代議制政府 · 第九章　應有兩個選舉階段嗎？

在有些代議制政體，採取了用雙重方法選擇代議團體成員的辦法，最初的選舉人只選舉另一些選舉人，後者則選舉議會議員。這個辦法大概是要給民眾感情的衝擊設置一個小小的障礙。給予多數人以選舉權，連同完全的最後權力，但迫使他們通過比較少數的代表行使這種權力，後者被認為不會象民眾那樣容易為民情的激發所動。由於這種選舉人已經是挑選出來的一群人，可以指望在智力和品質上超過選民的一般水平，他們作出的選擇較之群眾自己的選舉，被認為可能是更慎重和更開明的，無論如何是以較大的責任感作出的。這種通過一個中間團體把民眾的選舉權加以所謂過濾的方案，有著一個像煞有理的辯解；因為人們可以表面上頗有理性似的說，判斷我們的鄰居中誰能最可靠地受託去選擇議會議員，較之判斷誰本人最適合於當議會議員，所需要求的智力和教育要少得多。 然而，首先，如果說民眾權力易有的危險可以在某種程度上被這種間接的安排減少的話，民眾權力的好處就也會減少；而且後一效果比前一效果要肯定得多。要使制度能照所希望的進行，就必須按照設計它的精神付諸實施。選舉人必須按照該理論設想的方式行使選舉權，就是說，每個選舉人不應問誰應該是議會議員，而僅僅問他最願意讓誰替他選擇議員。顯然，間接選舉被認為勝過直接選舉的優點，要求選舉人具有這樣一種心情，而且只有靠他認真地接受那樣的原則才能實現，那就是，他唯一的事情是選擇選舉人，而不是選擇議員本人。由此產生的推論就一定是，他將不把政治見解和措施或者政治人物放在心裡，而是依照他自己對某個人的尊敬而給這個人以代理人的廣泛權力替他行事。那麼如果最初的選舉人採取對他們的地位的這種看法，給他們以選舉權的主要目的之一就達不到了。因為要求於他們的政治職能未能發展公共精神和政治才能，未能把公共事務變成他們感情上的關心對象和鍛煉他們能力的機會。而且，這種推論包含著互相矛盾的情況；因為，如果選舉人對最後結果不感到關心，又怎能或何以能指望他關心導致最後結果的過程呢？希望有個特定的人作為他在議會的代表，對一個具有中等程度的道德和知識水平的人是可以做到的，而他自然也就會希望選擇一個將選舉那個人的選舉人。但是對於一個並不在乎誰被選上，或者感到不得不把那種考慮擱置一邊的人來說，要對僅僅提名一個最有價值的人讓他按照他自己的判斷去選舉另一個人表示任何關心，就意味著對理論上正確的事情，對為盡義務而盡義務的習慣原則，具有一種熱誠，這就只有具備不如說是高度教養的人們才能做到。這樣的人們，由於具有高度教養，就表明他們可以也該當被委託以更直接方式的政治權力了。在所有可能賦予社會中較貧苦成員的公共職能中，這肯定是最不適於激發他們的感情，並且是最引不起對它的任何關心的，除了有利於激發人們誠實履行一切應盡義務的善良決心以外。如果選民群眾很關心政治事務，對如此有限的參加政務也予以重視的話，他們就不大可能會滿足於沒有廣泛得多的對政治事務的參加了。 其次，即使承認一個人由於文化不高，不能對一個議會候選人的合格條件作出很好的判斷，而對於他可能委託去為他選擇議會議員的某個人則能充分判斷其誠實和一般能力，對此我可以說，如果選舉人承認對他的能力的這種評價，並真正希望他所信賴的人為他作出選擇，也沒有必要在憲法上作這種規定；因為，他只須在私下問問他所信賴的這個人他最好投哪個候選人的票就行了。在這情形下，兩種選舉方法的結果完全一致，直接選舉就得到間接選舉的所有優點了。如果我們假定選舉人在代表的選擇上寧願自行判斷，只是由於法律上不允許他採取更為直接的行動方式才讓另外一個人替他選擇，則兩種制度就只是在做法上有所不同。但是，假如這是他的心理狀態，假如他的意志不接受法律所加的限制，而希望作直接的選擇的話，儘管有法律限制他仍然那麼做。他只須選擇一個大家所知道的和要選的候選人同黨的人作為選舉人，或者選擇某個保證投該候選人的票的人作為選舉人就行了。兩階段選舉實行起來的自然結果多半就是這樣，因此，除了對政治完全不關心的情況外，很難指望它不是這樣。美國總統的選舉實際上就是這樣進行的。名義上選舉是間接的：一般居民不投票選舉總統，他們投票選舉那些選擇總統的選舉人。但是選舉人總是在明白約定投特定總統候選人的票的情況下被選出的；公民投選舉人的票也從不因為他對那個人有何偏愛，他投的是林肯（Lincoln）候選人名單，或者布雷肯里奇 (1) 候選人名單的票。必須記住，選舉人被選出來不是為了讓他們可以尋遍全國並找到最適於當總統或議會議員的人。假如情形果真是這樣，這種做法猶有可說，但實際情形並不是這樣；將來也永遠不會是這樣，除非到了人們一般說來都同意柏拉圖（Plato）的意見的時候，那就是說適於委託以權力的人是最不願接受權力的人。選舉人預定要在作為候選人出現的人當中選擇一個人，而選擇選舉人的人們早已知道這些候選人是誰了。如果在這個國家裡有某項政治活動，所有畢竟願意投票的選民就已經作出願意要哪個候選人的決定了；並將在投票時作那唯一的考慮。每個候選人的同黨的人將準備好他們的選舉人名單，這些選舉人都保證投那一個人的票；而事實上要求最初選舉人回答的唯一問題將是他在這些名單中支持哪一個。 兩階段選舉在實際上比較可行的情況是，選舉人不僅僅當作選舉人被選出來，而是有其他重要職能要執行，在這情況下，他們就不是僅僅作為投特定的票的代表而被選出來的了。這一情況可以再舉另一個美國制度即美國參議院作為例子。國會的那個院，類似我們的上院，被認為不是直接代表人民，而是代表各州的，並且是各州未轉讓的那部分主權的監護者。由於每個州的內部主權根據平等聯盟的性質是同等神聖不可侵犯的，每個州選同樣數目的議員（兩人）到參議院，不論是小德拉瓦（Delaware）還是紐約「帝國州」。這些議員不是由居民選出，而是由各州議會選出， (2) 州議會本身則由各州人民選舉產生；但是由於一個立法議會的整個通常業務——內部立法和對行政的監督——都歸這些團體負責，它們就是著眼於這些目的而不是其他目的選舉出來的；而在提名兩個人去聯邦參議院代表該州的工作中，它們多半運用自己的判斷力，僅僅一般地參考公眾輿論，這是一個民主制政府的一切行為中所必要的。這樣進行的選舉已經證明突出地成功，並且顯然是美國所有的選舉中最好的，參議院總是由在公共生活中已相當出名的人們當中最傑出的人組成的。因為有這樣一個例子，就不能說間接的民眾選舉是決無好處的。在一定條件下，它是所能採用的最好的制度。但是這種條件實際上幾乎是得不到的，除了在象美國那樣的聯邦政府，在那裡選舉能委託給地方團體，因為它們的其他職能擴及到了最重要的國家事務。在我國現有的或可能有的處於類似地位的唯一團體就是市政府，或為了同樣的地方目的已經或可能創設的其他的委員會。然而，如果倫敦市的議會議員由市參議員和市會選出，而馬里立本自治市的議會議員公開宣布（事實上已經是）由各教區的教區委員會選出，很少有人會認為這是在我們議會結構上的一種改進。即使這些團體僅僅作為地方委員會考慮遠遠不象實際上那樣值得非議，但是使它們適於市或教區營造司的有限和特殊職務的性質，並不保證特別適於對議會席位的候選人的相當資格作出判斷。它們大概不會比居民直接投票更好地完成這一任務；而另一方面，如果在選任教區委員會或市鎮會人選時須考慮適合選舉議會議員這一點，許多最適於那種較有限的職務的人就會不可避免地被排除在外，因為那就有必要選擇那些在一般政治上其感情和選舉他們的選民的感情相一致的人。市鎮會的僅僅間接的政治影響，由於把市選舉變成了一種政黨政治，就已經導致市選舉大大偏離了原來所要達到的目的。假如一個人雇用的帳房先生或管家還須負責為他挑選醫生，他大概就得不到比他親自挑選醫生更好的醫務護理，另一方面，他在選擇管家或帳房先生時又會受到限制，即須挑選在不十分危及他的健康的情況下可以委託以其他職務的人。 因此，看來間接選舉所能得到的好處在直接選舉下都能得到；直接選舉下得不到的好處同樣不能在間接選舉下得到；另一方面後者還有它本身特有的相當大的缺點。單就它是多此一舉這一點來說就不是什麼小缺點。它在作為培養公共精神和政治才能的手段方面的明顯缺陷已經詳細討論過。如果它畢竟有一點有效作用的話——就是說，如果最初選舉人在某種程度上讓他們所提名的人選擇他們的議會代表的話——選民也將無法使他的議會議員知道自己，因而議員對他的選民的責任感就會小得多。除了這一切以外，相對說來少數人最後掌握著議會議員選舉，就勢必為陰謀詭計以及符合選舉人身份的各種形式的舞弊大開方便之門。就便於進行賄賂這一點說，目前選區普遍地降低到小小的市（鎮）級。要有把握當選只要拉攏到少數的人就夠了。假若有人說選舉人將會對選舉他們的人負責，則回答是明擺著的：選舉人既無任何常任職位，在公眾的眼中又無地位，他就不會因為投一張受賄的票而冒什麼風險，除了不再被指定為選舉人以外，而這一點他們是不會在乎的。作為主要依靠的仍然必須是對賄賂行為的懲罰，而在小的選區這種依靠的無濟於事已由經驗使之成為舉世皆知的了。弊端的大小和給予被選出的選舉人的自由裁量權適成比例。他們唯一不敢利用他們的投票來謀取個人利益的場合大概就是：他們在被選出時作明確保證僅僅作為好比說把選民的投票運到議員選舉場所去的代表。兩階段的選舉一開始有效果，也就會開始有壞的效果。我們將看到這就是間接選舉原則不管怎樣適用都將發生的實際情況，除了類似美國參議員選舉的情況以外。 最多能夠說，在尊重輿論的某些國家裡，為了給每個社會成員某種的選舉權，而又不致使單純人數上的多數在議會中占優勢，這種選舉辦法可能是比複數投票的辦法更為實際可行的權宜辦法：比方說，就象在目前我們國家的選民中增加一部分由勞動階級選出的為數雖多但是精選出來的選民的情形那樣。情況可能使得這樣一種方案成為暫時妥協的方便辦法，但它並不足夠徹底地貫徹任何原則，俾能成為任何階級的思想家將認為可取的一項永久性安排。 ———————————————————— (1) 約翰·卡·布雷肯里奇（John C. Breckenridge, 1821—1875），曾任美國副總統（1857—1861），1860年美國大選中作為民主黨總統候選人和共和黨候選人林肯進行競選。——譯者 (2) 美國憲法的此項規定由於產生種種弊病業經1913年憲法修正案第十七條改為由各州人民選舉產生。——譯者