責就不僅沒有這種趨勢，而且既可能有利也可能有害。英國的印度統治者對英國負責主要地是有益的，因為當政府的任何行為遭到非難的時候，它保證公開討論。它的效用並不要求一般公眾都理解爭論中的問題，只要公眾中有一些人理解就行。因為這不過是一種道義上的責任，不是對集體的人民的責任，而是對他們中作成判斷的每個單獨的人的責任，各種意見既按數量計算，也按分量計算，一個人贊成或不贊成的意見如果把問題表達得出色就可能勝過數以千計的對問題毫無所知的人的意見。它無疑是對直接統治者的一種有用的限制，可以把他放在被告席上，陪審團中的一兩個人將就他的行為提出有價值的意見，儘管其餘人的意見在不同程度上比沒有更壞。情況就是這樣，這也就是從英國議會和人民對印度政府行使的控制得來的對印度的那部分好處。 英國人民履行他們對印度的責任，靠的不是直接統治那個國家，而是靠給它以好的統治者。他們給它的不會次於一個英國內閣大臣，他想的是英國的政治而不是印度的政治。他的任期很少長到能使他養成對如此複雜問題的明智的關心。在議會中起來對付他的是由兩三個善於言辭的人構成的人為的輿論，好象是真正的輿論那樣有力量；另一方面他卻不會受到那種使他能夠形成他自己的正直意見的訓練和職位的影響。一個自由國家試圖通過它自己行政部門的一個分支統治一個遙遠的、居住著不同人民的屬國，幾乎不可避免地要失敗的。唯一可能取得相當成功的方式就是通過一個經授權的比較有永久性的機關進行統治，只給可能變更的國家行政部門以視察權和否決權。這樣的機關確曾在印度存在過；我擔心無論是印度還是英國都將為廢除了這一中間的統治手段的眼光短淺的政策而受到嚴重的懲罰。 不需要說，這種代表機關不能具有好政府的一切條件；首先，它就不能具有和被統治者在利益上的完全和永遠起作用的一致性。這種利益的一致甚至在被統治人民在某種程度上有能力照料他們自己的事務的地方也是難以得到的。真正的好政府是不適合這裡所說的事情的各種情況的。只能在不完全中作選擇。問題是，統治機關應這樣組成，俾使它能在所處的困難情況下儘可能多對好政府感興趣和儘可能少對壞政府感興趣。一個中間機關最具備這些條件。經授權的行政機關總是比一個直接的行政機關具有這種好處，無論如何它除對被統治者履行責任外沒有其他責任。它除考慮他們的利益外，不考慮其他的利益。它從施行惡政中撈取利益的權力可以被減到——在東印度公司的最近的組織法中這項權力已經被減到——極小數量，而且它能完全擺脫任何別人的個人利益或階級利益所產生的偏見。當本國的政府和議會在行使作為最後手段保留給它們的權力中受到不公正的勢力影響時，中間機關在帝國法庭前是該屬國的確定無疑的擁護者和辯護人。此外，隨著事物的自然進程，中間機關主要由具有對他們國家所關心的這部分事情的專門知識的人們組成，他們是在當地為此目的訓練成的，並把當地的行政管理作為他們終身的主要職業。在具備了這些條件，並不致因國內政治的偶然事件而失去職位的情況下，他們就把自己的聲望和考慮同他們的特殊責任一致起來，他們對其行政管理的成功，以及對其所管理的國家的繁榮，所具有的關心要比代議制政體下的內閣成員對除他所服務的國家以外任何國家的好政府所可能具有的關心持久得多。只要選擇在當地進行管理的人員的工作歸這個機關負責，對這些人員的任用就不致捲入政黨和議會營私舞弊的旋渦，也不致受到為了酬謝追隨者而濫用任命權或者為了收買反對者的動機等的影響。這種動機對只有一般誠實的政治家來說，總是比任用最適當的人這種出自良心的責任感更強有力的。把這一類任命儘可能放在安全的地方，較之可能發生在國家中所有其他職位的最壞情況，要更為重要。因為在任何其他部門，如果官員不合格，社會輿論在某種程度上會指導他去做，但處在附屬國行政官的地位，那裡的人民不適於把控制權掌握在自己的手中，政府的聲望就完全以各個官員的道德和智力條件為轉移。 須要再三重複說的是，在象印度這樣的國家，一切都有賴於政府代理人的個人品質和能力。這一真理是印度行政的主要原則。當人們認為從方便出發任命負責崗位的人員的做法（在英國已經是一種犯罪）可以泰然地實行於印度的那一天，就將是我們在那裡的帝國衰落的開始。即使有選擇適當志願者的真誠意圖，依靠偶然機會提供適當人員是不行的。制度必須適於培養這種人員。迄今一直是這樣做的；並且正因為這樣做了，我們在印度的統治一直持久不衰，並且是在繁榮和好政府方面不斷地，如果不是很快地，取得進步的統治。現在這項制度遭到激烈反對，人們熱中於要推翻它，好象教育和訓練政府官員以適應他們的工作是一件完全不合理和不可原諒的事情，是對無知者和無經驗者的不正當的干涉。在那些想為國內的親友獵取印度高級職位的人和那些已經在印度要求從靛青工廠或律師事務所得到晉升的人之間存在著一種默契共謀來執行法律或確定千百萬人民應向政府繳納的款額。遭到如此猛烈攻擊的文官的「壟斷」，和律師業壟斷司法職位是一樣的；而要廢除這種制度就等於將英國國會議事廳中的法官席位給予第一個進來並經其友人證明曾時常翻閱布萊克斯通 (4) 的書的人。假如採取從這個國家送人出去，或鼓勵他們出去的方針，讓他們不經過較低的職位學會業務就占據高級職位，就是把最重要的職位扔給了遠親和冒險家們，他們和那個國家或工作毫無職業上的感情聯繫，也缺乏事先的了解，只是熱中於趕緊撈一把然後回家。那個國家的安全在於：治理它的人在年輕時被送出去，只是作為候選人，從階梯的底端開始，經過一段適當時間，按照他們的能力逐步晉升。東印度公司制度上的缺點是，儘管仔細尋求最優秀的人擔任最重要的職務，但是如果一個官員繼續任職，儘管可能會遲延一些，到頭來最沒有能力的人會和最有能力的人一樣通過這種或那種形式得到晉升。須知在這樣一個官員集團中，即使是條件差的人也是為他們的職務培養起來的，並在上級的監督下至少是工作了許多年並未丟臉。但是儘管這種情況減輕了弊病，但弊病仍然是相當大的。只適於擔任助手職務的人就應該一生中仍然擔任助手，比他級別低的人應被提升到他上面去。除了這一例外情形，我不知道在印度舊的任用制度中有任何真正的缺點。它已經得到它所能有的最大一項改進，即通過競爭考試選擇最初的志願者。這種考試除可以招收較高程度的勤勉和有能力的人這一優點外，還有一項長處，即在這制度下，除非出於偶然，在職位的志願者和有權授與職位的人之間不存在任何個人的聯繫。 規定經這樣挑選和訓練出來的公務人員是唯一適於擔任特別需要具備有關印度的知識和經驗的職務，決無不公正之處。如果通向高級職位的門，在不經過較低級的門的情況下，即使是為偶爾的用途開放，那麼就會有有勢力的人們不斷地叩門以致不可能把門關上。唯一的例外應該是最高級的人的任命。英印總督應該是從所有英國人中根據他的超乎尋常的一般統治能力選出來的人。如果他有這種能力，他將能在其他的人中鑑別出他本人不曾有機會取得的對地方事務的特殊知識和判斷力，並轉為他自己所用。總督（除例外情況）所以不應是從事一般公務的人員，是有充分理由的。任何業務都或多或少有它的職業上的偏見，而最高統治者應當不帶有這種偏見。長期生活在亞洲的人，不管有怎樣的能力和經驗，也不大可能具有一般治國之才所具有的最先進的歐洲思想。主要統治者應該貫徹這種思想，並和印度經驗的成果交融在一起。而且由於他屬於不同的階級，特別是如果選任他的是不同的權力機關的話，他將很少有任何個人偏愛來影響他對官員的任命。這種對進行誠實任命的巨大保證在英王和東印度公司的混合政府下達到罕見的完美狀態。職位的最高分配者，即總督和地方長官，事實上儘管不是形式上是由英王任命的，就是說，是由全國政府任命的，不是由中間機關任命的。一位英王的大官員大概不會在地方官員中有任何個人或政治聯繫，而代表機關的多數人本人就在那個國家服務，就有和很可能有這種聯繫。如果政府的文職官員，即使是在年輕時作為單純的志願者被送出去的，結果在很大比例上由提供總督和地方長官的那個社會階級提供，則對公正無私的這一保證就會受到很大損害。甚至起初的競爭考試也會是不充分的保證。這項考試排除的只是無知和無能力；它將迫使高門第的年輕人以和其他人民同等程度的教育和能力進行競賽；最愚蠢的子弟不能象他們能進入聖職那樣擔任印度官職；但是無法防止在此以後的不適當的偏愛。已經不再是所有的人對他們的命運的主宰者來說都同樣是不知道和未聽說過了，一部分官員會和他有密切的個人聯繫，還有更大一部分則和他有政治上的密切聯繫。某些家族的成員和一般地屬於上等階級和有勢力的親戚的成員，會比他們的競爭者提升得更快，往往被放在他們不適於擔任的職位上，或放在別人更為適合的職位上。這些勢力也會在影響軍隊中的晉升中起作用。只有那些相信（如果竟有如此不可思議的天真的話）這些晉升是公正的人，才會期望在印度的晉升中有公正。我擔心這種弊病是在現行制度下所能採取的任何一般措施所無法糾正的。沒有什麼辦法可提供能與曾一度自發地出現於所謂雙重政府的保證相比的那種程度的保證。 英國政府制度在國內的情況下被認為是如此巨大的一個長處在印度卻成為這項制度的不幸。英國政府制度是自然地發展起來的，不是根據事先想好的設計，而是通過接連不斷的權宜手段，通過改造原先為不同的目的創設的機構而發展起來的。由於須保持該項制度的印度不是該制度根據其需要發展起來的那個國家，因此它就感覺不到該制度的實際好處，就需要有理論上的介紹以便它能接受。不幸的是，缺少的恰恰是這種理論上的介紹。毫無疑問，關於政府的一般理論並沒有提供所需要的東西，因為這些理論是為那些具有在一切最重要特徵上和當前事例不同情況的國家設想出來的。但是在政府，和在人類機構的其他部門一樣，幾乎一切有持久性的原則都是根據對某個特定事例的觀察首先被提出來的，在這事例中一般自然法則在某種新的或以前未注意到的情況的結合中起作用。英國的制度，以及美國的制度，都以提出了很多政府理論而著稱，這些理論，經歷了好運和厄運，在幾代之後，現正在喚醒著歐洲各國中的政治生活。東印度公司政府的命運是，提出由一個文明國家統治一個半野蠻的屬國的真正理論，並在做了這件事之後結束自己的生命。 (5) 這將是一筆了不起的財富，即使經過兩三代之後，這一理論成果是我們在印度的統治所剩下的唯一果實；即使後人會說我們，在偶然發見了比我們的智慧所曾設想的更好的辦法之後，我們的覺醒了的理性又第一次被用來破壞這種辦法，並由於我們對美好事物所賴以建立的那些原則完全無知，而讓美好事物在實現過程中遭到失敗和失去。如何改進：如果對英國以及對文明如此丟臉的命運是可以避免的話，那就必須是通過形成比單純英國或歐洲的實踐所能提供的更廣泛得多的政治概念，和通過對印度的經驗以及對印度政府的情況，進行比英國政治家或給英國公眾提供意見的人們迄今所願進行的更深刻得多的研究。 ———————————————————— (1) 我在這裡說的是這一改進了的政策的採用 ，當然不是它的最初的建議。作為這項政策的最早的擁護者的榮譽毫無問題屬於羅巴克（Roebuck）先生。 (2) 新南威爾斯（New South Wales），現為澳大利亞東南部的州，其首府為雪梨。——譯者 (3) 革恩西（Guernsey）和澤西（Jersey），均為英吉利海峽中的島嶼。——譯者 (4) 布萊克斯通（Sir William Blackstone，1723—1780）是英國法學家。——譯者 (5) 東印度公司於1857年被解散，印度被置於英王直接統治（由總督代表）之下。——譯者